CHAPITRE II

DES REMÈDES AUX VICES DU PARLEMENTARISME

J'ai essayé de montrer queiques-uns des inconvénients et des dangers que rencontre le régime parlementaire dans les pays qui présentent cette fâcheuse anomalie d'être *à la fois très démocratiques et très centralisés. Comment échapper aux conséquences qui résultent de ces situations contradictoires, c'est-à-dire comment concilier l'esprit de suite indispensable à la direction des affaires d'un grand pays avec la mobilité de résolutions propre aux assemblées délibérantes, surtout dans les démocraties? Minghetti consacre la dernière partie de son ouvrage cité plus haut à l'examen de cette importante et difficile question.

Je ne puis ici résumer et discuter les vues originales et profondes qu'il émet à ce sujet. 11 y aura grand profit à les étudier dans le livre même. Je dois me borner à dire brièvement ce qui me paraît essentiel en cette matière.

Pour corriger les inconvénients du parlementarisme, deux ordres de réformes ont été indiqués : les premières s'appliquent à la nature des affaires que le Parlement doit régler, c'est-à-dire aux attributions de l'Etat; les secondes se rapportent au mode de les régler, c'est-à-dire au mécanisme du gouvernement.

L'une de ces réformes, qui est souvent préconisée, porte un nom très populaire : c'est la décentralisation. Il est évident que, moins nombreux sont les intérêts que règle le pouvoir central, moindres sont les maux qui résultent de l'instabilité des ministres et de l'incompétence des chambres. On peut,

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même dire que la décentralisation est la forme propre de la démocratie. Si vous La poussez à bout, vous pouvez avoir, sans trop d'inconvénients, même La législation directe parle peuple, comme dans les démocraties de la Grèce antique et dans les cantons alpestres de la Suisse, ou bien le référendum, c'est-àdire L'acceptation ou le rejet par le suffrage universel des lois votées par les députés. Le paysan, incapable de diriger la politique générale, peut très bien intervenir dans l'administration des affaires de son village; aucune révolution générale n'esl à craindre, car le gouvernement est pour ainsi dire acéphale. La vie politique est répandue partout, mais elle n'esl concentrée nulle part. Chaque partie de l'État ayant ses tendances particulières, jamais la même fièvre ne peut le saisir tout entier. Le rôle des assemblées nationales est si effacé, qu'on soupçonne à peine leur existence. Les radicaux ou les conservateurs dominent-ils dans les conseils fédéraux à Berne? On l'ignore dans le reste de l'Europe, et même en Suisse, cela importe assez peu. En Norwcge, autre pays démocratique, le Parlement est tout-puissant, car le pouvoir du souverain est presque nul : néanmoins l'activité parlementaire est réduite et n'exerce qu'une influence très restreinte sur la vie nationale.

Dans les États où régnent à la fois la centralisation et la démocratie, tout le monde s'accorde à dire qu'il faudrait diminuer les attributions des autorités centrales, pour accroître celles des communes et des provinces. Il n'est pas jusqu'à Guizot qui ne regrette de ne pas l'avoir fait. « Pour guérir ce mal, dit-il dans ses Mémoires (t. I, p. 189), un double travail était à faire. Il fallait, d'une part, faire pénétrer la liberté dans l'administration des affaires locales, et, de l'autre, seconder le développement des forces locales capables, dans leur sphère, d'exercer le pouvoir. »

Les régimes changent : la république succède à la monarchie; les partis opposés se succèdent au pouvoir; chacun répète la formule favorite : Décentralisons.

Mais la réforme vantée par tous n'est accomplie par personne. Pourquoi? Parce que le parti dominant devrait permettre à ses adversaires d'être les maîtres dans certaines parties du pays. Il faudrait renoncer à cet idéal d'une grande nation unifiée, solidaire, marchant en avant tout entière, du

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même pas.; sans souffrir, ni dissidents, ni retardataires. La république une et indivisible, rêvée par les jacobins, devrait se transformer en une fédération de régions ou même de communes, dont un grand nombre seraient alors gouvernées par ce qu'on appelle la « réaction ». C'est à peu près ce que veulent les économistes à outrance et les collectivistes. Mais le fédéralisme, écrasé en 93, n'est pas encore à la veille de triompher aujourd'hui, ni en France, ni en Italie, ni dans les autres pays. Même en Prusse et aux États-Unis ce sont les pouvoirs du gouvernement central qu'on augmente.

Cherchons donc le remède ailleurs, c'est-à-dire dans une réforme du mécanisme gouvernemental.

Un écrivain instruit et judicieux, que Stuart Mill aimait à citer, W. Thornton, très frappé des infirmités du système parlementaire, propose d'y obvier de la façon suivante. Les ministres n'auraient point de politique propre qu'ils s'efforceraient d'imposer aux Chambres. Ils suivraient en tout l'impulsion de celles-ci et se borneraient à exécuter leurs volontés. Ils éviteraient de poser à tout propos des questions de confiance et ils ne se retireraient que devant un vote formel, qui leur signifierait de s'en aller. En outre, il n'y aurait nulle solidarité entre les ministres. Chacun d'eux porterait uniquement la responsabilité des actes de son département. Celui qui aurait démérité ou perdu l'appui de la Chambre déposerait son portefeuille, sans entraîner la démission de ses collègues. De cette façon, on éviterait ces changements perpétuels de ministères qui désorganisent les services et affaiblissent le pays. C'est à peu près ainsi que le régime constitutionnel était pratiqué autrefois en Angleterre, et après 1815, sur le continent.

