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LE GOUVERNEMENT PAR LES COMITÉS PARLEMENTAIRES

On a vu les inconvénients qu'offre le régime parlementaire tel qu'il est appliqué aujourd'hui et ces maux s'aggravent à mesure que le droit de suffrage est accordé à un plus grand nombre de citoyens. Faut-il en conclure que ce régime, le privilège et l'honneur des peuples libres, est destiné à disparaître devant les progrès irrésistibles de la démocratie? N'y a-t-ilpas d'autres mesures encore, outre celles que je viens d'indiquer, qui pourraient lui donner, même en pays démocratique, la stabilité et la prévoyance, dont l'absence semble la rendre de plus en plus impropre à diriger les destinées des États engagés dans les nombreuses et redoutables épreuves de l'époque actuelle1? En examinant ce point, j'essaierai de répondre à la question si bien formulée par M. V. Cherbuliez, à propos d'un excellent livre de sir Henry Maine : « Quelles institutions une démocratie doit-elle adopter pour ne pas verser du coté où elle penche et comment doit-elle s'y prendre pour se tempérer elle-même? » Deux Républiques où la démocratie règne et dans les institutions politiques et dans l'état social, les États- Unis et la Suisse, sont parvenues à éviter quelques-uns des inconvénients du parlementarisme, mais non toutefois, il est vrai, sans en faire naître d'autres. En Amérique, on a eu

(1) I. Woodrow Wilson, Conaressional Government, Boston, 1885. — II. Sir Henry Maine, Popular Government, London, 1886. — III. A Prins, la Démocratie et le Gouvernement populaire. Bruxelles, 1885. — IV. Fedele Lampcrtico, lo Statulo è lo Senato, I88G. — V. Gumersindo de Azcarate, et Iieyimen parlamentario, 1885.

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recours au gouvernement par les comités comme sous la Convention; en Suisse, au gouvernement direct sous la forme du Référendum*

Considérons d'abord ce qui se pratique dans le Congrès américain.

Les États-Unis et la Suisse sont des républiques démocratiques, comme la France; mais la forme de gouvernement dans ces trois pays diffère complètement. En France, la direction des affaires publiques a été presque entièrement accaparée par la Chambre des députés, et, au milieu des continuels changements de ministère, le rôle du pouvoir exécutif s'efface de plus en plus. Aux États-Unis, au contraire, l'initiative et la législation ont été enlevées peu à peu au Congrès et elles sont passées aux mains des comités parlementaires désignés par le président, de la Chambre, de sorte qu'il s'est constitué ainsi un gouvernement très autoritaire, occulte et dont le fonctionne ment échappe aux regards non seulement des étrangers, mais même du peuple américain. En Suisse, par une évolution tout opposée, le pouvoir législatif est maintenant exercé, en dernier ressort, par le peuple lui-même, au moyen de plébiscites. Ainsi, dans la Confédération helvétique, la volonté populaire fait tout, aux États-Unis, rien, et en France, presque rien.

Nous avons vu que les constituants américains ont voulu appliquer rigoureusement la théorie que Montesquieu avait empruntée à l'Angleterre concernant la séparation des trois pouvoirs: le législatif, l'exécutif et le judiciaire. Aux États- Unis, l'exécutif n'a aucune action directe sur le législatif, et, réciproquement, le législatif aucune sur l'exécutif. Comme dans les autres pays constitutionnels, le président nomme les ministres, toutefois avec le consentement du Sénat; mais ces ministres ne sont admis dans aucune des deux assemblées et ils ne peuvent y présenter aucun projet de loi. Il est loisible au président de recommander, dans son message annuel, certaines questions à l'attention du Congrès; mais il n'a aucun moyen de l'amener à s'en occuper. En fait de législation, le seul pouvoir dont il dispose, c'est un veto qui peut être annulé par le vote d'une majorité des deux tiers. D'autre part, le corps législatif ne peut pas davantage faire agir le président et les ministres conformément à sa volonté. Il lui appartient

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de faire des lois, mais non de diriger la politique, car il n'a le pouvoir ni de renverser les ministres, ni de se débarrasser du président, à moins de les mettre en accusation, procédure longue et compliquée qui n'a guère chance d'aboutir, puisqu'elle n'a pu faire condamner le président Johnson. Il n'existe donc aux États-Unis rien de semblable au régime parlementaire, tel du moins qu'il est pratiqué en Europe.

