EN RÉPUBLIQUE PLUS ENCORE QUE DANS UNE MONARCHIE IL FAUT DEUX CHAMBRES
Faut-il qu'il y ait une chambre ou deux chambres?
La question a été souvent discutée, mais il faut la reprendre à nouveau, parce que la plupart des arguments que Ton a fait valoir pour l'une et l'autre opinion ne peuvent plus guère être invoqués aujourd'hui.
Ainsi on a dit avec Montesquieu : Il y a dans la société des familles puissantes qui ont la richesse, les honneurs, un nom historique; il faut leur donner une représentation spéciale, sinon elles seront les ennemies de l'état des choses que vous établirez. « La liberté commune serait leur esclavage. »
M. Guizot a repris l'idée de Montesquieu dans son étude sur la Démocratie en France. Il y a, d'après lui, deux types principaux de situation sociale, « celle des hommes vivant du revenu de leurs propriétés foncières ou mobilières, terres ou capitaux, et celle des hommes vivant de leur travail, sans terres ni capitaux ». A chacun de ces deux éléments essentiels et éternels de toute société, il faut une représentation distincte, sinon l'un sera sacrifié par l'autre, et l'on aboutira à la spoliation, à l'anarchie.
Je ne connais pas de théorie plus dangereuse que celle-là et mieux faite pour perdre ce que l'on veut sauver.
Quoi de plus imprudent que de déclarer que les intérêts du capital et du travail sont hostiles, et d'instituer deux chambres rivales pour les représenter?
La propriété est menacée, dit-on; il s'agit de la défendre, et, pour y parvenir, on réunit dans une assemblée les grands propriétaires du pays, afin qu'ils puissent protéger leurs intérêts, qu'on déclare opposés à ceux des travailleurs. On les abandonne sans contrepoids à l'aveuglement de leur égoisnie et aux sottises qu'inspire La peur. Ils ont mission officielle d'arrêter toute mesure démocratique, c'est-à-dire utile au
LE POUVOIR LÉGISLATIF
grand nombre. On organise donc constiLutionnellement la lutte des riches el des ouvriers, et Ton parque les premiers à pari dans une chambre aristocratique, comme si on voulait Les désigner aux colères populaires.
Je doute que Ton s'y prît autrement, si Ton visait à donner des armes au socialisme et à échauffer les haines du prolétariat.
Comment! vous voyez le flot démocratique qui, vous l'avez dil vous-même, coule à pleins bords ; il bouillonne dans l'Europe entière, il monte et menace de tout envahir; il agite dans les classes inférieures les passions les plus ardentes et les plus générales, il soulève les nations et renverse les trônes; toutes les forces de la société, concentrées en un seul faisceau et toutes ses armes en une seule main sont impuissantes à le contenir, en ses jours d'emportement, et à ce flot, à cet océan qui avance, vous voulez opposer quoi? une réunion de quelques privilégiés, dont le principal titre au pouvoir dont ils disposent est qu'ils sont riches et vieux !
Une semblable théorie est jugée aujourd'hui. Il ne faut pas admettre que les riches aient un intérêt distinct de celui de la nation, ni leur accorder à ce titre une représentation spéciale; nulle part ils ne se défendront plus efficacement que dans la chambre basse.
On a prétendu aussi qu'une chambre haute était un boulevard nécessaire pour le trône et pour la société. On ne peut plus se faire cette illusion.
La chambre des pairs puis le sénat ont-ils retardé d'une minute la chute de Charles X, de Louis-Philippe et de Napoléon III? « La chambre des pairs, a dit M. Duvergier de Hauranne, n'a ni sauvé, ni perdu le gouvernement de Louis- Philippe, par une raison fort simple, c'est qu'elle n'existait pas; une ligne insérée au Moniteur a suffi pour la faire disparaître. » Et, en effet, une institution sans racines dans les mœurs est sans fondements dans l'organisation sociale.
Quant au sénat français du second Empire, nul ne peut dire comment il a cessé d'exister.
