RÉGIME
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l'effet inévitable du système parlementaire, quand il n'existe pas de partis nettement séparés. En France, dans une chambre nombreuse et où les plus graves problèmes sont soulevés, l'aspect est différent, mais l'instabilité du gouvernement n'est pas moindre. Dans le Caprice, d'Alfred de Musset, M. de Léry dit : « Ce sont de drôles d'auberges que vos ministères ! on y entre et on en sort sans savoir pourquoi. C'est une procession de marionnettes. » D'après les calculs de M. P. Leroy-Beaulieu, la durée moyenne d'un ministère en France est de six mois.
Sauf le dernier mot, injuste autant qu'irrévérencieux, la boutade de Musset est plus vraie maintenant qu'au temps où elle a été écrite ! Les ministères n'ont ni durée ni consistance. lisse renouvellent fréquemment, et même pendant qu'ils subsistent, le terrain à chaque instant se dérobe sous leurs pas. Un cabinet se constitue; une immense majorité salue son arrivée au pouvoir ; de grandes choses vont s'accomplir. Quelques semaines se passent ; la majorité est disloquée ; malgré le plus brillant déploiement d'éloquence, elle ne suit pas au scrutin son chef, tout-puissant la veille. Le ministère se retire, un autre se forme ; il se maintient plus longtemps, mais presque chaque jour un incident imprévu ou un vote de hasard force l'un ou l'autre ministre à déposer son portefeuille. Le chef du cabinet, qui ne peut compter sur une armée fidèle, toujours prête à le suivre, ne peut avoir nulle autorité, nulle attitude ferme. S'il fait mine de vouloir imposer sa volonté, il porte, dit-on, atteinte à la dignité de la Chambre. S'il se résigne à attendre d'elle une impulsion ou des inspirations, on lui reproche de n'être qu'un commis ou une girouette. Il ne peut gouverner qu'en louvoyant, cédant aujourd'hui, se dérobant demain, résistant parfois, mais toujours au risque d'une chute, harcelé par les interpellations, menacé par les oppositions les plus infimes, jamais sûr du lendemain. Ces combinaisons ministérielles qui se font et se défont sans cesse comme les tableaux des dissolving vïews, ou qui passent et se transforment comme les nuages au ciel, ont nécessairement pour effet de paralyser ou d'affaiblir les rouages de l'administration. Celle-ci, quand elle est bien organisée et bien composée, comme elle l'est en France, peut marcher toute seule et sans l'impulsion d'en haut. Cependant, à la longue, la machine fait
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de moins bonne besogne. Les ministres qui arrivent ont à peine le Lemps de s'initier aux affaires en cours. Le jour où enfin ils sont prêts à donner leurs instructions, il leur faut boucler leurs malles et faire place à d'autres. Pourquoi un fonctionnaire obéirait-il à un supérieur dont il prévoit le départ à bref délai ? De l'impuissance et de l'instabilité des ministères résulte doue inévitablement un autre mal, l'inertie ou le désordre dans lahiérarchie administrative.
Ce qui est plus fâcheux que tout le reste, c'est que la nation perd confiance dans un régime qui marche mal ou qui tourne à vide. On dit souvent: Le pays veut être gouverné. Je n'en crois rien. Tout peuple aime avant tout la liberté et, par conséquent, il désire être gouverné le moins possible et, au besoin, faire ses affaires lui-même. Mais ce qui fatigue et irrile, ce sont des discussions sans issue, des votes irréalisables et des agitations stériles, en un mot, comme dans la comédie de Shakespeare, « beaucoup de bruit pour rien: much ado about nothing ». Ce qui le prouve, c'est que le pays n'est jamais plus tranquille que quand le pouvoir exécutif est en villégiature, le législatif dans ses terres et le cabinet aux eaux. Les vacances des Chambres produisent une détente générale, un soulagement universel, et il en est de même partout. Voilà ce qui doit alarmer les amis du régime représentatif. Heureusement le moment n'est pas venu, mais il peut venir, où le peuple, fatigué d'être inquiété par les institutions qui devraient le rassurer, dirait brutalement : « Cela ne marche pas ; essayons autre chose. Si les Chambres ne se réunissaient qu'une fois tous les deux ans, nous aurions au moins une année de repos. » C'est précisément ce que M. de Bismarck a proposé à l'Allemagne et ce qu'on fait maintenant aux États-Unis.
