CHAPITRE V

Au commencement de ce siècle, malgré les violences et les insuccès de la Révolution française, les peuples de l'Europe réclamaient avec instance une constitution et le régime parlementaire, et, pour les obtenir, plusieurs d'entre eux se sont soulevés contre leur souverain. On croyait que cette forme de gouvernement assurerait la liberté, l'égalité devant la loi, l'économie dans les dépenses et la félicité publique. Les publicistes, comme les foules, considéraient avec envie l'heureuse Angleterre, qui jouissait de ce régime politique, dépeint en termes si enthousiastes dans Y Esprit des lois. Successivement, .soit par des insurrections, soit par l'octroi des rois, tous les États européens, excepté la Russie, ont obtenu ce qu'ils désiraient avec tant d'ardeur : le pouvoir législatif est exercé par des assemblées délibérantes, dont les membres sont élus librement par les citoyens.

Mais quel étonnant revirement d'opinion s'est produit ! On est prêt à brûler ce qu'on adorait naguère. Ce régime parlementaire, si ardemment désiré jadis, est aujourd'hui presque partout l'objet des attaques les plus vives. On ne peut en dire assez de mal ; il est la cause de toutes les crises, de toutes les souffrances, même de celles qui sévissent exclusivement dans le domaine économique. En France, il inspire, dit-on, une telle animadversion, que le peuple, qui a fait la Révolution de 1789 pour conquérir la liberté, a été prêt un moment à la sacrifier et à demander au premier dictateur venu qu'il le délivre des mains du parlementarisme. En Italie, c'est à lui qu'on s'en prend de toutes les fautes commises, dépenses exagérées de l'armée et de la marine, déficit croissant du budget, ruine des campagnes, émigration croissante, politique coloniale et, cette faute sans excuse, l'occupation de Massaouah,

LE RÉGIME PAllLEMiSNTAIRE

Récemment, à La clôture «lu parlement autrichien, le président Smolka reprochai! aux députés d'avoir prononcé plus de neuf mille discours, dont deux mille à propos de la loi financière. En Angleterre, dans la patrie môme du régime parlementaire, on dit qu'il est devenu impuissant, qu'il ne marche plus, et récemment on allait jusqu'à rappeler la « grande nuisance ». En Amérique, sous Faction de l'esprit conservateur des anciens (•(dons, les institutions libres ont échappé aux tendances de la démocratie extrême, et cependant toutes les réformes qui se Ion! dans Tordre politique ont pour but de restreindre l'activité des assemblées délibérantes et de concentrer le pouvoir aux mains de certains hauts fonctionnaires. J'ai montré, dans un précédent chapitre, sous quelle forme ce mouvement s'est produit au centre de la Fédération, et comment il a eu pour résultat d'attribuer au président delà Chambre des députés, un vrai dictateur, et aux comités nommés par lui, un pouvoir plus absolu et moins contrôlé que celui des souverains despotiques de l'Europe. Je voudrais faire voir maintenant comment une transformation semblable s'accomplit dans les États particuliers. Il n'est guère, dans l'ordre politique, de phénomène plus important et plus curieux à étudier, puisqu'il est général dans les deux mondes, partout où fonctionnent des parlements et des administrations électives *.

Les trente-huit États qui, en ce moment, constituent l'Union américaine ont chacun, on le sait, leur constitution particulière que le peuple a votée et qu'il peut amender, en suivant certaines prescriptions, assez compliquées pour qu'il ne soit pa& fait usage de ce droit à la légère. Toutes ces constitutions étaient,, dans le principe, calquées sur le modèle de celle de la Fédération. Elle avaient pour but essentiel de garantir aux citoyens