En Angleterre, au contraire, par des changements succcessifs et insensibles, non des lois, mais des usages et de l'opinion, la séparation de l'exécutif et du législatif, qui existait encore à l'époque où Montesquieu en faisait la condition de tout régime libre, a cessé d'être même une fiction. Comme l'a clairement montré Bagehot, la Chambre des communes a complètement accaparé le pouvoir exécutif, car elle désigne par ses votes le premier ministre, et, par conséquent, son cabinet, lequel ne peut se maintenir et gouverner que conformément à la volonté de la Chambre. Les anciennes prérogatives de la couronne ne sont plus qu'un souvenir. Ainsi, il n'a plus été fait usage du veto depuis 1708. Le droit de paix et de guerre, considéré comme le privilège essentiel de la souveraineté, appartient, en réalité, aujourd'hui, au Parlement, car les ministres négocient sous la surveillance inquiète et incessante de la Chambre, sous le feu continu des questions et des interpellations, et au moment où finit la session, ils promettent de ne rien décider sans convoquer le Parlement. Us ne songeraient même pas un instant à conclure un traité qui serait contraire aux vœux de la majorité. Prévost-Paradol ayant dit que le souverain peut faire appel au pays par une dissolution, s'il croit que le ministère et la majorité ne représentent pas le pays, Bagehot lu1 répondit que chose pareille est impossible en Angleterre et très dangereuse partout. Le souverain ne conserve donc du pouvoir exécutif que le nom. Il ne dispose même plus de l'octroi des places pour agir sur les députés et sur les électeurs, car la loi règle d'une façon très stricte les conditions de nomination et d'avancement dans les diverses administrations.

Des hommes éminents, mais d'opinions très différentes, lord Salisbury, sir Henry Maine et Frédéric Harrison s'accordent à constater, non sans inquiétude, que la démocratie rencontre en Angleterre bien moins de barrières qu'aux États-Unis et même

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qu'en France. La France, la Fédération américaine et chacun des États confédérés ont une constitution écrite qui ne peut être modifiée que par une série de résolutions exigeant un mouvement très décidé de l'opinion. En Angleterre, la Chambre tics communes peut, par un vote à lasimple majorité, changer toutes les lois et toutes les institutions du pays. En France el aux États-Unis existe un sénat qui représente assez complètement les forces vives du pays pour oser et pour pouvoir résister aux volontés de la Chambre basse. La Chambre des lords ne représente que l'intérêt de la grande propriété; aussi ne dispose-t-elle plus guère que d'un veto suspensif. Elle n'ose pas rejeter définitivement un biil voté par la Chambre basse, avec l'appui de la majorité du pays. L'abolition deslois sur les n réales et les différentes réformes électorales, surtout celle de 1885, lui ont été imposées par la volonté nationale. Elle a perdu toute puissance réelle, toute confiance en elle-même, parce qu'elle sait que son existence même est en jeu et qu'il suffi l d'une grande vague démocratique pour l'emporter. Cette « partie imposante » de la constitution anglaise, la royauté, à laquelle Bagehot attribuait une si grande autorité, l'a certainement perdue aujourd'hui, et l'on ne trouve pas en Angleterre, comme en France, aux Etats-Unis et en Suisse, cette masse profonde de paysans-propriétaires qui forme la réserve invincible de l'armée conservatrice. D'anciennes habitudes de déférence cachent encore, sous les pompes de la royauté et de l'aristocratie, la complète impuissance des hautes classes à se défendre elles-mêmes: il ne leur reste plus aucune force réelle. Désormais l'appareil du luxe et de l'autorité, loin d'en imposer au peuple, ne fera que l'irriter. Ce qui seul préservera l'Angleterre des excès démagogiques et d'une révolution violente, c'est, d'une part, le solide bon sens de la nation, et, d'autre part, la longue habitude des concessions, dont les privilégiés se dc'partiront aujourd'hui moins que jamais.

Aux États-Unis, la séparation complète du pouvoir législatif et du pouvoir exécutif a eu des conséquences que n'avaient certes point prévues les auteurs de la constitution et qui donnent au mécanisme gouvernemental un caractère très particulier, inconnu partout ailleurs. Les ministres ne pouvant, comme en Angleterre et dans les autres pays libres, entrer dans

