CHAPITRE XII

Dans un temps où divers pays s'efforcent d'établir des institutions républicaines, il peut être utile d'étudier les formes de gouvernement de la république des Provinces-Unies, qui ont donné à un petit peuple plus de richesse, plus de gloire, plus de puissance que n'en possédaient les grands États de l'Europe. La Suisse aussi a vécu et prospéré sous le régime de la république fédérale : mais, protégée par ses montagnes, et d'ailleurs peu convoitée par ses voisins depuis qu'elle avait repoussé les invasions de l'Autriche et de la Bourgogne, elle n'a point été entraînée dans les grandes guerres du xvne et du xvme siècle. La Hollande, au contraire, après avoir lutté pendant quatre-vingts ans pour s'affranchir de la domination du puissant empire espagnol, s'est trouvée engagée dans une série de guerres qu'elle a dû soutenir contre les plus grands États.

De 1652 à 1713, elle a combattu pendant trente-sept ans, tantôt contre la France et tantôt contre l'Angleterre, et même

(1) Voyez Beynen, Kort oversicht van de Staats-regcling van ons Vaderland van het jaar 1428 tôt op onzen tyd {Aperçu des institutions de notre pays de Vannée 1428 jusqu'à nos jours), 1873. — I. M. tle La Bassecour-Caan, Schets van de regeringsvorm van Neederland van 1515 tôt heden (Essai sur la forme de gouvernement des Pays-Bas depuis 15 15 jusqu'à notre époque), 1873. — II. P. L. Muller, Geschiedenis der regering in de geunierde provincien tôt de komst van Leicester 1579-1585 (Histoire du gouvernement des Provinces-Unies jusqu'à V arrivée de Leicester 1579-1585. — Du môme auteur, De Staat der vereenigde Nederlanden in de jaren huner wording (Vêlai des Pays-Bas à l'époque de leur formation, 1572-1574,— De unie van Utrecht (VUnion d' Utrecht).

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à la Fois contre ces deux puissants ennemis, qui, alliés, avaient juré de l'anéantir. Non seulement elle sortit victorieuse de ces épreuves, mais elle devint en même temps la première nation commerciale, l'État maritime prépondérant, le centre de toutes les grandes négociations diplomatiques, le foyer de toutes les coalitions européennes. Ses villes et même ses villages donnèrent leur nom aux traités de paix qui réglaient les destinées des deux mondes. Ainsi les institutions fédérales des Provinces-Unies., tout en assurant aux Néerlandais deux siècles d'ordre, de liberté et de prospérité sans exemple, leur ont permis, chose plus rare encore, de traverser heureusement, eux, une poignée d'hommes resserrés sur une étroite langue de terre arrachée à l'Océan, les plus redoutables complications de la politique extérieure, et de défendre leur indépendance et leurs riches colonies contre les convoitises de leurs voisins, infiniment plus forts qu'eux. Ces institutions étaient loin d'être parfaites et on ne peut songer aujourd'hui à les imiter; mais les principes qui leur servaient de base, et plus encore l'esprit dans lequel elles ont été pratiquées, peuvent toujours nous offrir d'excellentes leçons. C'est du reste un sujet très peu connu en dehors de la Néerlande, et même les historiens qui récemment ont raconté avec tant d'éloquence ce magnifique épisode, l'émancipation des Pays-Bas, ne font pas connaître en détail l'organisation des pouvoirs politiques de la République dont ils nous font connaître la naissance et les victoires.

La République des Provinces-Unies était une fédération d'États et de villes plutôt qu'un État fédératif. Le lien qui rattachait les différentes parties du pays était plus serré que celui qui existait alors entre les cantons suisses, mais moins étroit que celui qui unit aujourd'hui les États de l'Amérique du Nord. En Suisse, le pouvoir central n'existait pour ainsi dire pas, tandis que dans les Pays-Bas il exerçait des attributions importantes pour la défense nationale et pour la représentation vis-à-vis de l'étranger. Le cercle des attributions des autorités fédérales aux États-Unis n'est pas beaucoup plus étendu qu'il ne l'était en Néerlande; mais, dans la sphère de leur compétence, elles peuvent agir librement et souverainement. Dans les Provinces- Unies au contraire, elles étaient presque toujours tenues d'obéir aux volontés des pouvoirs locaux dont elles émanaient.

Aux États-Unis, le président est élu par le pays tout entier, dont il représente essentiellement l'unité; dans les Pays-Bas, le stathouder était nommé séparément par les provinces. Plusieurs d'entre elles eurent même un stathouder particulier, d'autres refusèrent d'en choisir un, et plus d'une fois, pendant une suite d'années, on n'en désigna aucun. Ainsi le président est une autorité fédérale, tandis que le stathouder n'était qu'un fonctionnaire provincial.

En Amérique, le congrès règle comme il le juge bon les matières qui sont de sa compétence; aux Pays-Bas, les États généraux devaient en référer aux États provinciaux, et ceux-ci aux villes et aux ordres qui les constituaient, de sorte qu'en réalité la souveraineté était exercée directement par les cinquante-six « bonnes villes » et par les différents corps de la noblesse des sept provinces.

