DE LA COMPOSITION ET DES ATTRIBUTIONS DE LA CHAMBRE HAUTE

Nous avons donné jusqu'ici à TAssemblée conservatrice le nom de Chamhre haute ^ et nous serions d'avis de lui conserver ce titre officiel malgré les critiques auxquelles il peut donner lieu, parce que ces critiques nous semblent moins décisives que celles qui pourraient être adressées à toute autre dénomination. Chacun sent, par exemple, que le nom de Chambre des pairs ne saurait convenir à une Assemblée élective. Celui de Sénat paraît identifié dans notre pays avec une forme particulière de gouvernement, et les idées qu'il rappelle sont peu conformes à celles qu*ont actuellement en vue les partisans d'une Chambre haute. Le nom de Conseil des Anciens ne semble pas meilleur et présente l'inconvénient d'insister à l'avance sur le principal défaut des Chambres hautes, qui est d'avoir plus de vieillesse que de vie. Le nom de Conseil d'État eût peut-être été plus juste s'il n'eût appartenu à un autre corps constitué et répondu depuis de longues années à une idée différente. Quant aux autres expressions usitées dans les pays étrangers, leur introduction dans notre langue constitutionnelle paraîtrait plus ou moins

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bizarre et nuirait peut-être, dans l'esprit du plus grand nombre, à la popularité d'une institution dont le nom ne présenterait pour l'imagination aucune signification connue.

En présence de cette difficulté, quelques personnes ont pensé à ne pas donner de nom spécial aux deux Assemblées, et à les désigner sous la simple rubrique de première et de seconde Chambre. Mais cette désignation elle-même donnerait lieu à une question délicate à résoudre, en appelant le législateur à se prononcer sur le droit de l'une ou de l'autre à la prééminence, et l'expression de Chambre haute nous paraît précisément rendre avec assez d'exactitude l'idée complexe d'un pouvoir qui n'est ni le plus influent ni le plus actif, mais qui exerce dans une sphère moins agitée et dans des circonstances plus rares des attributions d'un ordre supérieur.

On admet généralement que, dans les assemblées politiques, la maturité et le calme des délibérations sont en raison inverse du nombre des membres. A notre avis, le nombre des membres de la Chambre des députés ne devrait pas dépasser cinq cents ou cinq cent cinquante, et celui des membres de la Chambre haute devrait être de beaucoup moins considérable. Toutefois, il ne faudrait pas le réduire au point d'enlever aux débats de la Chambre haute toute animation et toute vitalité, ou de la condamner à une impuissance absolue dans l'Assemblée plénière. Le chiffre de deux cent cinquante membres environ nous paraîtrait de nature à concilier ces différents intérêts.

Nous n'hésiterions point à décider que dans la Chambre haute comme dans la Chambre des députés, la représentation devra être proportionnée à la population. Dans une démocratie centralisée, on chercherait vainement à appuyer un régime électoral sur une autre base que celle du nombre. Nous repousserions donc sans le moindre scrupule la

combinaison qui tendrait à donner à chaque département un nombre égal de membres de la Chambre haute. Les départements ne sont pas des États souverains comme les États de TUnion américaine. Il n'y a donc aucune raison de conférer un privilège aux moins riches et aux moins peuplés, et nous aurions peine à comprendre en vertu de quel principe les départements des Hautes-Alpes et de la Lozère pourraient obtenir le même nombre de représentants que ceux du Nord ou de la Seine. Une telle combinaison ne pourrait se justifier que si les plus petits départements étaient en même temps les plus conservateurs ; mais rien n'est moins démontré. L'égalité de représentation enlre les départements dans le sein de la Chambre haute n'aurait donc d'autre résultat que de condamner cette Assemblée à être la représentation infidèle du pays, et de l'exposer à uù désaccord permanent avec la Chambre dont les élections auraient lieu sur la base de la population. Mais il ne serait pas même possible de dire au profit de quel intérêt le législateur aurait préparé ce désaccord, et cette conception, née de l'arbitraire, aboutirait en pratique au hasard pur.