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les Chambrespoury proposeret yfaire adopterdesprojetsdeloi, le travail de législation a été dévolu exclusivement auCongrès. Or, une assemblée peut, à la rigueur, voter de bonnes lois, mais, réunie tout entière, elle est incapable de les préparer. Dans nos États constitutionnels, ce travail de préparation est exécuté, sous la direction du cabinet, par les bureaux, par des commissions spéciales, ou par un conseil d'État. Rien de semblable n'est possible ici, puisque les ministres n'ont pas le droit de présenter des projets de loi. Il a donc fallu que tout fût fait au sein du Congrès. A cet effet, la Chambre et le Sénat ont constitué des comités permanents [standing committees), qui s'occupent des différentes matières soumises à la législature : voies et moyens (ways and means), appropriations, circulation monétaire et banques, commerce, terres publiques, routes et poste, justice, agriculture, affaires militaires, marine, mines, instruction, patentes, travail, manufactures, douanes, affaires indiennes, etc. Ils discutent et formulent les bills dont ils prennent l'initiative, ils examinent ceux qui émanent des membres eux-mêmes et en font l'objetd'un rapport présenté à laChambre. La Chambre des députés compte en ce moment quarante-sept comitéspermanents. Ce qu'il faut étudier de près, c'est comment ces comités se sont emparés de tout le pouvoir législatif, au point de le soustraire presque complètement au contrôle de la nation et même- du Congrès lui-même. Ils exercent ce pouvoir d'une façon plus autocratique que le Conseil des Dix ou que l'empereur de Russie, car ils échappent à toute responsabilité. Rien n'est plus extraordinaire et moins connu, même en Amérique, me dit-on. On me permettra donc à ce sujet quelques détails précis et même minutieux. Je les emprunte au livre très instructif de M. Woodrow Wilson : C ongressional Government et à une étude faite sur le vif par M. Hoar, sénateur du Massachusetts : The Conduct of business in Congress.

Pour faire comprendre comment fonctionne, aux États-Unis, l'étrange machine parlementaire dont aucun non-initié ne peut soupçonner les complications, M. Wilson met en scène un représentant qui, pour la première fois, vient occuper sa place au Congrès. Le nouvel élu a fait sa campagne électorale sur une question qui passionne ses électeurs, et, comme il leur a promis de présenter un projet de loi sur le sujet qui les inté-

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il saisit la première occasion pour demander la parole. Le président lui répond qu'il ne peut l'obtenir, et les objurgations de ses collègues lui font comprendre qu'il a manqué à tous les usages. C'est seulement le lundi, à mesure qu'on appelle les différents Etats, que les membres qui les représentent peuvent proposer un bill. 11 se conforme au règlement et il « introduit » son projet de loi au jour voulu. Le greffier en donne une lecture sommaire. Le député se lève pour donner quelques explications; mais le président lui coupe de nouveau la parole et lui apprend qu'en ce moment le seul point à décider est de savoir auquel des quarante-sept comités son projet sera soumis. De vives discussions s'élèvent souvent à ce sujet, car un bill touche fréquemment à deux ou trois matières diverses, et l'avenir qui lui est réservé dépend, en grande partie, delà composition du comité auquel il est renvoyé. Aucun bill n'échappe à ce renvoi, sauf ceux qui sont proposés par les comités eux-mêmes ou ceux qui en sont dispensés par un vote spécial et à la majorité des deux tiers.

A en croire M. Wilson, un bill renvoyé à l'un des comités (commit ted) est ordinairement condamné à mort. En même temps que la masse innombrable de bills introduits chaque année, il disparaît dans cet empire du silence dont nul ne revient. Personne ne sait au juste quand il expire, ni ce qu'il devient ; ses amis mêmes ne parviennent pas à connaître son sort. Certes, les comités n'ont pas le pouvoir de condamner un projet de loi; ils sont tenus d'en faire rapport à la Chambre, et, s'ils le désapprouvent, ils peuvent seulement recommander de ne pas le voter. Mais, comme le temps fait défaut pour examiner tous les projets qui leur sont soumis, ils s'occupent d'abord de ceux qui leur paraissent, à eux, les plus importants et surtout de ceux qu'ils formulent eux-mêmes. Après deux ans, le Congrès arrive à son terme ; de nouvelles élections ont lieu, et tout ce qui n'a pas été présenté à la Chambre tombe dans le néant. Des milliers de bills s'évanouisssent ainsi; ils n'ont pas été rejetés ; ils n'ont pas même été lus : leur tour n'est pas arrivé.

Les comités ne peuvent prendre eux-mêmes l'initiative d'un bill. Mais un de leurs membres le présente à l'appel du lundi; il est renvoyé au comité compétent, qui l'examine sans désem-

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parer et le soumet à la Chambre, laquelle d'ordinaire l'adopte , c'est ainsi seulement que les ministres peuvent saisir le Congrès d'un projet de loi. Ce sont donc les comités seuls qui préparent les lois, et, de plus, ainsi qu'on va le voir, ce sont eux seuls qui ordinairement les font voter.