Aux États-Unis, on a compris que, pour certains intérêts vitaux, dont dépend le salut de l'État, il faut absolument fortifier l'action du pouvoir central. En Suisse, à plusieurs reprises déjà, notamment après 1815, après 1830 et après 1848, c'est-à-dire après chaque grande commotion européenne, on a réformé dans ce sens le pacte fédéral, et plus récemment, à la suite des événements de 1870, une nouvelle constitution a été ratifiée par le vote plébiscitaire du peuple suisse. Dans les Provinces-Unies, au contraire, l'esprit provincial est allé en se fortifiant, et il a toujours tendu à réduire le pouvoir déjà trop limité et surtout trop entravé des autorités centrales.

Les sept provinces qui formaient la République néerlandaise étaient, on le sait, la partie septentrionale du puissant État des ducs de Bourgogne et de Charles-Quint, lequel comprenait les dix-sept provinces des Pays-Bas. Seules elles parvinrent, grâce à l'héroïsme que leur inspirait la foi réformée, à défendre leurs libertés et à conquérir leur indépendance sur l'Espagne, tandis que la partie méridionale de ce magnifique domaine retombait aux mains de l'étranger, pour servir d'enjeu et de champ de bataille aux luttes séculaires entre la France et l'Allemagne.

Au xi° siècle, au moment où commence l'histoire pour cette région écartée, on distingue quatre États complètement indépendants : le comté de Hollande, auquel s'adjoignit enfin la Zélande, longtemps revendiquée par la Flandre, l'évêché

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d'Utrecht, auquel furent réunies TOver-Yssel et la Drenthe1, Le comté de Gueldre, élevé au rang de duché par l'empereur Louis [V, et enfin le pays libre des Frisons, comprenant aussi La Groningue. Plus tard, se constituèrent huit provinces séparées, avant chacune ses institutions spéciales, ses États, ses coutumes, son autonomie : c'étaient la Hollande, la Zélande, Utrecht, la Gueldre, l'Over-Yssel, la Drenthe, la Frise et la Groningue. La Hollande comprenait la West-Frise, c'est-à-dire La presqu'île au delà de l'Y, qui avait été séparée du reste de la contrée des Frisons, lors de la formation du Zuyderzée.

Les dix-sept provinces réunies sous l'autorité de Charles- Quint ne formaient pas un État unitaire; il n'y avait entre elles qu'une union personnelle, comme celle qui réunissait d'abord les pays de la couronne d'Autriche, de France ou d'Espagne. Seule l'Angleterre a été de bonne heure unifiée par la conquête, et c'est une des causes qui l'ont fait arriver à la liberté constitutionnelle avant les autres pays. Obéissant aux inspirations des juristes, qui avaient pour idéal l'unité de l'empire romain, les ducs de Bourgogne et principalement Charles-Quint, s'efforcèrent de fusionner, par des institutions et des lois communes, les différentes parties des Pays-Bas,, sans cependant supprimer l'autonomie provinciale. La création du Grand Conseil de Malines, du Conseil d'État, la publication d'édits ou placards ayant force de loi partout, et surtout la réunion fréquente des États généraux, conduisaient à ce but.

Quand les provinces du Nord, affranchies du joug espagnol, se fédérèrent, dans l'union d'Utrecht, en 1579, elles ne songèrent pas à se donner des institutions nouvelles. Elles maintinrent seulement leurs anciennes libertés. Les Néerlandais, comme les Anglais, dans toutes leurs révolutions, invoquaient non le droit naturel, mais le droit historique; ce n'est pas à la raison, c'est à l'histoire qu'ils demandaient les titres de leur indépendance. Les États généraux, dans un document solen-

(1) L'Overyssel, ou « pays au delà de l'Yssel », était la contrée d'origine des Francs-Saliens, qui avaient pris leur surnom de la Sala ou Yssel, rivière aux bords de laquelle ils s'étaient fixés. C'est là que fut rédigée la loi salique, car Saleheim et Windeheiin, dont parle le texte, se retrouvent encore dans ce nays sous leur nom de Zalk et de Windesheim. La Drenthe était un domaine de chasse des empereurs d'Allemagne, qui fut donné à l'évêque d'Utrecht en 943 : on possède l'acte de dotation.