(1) Je prendrai surtout pour guide le beau livre de M. Bryce, The American commonweallh, qui est, à mon avis, depuis Toequeville, l'étude la plus complète et la plus profonde consacrée à de la grande république. Membre du parlement anglais, ancien sous-secrétaire des affaires étrangères, professeur de la faculté de droit de l'université d'Oxford et auteur d'une histoire de l'empire romain, M. Bryce était admirablement préparé pour bien saisir les caractè res de la société américaine et pour analyser les ressorts de ses institutions. Je dois beaucoup aussi aux communications d'un publiciste américain très distingué, M. Albert Shaw, qui a entrepris de comparer le système d'administration de son pays à ceux de l'Europe.

ce que l'on appelait les droits naturels et les libertés nécessaires : liberté de la parole, de la presse, de renseignement, des cultes, égale admissibilité aux emplois, égalité devant la loi, liabeas corpus, le jury ; et tous ces droits étaient déclarés sacrés, inaliénables et placés au-dessus de toute loi et de toute entreprise de l'autorité. Ce que les auteurs de ces constitutions avaient eu surtout en vue, en Amérique comme en Europe, c'était d'opposer une barrière infranchissable aux entreprises et à l'arbitraire du pouvoir exécutif; mais on n'avait pas songé à limiter l'activité du pouvoir législatif. On s'aperçut bientôt que de ce côté existait un danger non prévu, mais très réel, surtout pour la bourse des contribuables. On vit les législatures des États particuliers contracter des dettes insensées et parfois les répudier, fonder des banques sans base sérieuse, multiplier les fonctions pour y placer les favoris du groupe dominant, accorder des faveurs à certaines corporations privilégiées, construire des ponts et des routes à l'usage des meneurs politiques, accorder des concessions de chemins de fer uniquement pour enrichir les lanceurs d'affaires, en un mot, les chefs des différents partis, mettre le Trésor au pillage, parfois successivement, d'autres fois, de connivence et de façon à faire tous fortune aux dépens du public.

Heureusement en Amérique, quand un mal est nettement aperçu et mis au jour, il y est appliqué des remèdes prompts et énergiques. Celui qui a été adopté ici consiste à limiter de plus en plus, par des articles des constitutions revisées, l'activité malfaisante des Chambres. Le peup le a repris en main, dans une mesure de plus en plus grande, le pouvoir législatif, en imposant au parlement des restrictions très grandes relatives à la durée des sessions et aux objets soumis aux décisions des Chambres.

MM. BryceetShaw nous (ont connaître les différents moyens que consacrent les constitutions des États particuliers pour brider l'activité des parlements. Toutd'abord, il y a le système des deux Chambres qu'on rencontre partout ; car, en Amérique, on estplus que jamais convaincu de la vérité de ce mot de Lally- Tollendal, rapporteur du comité de la constitution en 178',) : « Avec une seule Chambre, vous pourrez tout détruire ; sans les deux Chambres, vous ne pourrez rien fonder. » Tel projet

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de loi destiné à favoriser l'un ou l'autre intérêt particulier sera rejeté par Le Sénat, parce que les mômes influences n'y dominent pas el aussi parce que l'une des deux assemblées se plaît souvenl à tenir L'autre en échec. Cette opposition a toujours un excellenl résultat, disent les Américains : elle empêche l'adoption d'un grand nombre de bills, et c'est autant de gagné, car c< en fait de lois, comme en fait de vermine, plus on en tue, mieux cela vaut ».

Le veto que possède le gouverneur dans 34 États sur les 38 esl aussi un moyen de préservation contre l'activité législative des Chambres, car ce n'est point là, comme en Europe, une arme rouillée et vaine, dont un souverain ne peut faire usage sans risquer sa popularité, son trône ou même sa vie. Dans un article de la Revue des Deux Mondes (15 avril 1889), M. le duc de Noailies a montré l'importance de cette prérogative aux mains du président de la Fédération. Les gouverneurs y ont recours tout aussi souvent que lui, car assez fréquemment ils appartiennent à un autre parti que celui qui domine dans les Chambres, et leur responsabilité étant plus grande, ils se laissent guider davantage par l'intérêt général. D'après ce que rapporte M. Bryce, il n'est pas rare de voir un gouverneur invoquer comme un titre à sa réélection l'emploi énergique qu'il a fait de son droit de veto.