Une chambre aristocratique, en temps ordinaire, est un grand danger, parce qu'elle suivra et fera suivre par la couronne une politique rétrograde ; elle provoquera ainsi les révolutions, et,
EN RÉPUBLIQUE IL FAUT DEUX CHAMBRES
au jour du danger, elle n'apportera aucune force pour défendre la dynastie ou l'état social, l'expérience Ta démontré.
Les raisons invoquées d'ordinaire en faveur d'une chambre unique sont également sujettes à revision.
Voici la principale de ces raisons ; elle est de Sieyès : « La loi est la volonté du peuple ; un peuple ne peut pas avoir en même temps deux volontés différentes sur un même sujet; donc le corps législatif, qui représente le peuple, doit être essentiellement un. »
Laboulaye a répondu que la loi serait toujours une et représenterait la volonté du peuple, quel que soit le mode employé pour le constater : mais cette réponse est insuffisante. Il faut attaquer l'erreur jusque dans sa racine, et c'en est une très dangereuse de dire que la volonté du peuple doit faire la loi.
En toutes circonstances, il y a un règlement qui est le plus conforme à l'intérêt général, et il y a une résolution à prendre qui est la meilleure; c'est ce règlement qu'il s'agit de découvrir et de proclamer sous forme de loi; affaire de science, non de volonté.
Si l'on veut avoir un bon gouvernement, il faut organiser le pouvoir législatif de façon qu'il puisse découvrir la loi, et non rechercher la volonté du peuple.
Sans doute, quand le peuple a quelques lumières, il faut que les pouvoirs sortent de l'élection populaire, parce que autrement ils favoriseraient les privilégiés, ce qui serait contraire à la justice; mais une fois constitués, ces pouvoirs ont pour mission de chercher et de décréter ce qui est favorable au bien général; ils ne sont pas élus pour obéir aux caprices et à l'ignorance de la foule.
La loi ne doit pas être l'expression de la volonté du peuple, par la raison très simple que le peuple, n'entendant ordinairement rien aux questions débattues, ne peut avoir de volonté à ce sujet.
S'agit-il de lever de nouveaux impôts, que voudra le peuple? Probablement ne rien payer du tout, et, quant au système financier le moins désastreux, il n'en a pas la moindre idée.
Quand on admet que les lois sociales et politiques sont, comme les lois mathématiques, affaire de science et d'observation, le syllogisme de Sieyès perd toute valeur.
LE POUVOIR LÉGISLATIF
Le wiir siècle invoquait sans cesse la volonté comme source du droit ; le parle plus volontiers de science. J'estime qu'il a raison.
Un peuple sensé dira, : Je veux être gouverné par les meilleures Lois possibles; comme je suis incapable de les découvrir, je nommerai à cet effet des gens spéciaux, de même que, pour avoir des chemins de fer, je m'adresse à des ingénieurs, et ces législateurs que j<i nommerai, je les distribuerai en une ou en deux chambres, suivant le système que l'expérience aura fait connaître comme le plus favorable à la confection de bonnes lois.
La politique est, en grande partie, une science d'observation; c'est ce que n'ont jamais compris les démocrates français de l'ancienne école. Or, l'observation montre qu'avec deux chambres on gouverne mieux et on fait de meilleures lois qu'avec une seule.
Deux grands pays ont principalement donné au monde le spectacle de la liberté populaire garantie par le régime représentatif, l'Angleterre et les États-Unis. Tous deux, l'un une monarchie, l'autre une république, ont adopté la dualité des chambres.
I /exemple de l'Amérique est surtout digne d'attention. Ce n*esl pas le congrès fédéral seul qui a deux chambres, afin que les États particuliers y soient représentés; chacun de ces États en a deux également.
Même la République de Libéria, qui marche bien, quoique peuplée uniquement de nègres, a suivi l'exemple des États- Uni^. En 178G, la Pennsylvanie, conformément à l'avis de Turgot, adopté par Franklin, essaya d'une chambre, mais elle se vit bientôt forcée d'y renoncer.