nel adressé au délégué de la reine Ëlisabeth, le comte de Leicester, affirment que leurs libertés remontent à Charlemagne, et que, depuis huit cents ans, les princes du pays n'avaient exercé qu'un pouvoir émané de la nation, laquelle était le vrai souverain. Quoi qu'en dise Motley, qui se moque de ces prétentions excessives, les États avaient raison. Dès l'origine, les Bataves étaient un peuple libre, et ce n'est que par des usurpations successives que les comtes avaient étendu leur autorité1. C'est une force énorme pour un pays de n'avoir pas à rompre brusquement avec le passé et de retrouver les droits d'un peuple libre dans des précédents connus de tous. Telle a été la bonne fortune de l'Angleterre et de la Néerlande. Les Anglais et les Hollandais n'ont eu qu'à défendre contre les usurpations tyranniques de leurs rois leurs privilèges héréditaires, et puis à les modifier insensiblement, suivant les besoins du temps. En France, au contraire, la royauté avait tellement anéanti toutes les traces de la liberté primitive que, quand les Français ont voulu arriver à se gouverner eux-mêmes, ils n'ont rien pu emprunter au passé, qu'ils détestaient comme un temps de servitude et d'abaissement, et ils ont cherché dans la conception abstraite des droits de l'homme les bases et les formes de leurs institutions nouvelles : périlleuse entreprise, et qui semble au-dessus des forces humaines. Elle pouvait réussir, et encore pour un temps limité, dans ces républiques grecques qui n'étaient que des cités, et où il ne s'agissait de régler que les rapports d'un petit nombre de familles vivant aux dépens de leurs esclaves ; mais trouver et construire pour ainsi dire à neuf les institutions politiques qui conviennent à un grand pays, dont la vie économique repose sur le travail libre, voilà ce que n'ont su faire ni les plus éminents esprits comme Locke ou Rousseau, ni les assemblées les mieux com-

(1) Le premier comte, dit Motley (//te United Nethcrlands, chap. xv), est Dirk, à qui Charles le Simple concéda la Hollande, en 922, et la première cité qui ait reçu des privilèges de commune est Middel bourg en Zélande, à qui le comte Guillaume 1er de Hollande accorda une charte en 1217. Alolley ne semble s'occuper que de la période du moyen âge, où les villes conquéraient leurs privilèges sur la féodalité ; mais longtemps avant cette époque les tribus germaniques qui habitaient la Néerlande avaient joui de cette liberté pleine et entière, que décrit si bien Tacite. C'est cette liberté que revendiquaient, avec raison, les États généraux contre Leicestir et son conseiller Thomas Wilk.es,

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posées comme celles qui se sont succédé en France pendant près d'un siècle.

L'école philosophique a raison quand elle soutient qu'un peuple peut changer sa Constitution et ses lois; mais l'école historique n'a pas tort quand elle met les nations en garde contre les difficultés et les dangers d'une pareille tentative. La si I ual ion géographique, le climat, les productions du sol, les mœurs, les souvenirs, le culte surtout, donnent à chaque peuple un caractère propre qui exige, dans l'organisation politique, des formes particulières, que l'esprit le plus pénétrant ne découvrira pas, mais qui naissent spontanément des besoins successifs, quand la tradition n'est pas violemment interrompue. Si la France en 1789 avait, comme les Pays-Bas deux siècles auparavant, conservé et généralisé les États provinciaux, pour en faire sortir une assemblée nationale représentant le pays tout entier, elle aurait probablement fondé des institutions libres, sans passer par les dures épreuves qu'elle traverse depuis quatre-vingts ans.

Lors de la pacification de Gand, en 1576, et de l'Union de Bruxelles en 1577, les dix-sept provinces des Pays-Bas voulaient rester unies et défendre leurs privilèges, même les armes à la main, mais sans se soustraire à l'autorité légitime du souverain. C'est seulement après la prise d'Anvers et quand les provinces méridionales furent reconquises par les armes espagnoles, que les provinces du Nord constituèrent, en 1585, une fédération indépendante, sur la base de l'Union d'Utrecht.

L'acte d'union établissait une alliance perpétuelle entre les provinces, qui devaient s'assister l'une l'autre dans tous les cas, et contribuer toutes également aux dépenses communes. Tous les habitants étaient tenus de porter les armes ; ni la paix, ni la guerre, ni les impôts, ne pouvaient être votés que de commun accord. Nulle province ne pouvait faire d'alliance particulière, sage prescription que les Suisses avaient omise jadis, et toutes étaient tenues de se faire réprésenter aux États généraux. Cette dernière clause n'était pas inutile. Précédemment plusieurs provinces, le Luxembourg, Groningue et la Frise surtout, refusaient de paraître aux États, en vertu du privilège de non evocando. Comme aujourd'hui la Bohême et la Hongrie en Autriche, elles voulaient conserver leur autonomie

complète, et ainsi elles refusaient de se soumettre en rien aux décisions d'une assemblée centrale.

Pour comprendre les institutions politiques des Provinces- Unies, il faut partir de ce point qu'il s'agit de l'union fédérale de provinces et de villes formant, chacune, une république indépendante et autonome, à peu près comme les villes libres qui formaient la Ligue hanséatique.

