CHAPITRE IV

Les Étals-Unis, nous venons de le voir, échappent en partie aux inconvénients du « parlementarisme » au moyen de trois mesures : ministres permanents nommés par le président, omnipotence des comités parlementaires, prépondérance du Sénat. En Suisse, on est entré dans une autre voie : on a fait intervenir le peuple directement dans la confection des lois. Parmi les nations qui se livrent, en fait de réformes politiques, à des expériences hardies et instructives, c'est la Suisse qu'il faut nommer d'abord. Elle remplit en ceci la mission de précurseur.

Rien de plus curieux que l'activité politique en Suisse sur le terrain de la revision constitutionnelle. D'après un travail très complet publié en 1880 par M. Chatelanat, dans le Manuel statistique de la Suisse, nous voyons que, de 1838 à 1879, il y a eu 115 revisions de constitutions cantonales et trois revisions de la constitution fédérale. Yaud, Schafïbuse, Bâle-Ville et Schwyz ont chacun changé leur constitution cinq fois en tout ou en partie. De 1830 à 1847, on compte 27 revisions qui font passer la Suisse de la république aristocratique à la république démocratique. De 1846 à 1862, 22 revisions qui ont pour but d'établir définitivement la démocratie représentative. De 1860 à 1880, nouvelles revisions pour passer au gouvernement populaire direct. Ce qui est digne de remarque, c'est que ces changements si profonds dans le régime politique se sont accomplis pacifiquement. Partout aussi on a rendu plus faciles les revisions constitutionnelles. Les conseils ou bien le

peuple lui-même peuvent généralement en prendre l'initiative.

Nulle part ailleurs, pas même aux États-Unis ou en Norwège, le régime démocratique n'a été pratiqué d'une façon plus logique et, par conséquent, plus radicale. Actuellement, non seulement les affaires importantes des cantons, mais fréquemment aussi celles de la confédération tout entière sont décidées directement par le vote populaire. C'est ce que l'on appelle le référendum, mot emprunté à l'ancienne organisation fédérale, où les délégués à la diète ne pouvaient voter et s'engager que ad référendum, c'est-à-dire sauf à en « référer » au conseil cantonal qu'ils représentaient.

Le référendum, — la ratification ou le rejet des lois par le peuple, — est facultatif dans certains cantons et obligatoire dans d'autres. 11 est obligatoire, quand toutes les lois adoptées par l'assemblée représentative doivent être soumises au vote populaire une ou deux fois par an ; facultatif, quand ce vole n'a lieu que sur la demande signée d'un certain nombre d'électeurs, ce qui est le cas pour le référendum fédéral. L'article 89 de La constitution de 1874 porte : « Les lois fédérales sont soumises àl'adoption ou au rejet du peuple, si la demande en est faite par 30,003 citoyens actifs ou par huit cantons. Il en est de même des arrêtés fédéraux qui sont d'une portée générale et qui n'ontpas un caractère d'urgence. » Aujourd'hui, tous les cantons de la Suisse, sauf celui de Fribourg, ont admis le référendum dans leur constitution d'une façon plus ou moins complète. Il est intéressant de voir comment le gouvernement direct par le peuple s'est introduit peu à peu dans toute la Suisse.

§ 1. — Les cantons forestiers de la Suisse sont l'une des rares contrées où s'est maintenu, sans interruption, depuis les commencements de l'histoire jusqu'à nos jours, le régime démocratique de l'ancienne Germanie, définie par Tacite en ces mots : de minoribus principes consultant, de majorlbus omnes . « Les chefs délibèrent sur les affaires de moindre importance, le peuple tout entier sur les autres. » Dans les cantons d'Uri, des deux Unlerwalden, des deux Appenzell et de Glaris, — il y a quelques années encore, dans Zuget dans Schwitz, — tous les habitants majeurs se réunissent deux fois par an, dans une prairie, e*» une assemblée générale, appelée Landsgemeinde, pour y faL

LE RÉGIME PARLEMENTAIRE

les lois, élire les fonctionnaires et régler les affaires d'intérêt général. C'est, comme dans les républiques grecques *, le gouvernement direct du peuple par le peuple, sans l'intervention d'iin conseil représentatif, régime qui s'était maintenu aussi chez les peuples germaniques même après les invasions du n siècle, dans les assemblées des Champs de mai.

Si les institutions démocratiques primitives se sont conservées au centre de la Suisse, ce n'est point, comme on le dit souvent, parce que les montagnes sont plus que les plaines favorables à la liberté, mais c'est parce qu'elles ont tenu éloignés ces deux ennemis de la démocratie, qui l'ont tuée ailleurs : la féodalité et surtout, plus tard, à partir du xvie siècle, la centralisation organisée par la royauté appuyée sur l'armée permanente. Jusque dans certains détails les usages décrits par Tacite se sont conservés. Ut turbaplacuit considunt arr)iati, dit-il. Dans Appcnzell, quand les citoyens se rendent à la Landsgemeinde, ils s'arment volontiers de quelque vieille rapière. Jusqu'à la fin du siècle dernier, de petits villages et certains districts formaient des républiques indépendantes où le gouvernement était exercé directement par le peuple réuni en Landsgemeinde. De ce nombre étaient Gersau et Kiissnacht, aux bords du lac de Lucerne ; Einsiedlen et la Marche, près du lac de Zurich ; Sargans, Gaster, Utznach et le Toggenburg, dans ie canton actuel de Saint-Gall. Le Toggenburg était un district très peuplé, où 10,000 citoyens avaient le droit de prendre part à l'assemblée populaire.

(1) A Athènes, îa Boulé, le Conseil des Cinq-Cents, préparait et proposait les projets de loi à l'assemblée ou Eclesie qui votait après discussion. L'aréopage avait le droit de veto. A Rome, la loi émanait du Consul, du préteur ou du tribun; mais c'est le peuple qui le votait et le Sénat le ratifiait. Pour les affaires importantes, notamment pour la déclaration de guerre, la Constitution de 1793 accordait au peuple un droit de veto suspensif d'abord, puis définitif, si cela lui convenait. A cet effet, il se réunit extraordinairement en assemblées primaires. Pour qu'une de ces assemblées se forme, il suffit que le cinquième des électeurs qui ont droit d'y voter en réclame la convocation. Réunie, celle-ci vote par oui ou par non sur le projet du Corps législatif. Si, au bout de quarante jours, dans la moitié des départements plus un, le dixième des assemblées primaires vote non, il y a veto suspensif. Alors toutes les assemblées primaires sont convoquées, et, si la majorité de ces assemblées (il y en avait plus de 7000), vote encore non, il y a veto définitif. Même procédure pour reviser et modifier la Constitution établie.

