DE LA RESPONSABILITÉ MINISTÉRIELLE

Avant de rechercher si la responsabilité ministérielle est la condition nécessaire dh toute espèce de gouvernement libre, il importe de préciser d'abord le terrain du débat et de circonscrire la grave question que nous voulons examiner.

Cette étude préliminaire est d'autant plus indispensable que les mots de responsabilité ministérielle sont entendus dans la langue politique ordinaire en deux acceptions très-différentes Tune de Tautre, et que cette confusion de langage dont nous devons l'origine à l'Angleterre, et qui s'explique dans ce pays par des considérations tirées de son histoire propre, a trop souvent amené chez nous, à Tinsu même de ceux qui s'y livraient, une confusion d'idées et une incertitude ou un manque de précision dans les doctrines contre lesquels il importe de nous prémunir.

D y a deux sortes de responsabilités ministérielles.

La première consiste, pour les ministres, à être responsables devant les tribunaux des crimes ou délits commis par eux dans l'exercice de leurs fonctions et à pouvoir être

mis en accusation par les Chambres lorsque ces crimes ou délits revêtent un caractère politique.

C'est à cette responsabilité (la seule qui puisse avoir dans la loi une sanction positive) que la Charte de 1814 entendait faire allusion, lorsqu'elle proclamait dans son article 13 :

La personne du roi est inviolable et sacrée; ses ministres sont responsables.

Et dans ses articles 55 et 56 :

Art. 5o. La Chambre des députés a le droit d'accuser les ministres et de les traduire devant la Chambre des pairs qui a seule celui de les juger. •

Art. 56. Ils ne peuvent être accusés qub pour fait de trahison ou de concussion. Des lois particulières spécifieront cette nature de délits et en détermineront la poursuite.

Cette responsabilité n'est autre que l'application aux ministres de la doctrine de la responsabilité des fonctionnaires publics, proclamée par la Déclaration des droits de l'homme, et qui n'est elle-même qu'une conséquence directe du principe de l'égalité des citoyens devant la loi. Aucune constitution depuis 1789 ne l'a contestée formellement. La constitution de l'an VFII la reconnaît expressément dans son article 72 ; et la constitution de 1852 ellemême ne la repoussait pas, bien qu'elle en rendît l'application précaire et sans garanties sérieuses pour les citoyens, en la remettant exclusivement au Sénat choisi et doté par le prince.

Mais, à côté de cette responsabilité pénale, qui suppose une transgression de la loi et qui aboutit à un jugement, il existe une autre sorte de responsabilité non moins importante et d'une application bien moins exceptionnelle, responsabilité que les auteurs de la Charte de 1814 n'avaient pas prévue, que Royer-Collard et les doctrinaires avaient repoussée au début, lorsqu'ils défendaient la pré-

rogative royale dans la Chambre introuvable contre le parlementarisme intéressé des ultras^ mais qui s'est dégagée peu à peu de la pratique de la Charte, non comme la conséquence de telle ou telle disposition légale, mais comme la conséquence nécessaire et en quelque sorte fatale de l'existence même du gouvernement représentatif; qui était déjà reconnue en 1819 par le ministère de M. Decazes et de M. de Serre ; contre laquelle Charles X essaya imprudemment de lutter, en s'en tenant à la lettre étroite de la Charte au lieu d'en consulter l'esprit, et dont la violation systématiquement entreprise fut la cause et la justification de la révolution de 1830.

Cette responsabilité consiste, suivant une définition récente, dans « l'obligation pour les ministres de représenter une politique déterminée avec laquelle ils montent au pouvoir et avec laquelle ils en descendent, suivant qu'elle est adoptée ou repoussée par la majorité du pays repré" sentéepar une Chambre librement élue. »