De 1583 à 1593, les États généraux se réunirent fréquemment, afin de pourvoir aux besoins de la guérie. Les affaires devenant de plus en plus nombreuses et surtout urgentes, à partir de cette année, ils siégèrent en permanence et fixèrent le lieu de leur réunion à La Haye. Chaque province n'avait qu'une voix, mais elle pouvait se faire représenter par autant de députés qu'elle le jugeait bon, à la condition de les rétribuer1. Généralement, la Gueldre envoyait 18 députés, la Hollande 5 ou 6, la Zélande 4 ou 5, Utrecht 3, Over-Yssei 12, Groningue 6. Certaines villes comme Amsterdam, Rotterdam, Harlem, Leiden, formant autant de républiques indépendantes, envoyaient aussi des députés aux États provinciaux et aux États généraux. Les députés s'asseyaient autour d'une grande table, suivant le rang de leur province, mais chaque province ne pouvait disposer que de six chaises. Les députés qui excédaient ce nombre devaient se tenir debout. Sauf quelques membres nommés à vie, les autres l'étaient pour trois ou six ans. Le conseiller pensionnaire de Hollande assistait tous les jours à la réunion. Comme il prenait la parole au nom de la Hollande, qui était l'État prépondérant, il exerçait dans la plupart des affaires une influence décisive. Olden Barneveld, Jan de Witt et Heinsius exercèrent le pouvoir d'un ministre dirigeant, sans en avoir ni le titre ni les attributions. Voici un fait qui donnera une idée de l'importance de ce personnage. En 1G09, Olden Barneveld étant malade, l'envoyé anglais écrit à la cour : « Les États cessent de se réunir, et toutes les affaires sont arrêtées2. »

(1) Les députés de Hollande touchaient 4 florins et ceux des autres provinces 6 florins. Le florin valait un peu plus de 2 francs; mais, comme on le sait, la puissance d'acquisition de l'argent était plus que double de ce qu'elle est aujourd'hui.

(2) In the mean lime the States assemble nol, and ail business, how uryent however, stands al slay. Winwood Papers, III, p. 02.

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Par une mesure en date de 1624, dont on ne peut assez louer la sagesse el la prévoyance, tous les militaires étaient exclus de l'assemblée des États. Le capitaine général lui-même, qui commandait toutes les forces de terre de la République, n'était pas excepté. Il pouvait seulement faire des propositions au sein de l'Assemblée, mais il devait se retirer dès que commençail la délibération. Les Anglais et les Hollandais ont compris de bonne heure que la liberté est toujours exposée à périr de »a main de celui qui dispose de la force armée, et il n'est pas de précautions qu'ils n'aient prises pour parer à ce péril. Ainsi dans les Pays-Bas, le commandant en chef ne pouvait déplacer les troupes sans l'assentiment des États généraux. Il ne pouvait ni les faire entrer dans une province, ni les en faire sortir, contrairement à la volonté des États provinciaux. En temps de guerre, les États généraux déléguaient toujours deux ou trois de leurs membres, avec mission d'accompagner le capitaine général, pour le surveiller, contrôler ses mouvements et donner leur avis sur toutes les opérations importantes. C'est exactement ce que fit plus tard la Convention. Ni le Taciturne, ni Maurice, ni Guillaume III, tous les trois généraux de premier ordre, ne se sont plaints de ce contrôle, et il ne semble pas qu'il ait gêné leurs mouvements.

Voici à quels objets s'étendait la compétence des États généraux : premièrement, tout ce qui concernait la défense de l'État et ses relations avec les puissances étrangères, par suite, nomination des envoyés, négociations diplomatiques et traités d'alliance ou de paix, levée des troupes, conduite supérieure des forces de terre et de mer; secondement, vote de certains impôts à répartir entre les diverses provinces, en proportion de leur richesse relative et disposition des revenus de la Confédération, dont la gestion était cependant confiée à des collèges spéciaux; troisièmement, promulgation de certains «placards » (plakkaten) ou ordonnances ayant partout force de loi; quatrièmement, exercice de la souveraineté sur les colonies et sur les pays de la « généralité », c'est-à-dire sur les districts qui avaient été enlevés aux Espagnols et qui n'étaient point incorporés dans l'une ou l'autre province, tels que le Brabant septentrional, Maestricht et son territoire, Staats-Ylanderen ou la partie de la Flandre qui, bordant l'Escaut, avait pu être

défendue par les inondations. La situation de ces districts était semblable à celle qui est faite aujourd'hui à l'Alsace gouvernée comme pays de l'Empire, sauf que, malgré leurs incessantes réclamations, les pays de la généralité n'avaient jamais obtenu de se faire représenter aux États généraux. Cette Assemblée nommait aussi à un certain nombre de places dont Janiçon1 donne l'énumération exacte. Enfin elle réglait le titre des monnaies que les provinces continuaient de battre, de façon qu'elles eussent même valeur et pussent ainsi circuler partout.

L'article 13 de l'Union d'Utrecht portait « que nul ne pouvait être poursuivi pour cause de religion », et la liberté de conscience se trouvait ainsi consacrée; mais l'assemblée centrale n'avait aucun pouvoir pour faire respecter ce principe dans les provinces, qui avaient conservé complètement le règlement des affaires de religion.