Dans les autres cantons et dans les villes où s'était développé un régime plus ou moins aristocratique, c'est-à-dire un patriciat,les historiens ontrelevé qu'en des circonstances importantes les autorités soumettaient certaines mesures au vote de tous les citoyens. Ainsi à Genève, de 1440 à 1540, après que la souveraineté de l'évêque eut pris fin, le conseil des soixante, puis des deux cents devait soumettre toutes ses résolutions à l'Assemblée générale. En 1449, la ville de Berne, ne pouvant pas restituer à Baie et à Strasbourg les sommes qu'elle avait empruntées, obtint du peuple consulté l'autorisation de lever un impôt spécial pour faire honneur à ses engagements. A différentes reprises, jusqu'en 1610 et même 188 ans plus tard, en 1798, on consulta directement la volonté populaire. A l'époque de la Réforme, dans les différentes communes, c'est par des votes au suffrage universel qu'on décida si, oui ou non, on adoptait la nouvelle forme du culte. Dans le Valais, les délégués de douze districts du pays, nommés « dixains » ou Zehnen, devaient soumettre les décisions prises dans leur assemblée à la ratification des habitants de leur « dixain » respectif. Dans le canton de Zurich, de 1521 à 1532, le peuple fut consulté directement, à différentes reprises, sur les engagements des mercenaires à l'étranger, sur le traité avec la France, sur la réforme religieuse. En 1802, la constitution de la république helvétique fut soumise à l'acceptation du peuple, et depuis lors, il fut de règle que toute constitution, soit d'un canton, soit de la fédération, dût être acceptée par la majorité des citoyens actifs ou électeurs.

Après le branle donné au mouvement démocratique en Suisse, comme danstoute l'Europe, par larévolution de 1830 en France, plusieurs cantons modifièrent leur constitution, afin de donner au peuple une action plus directe dans la législation. A cet effet, on lui accorda le veto, c'est-à-dire le droit de s'opposer par un vote à la mise en vigueur des lois adoptées par les conseils. C'était une première atteinte au régime représentatif, en attendant le référendum. Saint-(iall introduisit le veto populaire en 1831, Baie-Campagne en 1832, Valais en 1839, Lucerne en iSài . Le Valais fut le premier qanton qui adoptale référendum ; il l'abandonna en 1848, mais le rétablit, dans la constitution de 1874, pour toute résolution du grand-conseil entraînant

LE RÉGIM E PARLEMENTAIRE

une dépense de 60,000 lianes. Le canlou de Vaud adopta en L845, el Berne en L846, le référendum facultatif, en vertu duquel Les résolutions volées par les conseils devaient être soumises au vote il u peuple, quand un certain nombre d'électeurs le réclamaient.

La Révolution française de 1848, comme celle de 1830, imprima une impulsion nouvelle au progrès de la démocratie en Suisse. Déjà, lors des discussions très intéressantes qui eurent lieu, en 1851, pour la réforme de la Constitution de Saint-Gall, le major Félix Diog, de Rapperswill, proposa de soumettre toutes les lois au vote des citoyens qui même, d'après lui, devaient aussi avoir le droit de proposer des lois. Il ne faisait que déduire les conséquences logiques d'un principe désormais généralement admis : la souveraineté du peuple. Le souverain, disait-il, en paraphrasant le Contrat social de Rousseau, doit exercer le pouvoir suprême, sa volonté doit faire loi. La souveraineté ne se délègue pas. Qui se contente de l'exercer par des représentants abdique. Si une assemblée de députés fait les lois, le peuple n'est plus souverain. Ce qu'il faut poursuivre, c'est l'application du droit, plutôt encore que le bien général, parce que nous voyons plus clairement l'un que l'autre.

Après 1848, la théorie du gouvernement direct fut exposée et défendue avec une grande force par Rittinghausen en Allemagne et par Victor Considérant en France. Mais les conservateurs n'y virent qu'une utopie qui ne méritait même pas l'honneur d'une réfutation, et les démocrates autoritaires, comme Louis Blanc, la résurrection du fédéralisme des girondins : « Nous ne voulons pas, disait-il, du « Babélisme » universel, qui amènerait le triomphe de la contre-révolution. Le peuple est trop peu éclairé pour se passer de guides. » Néanmoins, ce qui était considéré comme une chimère en France et en Allemagne s'est successivement réalisé dans presque tous les cantons de la Suisse.

Tout d'abord, en 1848, Schwyz et Zug, en renonçant à leurs Landsr/^meinde pour adopter le système représentatif, introduisirent le référendum pour toutes les lois et le droit pour 2,000 électeurs de demander en tout temps qu'une revision de la constitution soit soumise à l'acceptation du peuple. Thurgovie adopta le veto populaire en 1849, et Schafl'ouse en 1852.

La même année, le Valais introduisit le référendum pour les dépenses budgétaires. Depuis lors tous les cantons, à l'excep tion de Fribourg, ont adopté le gouvernement direct d'une façon plus ou moins complète. Les uns ont le référendum obli gatoire pour toutes les lois et les règlements généraux et, en outre, Tinitiative populaire, ce qui signifie qu'un certain nombre de citoyens ont le droit de soumettre des projets de loi à l'assemblée législative, qui est tenue de les examiner et de les mettre en délibération. C'est le régime qui est en vigueur, par exemple, dans les cantons de Zurich, de Bâle et de Saint-Gall. Dans d'autres cantons, le référendum n'est que facultatif, c'està-dire que le peuple n'a à émettre un vote sur les décisions qu'a prises le Parlement, que quand la demande en est faite par un certain nombre de citoyens. Dans d'autres cantons enfin, comme dans le Valais, l'intervention directe du peuple est encore plus restreinte : elle n'a lieu qu'en matière financière, pour voter tout nouvel impôt ou pour approuver toute dépense d'une certaine importance; c'est ce que l'on a appelé le référendum financier. Rousseau soutient que la souveraineté du peuple n'est réelle que là où existe le gouvernement direct, lequel est aujourd'hui impraticable. « A prendre le terme dans la rigueur de l'acception, il n'a jamais existé de véritable démocratie et il n'en existera jamais. Il est contre l'ordre naturel que le grand nombre gouverne et que le petit soit gouverné. On ne peut imaginer que le peuple reste incessamment assemblé pour vaquer aux affaires publiques. S'il y avait un peuple de dieux, il se gouvernerait démocratiquement. Un gouvernement aussi parfait ne convient pas aux hommes. » (Contr. soc., III, 4.)

Pourtant, ce que le citoyen de Genève considérait comme impossible est maintenant le principe fondamental de toutes les constitutions de son pays.