Tout le monde est d'accord pour reconnaître que la durée du mandat de la Chambre haute doit être plus longue que pour la Chambre des députés. On admet aussi qu'il convient de lui appliquer le système du renouvellement partiel , tant pour permettre à un esprit de suite de s'y établir et aux traditions de s'y perpétuer, que pour remédier aux inconvénients résultant de l'impossibilité de la dissoudre. C'est en se plaçant à ce double point de vue que beaucoup de personnes ont proposé un terme de neuf années avec renouvellement par tiers. Nous préférerions pour notre compte un terme de huit années avec une combinaison un peu différente.

Le renouvellement par tiers, outre les défauts qui tien-

nent à tout système de renouvellement partiel , donnerait lieu, s'il était appliqué dans chaque circonscription, à de sérieux embarras. L'élection du dernier tiers mettrait les nouveaux élus en minorité dans le sein de chaque représentation locale, et serait contre les membres des deux autres tiers Torigine d'attaques ou de plaintes qui, il faut le reconnaître, ne seraient point absolument dénuées de fondement. D'un autre côté, ce mode d'élection, en divisant par trois le nombre des sièges vacants, rendrait à peu près impossible une conciliation entre les intérêts des divers départements compris dans chaque circonscription.

La durée du mandat JSxée à huit années permettrait d'éviter ces difficultés, grâce à la combinaison avantageuse du système du renouvellement par moitié avec celui du renouvellement par quart. On diviserait les ressorts de cour d'appel en deux séries, en prenant soin de faire une part égale dans chaque série aux diverses zones du territoire. La représentation de chaque ressort serait renouvelée par moitié tous les quatre ans ; et de cette façon on aurait tous les deux ans, dans la moitié des circonscriptions électorales, un renouvellement de moitié, qui introduirait dans le sein de la Chambre haute un quart de membres nouveaux.

Faudrait -il imposer aux assemblées électorales la nécessité de choisir les membres de la Chambre haute dans certaines catégories d'éligibles? Nous avons déjà dit que nous fondions peu d'espoir sur l'efficacité de conditions spéciales à imposer aux éligibles. Si la composition du corps électoral n'offre pas de garanties, aucune condition ne l'empêchera de faire de mauvaises nominations. Si, au contraire, le corps électoral est bien composé, le régime des catégories n'apportera aucune garantie nouvelle et pourra mettre obstacle, à un moment donné, aux meilleurs choix' ou l'obliger à se contenter de médiocres. En pa-

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reille matière, il ne faut point perdre de -vue que toutes les conditions d'éligibilité posées à l'avance par le législateur aboutissent nécessairement à de choquantes injustices, si elles sont assez rigoureuses pour enfermer l'élection dans un cercle étroit de candidatures, et à un résultat nul si les catégories sont assez larges pour s'adapter à toutes les situations et pour permettre de récompenser tous les services. Nous en avons fait l'épreuve sous la Charte de 4830 ; les catégories créées par la loi du 29 décembre 1831 avaient été établies avec un soin scrupuleux; cependant elles n'ont jamais été pour le Gouvernement d'alors une entrave sérieuse, et, si elles n'avaient pas existé, la composition de la Chambre des pairs eût été absolument la même.

On peut aussi se demander s'il est bien utile d'exciter le corps électoral à concentrer ses choix sur des fonctionnaires publics, comme ne manquerait pas de le faire une disposition de la nature de celle que nous combattons. L'organisation démocratique de la société française, combinée avec nos instincts et avec nos institutions bureaucratiques, assure déjà un avantage assez marqué à cette catégorie de candidats. Nous n'avons point, comme en Angleterre, une classe de propriétaires riches et influents en même temps que voués à la culture des œuvres de l'esprit et habitués à prendre intérêt aux questions politiques. Aussi la candidature des fonctionnaires ou des anciens fonctionnaires se présente-t-elle le plus souvent avec les plus grandes chances de succès, dans un pays où la presque totalité de la classe lettrée se consacre exclusivement aux fonctions publiques, et où la carrière des emplois du Gouvernement absorbé presque toutes les forces vives de chaque génération. Chacun sait que sous le Gouvernement de Juillet, le nombre des députés fonctionnaires, qui était de i42 en 1831, s'éleva en 1842 à 167, qu'il était en

