DC MODE DE RECRUTEMENT DE LA CHAMBRE HAUTE

La question du mode de recrutement de la Chambre haute présente d'autant plus de difficultés qu'il est à peu près impossible de s'appuyer sur une base certaine, pour la résoudre, et que les combinaisons les plus diverses peuvent se présenter avec des titres à peu près égaux, ou du moins avec la même absence de titres indiscutables. Si nous vivions sous un régime fédératif, ou si nous possédions les éléments d'une vie provinciale assez forte pour remplir à peu près les mêmes conditions, c'est à ces éléments que nous devrions naturellement nous adresser; mais, ne les possédant point et ne pouvant les créer sans l'aide du temps, il faut que nous nous résignions à recourir à un système plus ou moins artificiel. A défaut d'une combinaison qui s'impose par elle-même, la meilleure sera celle qui répondra le mieux à l'idée que nous nous faisons d'une Chambre haute, du rôle qu'elle doit remplir dans l'État, et des services qu'elle est appelée à rendre sous un régime républicain.

Nous avons dit que la principale mission de la Chambre haute était de se livrer à une œuvre de révision et de con-

trôle, d'ouvrir un recours à la nation contre les erreurs ou les usurpations de la principale Assemblée, de donner à l'opinion publique le temps de se consulter, et parfois de permettre aux passions de se refroidir, en arrêtant jusqu'à de nouvelles élections la promulgation de réformes trop hardies ou trop précipitées ; enfin, de jouer le rôle d'arbitre entre le chef du pouvoir exécutif et les majorités parlementaires, et de lui accorder, au besoin, le droit de dissoudre la Chambre des députés. Telles sont les attributions qui doivent faire de la Chambre haute le rempart des libertés publiques contre les excès d'une Convention dans tout pays où le régime représentatif est en vigueur et où, la nation ne pouvant participer directement à son gouvernement, il est toujours possible qu'à un moment donné ses mandataires abusent volontairement de leur mandat ou se trompent involontairement sur ses véritables intentions.

Une Assemblée qui ne serait point en communication constante avec le sentiment public, qui représenterait des intérêts distincts de ceux du reste de la nation, ou qui serait un corps fermé et ne représentant rien que lui-même, n'aurait évidemment aucune chance d'interpréter l'opinion réelle du pays avec plus d'exactitude que la Chambre des députés ou de redresser utilement ses erreurs. D'un autre côté, si sa composition ne donnait point de garanties certaines de maturité, de prudence, et, au besoin, de timidité de la part de ses membres, rien ne permettrait d'espérer qu'elle exerçât un contrôle utile ou qu'elle imposât un frein aux innovations téméraires, en un mot, qu'elle eût le désir ou le pouvoir de modérer l'action de la Chambre la plus directement élective. Si son origine et sa composition ne lui donnaient que peu de crédit sur la nation ou excitaient contre elle les défiances du plus grand nombre, il est douteux qu'elle trouvât en elle-même assez de force pour résister, avec quelque chance de succès, aux

entreprises de la principale Assemblée, pour faire accepter son intervention par le pays et conserver Tespérance de ramener l'opinion publique à sa manière de voir. Enfin, si elle procédait de la même origine que la Chambre des députés ou d'une origine qui lui permît de prétendre à une influence égale et de même nature, la coexistence . de ces deux Assemblées donnerait lieu à d'interminables conflits et introduirait une véritable anarchie dans l'État. Un gouvernement peut avoir besoin de freins et de contre-poids; il ne saurait avoir deux têtes, et, sous un régime représentatif, la Chambre des députés est la tête qui conçoit et qui commande; la mission de la Chambre haute consiste à contrôler, non à diriger, à empêcher la Chambre des députés d'exercer un pouvoir sans limites, non à l'empêcher d'exercer un pouvoir prépondérant.

Pour réaliser ces conditions, il est nécessaire que la Chambre haute procède plus ou moins directement de l'élection, qu'elle ne représente point un corps d'électeurs isolés et sans liens avec le reste du pays, et qu'elle trouve dans son origine ou dans ses attributions assez d'autorité pour remplir le but qui lui est assigné, sans cependant rivaliser d'influence avec la Chambre des députés, dans laquelle doit se concentrer l'action gouvernementale.