§ 2. — Le régime représentatif pur est, on le voit, aujourd'hui généralement abandonné en Suisse. Cependant il a été, à une certaine époque, un grand progrès, car, seul, il permettait au peuple, au sein d'une grande nation, d'intervenir dans la confection des lois, par l'intermédiaire de ses représentants. Aussi longtemps qu'on n'a connu le gouvernement direct que comme

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à Athènes el chez les Germains, il ne pouvait se pratiquer que dans le cercle restreint de la cité ou de la tribu. Plusieurs cités s'associaient-elles, comme dans la ligue achéenne, plusieurs tribus arrivaient-elles à se fédérer comme chez les Francs, ou un peuple conquérant s'emparait-il d'un vaste territoire, alors La distance et la difficulté des voyages empêchaient les citoyens de se rendre à l'assemblée générale. Celle-ci peu à peu était désertée, et le pouvoir se concentrait aux mains des chefs ou du prince, assisté d'un conseil de magnats. La pratique relativement moderne de la représentation obviait à cet inconvénient. Nous la voyons se développer dans le Parlement en Angleterre, dans les Cortès en Espagne, dans les États généraux en France, dans les Pays-Bas et presque dans toute l'Europe. Seulement la représentation était conçue alors tout autrement qu'elle ne l'est depuis la révolution d'Amérique et depuis la révolution française. Aujourd'hui, le député représente, non le district électoral qui l'a nommé, mais le pays tout entier. Une doit pas voter conformément à la volonté du peuple, mais en raison de ses convictions à lui et en vue du bien générai tel qu'il le comprend. Autrefois, au contraire, les délégués à l'assemblée générale avaient un mandat strictement limité; ils exprimaient la volonté de leurs commettants ne varietur; et si quelques changements étaient demandés, ils devaient en « référer », comme le font aujourd'hui les ambassadeurs.

Dans le système antérieur à la Révolution, ce qui faisait loi c'était donc la volonté des mandants et nullement l'opinion des mandataires. Le référendum remet de nouveau directement la confection des lois aux décisions du peuple et il permet à une nation entière de légiférer, comme le faisaient jadis un petit nombre d'hommes sur la place publique de la cité antique ou aux champs de mai des tribus germaniques. Le plébiscite, par bulletin de vote déposé dans l'urne, au siège de la commune, a rendu possible un mode de gouvernement qui devenait illusoire ou impossible, quand tout le peuple, disséminé sur un vaste territoire, devait pour voter se trouver réuni en un seul lieu.

Certains partisans du gouvernement direct prétendent qu'il n'a vie et réalité qu'exercé, comme il l'était jadis, par l'assemblée populaire sur l'agora, sur le forum, ou aujourd'hui encore

dans la Landsgemeinde suisse. Là au moins, disent-ils, le peuple entend la voix des orateurs; il s'éclaire par la discussion; il peut se laisser entraîner par un appel à la raison ou au patriotisme. Le vote par référendum, c'est-à-dire au moyen d'un bulletin sur lequel l'électeur écrit simplement oui ou non, manque de ce qui fait l'avantage principal du gouvernement démocratique, la délibération. Le vote est trop souvent le résultat d'intrigues, de cabales, de manœuvres de parti qui n'ont guère de rapport avec le mérite de la mesure qu'on accepte ou qu'on rejette. « La Landsgemeinde, disait un conseiller fédéral éminent, M. Welti, est une forme vraie, vivante, tandis que le référendum est une forme morte, une fiction. C'est de la démocratie sur le papier. Dans la Landsgemeinde, chacun se sent citoyen, agissant dans la plénitude de sa souveraineté, mais prêt à se soumettre aux décisions de la majorité. Dans le référendum, l'homme est remplacé parle bulletin. C'est le gouvernement des atomes. »

A cela on peut répondre que maintenant la presse moderne remplace l'orateur antique ; que, par le journal qu'il lit chaque jour, l'électeur arrive à connaître les questions sur lesquelles il doit se prononcer, bien mieux que par quelques discours entendus au milieu du tumulte et de l'agitation de la foule, au moment où le scrutin va s'ouvrir; que si les manœuvres préliminaires des partis sont un mal, les entraînements de l'éloquence sont un péril. D'ailleurs la Landsgemeinde, c'est-à-dire la votation directe de tout le peuple réuni en une assemblée unique, n'est guère possible, aujourd'hui, que dans les cantons primitifs, très peu peuplés et où, presque tout étant réglé par les coutumes et les lois anciennes, il n'y a que très peu de lois nouvelles à faire.

Rousseau a condamné le système représentatif de la façon la plus absolue. Il ne voyait de peuples libres que ceux qui se gouvernent directement eux-mêmes, à la façon des cités grecques; mais comme, en môme temps, il croyait ce régime complètement impraticable, il concluait que la vraie liberté n'est pas à la portée des modernes. 11 expose si clairement le fond du débat, que je crois utile de reproduire certains passages, si connus qu'ils soient :

« La souveraineté n'étant que l'exercice de la volonté géné-

LE RÉGIME PARLEMENTAIRE

raie, ne peut jamais s'aliéner. Le souverain, qui n'est qu'un être collectif, ne peut être représenté que par lui-même.» [Conir, soc, II, l).

u La souveraineté ne peut être représentée parla même raison qu'elle ne peut cire aliénée. Elle consiste essentiellement dans la volonté générale, et la volonté ne se représente pas. » [Contr. soc, IV, 1-4).

u roule loi que le peuple en personne n'a pas ratifiée est nulle; ce n'esl point une loi. A l'instant qu'un peuple se donne des représentants il n'est plus libre; il n'est plus. » (Contr. soc, 111, 16.)

Il faut bien avouer que si, comme on le répète chaque jour en tout pays, la loi doit être l'expression de la volonté du peuple, l'argumentation de Rousseau est irréfutable. Tout homme est maître de lui-même. Il est souverain en ce qui le concerne. Personne, à aucun titre, n'a droit sur lui. Il ne doit obéissance qu'aux lois consenties par lui.

La réponse à faire à Rousseau est que la base même de son raisonnement est erronée. Les actes de l'homme, ne sont pas légitimes par cela seul qu'ils sont volontaires. Ils ne le sont que dans la mesure où ils sont conformes à la raison, à la justice, à l'intérêt général. Le but de tout gouvernement est le plus grand bien de tous. Une loi n'est bonne que si elle réalise ce bien, et ce n'est pas la volonté humaine qui la fait telle. Le devoir, l'intérêt de l'individu est de chercher à découvrir tous les règlements utiles au bien général, de les proclamer et de s'y soumettre.

Le peuple sera-t-il capable de le faire, ainsi qu'on l'a essayé en Suisse, par le référendum ?