Au sein des États, les points secondaires se décidaient à la simple majorité, mais pour les matières importantes, comme la guerre, la paix, les impôts, il fallait l'unanimité. On comprend à peine comment on pouvait arriver à une résolution, car les députés des provinces devaient demander des instructions aux États provinciaux, et dans ceux-ci les nobles et les villes formaient deux corps indépendants ayant chacun sa voix. Une petite minorité, mue par des vues intéressées ou mal inspirées, pouvait donc tout entraver. Ainsi en 1609, lors de la trêve à conclure avec l'Espagne sous les auspices de la France, la Zélande s'y opposa avec la dernière opiniâtreté, et ne céda que lorsqu'elle vit qu'elle aurait seule à continuer la guerre. La Zélande et Utrecht refusèrent également d'adhérer au traité de Munster, parce que, disaient leurs députés, l'Espagne s'efforcerait de reconquérir ses anciennes provinces, dès que l'armée serait mise sur le pied de paix. La Gueldre et la Zélande s'opposèrent à la conclusion du traité de paix avec le Portugal en 1661, parce qu'on lui restituait le Brésil. Dans

(1) Le livre de Janiçon, intitule État présent de la république des Provinces-Unies, donne des renseignements très détaillés sur l'organisation olitique des Pays-Bas. C'est un mémoire adressé par l'auteur au landgrave de Hesse-Cassel, dont il était l'agent diplomatique. L'ouvrage a paru eu 1729.

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ces cas extrêmes, on passait outre, et le fait accompli l'emportait.

Parfois, quand il fallait prendre une résolution d'urgence, les députés agissaient sous leur propre responsabilité, et, connue le remarque le chevalier Temple, en exposant leur tête '. C'est ainsi que fut conclue la paix avec Cromwell en 1654 et l'alliance avec l'Angleterre en 1668. L'expédition de Guillaume III (m Angleterre, en l'année 1688, fut décidée de la même façon. Quand une province faisait de l'opposition, on s'efforçait de la vaincre, en lui communiquant des représentations par écrit ou en lui envoyant des députations spéciales; en un mot, on mettait en œuvre tous les moyens d'influence imaginables. En 1650, les Étals de Hollande avaient décidé de réduire la force de leurs milices. Les États généraux envoyèrent aux différentes villes une députation à la tête de laquelle se plaça le prince d'Orange Guillaume II. Il s'agissait de faire revenir de leur résolution, non les États provinciaux seulement, mais les villes dont les États suivaient les instructions. Le stathouder fut reçu très froidement, et même Amsterdam refusa de lui ouvrir ses portes. Un historien, Rendorp, compte qu'il fallait obtenir l'adhésion de douze cents personnes pour qu'une résolution fût valablement prise.

Quand une proposition était faite aux États généraux d'augmenter les impôts pour pourvoir à la défense du pays, la séance était levée et les députés se rendaient ad référendum dans la province ou dans la ville qui les avaient délégués afin d'obtenir des instructions qui étaient impératives.

La Rochefoucauld, dans son Voyage en Hollande, caractérise parfaitement l'esprit d'indépendance locale qui animait alors les Néerlandais. « Chaque ville, dit-il, consulte ses intérêts particuliers, plutôt que ceux de la totalité; elle élève dans ce sentiment les citoyens et leur donne dès leur enfance un caractère de politique étudié qu'ils emploient ensuite dans leurs négociations avec les ministres étrangers. » Cette remarque est profonde : elle fait bien comprendre l'influence des institutions

(1) Voyez son curieux livre, Remarques sur Vétat des Provinces-Unies, où il dépeint la situation des Pays-Bas avec toute la perspicacité d'un homme d'État. Temple, comme envoyé d'Angleterre, avait déterminé la conclusion du traité de la triple alliance.

libres. Sans doute l'administration des Pays-Bas était extrêmement imparfaite : multipliant les entraves, rendant impossible toute décision prompte, elle aurait exposé la République à périr, sans le bon sens extraordinaire, la prudence, la sagacité et l'esprit de conciliation des hommes de ce temps. Or ces qualités, qui sont celles de l'homme d'État, étaient très répandues et, comme le dit La Rochefoucauld, elles étaient inculquées dès l'enfance, précisément parce qu'un nombre considérable de citoyens étaient appelés à délibérer à fond sur les affaires de l'État.

Le régime despotique crée une élite qui gouverne, mais il abaisse la masse de la nation, à qui l'on ne demande qu'une seule vertu politique, l'obéissance. Dans le régime représentatif, la nation s'occupe de ses intérêts de temps à autre, quand il s'agit de nommer des députés; le reste du temps, elle est gouvernée, comme sous le régime absolu. Dans les Pays-Bas, au contraire, les citoyens, ceux du moins qui jouissaient des droits politiques, gouvernaient eux-mêmes et s'occupaient constamment des affaires publiques autant que des leurs propres; de là cette prudence et cette sagacité qu'admiraient les étrangers. Un bourgeois d'une petite ville connaissait à fond la situation de l'Europe et les idées des différents cabinets : questions d'impôt, de paix, de guerre, d'alliance, de religion, gouvernement et administration, il devait tout discuter et tout décider par lui même. Ainsi ces institutions fédérales, qu'on a toujours critiquées parce qu'en effet elles ne donnent pas assez de force au pouvoir central, avaient cependant le grand mérite de faire des hommes. Or c'est à cela principalement qu'il faut mesurer l'excellence des constitutions : développer chez le citoyen la vertu, l'intelligence, le patriotisme, voilà l'essentiel.