Quelques personnes semblent croire que l'institution d'une seconde Chambre importe seule, et que, cette Chambre une fois créée, les autres conditions se rempliront d'elles-mêmes, quel qu'ait été le système auquel on se soit adressé pour y parvenir. C'est ainsi qu'on entend énoncer chaque jour, à titre d'axiomes, uncertain nombre de propositions qui auraient besoin d'être vérifiées ; par exemple : «que la Chambre haute sera toujours conservatrice, » — « qu'elle sera toujours d'accord avec le pouvoir exécutif, qui est lui-même nécessairement conservateur, » — ou encore «qu'il n'y a pas à s'inquiéter d'assurer la prépondérance de

la Chambre des députés, qui sera toujours la plus influente et la plus populaire, et qu'il faut craindre bien plutôt que la Chambre haute n'ait un rôle trop effacé.»

D serait plus juste de dire que toutes les Chambres hautes qui ont existé en France, ayant été nommées par le Gouvernement et composées de membres de l'aristocratie ou d^anciens fonctionnaires, ont naturellement été conservatrices, que par la mêm.e raison elles ont toujours été d'accord avec le Gouvernement qui les instituait et n'ont jamais exercé d'influence sérieuse sur le pays. Encore^ cette observation ne serait-elle pas absolument juste si on l'appliquait à la Chambre des pairs de la Restauration qui, trouvant dans l'hérédité des conditionsd'indépendancc d'une nature spéciale, n'a pas toujours été d'accord avec le Gouvernement et a exercé une bienfaisante influence, notamment lorsqu'elle s'est opposée au rétablissement du droit d'aînesse et à la loi de M. de Peyronnet contre la presse.

L'axiome relatif aux Chambres hautes se réduit donc à cette maxime d'ailleurs incontestée, que, quand elles sont nommées par le pouvoir et composées par lui d'anciens fonctionnaires, elles sont généralement d'accord avec le pouvoir qui les nomme, souvent moins libérales encore que lui, et ont toujours un rôle effacé et une influence nulle. On peut ajouter à cette première vérité, que tout corps un peu nombreux et dans lequel dominent certaines tendances tend à s'assimiler assez vite les éléments nouveaux qui entrent dans son sein, de telle sorte que, dans une Chambre haute nommée à vie, s'il se trouvait par hasard quelques membres qui ne fussent pas conservateurs, la plupart d'entre eux ne tarderaient pas à le devenir. Mais faut-il conclure de là que si une Chambre haute était élue par le suffrage universel au même titre que la Chambre des députés, ces deux Assemblées, issues de la même origine et composées des mêmes éléments, seraient animées de dis*

positions différentes ? Croit-on que, par un prodige assez analogue à la communication du Saint-Esprit, il suffira de passer sous la porte au-dessus de laquelle sera écrit le nom de « Chambre haute » pour être subitement inspiré de Tesprit de sagesse, de prudence et de modération? S'il en était ainsi, il faudrait donner à tous les corps constitués le nom de Chambre haute. Malheureusement, Tinfluence qu'exercent le caractère ou le titre de la fonction sur celui qui en est revêtu n'a point jusqu'ici produit de tels effets, ni dispensé de prendre les précautions nécessaires pour ne la confier qu'à des hommes capables de la bien remplir. C'est parce que le mode de nomination des Assemblées n'est pas une question indifférente, que l'élection de la Chambre des députés, par le suffrage populaire, a toujours été considérée comme indispensable à l'accomplissement de son rôle. La même raison veut que la Chambre haute, ayant à remplir un rôle différent, demande à une autre origine des qualités d'uti autre ordre.

Écartons donc ces aphorismes trop faciles à ramener à leur juste valeur. Ne recherchons pas davantage s'il est certain que le pouvoir exécutif sera toujours conservateur. Nous nous sommes efforcé de faire que ce ne fût pas impossible, en distinguant soigneusement ses fonctions des fonctions ministérielles ; car il est clair que si la présidence de la République devait être confondue avec le ministère, dont l'essence est d'être occupé successivement par les partis opposés, le premier ministre ne saurait appartenir perpétuellement au parti conservateur. Efforçons-nous d'achever notre tâche, en cherchant le moyen de constituer une Chambre haute qui soit conservatrice et qui puisse être populaire, et gardons-nous de remettre ce résultat au hasard.