C'est à voir. En tout cas, il faut le souhaiter, principalement pour deux motifs. D'abord, parce que le gouvernement direct est certes le meilleur moyen de culture et celui qui donne le mieux un but à l'acquisition de l'instruction et un emploi utile à l'instruction acquise. Quelle population a jamais eu une culture plus élevée que celle d'Athènes?En second lieu, parce que le peuple poursuivant naturellement son propre avantage, s'il est assez éclairé pour apercevoir les mesures qui l'assurent, le bien général sera atteint mieux que par tout autre système.

Mais dans l'état actuel de la civilisation, n'est-il pas préma-

turé d'attribuer le gouvernement direct au peuple ? On peut examiner cette question, d'abord d'une façon théorique, ensuite expérimentalement, en examinant les résultats du référendum depuis qu'il est en vigueur.

§ 3. — On comprend que la question théorique ait été vivement discutée en Suisse avant et pendant et même après l'adoption du référendum. Récemment encore il a trouvé deux partisans convaincus en M. Théodore Curti, auteur du livre Geschichte der Schiveizerischen Volksgezetzgebung, et en M. Numa Droz, l'un des publicistes les plus distingués de son pays *.

Les adversaires du référendum prétendent qu'il a un grand nombre de résolutions à prendre pour lesquelles le peuple est incompétent. L'appeler à prononcer dans ce cas, c'est mettre en péril des intérêts de premier ordre et tout d'abord celui du peuple lui-même. Ainsi une instruction supérieure bien organisée estime nécessité pour une nation moderne; mais comme le peuple n'est pas appelé à en profiter, il se refusera à faire pour cet objet la dépense indispensable. Les lois civiles, les règlements commerciaux sont des matières si difficiles que les assemblées législatives les mieux composées se montrent souvent incapables de les bien faire : n'est-il pas insensé d'en soumettre la ratification aux masses? Voyez-vous les habitués du cabaret décider, entre deux chopines, là où Pothier a hésité et où Portalis et Tronchet n'ont pu se mettre d'accord. Comprend-on un code de droit, sorti de^l'élaboration séculaire de tant de jurisconsultes éminents, rejeté par une majorité de campagnards? C'est se moquer du peuple que de l'appeler à faire ce à quoi il est absolument impropre. Comme l'a dit Barnave : « Le peuple est souverain, mais ses représentants peuvent seuls agir pour lui, parce que son propre intérêt est presque toujours attaché à des

(1) On peut consulter aussi Die Schweizerische Démocratie in ihrer Forlentwic/clung par W. Dr J. Dubbs; Die Erweiterung des Vol Icsrechtes de F. Gengel et par le même la Démocratie suisse et son évolution actuelle; Droz, la Démocratie et son avenir; Carraro, Cours de droit public; Marc Warnery, le référendum législatif ; G. Lorand, le référendum ; un article de M. Gustaf Kônig dans la revue Organ der Zofmger- Verein, avril 1884, l'Évolution de la démocratie en Suisse, par M. Wu;irin, Revue des Deux- Mondes, août 18i)l, et les ext-ellerits articles publiés par M. Tallichet, dans la Revue suisse, qu'il dirige avec tant de talent.

L E R É G I M E 1* A R L E M E NTAIRE

vérités politiques dont il ne peut avoir la connaissance nette el approfondie. » Dans les assemblées législatives, on discute, on s'éclaire mutuellement. Tout projet de loi est étudié à fond; les députés ne se prononcent qu'en connaissance de cause. Dans Le référendum, le peuple votera sous l'empire d'entraînements irréfléchis, de préjugés ou d'un mot d'ordre lancé par des meneurs ignorants. L'agitation préparatoire ne fait, qu'exciter les passions; elle n'a pas pour effet réel d'instruire les électeurs.

En outre, cet appel à la votation populaire détruit le ressort de l'assemblée législative. Dans le régime représentatif chaque député se sent responsable des résolutions que son vote contribue à faire prévaloir, mais quand il saura que la décision suprême appartient au peuple, il se sentira diminué, il étudiera moins les projets de loi, il votera à la légère. La Chambre des députés ne sera plus qu'un comité de préparation, une sorte de Conseil d'État.

Les partisans du référendum ne manquent point de répliquer. La Chambre, disent-ils, ne sera pas annihilée; mais elle cessera d'être omnipotente. En général, on est d'accord pour préconiser une seconde chambre et une seconde délibération. Seulement, constituer une seconde chambre douée de vie et d'autorité dans un pays très démocratique, est fort difficile. L'appel au peuple en tiendra lieu. Il remplit l'office d'un conseil de revision, qui cassera ou ratifiera les décisions de l'assemblée représentative, après un long et nouveau débat, transporté, cette fois, sur le forum. Mill a admirablement fait ressortir le danger qui résulte de l'omnipotence sans frein d'une chambre unique, vite emportée aux excès et au vertige, comme le prouve l'exemple des empereurs romains et de tous les despotes. Avec le référendum, ce péril disparaît.

Le référendum a l'avantage de montrer d'une façon calme et sûre où est la majorité véritable. La minorité n'a plus alors qu'à se soumettre. En 1884, en Angleterre, pour briser l'opposition de la Chambre des lords à la nouvelle loi électorale, l'opinion a eu recours à une série de meetings, où l'on comptait les assistants afin de prouver que la majorité était acquise à la réforme. Cet appel au peuple était une sorte de référendum, mais qui produisait une agitation presque révolutionnaire. Dans

l'automne de 1884, en Belgique, les deux partis ont fait défiler devant le palais du roi de longues colonnes de soixante, de cent mille hommes, chaque parti s'efforçant de montrer ainsi qu'il possédait la majorité. Si c'est la majorité et la volonté populaire qui doivent l'emporter, mieux vaut les consulter directement, comme on le fait en Suisse.

Il faut bien avouer que trop souvent le suffrage, même universel, est un leurre et que la nation qui en est armée ne parvient pas à faire prévaloir ses désirs. Ses représentants se jettent dans des aventures extérieures; sans cesse ils augmentent les armements, les emprunts et les impôts. Le peuple gémit, rechigne, de temps à autre fait une révolution ; c'est une nouvelle cause de dépenses, et rien n'est changé. La Chambre dite représentative ne représente nullement la volonté des électeurs. Celle-ci ne peut se manifester réellement que par le référendum.

Les associations pour la représentation des minorités ont prouvé clairement, en divers pays, que très souvent la majorité de la Chambre était élue par la minorité des électeurs et même des votants, et qu'en tout cas la minorité était sacrifiée comme si elle n'existait pas. Avec le référendum, il est certain que les décisions émanent de la majorité des votants et il est moins nécessaire de représenter la minorité, parce que chaque loi étant soumise à une votation nouvelle, la minorité d'aujourd'hui pourra devenir majorité demain.