Cette situation, qu'il est inutile de décrire plus longuement, tient-elle à une incapacité particulière des Chambres françaises? Nullement. Elle provient de ce que le parti de l'opposition organisée est trop peu nombreux pour forcer le parti ministériel à soutenir quand même le chef qui le guide. Il se forme ainsi, des groupes nombreux qui obéissent tantôt à un mot d'ordre, tantôt à l'inspiration du moment et tantôt au désir d'essayer jusqu'à quel point est vrai le proverbe : « Nou* veaux balais balaient mieux. »
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Comme le faisait remarquer très justement M. de Bismarck, dans l'un de ses discours, l'âge d'or du régime parlementaire est aussi passé en Angleterre. Gouverner était facile quand il n'y avait que deux partis en présence, les whigs et les tories, de force à peu près égale et, par conséquent, chacun d'eux parfaitement discipliné, afin de ne pas succomber sous 1ervotes unis de l'adversaire. Aujourd'hui que se sont formés 1>» parti radical et le parti irlandais, ni whigs ni tories ne peuvent conserver le pouvoir s'ils ont ces deux groupes contre eux. 11 faut donc s'assurer l'appui complet de l'un d'eux au moins. De là la nécessité des concessions et des compromis. Le dernier cabinet Gladstone n'a pu se constituer qu'en donnant une place à des hommes distingués du parti radical, comme Bright, Chamberlain, Dilke etMundella, et leur concours étant indispensable, ce sont eux en définitive qui ont dicté la ligne de conduite tant à l'intérieur qu'à l'extérieur, au risque d'éloigner des représentants importants de l'ancien parti whig. Jl en a été de môme pour lord Salisbury qui, en formant un cabinet tory, y a admis certains whigs « unionistes ». Malgré ces difficultés, qui ne sont pas légères, le mécanisme parlementaire marche encore passablement en Angleterre pour deux motifs: d'abord parce que le parti de l'opposition est assez fortement constitué pour forcer tous les partisans du ministère à l'appuyer dans toutes les questions importantes, ensuite parce que les membres du parlement ont fait connaître leurs opinions à leurs électeurs au moment de l'élection et qu'ils sont par conséquent ainsi tenus d'y rester fidèles. Ceux qui ont été nommés pour soutenir un cabinet ne peuvent l'abandonner, sans les motifs les plus sérieux, sous peine d'être accusés de forfaiture.
Nulle part le régime parlementaire ne fonctionne aussi correctement qu'en Belgique, parce qu'il n'y a dans les Chambres que deux partis. La ligne de démarcation est si tranchée que, ni parmi les représentants ni parmi les sénateurs, il n'y a pas de chaque côté un seul dissident, un seul vote douteux. Dès que l'intérêt de parti est engagé, les votes sont parfaitement connus d'avance. Le fait d'abandonner le ministère, au jour de l'épreuve, serait considéré comme une trahison, et elle coûterait au député qui s'en rendrait coupable son siège,
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l'estime de ses électeurs, et celle même de ses adversaires. Quand an cabine! s'appuie sur une majorité réunie par des liens d'opinions communes, d'engagements publics et d'un programme arrêté, il peut faire adopter ses projets de loi, exiger le sacrifice des dissidences accessoires, et ainsi gouverner avec autant d'jautorité et de suite que les ministres d'un souverain absolu, comme l'ont fait tour à tour des cabinets catholiques et des cabinets libéraux. Mais cette discipline rigoureuse a ses inconvénients. Elle étouffe l'initiative individuelle et tue l'originalité en matière politique. Les députés répètent, une ou deux fois par an, les mêmes discours; on tourne en rond, comme dans un manège, et les batailles parlementaires ressemblent à ces combats du moyen âge en Italie, qui duraient tout un jour, mais qui ne tuaient qu'un homme, écrasé sous le poids de son armure. Souvent on parle de servilisme et on vante l'indépendance; c'est à tort. Le gouvernement parlementaire ne peut marcher que par la discipline au sein des partis. Autrement il aboutit à la confusion, à l'impuissance et à la déconsidération.
§ 2. — L'instabilité des ministères, qui est le propre du gouvernement parlementaire, quand les partis sont nombreux et flottants, est certainement chose très fâcheuse pour la bonne administration des affaires intérieures ; mais elle l'est bien plus encore pour la politique étrangère, car elle peut mener un pays à des désastres, et, on ne peut le nier, le danger est encore plus grand avec la forme républicaine. Sur le terrain des affaires extérieures, les avantages que possède un ministre extra-parlementaire, maintenu au pouvoir, pendant une longue suite d'années, par la confiance de son souverain, sont incontestables. Celui-ci possède l'histoire et les traditions des affaires engagées, dont il peut dire quorum pars magna fui; il connaît de longue date le personnel de la diplomatie et des cabinets de l'Europe. Il sait ce qu'il peut espérer et ce qu'il doit craindre. L'expérience lui apprend, même à défaut de génie, quels ressorts il peut mettre en mouvement. Certain de conserver sa position, il peut engager des opérations à longue échéance, poursuivre lentement un dessein lentement mûri, profiter successivement des fautes de ses adversaires, faire
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naître des circonstances qui favorisent ses vues, et, ce qui est essentiel, s'assurer des alliances durables. Eût-il incomparablement plus de capacité, le ministre intérimaire d'une majorité flottante ne peut soutenir la lutte. Il est battu à coup sûr. il a été arraché à son cabinet de travail, où il s'occupait tantôt de la traduction d'un auteur ancien, tantôt de l'étude de l'histoire ou des lois ; et il lui faut tout à coup guider son pays à travers les écueils de la politique générale. 11 menait la vie recueillie d'un savant ou d'un philosophe ; les exigences de son parti et les votes de la Chambre le transforment en diplomate. Comment ne se montrera-t-il pas tour à tour ignorant, naïf ou présomptueux ? Peut-il ne pas être, à chaque instant, dupe de lui-même ou des autres? Il est forcé de jouer une partie serrée où le moindre faux mouvement se paie cher, et il ne connaît même pas l'échiquier où il doit faire marcher les pièces. Son prédécesseur s'est engagé dans une voie qu'il croit funeste : que fera-t-il ? Persévérer à tout risque ou virer de bord, sous le feu de l'ennemi, quoique rien ne soit plus dangereux qu'une marche de flanc? Péril des deux façons, car « ce n'est pas quand on est au milieu d'un gué, disait Lincoln, qu'il faut changer de chevaux ». Trop souvent aujourd'hui les États européens ont à traverser des gués très périlleux, et il n'est pas rare que ce soit précisément à ce moment que les hasards du scrutin renversent les ministères. Ils obtiennent un vote de confiance pour la façon dont ils ont dirigé les affaires extérieures ; mais une question accessoire d'administration intérieure surgit: la majorité les abandonne, et ils donnent leur démission. Voilà le pays lancé dans l'inconnu. Quelle puissance -étrangère peut s'engager à fond avec un ministre qui tombera peut-être demain et qui ne peut jamais répondre des volontés de la Chambre dont il dépend !