Nous n'avons nulle idée de la fureur de légiférer des Parlements aux États-Unis. Je trouve à ce sujet des chiffres très curieux dans un discours prononcé à la réunion de 1886 de l'Association du barreau américain par son président, M. William Allen Butler. Ainsi, dans la session du congrès fédéral 1885-1886, le nombre total des bills « introduits » s'est élevé à 2,906, dont 1,101 ont été votés. Dans les différents États, les chiffres ne sont pas moins stupéfiants. Dans dix États, 12,449 bills ont été proposés et 3,793 votés. New-York a, pour sa part, 2,093 bills proposés et 681 votés. Les lois votées dans le Minnesota, pendant la session de 1887, forment un volume de 1,100 pages. A chaque session, les lois adoptées par le parlement du Wisconsin remplissent, en moyenne, 1,500 pages très serrées. Il est vrai que la plupart de ces bills se rapportent à des objets d'intérêt particulier.

Pour mettre des bornes à ce déluge législatif, les constitu-

tions réformées ont élevé toute sorte de barrières. Ce qu'il fallait réprimer tout d'abord, c'était l'entraînement aux dépenses excessives exigeant de nouveaux impôts, et surtout de contL nuels emprunts. C'est là un des plus graves défauts du régime parlementaire. Chaque groupe de députés réclame de l'argent dans l'intérêt de la circonscription qu'il représente, et, sous peine de succomber sous la coalition des appétits frustrés, il faut bien que le ministre leur accorde quelque satisfaction. Puis arrive toute une série d'exigences nouvelles en vue « de favoriser le progrès ». Le Trésorpublic est mis en coupe réglée ; le déficit se creuse; les contribuables, de plus en plus frappés, ne savent à qui s'en prendre et s'irritent sourdement; le prestige du système représentatif est ébranlé.

Les États américains de l'Ouest, les plus maltraités sous ce rapport, ont été les premiers à attaquer le mal dans sa racine. Dès 1846, la constitution de l'Iowa interdit à la législature d'accorder des subsides à des sociétés ou à des corporations et de contracter aucune dette nouvelle, même pour des travaux publics ou des objets d'utilité générale, sauf une dette flottante de 100,000 dollars, en attendant la rentrée des impôts. La plupart des autres États suivirent successivement cet exemple. En 1874, l'État de New-York, en revisant sa constitution, interdît absolument tout nouvel emprunt, sauf si le corps électoral le vote directement, en vue d'un objet déterminé, et des restrictions du même genre sont maintenant en vigueur dans presque tous les États. C'est le régime appliqué partout en Suisse : toute dépense nouvelle, à moins qu'elle ne soit très minime, doit être approuvée par le peuple. En France, les conseils municipaux de deux localités, Cluny et Riom, ayant besoin de faire un emprunt pour construire l'une un marché, l'autre une caserne, ont soumis le projet au vote populaire; et, dans les deux cas, celui-ci s'est prononcé pour la négative.

Les Américains ont trouvé un moyen plus simple encore de se préserver des effets d'un mal nécessaire, la réunion des Chambres. Autrefois elles siégeaient, comme en Europe, chaque année. Aujourd'hui, dans tous les États, sauf dans cinq faisant partie du groupe des treize États primitifs, il n'y a plus de session du parlement que tous les deux ans, et chacun s'en félicite. Un gouverneur d'État disait à M. Bryce : « Nos législateurs