Puisque les lois doivent être acceptées par le peuple, la Chambre ne les votera que si elles répondent à un besoin général. On ne verra plus tant de mesures emportées d'assaut, à la suite du discours d'un tribun éloquent ou pour complaire à un ministère influent. C'en sera fait aussi de ce jeu de coteries parlementaires qui, en certains pays, comme en Grèce, en Espagne et en Italie, font et défont les cabinets, au profit des rancunes, des ambitions ou des intrigues personnelles. Il se peut que des progrès utiles se trouvent ajournés; mais que d'excès, que d'abus de législation seront évités !

Le référendum, bien plus encore que le suffrage universel, est pour le peuple une école d'éducation politique, car pour chaque loi soumise à son vote on lui exposera le motif que Ton peut faire valoir pour l'adopter ou pour la rejeter.

LE RÉGIME PARLEMENTAIRE

Des deux formes de référendum, le facultatif et l'obligatoire, c'esl le premier que préfère M. Numa Droz, et l'opinion paraît de plus en plus incliner dans ce sens. Le référendum facultatif, c'esl à-dire La consultation populaire dans les cas où elle est demandée par un certain nombre d'électeurs, soulève de sérieuses critiques. « L'agitation, dit M. Droz, qui a lieu pour recueillir les signatures nécessaires, est presque toujours passionnée ; elle détourne les esprits de l'objet en cause, fausse d'avance l'opinion publique, ne permet plus ensuite une disçussion calme de la mesure projetée et établit un courant de rejel presque irrésistible. Le système qui soumet régulièrement deux fois par an, au vote populaire toutes les lois votées par le conseil, n'a pas ce grave inconvénient. »

L'objection la plus fondée que l'on puisse adresser au référendum est qu'il ne se prête pas à la direction des affaires extérieures. Lorsqu'un traité a été conclu avec une puissance étrangère, il serait difficile de le soumettre au vote du peuple; aussi, la constitution fédérale, interprétée par différents précédents, soustrait les traités à l'acceptation populaire. N'oublions pas, toutefois, que tout traité signé par l'exécutif, doit être ratifié par le Sénat aux États-Unis et par le Parlement tout entier dans la plupart des autres pays, du moment qu'il touche à un intérêt financier ou économique.

§ 4. — Voyons maintenant quels ont été les résultats du référendum. On peut dire qu'il a déçu également les craintes de ses adversaires et les espérances de ses partisans. 11 était vivement préconisé par les radicaux qui ont fini par l'introduire dans tous les cantons moins un, et combattu par les conservateurs qui y voyaient le triomphe de la révolution. En somme, il s'est montré économe, hostile à la centralisation, au pouvoir fort et aux grosses dépenses, par conséquent à ce que l'on appelle la politique jacobine ou radicale. Chose étrange et au premier abord inexpliquable, le même suffrage universel, qui persiste à renommer des radicaux, rejette souvent impitoyablement ce qu'ils ont voté. C'est que les élections se font sur des noms de personnes et qu'on obéit de part et d'autre à un mot d'ordre. Au référendum, chaque mesure est jugée en elle-même. Déjà les autoritaires commencent à trouver, avec Louis Blanc, que

c'est une institution contre-révolutionnaire. On a été jusqu'à l'appeler le phylloxéra du scrutin. D'autre part, les conservateurs, opérant un chassé-croisé non moins complet, le vantent et y cherchent un refuge.

Voici quelle est actuellement dans chaque canton la part que le peuple prend directement au gouvernement.

Zurich : référendum obligatoire deux fois par an ; initiative des lois accordée à tout groupe de 5,000 électeurs.

Berne : référendum obligatoire ; 8,000 électeurs peuvent exiger la démission et la réélection du grand-conseil.

Lucerne : veto contre toute dépense de 200,000 fr. en capital, ou de 20,000 fr. annuellement et référendum facultatif accordé à tout groupe de 5,000 électeurs.

Uri : landsgemeinde, c'est-à-dire gouvernement par le peuple entier réuni en assemblée générale.

Schwyz : référendum obligatoire ; veto à tout groupe de 2,000 électeurs.

Obwalden : landsgemeinde.

Nidwalden : landsgemeinde.

Glaris : landsgemeinde.

Zug : veto pour toute dépense de 40,000 fr. en une fois, ou de 5,000 fr. annuellement, et référendum facultatif, accordé à tout groupe de 500 électeurs ; initiative des lois pour 1,000 électeurs.

Fribourg: démocratie représentative.

Soleure: référendum obligatoire; initiative pour 2,000 électeurs.

Bàle-Yille : veto et référendum facultatif sur la demande de 1,000 électeurs; initiative des lois pour le même nombre.

Bâ le -Campagne : référendum obligatoire; initiative pour \ ,500 électeurs.

Schaffouse: veto et initiative à tout groupe de 1,000 électeurs.

Appenzell A. R. : landsgemeinde.

Appenzell I. R. : landsgemeinde.

Saint-Gall : référendum facultatif; veto pour 6,000 électeurs. Grisons : référendum obligatoire.

Argovie : référendum obligatoire deux fois par an; initiative pour 5,001) électeurs.

LE RÉGIME PARLEMENTAIRE

Thurgovie : référendum obligatoire; initiative pour 2,500 électeurs; droil pour 5,000 habitants de réclamer la démission du conseil.

Tessin : référendum facultatif à la demande de 5,000 élecleurs,

Vaud : initiative pour G, 000 électeurs ; référendum facultatif t obligatoire en matière financière.

Valais : référendum en matière financière. Neuchâtel : référendum facultatif sur la demande de 3,000 électeurs.

Genève : référendum facultatif sur la demande de 3,500 élecleurs.

Le seul canton qui n'ait pas encore adopté le gouvernement populaire sous l'une ou l'autre forme, est donc le canton catholique : Fribourg.

Il est intéressant de connaître les principales votations qui ont eu lieu en vertu du référendum fédéral introduit dans la Constitution en 1874. La revision de la constitution fédérale, rejetée une première fois le 12 mai 1872 par 261,072 voix contre 255,609, avait été adoptée, le 19 avril 1874, par 340,175 suffrages contre 198,182.

Sur environ cent trente lois et arrêtés émanant des Chambres fédérales, depuis la Constitution de 1874 jusqu'en juillet 1891, seize seulement, en dehors des modifications partielles de la Constitution (au nombre de six), ont subi l'épreuve d'une votation populaire, et sur ces seize, onze ont été rejetées. Voici le tableau de ces votations au référendum jusqu'au 15 mars 1891.

Votation populaire du 23 mai 4 875.

1° Loi fédérale sur le droil de vote des citoyens suisses. Demande de référendum : 100,674 citoyens.

Oui : 207,263.

Non : 252,583.

Loi rejetée.

2° Loi fédérale concernant Y état civil et le mariage. Demande de référendum : 106,560 citoyens.