La conduite d'une négociation importante devient encore bien plus difficile, quand les députés prennent l'habitude, ainsi que cela alieu de plus en plus en Angleterre et en France, de harceler le ministre des affaires étrangères de questions et d'interpellations, et quand le parlement prétend diriger luimême la politique extérieure. Il n'y a point de fonction à laquelle il soit moins propre que celle-là. Il ne peut jamais connaître à fond la situation du moment; car on ne peut évi-
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demmenl tout dire à la tribune, voulût-on même publier des livres bleus, verts ou jaunes, chaque semaine ou chaque jour. Le dessous des cartes, les pensées de derrière la tête, ce que l'on entrevoit, ce que l'on craint, ce que Ton projette, c'est-àdire les éléments du drame politique, ne peuvent apparaître dans les pièces diplomatiques, et il serait fréquemment imprudenl de les mentionner, même dans un comité secret. La Chambre manque donc de la base indispensable pour émettre un jugemenl bien motivé; elle ne connaît pas suffisamment les faits. En outre, un parlement est toujours une foule. Tel jour, un mot mal choisi l'indisposera contre le ministre; tel autre jour, il se laissera entraîner par l'éloquence d'un orateur d'opposition. Parlez-lui de l'honneur national compromis, de prestige à conserver, et il est capable d'adopter d'enthousiasme les résolutions les plus insensées. Certainement il appartient au pays et au parlement de déterminer la ligne de conduite générale qu'il faut suivre et de dire, par exemple, s'ils veulent la paix ou la guerre. Ils doivent pouvoir renverser qui veut les conduire où ils ne désirent pas aller. Mais quand le cabinet représente les vues de la majorité, celle-ci a tout intérêt à le laisser agir librement. Il peut arriver souvent que la Chambre comprenne mieux que le ministère le véritable intérêt du pays, car, en définitive, c'est la nation qui paie; mais quand il s'agit de la pratique, un ministre médiocre sera toujours plus habile que le parlement le plus distingué.
Dans une monarchie, les inconvénients du régime parlementaire appliqué à la politique étrangère, sont parfois mitigés par l'intervention d'un souverain prudent et éclairé. Il peut, dans la mesure de son influence, apporter de l'esprit de suite dans la direction des affaires. Par sa position élevée, par ses relationsde famille, il obtiendra des informations, des confidences qu'on ne communiquera pas à un ministre de passage, crainte de les voir paraître dans un Mue book, dans une lettre ou dans un discours au parlement. C'est ainsi que le roi Léopold Ier de Belgique était le confident et le conseiller de la plupart des souverains ses contemporains, et qu'il était à même de suivre jour par jour la marche changeante des affaires européennes. Un président de république ne peut jamais avoir une position semblable, ni réunir en ses mains les mêmes sources d'infor-
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mation. Personnellement il inspirera peut-être la plus grande confiance; mais demain il rentrera dans la vie privée et fera » place à un successeur poursuivant des visées complètement différentes; car la direction qui sera suivie dépendra d'un caprice, d'un revirement du suffrage universel ou de la majorité dans la Chambre. Londres ou Saint-Pétersbourg engagent une négociation avec un ministre disposé à l'action : un plan de conduite est arrêté en conséquence; mais quand vient le moment de le réaliser, un nouveau ministre occupe le pouvoir, et celui-ci est d'avis que rien ne vaut une magistrale inaction. Les autres puissances sachant qu'elles ne peuvent compter sur rien éviteront à leur tour de s'engager. Il est donc absolument certain que le régime parlementaire dans un État démocratique est, par sa constitution même, incapable de faire de bonne politique étrangère. Pour cela, tout lui manque : les traditions, les informations, les alliances, les desseins réfléchis et surtout, ce que rien ne remplace, la suite dans les idées et la durée. Ce qu'il peut faire de plus sage est de consacrer toute son attention et toute son activité au développement intérieur du pays. Ce rôle est-il indigne d'une grande nation? Nullement : c'a été, jusqu'à présent, celui de la grande république américaine, et elle n'a pas lieu de s'en plaindre. Un peuple qui, absolument dévoué à la paix, parviendrait à faire marcher les institutions démocratiques, de façon à assurer l'ordre, la liberté, l'instruction et le bien-être pour tous, exercerait, par l'exemple, une influence bien plus grande qu'en se mêlant aux luttes d'influence et aux combinaisons diplomatiques qui constituent toute la politique extérieure.