Pour l'examen des affaires, les États généraux nommaient dans leur sein des commissions ordinairement composées de neuf membres : un pour chaque province, ce qui faisait sept, auxquels s'adjoignaient toujours le pensionnaire de Hollande et le greffier des États. La commission qui s'occupait des affaires étrangères s'appelait het secreet besoigne (la besogne secrète). Elle fut établie d'une façon permanente à l'époque où la guerre contre l'Angleterre exigeait une action diplomatique rapide et cachée. Elle recevait les dépêches, les ouvrait et pré-

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parail les réponses. Los membres faisaient serment de garder Le scncl. Quand il fallait obtenir l'assentiment des villes, les collèges municipaux nommaient aussi quelques délégués qui, à leur tour, recevaient communication de l'afïaire, après avoir aussi juré le secret. 11 faut dire, à l'honneur de ces députés, que les indiscrétions étaient plus rares que dans les cours *, et que les grandes négociations diplomatiques conduites sous les auspices de la Hollande l'ont été d'une façon supérieure.

Les États généraux adoptèrent, à partir de 1639, le titre de u leurs hautes puissances (ffoog Mogende) ». Ils prenaient rang en Europe après les royaumes et la république de Venise. Quoique l'Espagne eût reconnu l'indépendance des Provinces- Unies au traité de Munster, elle ne voulut jamais, jusqu'en 1729, employer que la désignation de « messieurs les États généraux ». Les États généraux recevaient les ministres dans leur salle d'audience et y entendaient leurs communications officielles. L'entrée des ambassadeurs à La Haye se faisait en grande cérémonie et avec une étiquette très rigoureuse.

La présidence des États généraux appartenait, à tour de rôle, à chaque province, pour une semaine, et c'était celui qui tenait le premier rang dans la députation de la province qui occupait le fauteuil. Le président recevait les ministres et les requêtes, mettait les affaires en délibération, recueillait les voix et prononçait les conclusions. Le greffier des États, nommé à vie remplissait les fonctions de secrétaire. Comme il était le gardien des traditions, son influence était grande/ Il lisait la prière à l'ouverture de toutes les séances : un laïque remplissant l'office de chapelain; c'est un trait qui marque bien le caractère particulier du calvinisme hollandais, où l'élément civil était mis au niveau de l'élément ecclésiastique.

Les Néerlandais ont été les premiers qui ont fait de la publicité un moyen de gouvernement : ils ont précédé de beaucoup les Anglais en ce point. Les résolutions des États et les autres pièces importantes étaient imprimées et envoyées à toutes les

(1) Janiçon, qui était un contemporain, affirme que le secret fut parfaitement gardé sur l'expédition d'Angleterre en 1688, et que de longtemps on ne sut rien des conférences tenues en 1708, à La Haye, entre le marquis de Torcy, ministre de France, et les ministres des alliés, pour convenir des articles préliminaires de la paix.

provinces. Il y avait « un imprimeur de leurs Hautes Puissances », dont tous les employés et ouvriers juraient de garder le secret. C'était la charge la plus lucrative de la République : elle rapportait de 25,000 à 30,000 florins par an. Les affaires étant connues parla distribution des pièces, l'opinion publique se formait, et Ton parvenait à réunir l'unanimité nécessaire. Les écrits volants, les pamphlets faisaient l'office des journaux actuels. C'était donc au moyen de la presse et de la publicité, qu'on arrivait à parer au principal défaut de la constitution fédérale.

Il n'y avait pas dans les Pays-Bas de Chambre haute. Ce n'est qu'en Angleterre que cette institution s'est développée régulièrement; elle ne faisait point partie de l'organisation politique primitive des peuples germaniques. Cependant il existait dans les Provinces-Unies un corps qui aurait pu remplir le rôle du sénat américain, si les circonstances avaient contribué à étendre ses attributions au lieu de les restreindre : ce corps était le Conseil d'État, Raad van Staate. Les souverains de la maison de Bourgogne et puis ceux d'Espagne avaient un Conseil d'État composé des gouverneurs des provinces, stalhouders, et de quelques juristes de grande autorité. Pendant la guerre de l'Indépendance, les États de Hollande, de Zélande et d'Utrecht avaient nommé un Conseil composé de douze membres, dont la mission était d'aider et de contrôler le prince d'Orange, dans la haute administration des affaires. Quand, pour obtenir le secours de l'Angleterre, on eut appelé Leicester à la tête des affaires, il fallut accorder à deux Anglais le droit de siéger dans le Conseil; mais on s'efforça de réduire le pouvoir de ce corps par hostilité contre l'influence de l'étranger. Les États généraux, siégeant en permanence depuis 1593, travaillèrent aussi à réduire les attributions du Conseil, qui aurait pu leur faire obstacle. C'est ainsi que le Conseil d'État, au lieu de s'élever au rôle d'une Chambre haute exerçant une part du pouvoir législatif, devint simplement un pouvoir consultatif, chargé cependant particulièrement de l'administration des affaires de la guerre et des finances.