Loi acceptée.

LE GOUVERNEMENT DIRECT PAR LE REFERENDUM 161 Votation populaire du 25 avril 1 87 6.

3° Loi fédérale sur l'émission et le remboursement des billets de banque.

Demande de référendum : 35,886 citoyens. Oui : 120,068. Non : 193,253.

Loi re 'jetée.

Votation populaire du 9 juillet 1 876.

4° Loi fédérale sur la taxe a" exemption du service militaire. Demande de référendum : 80,549 citoyens. Oui : 150,157. Non : 184,894.

Loi rejetée,

Votation populaire du 21 octobre 1 877 .

5° Loi fédérale concernant le travail dans les fabriques. Demande de référendum : 54,844 citoyens. Oui : 181,204. Non : 170,857.

Loi acceptée.

6" Loi fédérale sur la taxe d'exemption du service militaire. Demande de référendum : 63,300 citoyens. Oui : 170,223. Non : 181,383.

Loi rejetée.

7° Loi fédérale sur les droits politiques des Suisses. Demande de référendum : 40,207 citoyens. Oui : 131,557. Non : 213,230*.

Loi rejetée

Votation populaire du 19 janvier 1 87 9.

8° Loi fédérale accordant des subventions aux chemins de fer des Alpes.

Demande de référendum : 37,805 citoyens. Oui : 278,731. Non 115,571.

Loi acceptée.

Votation populaire du 30 juillet 1 882.

9° Loi fédérale concernant les épidémies.

Demande de référendum : 80,218 citoyens. Oui : 68,027. Non : 254,340.

Loi rejeiée.

162 Llï II É (j I M E PARLEMENTAIRE

li)'1 Loi fédérale concernant les brevets d'invention. Oui : 141,436. Non : 156,441.

Loi rejetée,

dotation populaire du 26 novembre 1882.

I L° Arrêté Fédéral concernant l'exécution de l'article 27 de la f.onslilulion fédérale [Centralisation scolaire).

Demande de référendum : 180,995 citoyens. Oui : 172,010. Non : 318,139.

Arrêté rejeté

Votation populaire du / / mai 1 884.

12° Loi fédérale concernant Y organisation du Département de Justice et Police.

Demande de référendum : 93,046 citoyens. Oui : 149,729. Non : 214,916.

Loi rejetée.

13° Arrêté fédéral concernant les taxes de patente des voyageurs de commerce.

Demande de référendum : 93,046 citoyens. Oui : 174,195. Non : 189,550.

Arrêté rejeté.

14° Arrêté fédéral concernant une subvention à la légation suisse à Washington.

Demande de référendum : 93,046 citoyens. Oui : 137,821. Non : 219,728.

Arrêté rejeté.

15° Loi fédérale concernant Y adjonction d'un article au Code pénal fédéral.

Demande de référendum : 93,046 citoyens. Oui : 159,068. Non : 202,773.

Loi rejetée.

Votation populaire du 15 mai 1887.

16° Loi fédérale concernant les spiritueux. -

Demande de référendum : 52,412 citoyens. Oui : 267,122. Non : 138,496.

Loi acceptée.

Votation populaire du 1 0 juillet 1 8 89.

17° Loi fédérale concernant la protection des inventions, dessins et modèles.

Oui : 203,809. Non : 57,630.

Loi acceptée.

Votation populaire du 17 novembre 1889.

18° Loi fédérale sur la poursuite pour dettes et la faillite. Demande de référendum : 62,948 citoyens. Oui: 244,317. Non : 217,921.

Loi acceptée

Votation populaire du 26 octobre 1 890.

19° Loi fédérale ajoutant un article à la loi sur l'assurance en cas d'accident.

Oui : 250,000. Non : 80,000.

Loi acceptée.

Votation populaire du 15 mars 1 891 .

20° Loi fédérale concernant la pension de retraite des fonctionnaires fédéraux.

Oui : 91,679. Non : 352,467.

Loi re jetée.

Votation populaire du 5 juillet 1891.

21° Amendement de la Constitution : Le droit d'initiative accordé au peuple.

Oui: 169,142. Non: 117,330.

Adoption.

Dix-huit cantons ont émis ici un vote favorable et quatre seulement un vote négatif. D'après le texte sanctionné ainsi par le peuple suisse, Fini Liative populaire consiste « en une demande présentée par 50,000 ciloyens suisses ayant le droit de vote et réclamant l'adoption d'un nouvel article constitutionnel ou l'abrogation ou la modification d'articles détei minés de la loi en vigueur ».

LE RÉGIME PARLEMENTAIRE

Gomme on le voit, le référendum n'est pas complaisant : volontiers il rejette; il dit plus souvent non que oui. Cependant il a approuvé les meilleures lois qui lui ont été présentées, et s'il en a rejeté, c'est par antipathie contre la centralisation el contre les grosses dépenses, sentiment qu'un économiste ne peul blâmer. Ce qui est remarquable aussi, c'est que dans la plupart des votations, les voix se partagent assez égale ni en t.

M. (î. Niederer de Trogen a publié dans le Journal de statistique suisse (1882) un tableau des votes populaires au référendum qui ont eu lieu dans le canton de Zurich depuis la revision de la Constitution, en 1869, jusqu'en 1832. Le peuple s'est prononcé dans 28 référendums sur 91 lois et décrets, dont 11 émanés du droit d'initiative. Contrairement à ce qui s'est passé au vote fédéral, nous avons ici 66 acceptations et seulement 25 rejets. Les questions les plus difficiles ont été soumises au vote populaire; ainsi une revision de certains livres du Code de procédure criminelle, des lois sur les faillites, sur les expropriations, sur l'organisation de l'enseignement, sur le monopole des banques d'émission et même sur un règlement pour la destruction des hannetons. Les votes sont à peu près semblables à ceux que pourraient émettre une bonne chambre ordinaire, avec cette différence que le peuple est férocement hostile à toute dépense pour ses fonctionnaires, même justifiée. Il repousse jusqu'à trois fois une loi concernant les traitements ; il refuse d'accorder une indemnité aux instituteurs et aux pasteurs non placés; il ne veut pas augmenter le subside pour le Gothard ni pour des constructions nouvelles du Polytechnicum ; il ne consent pas à l'impôt sur le revenu des communes; mais je ne remarque aucun vote qui ait une tendance démagogique ou niveleuse. L'initiative de 5,000 citoyens avait demandé que l'État prît en mains le commerce des blés; la proposition fut rejetée par 30,000 voix contre 16,000.