§ 3. — 11 faut oser le dire, car l'expérience de chaque jour le démontre, le régime parlementaire, né en Angleterre pour régler un petit nombre d'affaires, n'est pas fait pour être le mode de gouvernement de l'État moderne, avec les mille attributions qu'on lui a successivement imposées sur le continent. On est confondu quand on songe à la foule d'intérêts et de gens qui dépendent des ministres. En France, par exemple, ils disposent tout d'abord d'une somme de trois milliards qui dépasse le revenu cadastral de toutes les terres. En outre, ils contrôlent les budgets des communes, des départements et des
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institutions de bienfaisance, qui S'élèvent encore à un bon milliard, [ls entretiennent, réglementent etinspcctent les écoles publiques de toute espèce el de tous les degrés, et ont ainsi en mains l'instruction, c'est-à-dire l'avenir du pays; ils nomment les évêques et, d'une main, paient les ministres du culte et de Pautre, les danseuses eourt-vêtues qui exhibent leurs grâces à l'Opéra; ils entretiennent les instituts, les académies, les observatoires, les laboratoires et encouragent les lettres, les beaux ai ls et les sciences; ils déterminent combien d'hectares seront piaules en tabac, combien chaque hectare aura de plantes et chaque plante de feuilles, et ils nomment à cet effet des inspecteurs spéciaux chargés de les compter; ils vendent ce stupéfiant dans les bureaux privilégiés dont ils désignent les innombrables agents répandus dans tout le pays, moyen habi I uel de récompenser des adhésions ; ils transportent lettres, télégrammes et articles de finance, ce qui exige encore toute une légion d'employés; ils construisent des routes et des chemins de fer, creusent des ports et des canaux, ce qui se fait par le corps très nombreux des ponts et chaussées; ils exploitent des forêts domaniales, reboisent les hauteurs et surveillent les terres boisées des particuliers, ce qui donne naissance à l'administration forestière; ils font de la porcelaine à Sèvres et des tapis aux Gobelins ; par les droits de douane, par les accises et par les primes aux industries favorisées, ils déterminent la direction du travail dans toutes les branches de la production, et pour empêcher ainsi chacun de vendre, d'acheter et de fabriquer au mieux de son intérêt, il leur faut encore des régiments d'employés; ils choisissent le gouverneur de la banque centrale qui donne la note dominante au crédit; ils ouvrent des bibliothèques, des archives, des conservatoires, pour lesquels il faut bibliothécaires, sous-bibliothécaires, archivistes, sous-archivistes, aspirants, commis, portiers, tous fonctionnaires; c'est de par eux qu'existent et qu'opèrent agents de change, pharmaciens, notaires, débitants de boissons; ils déclarent à quelles conditions et en vertu de quels examens on sera avocat, médecin, professeur, instituteur, ingénieur, gardecôte ou garde-barrière; ils ont en mains la magistrature à tous les degrés, c'est-à-dire la base sur laquelle repose la propriété, la famille, la sécurité publique, en un mot. l'édifice social tout
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entier; ils entretiennent les prisons, les colonies pénitentiaires, les institutions de réforme, d'où nouveau bataillon d'agents rétribués par l'État. Ai-je tout dit? Il s'en faut; mais comme on ne peut prolonger indéfiniment cette trop longue énumération, je citerai seulement l'armée et la marine, cette formidable institution sans précédent dans l'histoire, qui, désormais partout organisée à la prussienne, avec service universel et obligatoire, saisit la population mâle tout entière et fait du pays une caserne et un camp, où le militarisme allemand est venu se greffer sur la centralisation française. La n ition est devenue l'État, et l'État, c'est le ministère. Entrez tlms n'importe quelle famille et vous verrez que des décisions des pouvoirs publics dépend l'un ou l'autre de ses intérêts : dispense ou congé d'un milicien, examens, nominations, application d'un tarif, ouverture d'une route, primes et faveurs de toute sorte. Ce que l'on appelle le gouvernement tient donc en ses mains le sort actuel ou l'avenir de la plupart des citoyens.
Cette colossale machine marchera-t-elle vite ou lentement et dans quelle direction? Inclinera-t-elle à gauche ou à droite? De quelles idées, de quelles passions, peut-être de quelles rancunes se fera-t-elle l'instrument? C'est le vote de la Chambre, le hasard du scrutin, parfois une ou deux voix de majorité qui en décident. Quand l'État absorbe à ce point les intérêts sociaux et pour ainsi dire la vie même de la nation, il est monstrueux que tout cela soit soumis aux fluctuations incessantes des luttes parlementaires. Rien de semblable n'existe dans les pays auxquels nous avo îs emprunté les formes de notre régime constitutionn 1, ni en Angleterre, ni aux États-Unis. Déjà cependant, en Angleterr i, depuis que les attributions du pouvoir central se ^oiit clendues, le Parlement succombe visiblement soi s sa âche. Ch ique année, M. Gladstone constate avec une éloquente tristesse la stérilité des sessions où son infatigable activité n'aboutit à rien. Récemment encore, il disait que la dernière n'avait été que « honte et confusion ».