Comme le dit le publiscite américain Lieber, le système des deux chambres est un article de foi anglican.
Les Américains n'ont pas adopté une seconde chambre pour qu'elle représente la fortune, l'esprit de conservation ou qu'elle serve de rempart à l'exécutif, comme l'ont voulu sur le continent certains esprits éminents, mais aveuglés sur le mouvement de notre siècle; ils ont obéi à une raison plus forte, qui a même entraîné Stuart Mill, qu'on n'accusera pas d'être trop conservateur. Cette raison, la voici.
EN RÉPUBLIQUE IL FAUT DEUX CHAMBRES
Tout pouvoir que rien ne limile ne tarde pas à devenir tyrannique. Il ne souffre aucun obstacle à ses volontés arbitraires. Il frappe les minorités et veut briser toute résistance.
Le despotisme d'une assemblée est encore plus à redouter que celui d'un monarque; celui-ci sera souvent arrêté par le sentiment de sa responsabilité soit devant son peuple, soit devant l'histoire. Une grande réunion d'hommes ne connaît pas ce sentiment : rien ne la modère, la responsabilité étant nulle, Si elle sent qu'elle peut tout faire, elle ne s'arrêtera devant rien : sic volo, sic jubeo, sit pro rationevoluntas. La théorie de la souveraineté de la volonté populaire sera appliquée dans toute sa rigueur.
Pour la plupart des démocrates français, la liberté consiste à prendre part au gouvernement. Pourvu que le peuple entier vote et que ses élus gouvernent, cela suffit. Pour les Anglo- Saxons, la liberté consiste dans les obstacles opposés à l'arbitraire du gouvernement : ils ne veulent de pouvoir sans contrôle nulle part.
« C'est, selon moi, dit Mill, une maxime fondamentale de gouvernement, qu'il devrait y avoir en toute constitution un centre de résistance contre le pouvoir prédominant, et, par conséquent, dans une constitution démocratique un moyen de résistance contre la démocratie. » Cela est nécessaire aujourd'hui plus que jadis, parce que la centralisation place la direction de tous les rouages administratifs aux mains du pouvoir souverain. Supposez une assemblée unique, quand il n'y a nulle part ni corps indépendants ni centres de résistance légale, vous avez la plus parfaite organisation du despotisme sous le nom de république.
Le marquis Alficri, dans son excellent travail sur la réforme du sénat italien [La questione délia riforma del Senato) cite un mot profond de Machiavel : « Ceux qui constituent une république avec prudence doivent considérer comme la chose la plus nécessaire de donner à la liberté une forte garantie, et le peuple vivra libre d'autant plus longtemps que cette garantie aura été placée en de meilleures mains. »
Un autre avantage d'une seconde Chambre, c'est la nécessité qu'elle impose à la première de bien démontrer qu'elle a raison.
Tous les peuples libres ont toujours voulu qu'au-dessus des
LE POUVOIR LÉGISLATIF
tribunaux de première instance il y eût des cours d'appel, parce qu'ils ont pensé qu'ainsi il y avait plus de chances d'arriver à un jugement équitable. Le môme motif peut être invoqué en faveur d'une seconde Chambre. Il y aura plus de chances ainsi d'avoir de bonnes lois.
La résistance que cette Chambre peut opposer aux mesures votées par l'autre assemblée a une réelle utilité : celle-ci sera obligée, pour convaincre ses adversaires, d'approfondir les questions, de les étudier sous toutes leurs faces, de montrer que ses décisions sont conformes à l'intérêt général et d'exciter en sa faveur un puissant mouvement de l'opinion publique. Or une loi médiocre, mais appuyée par l'opinion, sera plus efficace et portera plus de fruits qu'une loi meilleure, mais imposée par un décret ou un vote, sans que le pays approuve.