Cette responsabilité, qui n'a été inscrite dans aucune constitution, si ce n'est peut-être dans la Constitution portugaise*, qui ne pouvait guère y être inscrite utilement parce qu'elle dérive non d'une prescription légale mais de la nature même des choses , est le fondement et la condition sine quâ non du régime parlementaire ou représentatif. C'est celle que l'Angleterre a depuis longtemps établie et mise en pratique ; c'est celle que toutes les nations qui ont voulu devenir libres lui ont empruntée depuis un siècle; c'est celle que la Constitution du 14 jan-

i. La Constitution du royaume de Portugal distingue expressément le pouvoir royal auquel elle donne le nom de « pouvoir modérateur » de l'autorité ministérielle. Aux termes de cette Constitution, le pouvoir exécutif n'appartient pas au roi, mais aux ministres. C'est l'application législative du principe qui, dans les autres monarchies constitutionnelles, a prévalu par la pratique.

vier 1832 avait entendu proscrire lorsqu'elle déclarait dans son article 13 : a Les ministres ne dépendent que du chef de l'État] » se conformant en cela aux bases fondamentales du plébiscite des 20 et 21 décembre précédents qui instituaient :

1* Un chef responsable, nommé pour dix ans.

2° Des ministres dépendant du pouvoir exécutif seul.

C'est celle que les publicistes du parti libéral ont conslamment réclamée, défendue et analysée depuis 181 S, que le second Empire, dans la dernière année de son existence a tenté ou fait semblant de rétablir après l'avoir détruite, et dont l'application scrupuleuse est demandée, sous le régime actuel, par une portion considérable de l'Assemblée nationale et du public.

On peut la définir d'un mot, en disant qu'elle ne consiste point pour les ministres, à être responsables de leurs délits ou même de leurs fautes, mais à suivre une ligne politique qui obtienne l'adhésicm de la majorité dans le Parlement, et à être obligés de se retirer du pouvoir, sans même qu'il soit besoin de relever contre leur administration aucun grief, le jour où il est établi que leur politique n'est plus en accord avec celle de la majorité.

Que ces deux ordres de responsabilité aient été souvent confondus ou inexactement distingués l'un de l'autre, il faut d'autant moins s'en étonner qu'à l'origine ils ont conamencé par être confondus en fait. Ce n'est point en vertu d'une théorie préconçue, mais par Texercice du droit de mettre les ministres en accusation que le Parlement anglais est parvenu, à la suite de lentes conquêtes et de progrès insensibles, à soumettre le pouvoir exécutif à son autorité prépondérante, et à ériger en règle indiscutée S6(i intervention toute-puissante dans le choix des cabinets. Aujourd'hui encore, la responsabilité pénale constitue

dans tous les pays, au moins à l'état théorique, la sanction de la responsabilité parlementaire, car il faut prévoir le cas où les ministres refuseraient de se retirer devant un vote de défiance, et dans cette hypothèse l'improbation des Chambres se traduirait au besoin par le rejet des lois de finances, c'est-à-dire par le refus d'accorder au gouvernement aucun subside avant que la volonté du Parlement n'ait reçu satisfaction; refus dont la vertu coercitive se rencontre précisément dans le droit de mettre en accusation les ministres prévaricateurs qui essayeraient de passer outre en se livrant à la perception illégale de l'impôt.

Quoi qu'il en soit, le lien intime qui existe entre les deux institutions que nous venons de décrire ne doit point nous empêcher de les séparer nettement. En réalité^ la responsabilité n'est que la sanction du principe du gouvernement parlementaire, et cette sanction existe moins pour être mise en usage que parce que le seul moyen pour un peuple de n'avoir jamais besoin d'y recourir est de la posséder sans contestation. Quant au principe luimême, il consiste dans la nécessité d'un ministère homogène, solidaire, constamment en accord avec la majorité du Parlement, et faisant place, aussitôt que cet accord cesse, à un autre ministère qui est choisi dans la majorité nouvelle et qui rétablit par son avènement l'accord interrompu.

Qu'on donne à ce principe, par une extension du sens primitif du mot, le nom de responsabilité ministérielle, ou que, pour éviter toute confusion, on lui donne, comme l'ont fait récemment quelques écrivains anglais, le nom plus exact de gouvernement de cabinet^ c'est sur lui seul que porte la discussion et c'est sur son application à notre état politique que de graves dissidences se sont élevées et subsistent depuis deux ans dans le sein de l'Assemblée nationale et dans le public.