DE LA PONDERATION DES POUVOIRS

Nous avons dit que Tun des deux principes essentiels sur lesquels repose le régime parlementaire est de ne jamais concentrer dans les mêmes mains la souveraineté absolue, et qu'en reconnaissant à la Chambre populaire une autorité prépondérante, on devait se garder de lui reconnaître une autorité sans contrôle ou d'en faire le pouvoir unique de TÉtat.

Les inconvénients que peut présenter Texistencè d'une Assemblée unique et souveraine sautent à tous les yeux. Il suffirait presque de signaler, pour s'en rendre compte, le péril que fait courir chaque jour à une Assemblée unique le plus dangereux des sentiments chez les êtres humains, celui de la toute-puissance. Une Assemblée à laquelle est remis le dépôt unique de la souveraineté, est fatalement appelée à confondre ses droits avec ceux de l'État et sa volonté avec celle du pays ; moins son autorité a de limites, moins elle souffre de résistance, et il est à craindre que, tôt ou tard, elle ne tende même de bonne foi à se mettre au-dessus des lois.

A côté de la funeste influence que l'unité du pouvoir

législatif exerce sur rAssemblée elle-raème, il faut également tenir compte des dangers auxquels la nation est sans cesse exposée en face d'une Assemblée dont il n'est pas certain que les vues politiques soient constamment conformes aux siennes.

Une Assemblée, élue sous l'inspiration d'un sentiment passionné et exclusif, peut voir l'opinion se transformer autour d'elle avant qu'elle ait épuisé la limite légale de son mandat. Si l'élection s'est faite sur une question spéciale, sur une grande réforme à accomplir ou sur une déviation considérable à faire subir à la politique du pays (et il faut noter qu'il en est le plus souvent ainsi chez les peuples où la pratique du gouvernement constitutionnel est entrée dans les mœurs), l'Assemblée sera sans doute plus propre qu'aucune autre à résoudre la question pour laquelle elle aura été élue ; mais, en même temps, plus elle aura reçu un mandat exclusif, plus elle aura de chances de ne point exprimer aussi fidèlement sur d'autres questions l'opinion générale du pays. Cependant elle ne saurait borner sa carrière législative à un seul point : elle entamera donc nécessairement d'autres sujets d'une importance égale ou supérieure. C'est ainsi qu'en Angleterre la Chambre des communes, nommée pour procéder à la réforme électorale, a procédé ensuite au distablishement de l'Église d'Irlande. Toute Assemblée voudra faire de même et apportera, dans l'examen des différentes questions qu'elle abordera tour à tour, la plus dangereuse logique. Si elle est animée, en religion, de convictions passionnées, elle voudra tout réformer au point de vue religieux ; si elle est radicale, elle voudra organiser la société sur de nouvelles bases* Mais les peuples n'ont pas la même logique que les Assemblées, Quand ils désirent une réforme spéciale, ils envoient à la Chambre des partisans de cette réforme ; et, si cela est nécessaire, ils vont les chercher* jusque dans le

sein du parti radical. Mais il ne s'ensuit pas (ju'ils soient disposés à accepter l'application intégrale du programme de ce parti, et il y aurait assurément un grave péril, nonseulement pour un monarque ou pour une aristocratie, mais pour la souveraineté nationale elle-même, à ce qu'une Assemblée pût bouleverser, sans recours possible pendant la durée de son mandat, la législation civile, religieuse ou politique d un pays, en statuant sur des questions qui n'étaient pas agitées par les collèges électoraux au moment de son élection.

Si ce péril se présente dans les grandes questions auxquelles peut être attachée la fortune d'un peuple, pour être moins grave dans les questions moins importantes que soulève chaque jour la politique quotidienne, il n'en est peut-être pas moins fréquent ; et M. Bagehot remarque avec raison que, dans les petites questions, la Chambre des communes ne subit de ïa part de l'opinion publique aucun contrôle efficace.

La nation, dit-il, ne songe qu'aux grands traits de la politique et de l'administration. C'est là-dessus que s'exerce le jugement rudimentaire mais décisif dont le nom est l'opinion publique : mais le pays ne s'occupe nullement du reste, et pourquoi le ferait-il ? Il n'a pas les éléments nécessaires pour déterminer son avis ; le détail des bills, ce qui sert d'instrument à l'administration, la partie latente de l'œuvre législative, tout cela lui est étranger. Il n'y connaît rien, il n'a ni le temps, ni les moyens nécessaires pour s'en rendre compte ; de sorte qu'une majorité de hasard peut avoir dans la Chambre des communes une influence prédominante sur ces questions, et peut faire des lois comme elle l'entend *.