Des réformes profondes s'accompliront, sinon le gouvernement parlementaire périra dans l'impuissance et dans la déconsidération. Là où le conflit ne peut manquer de se produire et où il sera mortel, c'est dans les relations entre le parlement
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e1 l'armée; nous en avons eu déjà de nombreux exemples. En Allemagne, il existe en permanence, tantôt à l'état aigu, comme avant 1866, tantôt déguisé, comme depuis cette époque. L'Empire a son Eteichstag, et chaque État son assemblée délibérante ()n y prononce de très beaux discours; on y vote des lois cl même souvent on se donne la satisfaction de rejeter les projets du gouvernement; mais, en réalité, le maître absolu,. cV.sl le souverain ou son ministre, par la simple raison qu'un million de baïonnettes disciplinées et obéissantes forment un argument irrésistible. Cette vérité est dure, et les patriotes libéraux en gémissent, d'autant plus qu'on ne se pique pas de la leur dissimuler. En Égypte, un gouvernement régulier, économe, favorable aux progrès du pays fonctionnait sous le contrôle de la France et de l'Angleterre; mais on avait oublié de compter avec L'armée, et elle a tout renversé. En France même, deux dates sinistres ne s'oublient pas, le 18 brumaire et le- 2 décembre. En Angleterre, les événements de la Révolution et de la Restauration avaient si clairement révélé le danger, quele parlement a pris des mesures radicales pour s'en défendre. Le Itill qui impose l'obéissance aux troupes n'est voté que pourun an, et s'il n'était pas renouvelé, l'armée pourrait se débander, car l'autorité des chefs n'existerait plus. En Amérique,, on ne veut d'armée que pour couvrir la frontière contre les indiens : vingt-cinq mille hommes pour une population de soixante-cinq millions. Dans les républiques sud-américaines, au contraire, ce sont les colonels qui font et défont les gouvernements. A quoi sert donc de nous faire illusion? Même dans nos pays d'Occident, où les institutions constitutionnellessemblent avoir pris définitivement racine, elle n'existent que par la tolérance de l'armée. Supposez un souverain très décidé à faire prévaloir ses desseins et un différend comme celui de- 1801-1800 en Prusse, et, assurément, ce n'est pas la volonté du parlement qui prévaudra. Nous disons volontiers que les Allemands n'ont du régime parlementaire que les apparences. Au fond, la situation est partout la même, seulement elle est ailleurs à l'état latent.
En réalité, il est contre la nature des choses qu'un grand corps hiérarchisé d'un million d'hommes, dont la base doit être l'esprit d'autorité, soit soumis aux ordres ou aux caprices.
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d'une assemblée délibérante, qui change de système tous les ans et d'un ministre qu'on renvoie tous les six mois. Je veux admettre que l'armée, toute dévouée aux institutions démocratiques de son pays, abhorre jusqu'à l'idée de jouer le rôle de prétoriens et d'imposer une dictature militaire. Mais il est telle circonstance qui peut faire jaillir en un éclat ou en une catastrophe la contradiction qui est au fond des choses. Une résolution trop absurde de la Chambre, le désordre dans l'administration aboutissant à la désorganisation, ou une véritable humiliation nationale peuvent amener l'armée à se dire : « C'en est trop; je suis créée non pour être le jouet de messieurs les orateurs et les politiciens, mais pour maintenir l'ordre à Tintérieur et l'honneur du pays à l'étranger. » Dangereuse situation d'esprit, car si elle se généralisait, l'usurpateur n'aurait qu'à paraître. Il trouverait sous la main les éléments d'un coup d'État. De grandes victoires pourraient faire naître le même péril sous une autre forme et pour d'autres raisons.
Si ce qui précède est vrai — et qui peut ne pas apercevoir le péril? — il paraîtra indispensable de soustraire la direction de l'armée aux fluctuations des majorités parlementaires et des perpétuels changements de cabinets. Cela est plus nécessaire encore dans une république où le chef de l'État, commandant suprême de la force militaire, n'est point permanent.
§ i. — Nous avons vu que le gouvernement parlementaire est nécessairement un gouvernement de partis et qu'il fonctionne d'autant mieux que les partis sont plus nettement tranchés et plus fortement disciplinés. Mais, d'autre part, la prédominance de l'esprit de parti offre des inconvénients qui s'aggravent et qui frappent de plus en plus les observateurs éclairés. Après avoir analysé le mal, il faut donc en chercher le remède.