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sont certes de très braves gens; mais c'est un soulagement universel quand nous les voyons rentrer dans leurs foyers. » On demande à un antre gouverneur s'il n'y a pas d'inconvénient à ne réunir les Chambres que tous les deux ans: « Nullement, répond-il ; au contraire, tous les trois ou quatre ans seulement vaudrait encore mieux. » La durée de la session bisannuelle esl aussi généralement limitée à un terme très court. Vingt-deux États ont fixé d'une façon absolue le nombre de jours pendant lesquels les Chambres peuvent siéger; d'autres ont préféré une autre méthode : ils n'accordent l'indemnité aux dé[)iités que pendant un certain temps. Ceux-ci peuvent continuer à se réunir; mais le sentiment du devoir rempli est alors leur seule rémunération. Je n'ai pu constater dans combien de cas cela a paru suffisant l.

Dans beaucoup d'États, la durée de la session ne peut excédersoixantejours. Dans d'autres, on a accordé quatre-vingtdix jours. Le Nebraska avait même réduit le terme à vingt jours ; on y est revenu récemment à un autre système : on ne limite plus la durée de la session, mais le traitement des députés y est fixé à 300 dollars, ce qui équivaut à peine au salaire d'un manœuvre. Toutefois, un autre inconvénient se fait sentir. Ces représentants du peuple, qui ne peuvent se réunir qu'une fois tous les deux ans, pendant deux ou trois mois seulement, arrivent de leurs cantons respectifs chargés de bllls dont ils veulent absolument obtenir le vote. D'où plus d'examen préliminaire, plus de délibération, plus de débats. On vote, on vote au pas de course. On fait presque autant de lois, et elles sont plus mauvaises. Quelques États, comme le Colorado et la Californie, par exemple, ont prolongé la durée des sessions ou le terme pendant lequel l'indemnité parlementaire est payée.

On demeure confondu quand on voit la démocratie extrême, en Suisse et aux États-Unis, réaliser l'idéal du représentant le

(i) Durée des sessions : 90 jours dans la Louisiane, dans le Maryland, dans la Virginie ; 7o dans le Tennessee ; 70 dans le Missouri ; 60 dans l'Arkausas, dans la Caroline, dans la Floride, dans i'Indiana, dans le Kentueky, dans le Minnesota, dans le Nevada, dans la Caroline du Nord, dans le Texas ; 50 dans l'Alabama, dans le Kansas ; 45 dans la Virginie occidentale ; 40 dans le Colorado, dans la Géorgie, dans le Nebraska, dans Oregon ; durée illimitée dans les autres États.

plus décidé du principe d'autorité, M. de Bismarck, en limitant à des bornes de plus en plus étroites l'activité des assemblées délibérantes. Dans les pays monarchiques, il serait imprudent de trop restreindre les pouvoirs du Parlement, car ici c'est l'autorité du souverain qui doit être tenue en échec, sous peine d'aboutir au despotisme; mais dans les républiques, où le danger réside dans l'omnipotence des Chambres, c'est à ce mal qu'il faut porter remède, et ainsi tout ce qui se fait aux États- Unis à cet effet mérite l'étude la plus attentive.

Pour se rendre compte des tendances nouvelles de la démocratie en Amérique, il faut considérer, non les changements introduits dans la constitution fédérale, qui sont très rares, mais les modifications des constitutions des États, qui sont très fréquentes, surtout dans ceux de l'Ouest. D'après ce que nous apprend M. Hitchcock, dans son livre si instructif, Study of américain state Constitutions \ depuis 1776, on a adopté 105 constitutions nouvelles, plus 214 amendements constitutionnels. La durée moyenne d'une constitution est de trente ans. Dans les États de la Nouvelle-Angleterre, où l'esprit traditionnel des puritains a conservé plus d'action, les changements sont moins fréquents. Ainsi, le Massachusetts vit encore sous sa constitution de 1780; le Connecticut, le Rhode-Island et le Maine n'ont modifié la leur qu'une fois; le Vermont et le New-Hampshire que deux fois. Les constitutions et les lois des États particuliers ont pour le citoyen une tout autre importance que celles du gouvernement fédéral; car les premières le touchent sans cesse et dans sa vie de chaque jour, pour ses droits civils et politiques, tandis que les secondes se rapportent plutôt aux relations de la Confédération avec l'étranger ou aux rapports des États particuliers entre eux.