Nous n'avons parlé que des cas où une Assemblée peut commettre dans l'exercice normal de ses pouvoirs d'involontaires erreurs. Que sera-ce si nous supposons une

1« Bagehot^ la Constitution anglaise, p. 164. •

Assemblée usurpatrice ou animée de passions ardentes et cédant à cette funeste doctrine, que la fin justifie les moyens! N'y aura-t-il pas un sérieux danger qu'elle se serve de son autorité pour faire des lois dans l'intérêt d'une petite portion du pays, pour opprimer ses adversaires, pour assurer le règne d'une coterie ou d'une faction, et, selon le temps et les circonstances, pour réduire la majorité au silence par la terreur, ou simplement pour l'enserrer dans les liens que forme autour d'elle une administration toute-puissante et centralisée? Qu'une surprise électorale remette entre les mains d'une pareille Assemblée l'autorité souveraine, on la verra, d'accord avec le pouvoir exécutif choisi par elle, anéantir ou restreindre les libertés publiques, employer au service d'une œuvre de parti l'armée si nombreuse des fonctionnaires, et peut-être réussir à se perpétuer au pouvoir par la pression électorale, sans qu'il soit possible de prévoir le moment oîi l'opinion publique parviendra à triompher et la nation à reprendre l'exercice de ses droits.

Contre de tels périls, les monarchies constitutionnelles ont deux puissants remèdes : l'existence d'une Chambre haute et le droit de dissolution remis à un pouvoir neutre dont le rôle est de planer au-dessus des partis et de mettre obstacle à leurs excès.

Une Chambre haute, dont la composition et l'origine peuvent différer selon les pays, égale en droit à la Chambre élective, mais inférieure en influence et incapable de porter atteinte à sa légitime prépondérance, exerce la mission spéciale de reviser les lois et d'ajourner, en les repoussant pour un temps, celles qui lui paraissent en désaccord avec le sentiment public ou sur lesquelles l'opinion du pays ne s'est pas manifestée d'une façon assez nette pour qu'il soit prudent de modifier la législation existante sans consulter le corps électoral.

Grâce à Texercice du droit de dissolution, le roi peut, en cas de conflit entre les deux Chambres, porter la question devant le suffrage universel, qui prononce en dernier ressort. Si la Chambre élective se trouve en désaccord avec un ministère qui, après avoir perdu la majorité dans le parlement croit cependant avoir conservé la majorité dans le pays, Texercice du droit de dissolution permet au pays d'intervenir dans le débat en manifestant sa préférence. Enfin, s'il arrive qu'une Assemblée, et un ministère en communauté de vues avec elle, aient vu depuis l'époque des élections générales l'opinion se retirer d'eux et passer au parti opposé ; s'il est survenu une de ces grandes crises qui bouleversent l'existence d'un peuple et qui transforment profondément sa politique, le devoir du roi constitutionnel est de recourir à la dissolution et de mettre le pays en mesure de rétablir, par des élections nouvelles, l'harmonie interrompue entre les mandataires de la nation et le corps électoral.

Le caractère essentiel de ces deux institutions et le but principal qui justifie leur existence est de remédier au péril que peuvent faire courir à la nation les abus de pouvoir de ses mandataires, et d'assurer dans le système représentatif la pratique sincère du gouvernement du pays par le pays. Ce serait donc une singulière aberration pour une République que de les confondre dans la réprobation qu'y suscitent ce qu'on est convenu d'appeler les institutions monarchiques. Non7seulement elles sont nécessaires pour garantir un pays contre l'oppression des majorités parlementaires, mais elles présentent ce côté remarquable qu'en aucun cas elles ne peuvent créer de leur côté une oppression nouvelle, et que dans toutes les circonstances elles réservent le dernier mot à la souveraineté nationale, dont leur rôle consiste le plus souvent à hâter l'expression régulière. En effet, élective, héréditaire ou nommée à

vie, une Chambre haute est toujours obligée de céder au vœu de la nation manifesté par des élections générales, et si, par hasard, elle tentait d'y résister, il existerait soit dans le droit de nommer une « fournée » de pairs, soit dans la dissolution de la Chaml)re haute, un moyen constitutionnel de la contraindre à s y soumettre. Quant au droit de dissolution, il est par sa nature et ne peut être qu'un appel au pays; et, si Ton s'est trompé en en faisant usage, le pis qui puisse arriver est que le pays, en renonunant les mêmes mandataires, leur donne une force nouvelle pour faire triompher la politique à laquelle il aura ainsi accordé un solennel assentiment.