Le nombre des électeurs prenant part au vote des référendums est toujours très considérable; il s'élève parfois jusqu'à 88 p. 100 des inscrits et il n'est pas descendu au-dessous de 66. Ce qui est très honorable, c'est que les abstentions ont été le moins nombreuses chaque fois qu'il s'est agi des lois concernant l'enseignement. En ceci le peuple s'est départi de

LE GOUVERNEMENT DIRECT PAR LE REFERENDUM J6d

son goût pour l'économie; ainsi il a approuvé l'intervention de l'État dans les dépenses faites par les communes pour les locaux d'école ; il a facilité l'admission des élèves pauvres dans l'enseignement supérieur; il a repoussé aussi la proposition faite par l'initiative de 5,000 citoyens de supprimer l'obligation de la vaccine, et récemment, par 25,577 voix contre 21,377r il a refusé de réintroduire la peine de mort dans le Code pénal zurichois.

Comme le dit M. G. Niederer, l'auteur de l'article à qui nous empruntons ces détails, il est regrettable qu'on n'ait pas publié de tableaux des votes populaires dans les autres cantons. D'après les notes que j'ai prises à ce sujet, je crois pouvoir dire que les résultats sont, en somme, assez semblables à ceux que l'on a constatés dans le canton de Zurich. Dans Bâle-Campagne, j'ai entendu reprocher au référendum de la majorité rurale sa parcimonie excessive, qui a réduit outre mesure le traitement des pasteurs, des instituteurs, et de la plupart des employés. Dans Bâle-Ville, on se plaignait que le référendum eût construit sur le Rhin un troisième pont, qui a coûté un million et qui ne sert à presque rien, prodigalité qui s'explique parce que ce sont les riches qui payent et les ouvriers qui se servent du pont. Dans Neufchâtel, les radicaux du grand Conseil avaient établi l'impôt progressif; le vote populaire, chose très curieuse, l'a rejeté. D'autre part, récemment, les radicaux, aussi au pouvoir dans le canton de Vaud, y ont introduit une taxe sur le capital si durement progressive qu'il fera fuir, dit-on, toutes les personnes aisées, et cependant ils sont parvenus à la faire approuver par le peuple.

En somme, le référendum n'a pas justifié les objections qu'on lui avait adressées. Les électeurs, il est vrai, sont très fréquemment appelés à voter, mais ils ne s'en sont pas lassés et loui s décisions n'ont pas été trop souvent contraires à l'intérêt général. Nul n'affirmera qu'elles aient toutes été les meilleures possible. On peut leur reprocher parfois d'être inspirées par un esprit un peu étroit et trop parcimonieux; mais les assemblées législatives sont-elles donc toujours des modèles d'intelligence politique, de sagesse et de prévoyance, et ne pèchent-elles point partout par leur facilité à dépenser, ;>

166 LE RÉGIME PARLEMENTAIRE

emprunter el à créer de nouveaux impôts? Loin d'exciter les passions révolutionnaires, le référendum les calme, parce que La volonté de La majorité se manifeste si clairement, qu'elle ôte à La minorité 1<1 droit et l'envie de s'y opposer par la force. Et d'ailleurs, celle-ci peut, grâce à la propagande, à la presse et aux discours, convertir le peuple à ses idées et devenir, à son tour, majorité.

Un avantage incontestable du référendum., c'est qu'il peut mettre obstacle a l'accroissement incessant des dépenses et des emprunts, surtout dans les villes. Les gouvernants sont entraînés à prodiguer l'argent, parce qu'ils en retirent ou quelque honneur ou quelque profit. Mais le peuple tient à ses deniers, et il s'en montrerait économe, trop économe peut-être.

Le référendum pourra-t-il être adopté avec avantage dans d'autres pays? La Suisse, il ne faut pas l'oublier, se trouve en des conditions exceptionnellement favorables à ce mode de gouvernement. Le pays est divisé en un grand nombre de petits États autonomes, où les votations sont bien plus faciles et moins redoutables que dans un grand pays. La compétence du pouvoir fédéral est très limitée; il a peu de lois et de règlements à faire, et ainsi, le peuple suisse tout entier n'a que rarement l'occasion d'émettre un vote. Dans les landsgemeindes et dans les communes, le peuple suisse est habitué à se gouverner lui-même, depuis le moyen âge. Le régime républicain y existe dès l'origine et il est devenu complètement démocratique, par une série de réformes successives, qui constituent, pour ainsi dire, une évolution naturelle. La distance entre les différentes classes de la société est moindre qu'ailleurs. Sauf dans quelques villes, comme Bâle, Genève et Zurich, il n'y a pas de grandes fortunes et presque nulle part de paupérisme. L'égalité des conditions est grande et c'est, comme l'ont montré les plus éminents politiques, Àristote et Montesquieu entre autres, une condition essentielle pour la marche régulière de la démocratie. En outre, la Suisse, état neutre placé sous la garantie de l'Europe, n'a pas à s'occuper de politique étrangère. Il serait dangereux de confier celle-ci aux décisions du référendum, quoique le peuple, livré à lui-même, incline vers la . paix comme vers l'économie.

On peut affirmer (Tailleurs que le régime parlementaire devient aussi très impropre à diriger les affaires extérieures d'un pays où l'influence décisive est acquise à la presse et à une chambre émanée d'un suffrage très étendu. Ce que nous avons vu récemment en France et en Angleterre le prouve de la façon la plus claire. Pour bien diriger la politique étrangère, il faut qu'un cabinet ait de la suite dans les idées, qu'il soit libre d'agir, sans se préoccuper des variations de l'opinion et des journaux, et qu'il ait assez de consistance et de durée pour que les autres puissances puissent lier partie avec lui. Aucune de ces conditions ne se retrouve plus dans le régime parlementaire tel qu'il est pratiqué aujourd'hui dans la plupart des pays constitutionnels.

Depuis 1870 il y a eu en France 24 changements de cabinet, et quelquefois le portefeuille des affaires étrangères a été confié à des hommes, distingués sans doute, mais nullement préparés à ces difficiles fonctions. La France a eu la sagesse de se recueillir et de ne pas s'engager dans la « forêt obscure » des alliances et des combinaisons diplomatiques. Néanmoins, la Chambre n'a pas manqué de se contredire et de commettre des fautes. Ainsi, l'Angleterre lui offre d'intervenir en Egypte, elle refuse. Elle fait probablement bien, mais bientôt elle le regrette, renverse M. de Freycinet à la première occasion et s'efforce de reconquérir une position dont elle n'avait pas voulu. M. Ferry arrive et, obéissant à l'opinion, il s'engage à fond dans les entreprises coloniales, ce qui amène nécessairement des froissements et un choc avec la Chine. La Chambre prend de l'humeur et, à cause d'un petit échec d'avant-poste, jette à terre le cabinet qui va conclure le traité de paix qu'elle désire. En Angleterre, quel spectacle plus désolant que celui des hésitations, des contradictions, des fautes répétées commises par l'homme d'État le plus éminent de notre temps, M. Gladstone, uniquement parce qu'il doit tenir compte des exigences de l'opinion publique, de la presse et des partis, au sein du Parlement. Sans cesse harcelé par les questions de tous, par. les attaques de l'opposition, par les résistances et les vues divergentes de ses propres partisans, parla nécessité de maintenir la majorité, non seulement la liberté d'allure, mais le temps même de la réflexion lui fait défaut; et, oubliant

168 LE RÉGIME PARLEMENTAIRE

ce moi juste de Lincoln : « Il ne faut pas changer de chevaux au milieu du gué, » La Chambre des communes le met en minorité sur une question d'impôt, au moment même où, après de Laborieuses négociations, il va signer le traité avec la Russie.