C'est peut-être la seule réforme que le Parlement voudrait accepter. Ce système s'éloignerait beaucoup de celui du gou vernement de cabinet, si admirablement analysé par Bagehot1 et auquel nous sommes habitués, depuis un demi-siècle. Los ministres ne seraient plus que des chefs de bureau. La haute direction de la politique générale passerait entièrement aux

(1) Relire à ce sujet son livre, la Constitution anglaise, si plein d'enseignements utiles.

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mains du Parlement. Ce régime peut donner d'assez bons résultats dans nue monarchie tempérée, on le souverain exerce encore, en réalité, le pouvoir exécutif; car on trouverait an moins dans ses conseils l'esprit de suite indispensable à tout gouvernement; mais, dans une république démocratique, il aboutirait inévitablement à l'impuissance ou à l'anarchie. Les résolut ions improvisées et les incessantes contradictions d'une Chambre non dirigée et complètement livrée à elle-même feraient tomber le régime parlementaire dans le discrédit et sous le ridicule.

Comme nous l'avons vu (1. VII, chap. i), la constitution des États-Unis offre un autre moyen d'échapper aux inconvénients du parlementarisme. Les ministres, nommés par le Président, ne relèvent pas des Chambres, où ils n'ont pas le droit de pénétrer, même pour défendre leurs projets. Le gouvernement de cabinet n'existe donc en aucune façon en Amérique. Le mécanisme gouvernemental diffère ainsi totalement de celui ■de l'Angleterre et des nôtres. Les Chambres et les ministres agissent dans des sphères complètement séparées, et ils n'ont pour ainsi dire aucune action les uns sur les autres. Un vote du Parlement ne peut renverser le ministère ; à vrai dire, il n'y a que des secrétaires d'État dépendant du président.

Ce système, si opposé à toutes nos idées sur le régime représentatif, présente cependant de nombreux avantages. Le Président peut choisir comme ministres les plus aptes à remplir ces fonctions, sans avoir à tenir compte des exigences des groupes et des intrigues parlementaires. Les ministres, n'étant pas absorbés par les soins incessants nécessaires en Europe pour conserver une majorité, ont le temps de s'occuper des affaires du pays. Ils peuvent compter sur une durée de quatre ans et peut-être de huit ans, si le président est réélu, au lieu d'être renversés tous les six mois, comme en France et en Italie. Ils ne sont pas à la merci des exigences des députés, car ceux-ci ne peuvent les renvoyer. Les luttes parlementaires n'agitent guère le pays, car les discours prononcés dans les Chambres sont lus comme des morceaux d'éloquence ou des dissertations instructives qui éclairent le public, mais qui, ^aboutissant pas à des votes changeant la direction des affaires, ne passionnent pas l'opinion. La souveraineté du

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peuple se manifeste de temps en temps, et elle est alors sans contrôle, car le peuple nomme tous les hauts fonctionnaires; mais, dans l'intervalle, ceux qu'il a choisis peuvent gouverner, dans la limite des pouvoirs qui leur sont confiés.

Je trouve encore aux États-Unis un autre mode de gérer les affaires publiques qu'on pourrait utilement imiter en Europe. Certains services, — et particulièrement celui que l'on considère là-bas, et avec raison, comme le plus important de tous, l'instruction du peuple, — sont administrés, non par des ministres dépendant des fluctuations incessantes des majorités, mais par des surintendants que désignent soit le suffrage universel, soit le Parlement. S'ils remplissent bien leurs fonctions, ils sont ordinairement renommés, et je pourrais citer ainsi dans les divers États plusieurs « surintendants de l'éducation » qui sont considérés comme inamovibles. Il y aurait grand avantage à appliquer ce système en Europe, dans les départements qui exigent impérieusement l'esprit de suite, comme la guerre, l'instruction et les travaux publics. Ces surintendants, nommés par la Chambre, en raison de leurs aptitudes spéciales, seraient révocables et responsables; mais, soustraits aux soins et aux vicissitudes des luttes parlementaires, ils pourraient appliquer leurs connaissances et leur activité au bien général avec autant de succès que l'ont fait les bons ministres sous le régime autocratique.

Je ne puis ici qu'effleurer ces idées. Ce qui est évident et ce qui le paraîtra davantage encore à mesure que l'état social et es institutions deviendront plus démocratiques, c'est que le régime parlementaire, tel qu'il est pratiqué maintenant dans les pays où régnent à la fois la démocratie et la décentralisation, exige impérieusement une réforme. Il est peu probable qu'un grand État, avec une grande armée, consente à être indéfiniment le jouet des majorités mobiles d'une Chambre ou la matière à expérimentation de ministères semestriels. Son infériorité, relativement aux pays gouvernés avec une autorité prévoyante et des vues suivies et réfléchies, deviendrait trop périlleuse et trop poignante. Les institutions les plus démocratiques peuvent assurer la paix, la prospérité et le progrès, mais à certaines conditions que nous offrent, par exemple, la Fédération helvétique absolument décentralisée, les États-Unis

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sans ministère parlementaire et certains Ëtats où les Chambres m se réunissent que l<>us Les deux ans. L'omnipotence des Chambres dans une république constituée comme un empire, mais sans grands partis constitutionnels, est une source d'agitations stériles et une cause d'inquiétudes, qu'une nation vouée au travail el soucieuse de son avenir ne supportera pas toujours. Le plus grand et peut-être le seul danger qui menace la République en France, consiste dans l'imperfection du régime parlementaire.

M. de Bismarck a dit en 1869 : « Le gouvernement de cabinet esl nue sottise et un fléau dont l'Europe ne tardera pas à se guérir. » Il ne faut pas que les parlements en Angleterre, en France, en Italie et ailleurs lui donnent trop raison, caria Liberté el le régime représentatif seraient en grand danger sur noire continent.