La principale raison qui justifie l'existence d'une Chambre haute, c'est-à-dire la nécessité de limiter l'omnipotence de la Chambre basse, n'existait pas ici, car le pouvoir des États gé-

néraux n'étail que trop borné par la nécessité d'obtenir le consentement des Étals provinciaux et des principales villes, pour Ion les les affaires importantes. Le Conseil d'État se composait de douze membres délégués par les différentes provinces, généralement pour trois ans, sauf un député de la Hollande el Les deux députés de la Zélande, qui étaient nommés à vie. On volait, non par province, comme aux États généraux, mais par tête, comme dans nos assemblées. Le Conseil d'État avait donc le caractère d'un corps représentatif où l'unité de la nation trouvait son expression, tandis que les États généraux n'étaient, en quelque sorte, que la réunion des représentants d'États indépendants et autonomes. Les stathouders siégeaient de droit dans le Conseil d'État, ainsi que le trésorier général et le greffier des États généraux.

D'après l'instruction organique de 1588, le Conseil d'État devait donner son avis sur toutes les négociations avec les puissances étrangères, mais peu à peu le comité het secreet besoigne s'empara de cette branche si importante des affaires, et même, à partir de 1672, l'avis du Conseil ne fut plus demandé. Le Conseil d'État remplissait les fonctions de ce que nous appellerions maintenant le ministère de la guerre et le ministère des finances. En ce qui concernait l'armée, il était chargé de l'exécution de toutes les résolutions de l'assemblée des États, et tous les officiers lui devaient obéissance. Il levait les troupes après le consentement des États provinciaux, nommait tous les officiers, supérieurs, sauf le capitaine général ou commandant en chef, qui était désigné parles États généraux; il ordonnait les déplacements des troupes, il veillait à l'entretien des places fortes, et enfin exerçait la haute justice militaire. En matière de finances, il dressait tous les ans, au mois de décembre, le budget anticipatif, générale petitie, pour l'année suivante, et le soumettait aux États généraux et aux États provinciaux, qui devaient également voter les impôts. Il faisait opérer la rentrée des subsides consentis par les provinces, négociait pour en obtenir le payement exact; en cas de nonpayement, il avait le droit de recourir à des voies d'exécution, c'est-à-dire de saisir des otages et de mettre des troupes en quartier dans les districts récalcitrants. On n'eut jamais recours à ces rigueurs. Comme le Conseil le déclara en 1662, cer-

taines provinces étaient tellement en retard pour le payement des subsides, qu'on les aurait complètement ruinées, si on avait exigé rigoureusement les arriérés.

Enfin, fonction très digne d'attention, le Conseil d'État était chargé de régler ou d'aplanir tous les différends qui pouvaient s'élever entre les provinces. En ce point, il faisait l'office de la Cour suprême aux États-Unis, dont Tocqueville a si bien fait ressortir l'importance. Les membres du Conseil n'étaient point tenus, comme ceux des États généraux, de suivre les instructions des provinces qui les déléguaient; au contraire, ils faisaient serment de ne jamais sacrifier l'intérêt de la généralité à l'intérêt provincial. M. de La Bassecour-Caan s'appuyant sur l'opinion de Van Slingelandt, pensionnaire de Hollande de 1721 et 1729, nous apprend qu'en cette qualité de haut-tribunal d'arbitrage le Conseil d'État a rendu fréquemment de très grands services.

Les affaires, au lieu d'être administrées comme maintenant par des ministres responsables, l'étaient alors par des collèges. La responsabilité était moindre, mais l'esprit de corps et de tradition était plus fort. Aujourd'hui encore, en Angleterre, ce qui concerne la marine royale est géré par le Conseil de l'Amirauté. En France, le régent avait fait l'essai de ce système en nommant des conseils qui correspondaient aux différents ministères. C'est ce que l'abbé de Saint-Pierre appelle la polysynodie dans l'écrit résumé par Jean-Jacques Rousseau.. Un Hollande, chose plus extraordinaire, il y avait cinq collèges de l'amirauté, admïraldeits collégien, jusqu'à un certain point indépendants les uns des autres. Ils siégeaient à Amsterdam, Rotterdam, Hoorn, Middelbourg et Dokkum. Chaque collège était composé de sept membres, nommés par les Étatsgénéraux. Ces collèges, d'abord soumis à l'autorité du Conseil d'État, en avaient été soustraits, pour échapper à l'ingérence des conseillers anglais. En 1581), on institua un collège supérieur, pour introduire plus d'unité dans l'administration de la marine; mais l'opposition des autres provinces contre la suprématie de la Hollande obligea de le supprimer déjà en 1593. Le seul lien qui existait donc entre ces cinq collèges indépendants était l'autorité de l'amiral général. Les princes d'Orange, qui joignaient cette haute fonction à celle de slat-

LES ENSEIGNEMENTS DE L'HISTOIRE

houder et de capitaine-général, parvenaient, par suite de leur inÛuence prépondérante, à imprimer une certaine unité aux efforts des différentes provinces; seulement, quand cette autorité cessai l de se faire sentir, le service de la marine en souffrait.