11 Tant bien se pénétrer de cette vérité qui deviendra chaque jour plus évidente : La démocratie, avec le régime représentatif, non moins qu'avec le gouvernement direct, est incapable de faire de bonne politique étrangère. C'est pourquoi les États-Unis ont pris la sage résolution de s'en abstenir. Est-ce un reproche à faire aux institutions démocratiques ? Nullement ; car li1 premier devoir de tout gouvernement est de s'occuper d'abord des affaires intérieures de la nation même; moins il se mêlera de celles d'autrui, mieux ce sera pour le peuple. En tout cas, il est certain qu'il y aurait grand avantage à remettre au pays le droit de décider la guerre. Comme le disait récemment en Angleterre, avec une grande éloquence, M. Jesse Collins, aucun ministre, aucun monarque ne devrait pouvoir à son gré déclarer la guerre. Cette redoutable décision devrait être réservée à ceux qui en supporteront les conséquences, au prix de leur sang et de leur argent.

Le gouvernement direct, qui s'est établi en Suisse sous la forme àureferendum, était et est encore très répandu en Europe, et on peut dire dans le monde entier, sous celle de l'assemblée générale des citoyens. Comme nous l'avons dit, il était pratiqué chez les Germains, dans les Champs de Mars et de Mai. Nous le trouvons dans le Tunscipmot 1 des Anglo-Saxons, comme dans les meetings des Toivnships en Amérique et des Vestrys en Angleterre ; dans les réunions sur la place publique, au sein des républiques italiennes ; en France, en Belgique et en divers pays dans les communautés de village et, récemment encore, dans les assemblées des villages du royaume lombardo-vénitien. Dans la Dessah javanaise, dans le Mir russe, dans YAllmend germanique,comme dans le clan écossais et dans la tribu indienne, les résolutions d'intérêt général sont prises par tous les intéressés.

(1) On voit encore dans beaucoup de villages en Angleterre le monticule où se réunissait l'assemblée générale du village. Voyez Lintéressante étude de George Gomme F. S. A : Primitive Folk-Moots or open air Assemblies in B ri tain.

Quoi de plus naturel? Partout aujourd'hui on tend à rétablir ce régime primitif. Nous avons montré qu'aux États-Unis on y revient, en introduisant sans cesse dans les constitutions des États particuliers des prescriptions qui sont soumises au vote du peuple entier. Une loi a introduit le référendum en Angleterre pour décider la création de bibliothèques communales (free libraries) et on a vu récemment à Glasgow la question décidée par un plébiscite où 28,946 voix s'étaient prononcées contre et 22,755 pour. En mars de cette année, le parlement anglais a voté une loi « à option locale » pour le pays de Galles, en vertu de laquelle les votants, à la majorité des deux tiers, peuvent interdire le débit des spiritueux.

Toutefois, pour que le référendum donne de bons fruits, il faut que le peuple soit éclairé, habitué à se gouverner luimême et que tout ne se décide pas au centre.

Il se peut que les institutions démocratiques ne parviennent pas à garantir suffisamment l'ordre, dont nos sociétés industrielles et à travail divisé ont bien plus besoin que les sociétés de l'antiquité et du moyen âge, et, dans ce cas, nous serons ramenés au despotisme; car, avec une grande armée permanente, le pouvoir exécutif, obéissant au vœu des classes supérieures, peut toujours supprimer la liberté. Mais si la liberté et la démocratie se maintiennent et nous préservent du césarisme, il est certain que le peuple voudra prendre en mains la direction des affaires publiques, de plus en plus, à mesure qu'il s'instruira et qu'il verra mieux le rapport intime qui existe entre la législation et ses intérêts individuels. Dès lors il introduira sous l'une ou l'autre forme le gouvernement direct. La Suisse, qui marche à l'avant-garde des réformes démocratiques, nous a montré le chemin. S'il faut que la volonté du peuple se fasse, ne vaut-il pas mieux qu'elle se manifeste paisiblement et régulièrement par un plébiscite, comme dans les cantons suisses, plutôt que tumultueusement et d'une façon peu décisive, comme cela a lieu en Angleterre au moyen des meetings, des processions et des démonstrations, et en Irlande au moyen de batailles entre nationalistes etorangistes?

Si les masses sont appelées à voter les lois, ou elles s'instruiront, ou on les instruira et, en tous cas, la vraie civilisation qui consiste dans la diffusion des lumières et des idées

LE R ÊGIME PARLEMENTAIRE

justes y gagnera. Un mot profond de Tocqueville se réaliserait : t< L'extrême démocratie prévient les dangers de la démocratie. »

En France, M. Lebaron de Mackau et d'autres députés ont déposé le 27 mars 1890 un projet de loi établissant le référendum en l'ail de dépenses municipales. Il a été repoussé parla majorité de la Chambre; mais, comme le fait, remarquer M. de Mackau, ce ne serait là qu'un retour à l'ancien droit, car, dans les communautés du village, tout était décidé par l'assemblée de l<»us les pères de famille et, en principe général, la commune ne pouvait être engagée que par le vote des deux tiers. La constitution de 1793 a été soumise au vote du peuple français. Deux petits bourgs, Riom etCluny avaient adopté spontanément L'appel au peuple pour une dépense à faire. Leurs résolutions ont été cassées par l'autorité supérieure.

En Belgique, depuis un an, dans plusieurs communes, à Laeken, à Frameries, à Marcinelle, à Saint-Jost-ten-Node, à Bevere, à Jumet, à Spa, le conseil communal a eu recours au référendum, et il est probable que cet appel au peuple deviendra de plus en plus fréquent, parce que, dans des cas difficiles, c'est pour le conseil municipal un moyen commode de dégager sa responsabilité. 11 y a plus : le ministère belge (juin 1891) a demandé qu'on introduise dans la constitution revisée un référendum royal, c'est-à-dire le droit accordé au roi de consulter directement le peuple, non seulement sur une loi déjà votée, mais sur toute question présentant, à son avis, un intérêt général et majeur.