Comme la Chambre, même en prolongeant ses sessions, ne peut prendre connaissance de tous les rapports présentés par ses quarante-sept comités, ceux-ci sont amenés à se disputer le tour d'inscription que le président règle. Seuls, quatre comités passent avant tous les autres, parce qu'ils traitent de matières qui ne souffrent pas de retard. Ce sont ceux qui s'oc cupent des élections, des impressions, des voies et moyens et des appropriations.

La Chambre doit toujours expédier la besogne en très grande hâte, car elle a peu de séances disponibles. Le lundi est pris par l'appel des États au nom desquels des bills sont déposés; le vendredi est le jour des bills privés [pïivate bills) et, le samedi, il y a ordinairement vacances. Restent donc trois jours par semaine, dont une partie est prise par les résolutions adoptées en vertu d'un consentement unanime et de la suspension du règlement. Chacun est donc pressé d'en finir le plus tôt possible, la Chambre, parce qu'elle sait qu'elle ne pourra, quoi qu'elle fasse, accomplir que le dixième de sa tâche; et chacun des membres, parce qu'il désire voir arriver en discussion les projets et les rapports du comité dont il fait partie. Le comité qui a la parole {holding tke floor) est pressé aussi, parce qu'il a toujours d'autres bills qu'il croit pouvoir faire arriver en temps utile. La discussion est, en conséquence, limitée en des bornes si étroites, que toute délibération sérieuse est supprimée.

Le rapporteur du comité dispose d'une heure pour faire connaître les dispositions du comité qu'il représente ; mais il n'occupe pas cette heure tout entière. Il est d'usage qu'il en cède quelques minutes à divers orateurs. Seulement, comme le temps lui appartient sans réserve, c'est de lui qu'il faut obtenir le droit de prendre la parole. Le fairplay, la lutte loyale exige qu'il l'accorde aussi à ses adversaires. Mais gare à eux s'ils dépassent le nombre exact des minutes qui leur ont été concédées; le président, qui est prévenu de l'arrangement conclu avec le rapporteur, leur impose aussitôt silence. Avant que

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L'heure soil écoulée, le rapporteur réclame la question préalable {previous question)^ qui n'est presque jamais repoussée parla Chambre; car, dans sa hâte d'en finir, elle est toujours prête à vo,ter tout ce qui peut mettre un terme à la discussion. Dès lors, aucun amendement n'est plus admis. Si le rapporteur oéglige cette précaution, le contrôle des débats lui échappe. Ceux ci peuvent se prolonger assez longtemps pour que le bill ne passe pas, et alors on reprochera durement au rapporteur son impardonnable négligence.

La Chambre vote ordinairement les résolutions ou les projets de loi proposés par les comités. On le voit, nulle place n'est laissée pour des discours ou pour une discussion approfondie, Quelques observations sont rapidement échangées, puis vient le vote et tout est terminé. Sauf pour ce qui concerne le revenu et son emploi, que le Congrès examine toujours avec soin, tout le reste est abandonné aux comités. En théorie, leur pouvoir se borne à préparer les lois. En réalité, ils les font seuls, car la Chambre les suit aveuglément. Elle siège, non pour discuter à fond, mais pour voter le plus vite possible ce que les comités lui proposent.

D'autres prescriptions du règlement tendent à donner à ce mode de légiférer un caractère encore plus autocratique. Les délibérations au sein des comités sont strictement secrètes. On peut y appeler des personnes compétentes pour qu'elles fournissent des renseignements ou donnent des avis sur la matière examinée; mais le rapport ne peut faire aucune allusion aux opinions émises et aucune publicité ne leur est donnée. L'œuvre de la législation se fait donc à l'insu du public, et très souvent les membres mêmes de la Chambre ignorent ce qui a été voté. C'est ainsi que la suspension de la frappe de l'argent a été décidée sans que le Congrès eût compris ce qu'il avait voté, et c'est pour porter remède à la proscription du métal blanc, que la majorité ne voulait nullement, que les représentants Àlison et Bland on fait voter le fameux Bland bill, qui ordonnait la frappe mensuelle d'au moins deux millions de dollars d'argent.