On voit, par ce qui précède, que notre but ne saurait être rempli à aucun degré, si la Chambre haute devait être élue par le suffrage universel, et dût-on

recourir à des conditions d'éligibilité fort sévères pour tempérer Faction de ce mode de suffrage, nous ne nous rendrions pas un compte exact de ce que pourraient être des conditions d'éligibilité assez sévères pour être efficaces. L'âge, par exemple, est généralement considéré comme une garantie, parce que le plus souvent la raaturfté l'accompagne, et à ce point de vue on pourrait comprendre que nul ne fût électeur de la Chambre haute avant un âge assez avancé. Mais du moment oîi il ne s'agirait plus que des éligibles, pourrait-on espérer que les conditions d'âge les plus rigoureuses missent jamais le suffrage universel dans l'impossibilité de rencontrer et de choisir un vieillard turbulent? La même observation s'appliquerait aussi bien au cens d'éligibilité, et pourrait au besoin s'appuyer sur une expérience récente, car chacun sait que , dans les départements où les opinions les plus avancées ont obtenu la majorité, le suffrage universel a pu s'adresser à des millionnaires pour en faire ses représentants et ne s'est jamais trouvé au dépourvu. Quant à la condition qui consisterait à avoir rempli certaines fonctions publiques, elle pourrait, dans les départements conservateurs, donner un avantage marqué aux anciens fonctionnaires du régime impérial ; mais dans les autres départements, elle ne serait pas plus difficile à éluder que les conditions précédentes, et^ fallût-il circonscrire les candidatures parmi les anciens membres des Assemblées législatives, les anciens ministres ou les anciens préfets, il ne se rencontrerait pas un département oîi une nuance d'opinion manquât de représentants. La recherche du candidat serait peut-être pour les comités électoraux une œuvre pénible ; le choix de l'homme pourrait être relégué au second plan, et tel parti pourrait être obligé de donner ses voix à un candidat auquel il ne se fût pas adressé librement ; mais sauf ce grave inconvénient, la Chambre haute représente-

rait absolument la même opinion que la Chambre des députés, et ne pourrait par conséquent lui servir de contre-poids.

On ne saurait d'ailleurs manquer d'être frappé de l'incompatibilité qui existe entre l'idée de remettre une élection au suffrage universel, c'est-à-dire à la souveraineté nationale elle-même et l'idée de lui imposer en même temps des conditions d'éligibilité plus ou moins arbitraires. Il est déjà assez difficile dans la pratique de faire respecter les conditions de la loi électorale, et notamment celle qui est relative à l'inéligibilité des citoyens privés de leurs droits politiques par un jugement. Qu'arrivera-t-il si le suffrage universel procède à la nomination de la Chambre haute, en violant systématiquement la loi qu'on nous propose, et si un mot d'ordre parti de Paris et exécuté dans un plus ou moins grand nombre de départements consiste à ne tenir aucun compte des catégories d'éligibles ? Q'arrivera-t-il si la Chambre haute élue dans de telles conditions est composée en majorité d'inéligibles ? 11 est permis de supposer que son premier soin sera de se valider elle-même et de mettre ainsi à néant toutes les précautions du législateur. Que deviendra dans ce cas le rôle conservateur de cette Assemblée, et où seront les espérances qu'on fonde sur son établissement ?

Ajoutons que si la Chambre haute était élue par le suffrage universel , le petit nombre de membres attribués à chaque département ne permettrait point de recourir au vote par arrondissement. Si donc on voulait créer une différence d'origine entre la Chambre haute et la Chambre des députés, ce serait sans doute pour cette dernière qu'on serait conduit à rétablir le suffrage d'arrondissement. Mais c'est ici qu'éclaterait la plus singulière de toutes les contradictions. On reviendrait au suffrage d'arrondissement pour la Chambre populaire, et en même temps on conserverait le scrutin de liste pour la Chambre conservatrice 1 Non-seule-

ment le scrutin de liste, mais le scrutin de liste appliqué à un ou deux noms, c'est-à-dire se présentant dans les conditions défectueuses où ont eu lieu depuis deux ans les élections partielles, sans cette possibilité de transactions entre les diverses nuances de la majorité, qui forme dans ce mode de suffrage la seule chance de succès du parti conservateur !

Assurément un tel système ne saurait soutenir l'épreuve d'une discussion sérieuse, et le seul moyen de rencontrer dans la composition de la Chambre haute les garanties conservatrices que doit nécessairement présenter cette assemblée si elle veut répondre à un but quelconque, est de chercher en dehors du suffrage universel direct une combinaison plus rassurante.

Le régime qui tendrait à s'adresser aux électeurs, au lieu des éligibles, pour leur imposer des conditions, et notamment pour leur demander le payement d'un cens très-élevé, serait assurément plus efficace; mais il ne paraît guère applicable en France. Personne n'a proposé d'y recourir , et il aurait d'ailleurs l'inconvénient de faire de la Chambre haute la représentation d'intérêts distincts de ceux du reste de la nation.