1846 de 184 et. en 1847 de 193. Sans doute, nous avons pu apprécier, sous les Chambres de l'Empire, les inconvénients dn régime des incompatibilités poussé à l'extrême, mais en face de la tendance du corps électoral , peut-être paraîtra-t-il inopportun de fortifier, à l'aide de dispositions spéciales, la situation de candidats que leur tour d'esprit et leurs habitudes professionnelles ont le plus souvent mal préparés à la vie parlementaire.

Nous repousserions donc l'idée de soumettre l'éleetion des membres de la Chambre haute à des conditions d'éligibilité qui les astreindraient à avoir rempli un certain ordre de fonctions. Nous hésiterions même à établir pour cette Assemblée un âge d'éligibilité plus avancé que pour la Chambre des députés, et nonobstant la force du préjugé contraire, si quelques membres de la Chambre haute, en nombre nécessairement très-restreint, devaient être choisis parmi des jeunes gens de vingt-cinq ans à trente-cinq ans, nous serions disposés à trouver à de tels choix plus d'avantages que de périls. Toute assemblée qui veut exercer une influence sur l'esprit public doit montrer de l'activité, de l'initiative, de l'ardeur à défendre ses opinions, tout ce qui constitue en politique les manifestations de la vie; et dans une Chambre à laquelle manque le feu de la lutte des partis et de la violence des passions, il est utile qu'un élément un peu jeune apporte du mouvement et de l'entrain à remplir sa tâche, tempère par. une humeur plus hardie et une foi plus communicative la maturité un peu défiante du plus grand nombre, et ranime par de généreuses émotions la flamme assoupie ou trop lente à jaillir.

Si la Chambre des pairs a pu, même après 1830, retenir un reste d'existence, et si elle a laissé un nom dans lej^ fastes de l'éloquence parlementaire, elle l'a dû presque exclusivement aux derniers effets de la loi de l'hérédité.

qui avait introduit dans son sein de jeunes hommes consacrés dès leur naissance à la vie publique. Qu'on supprime de la Chambre des pairs de 1830 l'élément héréditaire, on retrouvera à peu de choses près le Sénat du second Empire, composé d'une façon plus libérale et moins militaire, mais avec aussi peu de vitalité et aussi peu d'éclat extérieur.

La question des attributions de la Chambre haute est peut-être plus délicate que celle de l'éligibilité. Nous avons déjà repoussé l'idée de donner à cette Assemblée, comme au Sénat américain, une part dans le pouvoir exécutif, et nous nous sommes borné à la faire intervenir dans l'exercice du droit de dissolution. A cette exception près, nous avons donc écarté implicitement le système qui tendrait à conférer à la Chambre haute des prérogatives plus étendues que celles de la Chambre des députés. Mais convient-il même de lui reconnaître des prérogatives égales? Au point de vue du pouvoir législatif et de l'influence à exercer sur le choix des ministres, devrons-nous lui donner des attributions identiques à celles de la Chambre des députés ?

Si la question était posée en théorie, nous n'hésiterions pas à y répondre négativement. En effet, sans contester à la Chambre haute le droit d'adresser des interpellations au frouvernement et de s'éclairer sur la marche des affaires publiques, nous estimons qu'elle ne doit point avoir sur le sort des ministères la même influence que la Chambre dirigeante. Dans le vote des lois, la mission de la Chambre haute n'est pas non plus tout à fait la même ; nous avons dit à plusieurs reprises qu'elle était chargée d'une œuvre de révision et de contrôle, et que sa prérogative consistait dans une sorte de veto suspensif. C'est à ce point de vue que nous avons été amenés à admettre la nécessité de réserver le dernier mot à la Chambre des députés en pro-