Les collèges de l'amirauté étaient subordonnés aux États généraux, à qui ils prêtaient serment, et ils devaient leur soumettre régulièrement un état de leurs recettes et de leurs dépenses. Ces collèges disposaient des revenus spéciaux provenant du convoyage des navires marchands, des licences des prises en temps de guerre, et des subsides des provinces en temps de paix. Ils ordonnaient et surveillaient la construction des navires, ainsi que l'approvisionnement dont se chargeait chaque capitaine. Il résultait de cette organisation que chaque circonscription avait sa flotte. Dans les batailles navales, on voit combattre côte à côte et lutter de courage les vaisseaux de la Zélande, de la Hollande et de la Frise. L'émulation du patriotisme poussait chaque province à faire le plus qu'elle pouvait. Aux grandes époques de l'héroïsme national cette noble concurrence donnait de meilleurs résultats que la volonté suprême d'un despotisme militaire. Toutefois, les conflits n'étaient pas rares et, par exemple, les navires de la province de Hollande ne voulurent jamais se mettre sous les ordres d'un amiral zélandais. On admet assez généralement que l'organisation territoriale de l'armée allemande en corps provinciaux éveille une heureuse rivalité à bien faire, que l'on a vue reparaître également en France en 1870, entre les différents corps de volontaires.

De temps à autre, avait lieu à La Haye une réunion de délégués des cinq collèges de l'amirauté ; elle déterminait le nombre des vaisseaux à armer par chaque collège et l'emploi qui devait en être fait. Après 1648, cette réunion eut lieu tous les ans, sous le nom de Haagsche besoigne. Ces assemblées introduisirent plus d'unité dans l'administration de la marine, et, en même temps, elles rendirent bien plus fréquente et plus décisive l'intervention des États généraux.

Les finances de la République étaient administrées par deux hauts fonctionnaires, le trésorier général, qui était responsable du payement exact des subsides, des impôts, et le receveur général, qui en opérait la rentrée; mais à côté d'eux, sié-

geaient aussi deux collèges : la Cour des comptes (Reken-kamer) et la Chambre des finances (Finantie-kamer). Le premier de ces collèges, composé de deux délégués de chaque province, contrôlait tout le service financier, la rentrée et la sortie des fonds et la comptabilité du trésorier général. C'est le modèle des institutions du même genre introduites aujourd'hui à peu près partout. On ne connaît pas assez les progrès en tout genre que nous devons à l'esprit pratique et juste des Néerlandais, et qui leur ont été empruntés par leurs voisins.

Le revenu de l'Union se formait du produit de la loterie, du timbre, de ce que rapportaient les pays de la généralité et surtout des aides (beden, petitien) payés par les provinces comme subside ordinaire ou extraordinaire. L'article 6 de l'Union d'Utrecht décidait que certains impôts indirects seraient votés par les États généraux et perçus directement par ses employés, mais la susceptibilité de l'esprit provincial y mit toujours obstacle. Le revenu, et, par suite l'existence de l'Union, dépendait donc de la bonne volonté de chacune des sept provinces, et l'opposition de l'une d'elles, dans des circonstances graves, pouvait mettre l'État tout entier en danger de périr.

La force de cohésion des États-Unis provient, au contraire, de ce que le pouvoir fédéral a un revenu suffisant voté par le Congrès et perçu par ses agents. Le bon sens des Néerlandais empêcha le vice des institutions d'amener des catastrophes, mais les provinces les moins zélées parvenaient, par des retards, à faire payer leur part aux autres, et il en résultait des discussions très aigres et des tiraillements sans fin. Voici quelle était la quote-part de chaque province : sur 100 florins, la Hollande en payait 58, la Gueldre 6, la Zélande 10, Utrecht 5, la Frise L2, Over-Yssel 3, Groningue 5, et Drenthe 1. Pour lever Mes sommes relativement considérables qu'exigeaient les be- ' soins de l'État et des provinces, on avait mis des impôts sur tout : sur le pain, la viande, le sel, le savon, le bétail, les terres cultivées, les procès, les ventes au poids (waag gcld) et à la mesure (op de inonde maat), sur la laine, les draps, le poisson, les fruits, les denrées coloniales, les domestiques, les servantes et les voitures, sur les enterrements et les mariages. Le génie de la fiscalité n'avait rien épargné, et les financiers de tous les pays pouvaient trouver des précédents dans cet ar-