Le système du suffrage à deux degrés rencontre au contraire un certain nombre de partisans ; ce n'est pas seulement pour l'élection de la Chambre haute, que ce système a été préconisé ; depuis l'établissement du suffrage universel, il avait été défendu à maiptes reprises pour l'élection de la Chambre des députés elle-même, et beaucoup d'esprits distingués estiment encore aujourd'hui qu'un suffrage à deux degrés donnerait des résultats préférables à ceux du suffrage direct. Nous ne saurions, pour notre compte, admettre cette opinion. L'espoir d'un choix meilleur ou différent, n'a en effet d'autre fondement dans le régime du suffrage à deux degrés, qu'une hypothèse d'après laquelle on se jBgure que les électeurs du premier degré procède-

raient tranquillement à la nomination de ceux du second, sans s'inquiéter jamais du résultat de leur choix et sans se demander pour quel candidat leurs mandataires devraient se prononcer. Mais cette hypothèse est-elle croyable? Les candidats et les partis, s'ils pensent avoir plus de chances avec le suffrage universel qu'avec les électeurs du second degré, oublieront-ils leurs intérêts au point de ne pas agir sur l'électeur primaire et de le laisser à son indifférence ou à sa tranquillité d'esprit ? L'électeur primaire lui-même sera-t-il disposé à n'exercer aucune influence sur l'élection ? Les personnes qui s'arrêtent à cette supposition et qui s'efforcent de donner des arguments à l'appui de leur opinion, raisonnent constamment comme si les noms des candidats devaient être inconnus des électeurs du premier degré et ne pas les intéresser. Cela peut être vrai au lendemain d'une révolution, lorsqu'il s'agit de nommer une Chambre plus ou moins composée d'hommes nouveaux ; mais en temps ordinaire il n'en est presque jamais ainsi. Le plus souvent, quand une élection a lieu, il ne s'agit point de chercher un candidat, mais de savoir si le député sortant que chacun connaît sera réélu ou ne rentrera pas à la Chambre. C'est une question qui est à la portée de tout le monde, sur laquelle tout le monde a une opinion bonne ou mauvaise, raisonnée ou sans fondement, et qui, par son caractère personnel, offre bien autrement d'intérêt que la désignation de quelques notables destinés à former des électeurs du second degré. En face d'une telle question, ce serait mal comprendre le génie des foules que de ne pas penser qu'elles iront droit au but, et que si elles vont au vote ce sera pour formuler elles-mêmes la réponse en nommant des électeurs dont le suffrage soit assuré au candidat de leur choix. Dans tous les cas, il n'est point à espérer que le suffrage universel se décide à émettre d'une façon in-

consciente un simple vote de premier degré. Quand le peuple ne voit pas clairement le sens de son vote, il ne quitte point ses travaux pour aller voter, et si au lieu d'être une fiction le suffrage à deux degrés devait être appliqué dans Tesprit de son institution, il serait douteux qu'on obtînt la présence d'un nombre d'électeurs suffisant pour procéder à la première désignation.

A ce dernier point de vue, peut-être pourrait-on craindre que l'emploi du suffrage à deux degrés ne faussât l'élection en multipliant les abstentions. Il est possible, en effet, que la fraction la plus considérable des électeurs primaires n'attache guère d'intérêt à une élection tendant à nommer des électeurs, qu'elle ne voie rien au delà et qu'elle s'abstienne de se rendre au scrutin. Mais il est infiniment moins probable que le groupe le plus remuant et le moins nombreux montre la même indifférence ou le même manque de perspicacité. C'est une vérité bien connue que toutes les formalités qui tendent à compliquer les opérations électorales sont plus nuisibles au parti conservateur qu'à ses adversaires. Si cette règle devait s'appliquer au suffrage à deux degrés, loin de donner des résultats supérieurs à ceux du suffrage direct, il tendrait à exagérer, au contraire, les dangers contre lesquels on cherche à se prémunir.

Dans tous les cas, l'hypothèse la plus avantageuse serait que le suffrage à deux degrés produisît des résultats absolument identiques à ceux du suffrage direct. C'est le phénomène qui se présente aux États-Unis , à chaque élection présidentielle. Nul électeur du second degré n'est nommé qu'après avoir déclaré pour quel candidat il se propose de voter, et sauf les chances de corruption ou de violation de mandat qui sont inhérentes à ce système, l'élection est la même que si le suffrage universel avait été appelé à se prononcer directement.