Parmi les auteurs qui ont le plus profondément étudié les ressorts du régime constitutionnel, la plupart font l'éloge des partis. Un politique anglais de premier ordre, Burke, en dit ceci : « Un parti est une réunion d'hommes qui s'accordent pour travailler en commun au bien du pays, conformément à certains principes généraux qui leur sont communs. Les gens qui pensent librement ne peuvent en tout penser de même; mais, comme la direction de la chose publique dépend de
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quelque principe d'importance supérieure, si on s'entend sur celui-ci, <»n s'entendra aussi sur ses conséquences. Les bons effets de L'esprii de parti en Angleterre ont été nombreux et importants. Le premier a été qu'il a imprimé de la suite et de La cohérence aux opinions des hommes politiques. Il leur a donné, pour Les affaires publiques, certaines règles de conduite semblables à celles de la morale universelle, qui leur permettent de résoudre les questions obscures ou douteuses. L'attachement à ces principes les met à même de résister aux tentations de L'intérêt privé, aux sophismes des autres et à leurs propres caprices. Leur attitude devient digne et ferme, leur caractère s'élève, leur esprit acquiert de la suite. Enfin l'union d'un -rand nombre de personnes sous un même drapeau donne au gouvernement la force nécessaire pour faire les lois qu'exige le bien du pays. » En Allemagne, l'influence des partis a été étudiée d'une façon systématique par Rohmer1 etparBluntschli2. Tous deux les considèrent comme indispensables à la marche des institutions libres. D'après Bluntschli, les partis politiques sont d'autant plus actifs et plus puissants que la vie publique est plus libre et plus élevée. « L'histoire de la république romaine et du développement de la monarchie anglaise ne s'explique, dit-il, que par le conflit des partis, dont les péripéties forment, en réalité, les annales de la liberté. Certaines âmes timides croient que les partis politiques sont une des misères et des maladies de notre époque. Au contraire, elles sont la preuve d'une activité vigoureuse et saine. Se vanter qu'on n'appartient à aucun parti, c'est s'accuser d'infirmité d'esprit ou d'un condamnable égoïsme. Le seul homme qui ait le droit et même le devoir de ne se montrer d'aucun parti, c'est le chef de l'État. »
Cet éminent Italien, trop peu connu à l'étranger, Cesaro Balbo, montre, dans son beau livre : délia Monarchia rappresentalivdi que l'avantage du régime constitutionnel est précisément de ramener les vues particulières à deux courants d'idées, qui, sous la forme de deux grands partis, celui du ministère et celui de l'opposition, impriment à la marche du
(1) Lehre von den politischen Parteien (Théorie des partis politiques). 2 Character und Geist der politischen Parteien (Caractère et esprit des partis politiques).
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gouvernement une direction ferme et constante, de même que les vents alizés favorisent la course des navires. Sous un régime absolu, ils forment les factions qui donnent naissance aux sociétés secrètes, aux conspirations, aux révolutions de palais et aux régicides, comme on Ta vu si souvent en Russie ; avec la liberté, les factions deviennent des partis, dont les nobles luttes sont l'honneur, l'éclat et la gloire des pays.
Macaulay fait remonter l'origine des deux grands partis qui, depuis lors, ont tour à tour occupé le pouvoir, les whigs et les tories, à la seconde réunion du long parlement (1641), et il ajoute que leur histoire est véritablement celle de l'Angleterre. On peut donc dire que les écrivains amis de la liberté ont vanté les avantages des partis et que ceux qui les condamnent sont, en réalité, partisans du despotisme.
Minghetti, dans son livre si instructif, / partili politici e la loro ingerenza nella justizia e nelV amministrazione, admet complètement la vérité de ce qu'ont dit Burke, Balbo, Macaulay, Bluntschli, Ruhmer et tant d'autres; mais, comme dans nos sociétés, si imparfaites encore, les meilleures choses ont leur mauvais côté, c'est celui-ci qu'il a voulu étudier, craignant que les abus grandissants n'arrivent à fausser complètement les institutions représentatives, dont les partis sont les moteurs et les ressorts. C'est précisément parce que ce grand parlementaire est un ami dévoué, mais éclairé de la liberté, qu'il cherche à écarter ou à diminuer les faits fâcheux qui peuvent la mettre en péril.
Le premier inconvénient que signale Minghetti est celui-ci : à mesure que les fonctions de l'État moderne s'étendent et se compliquent, les nécessités d'un gouvernement de parti font que les ministres sont moins aptes à bien faire leur besogne. 11 y a trop souvent, dit-il, contradiction entre les motifs qui font attribuer les portefeuilles ministériels à tels ou tels hommes politiques et cette loi économique qui s'impose déplus en plus, dans toutes les branches de l'activité humaine, à notre époque, la loi de la division du travail. En matière scientifique, non moins qu'en fait de production industrielle, un réclame des « spécialistes : the right man in tke right place » ; le succès et la supériorité ne s'obtiennent pas autrement. En administration et dans la gestion desaiï'aires publiques, tout se complique maintenant,
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el des connaissances spéciales deviennent de plus en plus nécessaires. En l'ail d'armée, de marine, d'instruction, de travaux publics, d'affaires étrangères, partout surgissent à chaque instant les problèmes les plus graves et les plus difficiles. Or, les nécessités du régime parlementaire et du gouvernement des partis, ne permettent pas de choisir, pour chaque portefeuille, l'homme le plus compétent. 11 faut tenir compte des opinions plus que des capacités. Quand un parti a conquis le pouvoir, on doit bien récompenser ceux à qui est due la victoire. Souvent aussi il faut donner satisfaction aux exigences régionales. Le Nord et le Midi, l'Est et l'Ouest doivent avoir leur part d'influence. Quand on a distribué les portefeuilles entre les quatre points cardinaux et les cinq ou six groupes qui ont formé la majorité, quelle place reste-t-il pour les le mimes spéciaux? Ici, non moins que sous l'ancien régime, oà il fallait un mathématicien, c'est un danseur qui l'emporte. C'esl une chance heureuse et rare si, dans le personnel des chefs du parti vainqueur, on trouve quelques hommes bien préparés pour les fonctions qu'on est obligé de leur confier.