Voici qui est encore plus étrange. Ces comités tout-puissants qui légifèrent comme ils l'entendent, sans contrôle sérieux, sans responsabilité, autocratiquement, sont nommés par le

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président seul *. Ce président (speaker) n'est pas, comme celui de la Chambre des communes, un personnage impassible et complètement impartial, qui n'a d'autre mission que de faire respecter le règlement et qui serait perdu s'il se laissait influencer en quoi que ce soit par ses sympathies politiques. Le speaker aux États-Unis est, au contraire, un homme de parti et il est admis qu'il fasse usage de son immense pouvoir au profit de son opinion. Il compose donc les comités de façon à favoriser l'adoption des bills auxquels tiennent ses adhérents. Aussi la nomination du président de la Chambre est-elle l'objet de luttes formidables. L'enjeu en fait de législation est bien plus important que dans l'élection du président de la république. Il est des exemples où les opérations du scrutin se sont renouvelées sans relâche pendant plusieurs jours. Dans la grande république démocratique des États-Unis, la direction générale du pouvoir législatif appartient donc à un seul homme.

Toutefois, il est obligé, par l'opinion, de distribuer les membres dans les différents comités, en raison de leur compétence spéciale. Il s'ensuit que les comités sont toujours composés de représentants des divers partis. Les conclusions et le rapport votés par les comités sont ordinairement une œuvre collective qui est adoptée à la suite de concessions réciproques. On se met presque toujours d'accord pour écarter ce qui pourrait provoquer l'opposition de la Chambre ou soulever de trop vives discussions. Les mesures que les co mités font voter sont donc le plus souvent modérées, étant le résultat d'une transaction entre des opinions extrêmes. De là résulte que des amendements sont rarement présentés lors de la discussion générale et que la votatiôn peut se faire presque sans débals. L'antagonisme des divers partis paraît s'effacer complètement ici. Les présidents des 47 comités permanents,., dont l'influence est grande, sont nommés, d'ordinaire, en vertus de leur âge ou, pour mieux dire, de leur ancienneté comme

(1) Jusqu'en 18G0 la Chambre choisissait elle-même ses comités permanents, mais des difficultés s'étant présentées, on confia ce droit au président de la Chambre Le règlement porte : « Tous les comités seront nommés par le speaker, à moins que la Chambre n'en décide autrement. » Chaque assemblée nouvellement élue peut reviser son règlement, mais cette disposition est restée immuable ; chaque parti y trouve, tour à tour, sou profit.

représentant. Dansées nominations si importantes, l'esprit de parti esl également exclu.

Les l"is faites par ces nombreux comités ne portent aucunement l'empreinte de l'opinion dominante, comme dans les autres pays parlementaires. Chaque comité s'inspire de la tendance qui domine dans son soin. Entre ces comités il n'existe aucune communauté de vues, nulle solidarité. Au contraire, ils sont plutôt en état d'hostilité latente ou patente, car ils se disputent toujours le temps du Congrès et la priorité dans Tordre du jour. Au sein du Congrès, les partis ne sont donc nullement organisés en corps d'armée compacts, obéissant à des chefs connus et se tenant systématiquement en échec. Pour le vote de chaque Bill, les membres se divisent d'une façon différente, suivant leurs convictions, leurs intérêts ou ceux de leurs commettants.

Le système de gouvernement que nous venons d'esquisser semble répondre aux desiderata formulés par des politiques é ninents comme Stuart Mill, Thornton et Minghetti. « 11 y a u i • distinction essentielle à faire, dit Mill dans son Autobiographie, entre la confection des lois, fonction à laquelle une assemblée est complètement impropre, et celle cle faire que de bonnes lois soient votées, ce qui est son premier devoir et ce qui ne peut être accompli que par elle. En conséquence, une co n mission législative doit former une part intégrante de la constitution de tout État libre. Cette commission devrait être composée d'un petit nombre d'hommes spécialement compétents, à qui serait confiée la tâche de préparer les lois que le Parlement voudrait voter. Le Parlement garderait le pouvoir d'adopter ou de rejeter le bill qui lui serait soumis, mais non de le modifier, sauf en renvoyant à la commission les amendements qu'on voudrait proposer. » Aux États-Unis, on a fait mieux encore. Comme la commission désirée par Mill ne peut être également compétente en toute matière, on a formé autant de commissions qu'il y a de matières à examiner, et ainsi il y a toute chance que les lois proposées seront bien faites par celles-ci, à moins qu'elles n'aient un intérêt contraire.

Minghetti et Thornton, qui ont fait voir tous les maux que l'esprit de parti inflige au régime parlementaire, auraient lieu d'être satisfaits aux États-Unis. L'esprit de parti, qui fait rage