posant de passer outre, malgré la résistance de la Chambre haute, à la promulgation d'une loi .qui aurait été votée dans deux législatures successives.^ Si la définition que nous venons de donner du rôle de la Chambre haute devait être prise au pied de la lettre, peut-être entraînerait-elle également la nécessité de lui refuser l'initiative des lois et de refuser au Gouvernement le droit d'exercer devant elle sa propre initiative, pour ne lui renvoyer que l'examen des propositions délibérées et adoptées par la Chambre des députés. C'est à peu près le régime qui avait été établi sous le second Empire, par le sénatus-consulte du 8 sep* tembre 1869, aux termes duquel le Sénat n'exerçait pas même le droit d'amendement et ne pouvait que s'opposer à la promulgation des lois ou les renvoyer à une nouvelle délibération du Corps législatif, en indiquant les modifications dont elles lui semblaient susceptibles. L'épreuve de ce régime n'a pas pu être faite; nous doutons qu'elle eût été heureuse, mais nous devons convenir que rien n'était plus conforme aux principes du Gouvernement représentatif, et nous ne sommes point surpris que, parmi les membres du parti républicain, ceux qui redoutent l'influence trop grande d'une Chambre haute , préfèrent aujourd'hui ce système * à celui de l'égalité d'attributions entre les deux Assemblées tel qu'il était établi dans la Charte de 1814 et dans celle de 1830.

Mais ici, nous devons faire remarquer une fois de plus combien le Gouvernement parlementaire s'accommode mal de l'emploi de formules rigoureuses et combien ses théories ont besoin, pour être traduites en lois, d'être entendues dans leur sens le plus large, si l'on ne veut point entraver

1. C'est dans ce sens que sont conçues les propositions de M. Marcel Barthe et de M. Pierre Lefranc, qui ont été renvoyées à la Commission des Trente.

le fonctionnement du mécanisme tout entier. C'est ainsi que le système qui tendrait à réduire dans le texte même de la loi le rôle de la Chambre haute à celui d'une simple Chambre de révision, serait peut-être plus conforme que tout autre à un principe abstrait, mais donnerait lieu dans la pratique h des difficultés incessantes. Privée du droit d'initiative et obligée d'attendre les lois votées par l'autre Chambre, la Chambre haute se verrait condamnée à passer toute la première partie des sessions dans une inaction à peu près complète et à être surchargée d'affaires pendant les trois derniers mois. Privée du droit d'amendement, elle perdrait à la fois le moyen d'exercer une influence utile sur la bonne rédaction des lois ordinaires et l'emploi du procédé le plus propre à amener une transaction entre les deux Chambres sur les lois les plus importantes. Qu'on lui reconnaisse au contraire les droits qui sont reconnus à toutes les Chambres hautes sous la Monarchie constitutionnelle; peut-être rien ne sera-t-il plus illogique en apparence, mais en fait il s'établira nécessairement entre les deux Chambres la situation réciproque que leur impose la différence de leur origine et leur part inégale d'infliience sur l'opinion publique. La Chambre haute, bien qu'investie en droit d'attributions identiques à celles de la Chambre des députés, ne sera en réalité qu'une simple Chambre de révision, mais une Chambre de révision libre de ses mouvements. Les lois politiques ou les lois de finances ne lui seront soumises qu'après avoir été présentées d'abord à la Chambre des députés ; mais elle pourra de son côté élaborer utilement les grandes lois non politiques que la Chambre des députés n'aurait ni le temps ni le calme d'esprit nécessaires pour préparer avec la même maturité. Elle ne sera point exposée à se croiser les bras pendant une partie de la session et a manquer du temps nécessaire pendant l'autre partie. En un mot, aucune force ne sera

perdue ni employée à lutter contre des obstacles créés par le législateur, et chacune des deux Assemblées pourra, sans sortir de son rôle constitutionnel, rendre au pays tous les services que sa situation spéciale la met en mesure de lui rendre.