La discussion de la loi est souvent aussi utile que la loi ellemême. Il ne suffit point de réclamer une réforme, l'important est d'y gagner les esprits. Tel est le genre de service que la chambre des lords rend à l'Angleterre. Elle repousse une fois, deux fois, une mesure votée par la Chambre des communes; une agitation en résulte : le pays s'enflamme pour la réforme, et les pairs finissent par céder.
L'opposition des lords sert à rendre populaire les mesures qu'ils rejettent.
L'obligation où se trouvent les deux Chambres de s'entendre pour faire la loi leur communique à toutes deux un esprit de conciliation et de transaction, car elle leur impose des concessions réciproques. Or cet esprit est indispensable à la pratique des institutions libres. Comme il y a toujours deux partis au moins en présence, il faut, autant que possible, que la majorité tienne compte des objections et des répugnances de la minorité, afin de ne pas la pousser à une opposition factieuse.
On a voulu que la Chambre haute représentât l'esprit de conservation et la Chambre basse l'esprit de progrès : vieille et périlleuse théorie, car, dans un temps aussi impatiemment avide de réformes que le nôtre, ce serait vouer la Chambre haute à une impopularité qui la perdrait irrémédiablement, avec ceux qui s'appuieraient sur elle.
Si l'on veut qu'une seconde chambre rende des services,
EN RÉPUBLIQUE IL FAUT DEUX CHAMBRES
il faut lui ménager la considération et le respect du pays.
Notre organisation politique et sociale demande d'ailleurs de si nombreuses réformes qu'il est bon que les deux chambres rivalisent d'activité sur ce terrain; mais, ce qui est nécessaire, c'est que l'une des deux chambres représente plus spécialement la tradition, la sagesse, la science, la prévoyance, les qualités que donnent l'élévation de l'esprit et la connaissance des faits. Tel est le caractère du Sénat des États-Unis, lequel jouit de bien plus de respect et d'autorité que la Chambre des députés. Ce Sénat n'a pas été institué pour barrer le chemin au progrès, mais plutôt pour éclairer sa marche, et jamais on ne l'a accusé de tendances rétrogrades.
Tout démocrate qui met le salut de son pays au-dessus d'un syllogisme de Rousseau ou de Sieyès doit bien considérer ceci : dans un régime démocratique où tous les pouvoirs, même l'exécutif, sont soumis à un renouvellement constant, il faut de toute nécessité qu'il y ait une institution où l'esprit de suite et de tradition puisse se concentrer, afin d'exercer son empire sur la marche des affaires. Cela est surtout indispensable pour la politique extérieure, sous peine de périr.
Sans doute, ici encore, il faut suivre l'exemple des États- Unis et s'abstenir de politique extérieure le plus qu'on peut, s'occvper beaucoup de ses propres affaires et très peu de celles des autres.
En politique, l'esprit de suite assure le succès. Voyez les États aristocratiques, Rome, Venise, l'Angleterre, comme ils se maintiennent à travers les siècles!
Les États à souverain électif, et par suite à politique variable, ont succombé aussitôt qu'ils se sont trouvés en présence d'autres États où les mêmes vues se perpétuaient.
L'empire germanique était un corps impuissant que l'on dépeçait à volonté : la Prusse, avec sa « mission providentielle », poursuivie avec une âpre persistance, a fini par prendre sa place.
La Pologne était un puissant royaume, quand la Russie était un camp tartare : la Russie a dévoré la Pologne. Elle a eu l'esprit de suite dont son infortunée victime a complètement manqué. Voilà ce que nous enseigne l'histoire.
Les pays qui adoptent des institutions démocratiques doivent
LE POUVOIR LÉGISLATIF
donner une large pari du gouvernement à un corps possédant cet esprit qui fait la force (1rs aristocraties, sinon iis ne pourront tenir tête aux États conduits par des cabinets, qui poursuivent avec persistance les mêmes visées. Les États-Unis peuvent en ce point servir de modèle. Jusqu'à présent leur sénal a montré autant de perspicacité, de sagesse, d'habileté, que les cabinets européens.
Gomment constituer là chambre haute?