Le ministre, une fois en place, peut-il au moins consacrer au bien du pays et aux affaires de son département la somme pl s ou moins grande d'aptitude et de dévouement qu'il y apporte? Nullement : c'est tout au plus s'il a le loisir de se mettre au courant des faits les plus importants. Le plus clair de son temps est pris par les questions de personnes. Les compétitions pour les places vacantes lui amènent, non seulement les visites ou les demandes d'innombrables solliciteurs qu'il peut, il est vrai, parfois éconduire, mais en outre les obsessions des députés qu'il est bien forcé de recevoir et qui saur omit du reste, au besoin, se faire ouvrir toutes les portes. L'après-midi, ce sont les séances de la Chambre avec ses interpellations, et les négociations, les efforts permanents qu'exige la conservation de la majorité. Le soir, dîner et réceptions, auxquels on ne peut se soustraire; car malheur à celui qui s'isole! on le déclare inabordable; c'est un esprit chagrin, un caractère atrabilaire; il devient impopulaire; il fait tort au cabinet, et on lui fait sentir qu'il ferait mieux de s'en aller.
Ainsi, en résumé, le régime parlementaire tel qu'il est pratiqué presque partout, sur le continent, ne donne pas les por-
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tefeuilles aux hommes qui en sont les plus dignes, et, ce qui est plus fâcheux encore, il empêche les ministres désignés de faire des aptitudes qu'ils possèdent l'emploi le plus utile au pays. Le mal est d'autant plus grand que les ministères durent moins longtemps et que la masse des affaires qu'une centralisation excessive met à leur charge est plus considérable.
Un autre reproche que l'on peut faire à l'influence des partis dans le régime représentatif, c'est l'abus de l'intervention des députés dans toutes les branches de l'administration. C'est pour prouver la vérité de cette observation que Minghettita écrit son livre, qui n'est au fond qu'une réponse aux violentes attaques qu'elle lui avait attirées *. Il n'a nulle peine à montrer
(1) Dans un discours éloquent, prononcé à Naples, le 8 janvier 1880, Minghetti avait cité Aristote montrant comment toutes les formes de gouvernement dégénèrent, la monarchie aboutissant à la tyrannie, l'aristocratie à l'oligarchie et la démocratie à la démagogie. Puis il avait recherché les causes qui amènent la déformation du gouvernement parlementaire, et, parmi celles-ci, il avait signalé l'ingérence indue des députés dans toutes les affaires publiques concernant l'État, les provinces, les communes et même les corps moraux et les institutions de bienfaisance. Cela provoqua une tempête dons la Chambre : on demanda la mise en accusation de l'insolent orateur qui avait attenté à l'honneur du parlement. Minghetti répondit que le mal qu'il avait signalé n'était pas propre à l'Italie; qu'il existait plus ou moins dans tous les pays constitutionnels sur le continent; que des écrivains étrangers l'avaient noté également; et qu'il ne pouvait taire une vérité évidente, sur laquelle au contraire il était urgent d'attirer l'attention de tous. Visitant l'Italie avant que ce discours fût prononcé, j'avais été moi-même très frappé de l'abus qu'il indique et dont on m'avait cité une loule de preuves. Je me permets de rappeler ce que je disais à ce sujet dans mes Lettres d'Italie (1880), écrites au jour le jour, sous l'impression directe des faits ou des conversations : « Un autre tléau de l'Italie, c'est l'abus des influences parlementaires ; nous en souffrons déjà beaucoup en Belgique, mais le mal est plus grand ici, parce que, à défaut de partis nettement tranchés sur lesquels ils puissent s'appuyer, les ministres et les administrations ne peuvent résister. Le députédoit se faire le serviteur des solliciteurs qui l'assiègent, sous peine deperdre leurs voix; et le ministre doit donner satisfaction aux députés, sous peine de compromettre sa majorité. Dans les nominations, on tient moins compte des nécessités du service ou du mérite des candidats, que des recommandations des membres du parlement. Devant eux, à Rome comme en province, chacun tremble et tous cèdent. Les lois, les règlements, l'équité, l'intérêt public, pour leur complaire tout est mis en oubli. Il y a la une source permanente de désordres, de dilapidations, de favoritisme et de mauvaise gestion. » L'économiste anglais Thornton s'était exprimé dans le même sens (Macmillan Magazine, janvier 1880). Ce que j'avais observé en Italie n'était point pour moi chose nouvelle : je l'avais remarqué dans mon pays, — et, en France même, ne voit-on rien de pareil ?