Plusieurs publicistes éminents ont proposé d'en faire nommer les membres par les conseils provinciaux, et cette idée semble avoir obtenu de nombreuses adhésions. C'est le système en vigueur en Hollande, et il y donne de bons résultats. Seulement, il ne faudrait limiter par aucune condition de cens ou de résidence le choix des conseils. Ceux-ci auraient le plus grand intérêt à se faire représenter par des hommes éminenls jouissant d'une grande autorité, et il faut qu'ils puissent les choisir dans toutes les parties du pays et dans toutes les classes de la société.
M. le duc deBroglie voulait faire nommer les membres de la première chambre par les départements, « sur une liste où auraient figuré les vraies illustrations du pays, tous les premiers en ordre dans toutes les carrières publiques, toutes les fortunes considérables et consolidées ».
M. Prévost-Paradol a proposé de confier la nomination des membres de la première chambre à des assemblées régionales formées par la réunion des conseillers de plusieurs départements. Le système actuellement pratiqué en France, lequel attribue la nomination des sénateurs à un collège électoral où figurent les maires et les députés, donne de bons résultats. Mais je crois qu'ici encore il faudrait aussi employer un des moyens indiqués plus haut pour assurer la représentation des minorités.
Il serait essentiel aussi que les hommes les plus distingués des partis avancés entrassent dans la première chambre. Elle n'aura d'influence réelle que si elle ne prend pas un caractère exclusivement rétrograde, et si toutes les grandes opinions y sont représentées et y luttent, il y faut la môme vie, le même éclat que dans l'autre chambre, sinon elle ne sera qu'un rouage inutile comme le Sénat et la Chambre des pairs.
EN RÉPUBLIQUE IL FAUT DEUX CHAMBRES
Aux 150 membres environ élus par le collège électoral, régional ou provincial, il faudrait adjoindre un même nombre de représentants des grands intérêts, des corps constitués, de certains services publics, de tous les centres organisés de la vie intellectuelle et économique du pays. Ainsi, par exemple, les chambres de commerce, les universités, le barreau, les académies, le corps médical, la diplomatie, etc., nommeraient un certain nombre de représentants. Quelques très hauts fonctionnaires pourraient être admis à titre personnel. Les corps d'élite nommeraient des hommes distingués, d'un esprit pratique et ayant des connaissances spéciales, ce à quoi l'élection populaire n'a pas assez d'égard.
C'est un vice reconnu de la démocratie de ne pas faire arri. ver au pouvoir les hommes qui sont le plus dignes et le plu ; capables de l'exercer. Aux États-Unis, la Chambre basse est en général mal composée, tandis que les sénateurs, nommés par les États, sont souvent des politiques éminents.
Si Ton veut assurer au pays le service des hommes qui sont le plus à même de bien diriger les affaires publiques, il faut s'adresser ailleurs qu'au suffrage universel.
Beaucoup de socialistes sont dégoûtés des résultats de l'élection ordinaire, et ils réclament ce qu'ils appellent la représentation du travail, c'est-à-dire des représentants élus par les différents groupes industriels et agricoles, la métallurgie, les mines, le coton, la soie, la viticulture, le commerce et ainsi du reste. L'idée a du bon. Sismondi, dans ses études sur les constitutions libres, l'a préconisée, et il a rappelé que les conmuncs du moyen âge en Italie et en Flandre, constituaient ainsi leur magistrature. En élargissant le système, et en appelant au gouvernement de l'État les représentants des industries, des fonctions, des services et des académies, on obtiendrait ce qui manque d'ordinaire à la chambre populaire, les connaissances spéciales1. Les membres des deux assemblées devraient d'ailleurs être rétribués de même.
(1) La nécessité d'y représenter les intérêts, l'expérience et la science a ét<"' parfaitement démontrée dans un excellent livre de M. A. Prins. La démocratie et le régiine parlementaire précédé d'une introduction, par M. Emile de Laveleye et dans un travail de M. H. Denis, Revue sociale ci ■politique, n° 5. Bruxelles, 18U1.