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que le mal qu'il a cru devoir dénoncer à L'attention de ses concitoyens, n'est aullemeni spécial à l'Italie et que, au contraire, il semble inhérent au régime parlementaire appliqué dans un État fortemenl centralisé, [ci il mutiplie les citations empruntées aux différents partis et il trouve les plus écrasantes dans les auteurs américains.
Sans plus insister, je résumerai seulement ce que dit à ce sujel un écrivain français peu suspect d'exagération et s'occupani du gouvernement représentatif en France sous Louis- Philippe, doni certes il n'était point l'adversaire, je veux parler de M. Hello et de son livre Du régime constitutionnel. Il montre d'abord les innombrables agents de l'administration répandus sur toute la surface du pays transformés en courtiers électoraux, par la nécessité de conserver la majorité au parti qui gouverne. L'électeur, dit-il, vote trop souvent plus en raison des avantages qu'il attend que des convictions qui l'animent. Le député, à son tour, devient le très humble serviteur de ses commettants. Il soigne leurs affaires, grandes et petites, place leurs fils, fait volontiers les emplettes de ces dames dans la capitale et leur rapporte même ce qu'il vient de leur acheter. Dans les ministères il a son compte courant: à son passif, comme dettes, sont portées toutes les nominations et toutes les faveurs qu'il obtient; à son actif tous les votes favorables au gouvernement qu'il émet. Ce règlement des obligations réciproques paraît si avantageux que l'administration fait comprendre que le député est en tout l'intermédiaire obligé. Toute demande, pour être examinée, doit être accompagnée de la recommandation du député, et c'est lui qui apprend tout d'abord qu'elle a été accueillie, afin qu'il puisse s'en faire un mérite auprès de ses électeurs. A la veille du scrutin, dans leurs circulaires, les députés ne se font pas faute d'invoquer les services rendus et de faire entrevoir tous les avantages que leur influence fera obtenir : ponts, canaux, routes, chemins de fer, écoles, subsides de toute espèce. De cette façon, l'universelle ingérence de l'État et les places sans nombre qu'elle crée, deviennent un instrument de parti et la dépouille opime que se partagent les vainqueurs. On sait qu'aux États-Unis, ce système est un droit reconnu : les deux sénateurs de chaque État appartenant au parti qui arrive au pouvoir disposent de toutes
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les nominations que l'exécutif a le droit de faire dans l'État qu'ils représentent.
Guizot définit, dans son langage élevé, ce fléau des influences qu'on lui a si amèrement reproché et auquel il n'a pu se soustraire. Il s'imaginait, à tort, qu'il n'existait ni aux États- Unis ni en Hollande ni en Belgique, et il s'affligeait de le voir régner en France : « Quand le pouvoir supérieur est chargé à la fois de gouverner avec la liberté et d'administrer avec la centralisation, quand il a à lutter au sommet pour les grandes affaires de l'État et, en même temps, à régler partout, sous sa responsabilité, presque toutes les affaires du pays, deux inconvénients graves ne tardent pas à éclater : ou bien le pouvoir central, absorbé par le soin des affaires générales et de sa propre défense, néglige les affaires locales et les laisse tomber dans le désordre et la langueur ; ou bien il les lie étroitement aux affaires générales, les fait servir à ses propres intérêts, et l'administration tout entière, depuis le hameau jusqu'au palais, n'est plus qu'un moyen de gouvernement entre les mains des partis politiques qui se disputent le pouvoir. Condamnée à portera la fois le fardeau de la liberté politique et celui de la centralisation administrative, la monarchie constitutionnelle naissante a été soumise à des difficultés et à des responsabilités contradictoires, qui dépassaient la mesure d'habileté et de force qu'on peut raisonnablement exiger d'un gouvernement l. »
L'ingérence des députés et l'esprit de parti dans l'administration et dans la distribution des places est certes fâcheuse, et il faut s'efforcer d'y mettre des bornes ; mais elle ne mettrait peutêtre pas en péril les institutions libres. Ce qui serait tout autrement grave et probablement mortel pour ces institutions, ce serait que le mal vînt à atteindre les cours de justice, car celles-ci doivent assurer la consécra tion de tous les droits et un dernier refuge à la liberté. Méditant sur les fonctions des tribunaux qui assurent le maintien de Tordre social et rendent possible le travail de l'humanité, David Hume a dit : « Tout notre système politique et chacun de ses organes, l'armée, la flotte et les deux Chambres, tout cela n'est qu'un moyen pour
(1) Mémoires pour servir à Vhisloire de mon temps, t. I, p. 188.
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atteindre une seule et unique fin, la conservation de la liberté des douze grands juges de l'Angleterre1. »
Il ne faut jamais perdre de vue cette vérité capitale, que, sila justice, à son tour, devient un instrument de parti, tout es1 perdu. Les avantages et les gloires du régime représentatif ae sonl rien au prix de cet abus, qui ôte toute garantie à la vie sociale.
(1) Lire, au sujet de l'inamovibilité des magistrats, le livre de M. Albert Desjardins sur cette matière et celui de M. Mirabelli, V-lnamovibiltà délia mùgistratura ncl regno iïltalia. Napoli, 1880.