Dans les modifications de ces nombreuses constitutions,. M. Bryce a été frappé de deux tendances, en apparence opposées, mais nées d'un même sentiment de défiance à l'égard des députés: d'une part, on a accru l'autorité du pouvoir executif, représenté par le gouverneur: d'autre part, on a fait

(1) En Europe tout ce qui concerne le gouvernement de la grande république a été l'objet de nombreuses et excellentes études; mais ce qui se rapporte aux États particuliers, étant d'accès plus difficile, a été négligé, sauf par M. Boutmy qui en a parfaitement fait ressortir toute l'importance.

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intervenir plus directement le vote populaire. Ainsi, à l'origine, mi aurai 1 cru porter atteinte à la souveraineté du peuple, en donnant a l'exécutif le droit de refuser sa sanction aux lois votées par les Chambres. Peu à peu, comme nous l'avons dit, le veto a été accordé au gouverneur dans tous les États, sauf quatre. La durée de ses fonctions a été prolongée, et les rest ridions à sa rééligibilité ont été presque partout supprimées. Les juges aussi sont nommés pour un temps plus long, et leur traitement a été augmenté. Ils étaient naguère souvent choisis par le Parlement; aujourd'hui, là où ils ne sont pas élus par le suffrage universel, ils sont nommés par le gouverneur.

D'où vient cette tendance générale à accroître les prérogatives de l'exécutif, si opposée, semble-t-il, à l'esprit démocratique ? C'est d'abord parce que le gouverneur élu par le corps électoral de l'État tout entier est souvent un personnage considérable, connu et jouissant de l'estime publique. C'est ensuite parce que l'on a reconnu que dans le domaine de la politique, comme dans celui de l'industrie, rien n'est aussi efficace pour obtenir de bonne besogne que la responsabilité. Le gouverneur agit sous les yeux de tous ; il sait que c'est à lui seul qu'on demandera compte des résolutions qu'il aura prises ; tandis que les décisions des Chambres, étant l'œuvre d'une majorité collective, échappent souvent au jugement de l'opinion publique.

Le second changement à noter est celui qui consiste à faire intervenir directement le peuple dans la confection des lois. On est arrivé à ce but de plusieurs façons, et tout d'abord d'après une méthode spécialement anglaise et que l'on appelle local option, « l'option locale », c'est-à-dire que l'on délègue aux habitants des divers districts le droit de décider s'ils y admettent l'application de certaines lois. Voici des exemples du système de « l'option locale ». La loi sur l'enseignement primaire en Angleterre n'a pas édicté l'enseignement obligatoire pour tout le pays: il appartient à chaque localité de décider si elle veut avoir un comité scolaire (School Board) et si elle entend imposer aux parents le droit d'envoyer leurs enfants à l'école.

Accordera-t-on dans un certain district des licences pour la vente des boissons alcooliques, la majorité des électeurs

aura à le décider. Aux États-Unis, on a soumis au vote populaire la question de savoir, ici, si renseignement sera entièrement gratuit, et il Test devenu, en effet, dans la plupart des États; ailleurs, si le débit des spiritueux sera oui ou non interdit ; dans l'État de New- York, si les objets fabriqués par les détenus dans les prisons seront vendus en concurrence avec l'industrie privée. (V. 1. VIII, ch. xvm.)

Le référendum à la façon suisse n'a pu s'introduire aux États- Unis, parcequelescoursdejusticeont décidé, àmaintesreprises, que la législature, étant investie du pouvoir délégué de faire les lois, ne peut céder cette prérogative à aucun autre corps politique, pas même au corps électoral. Il a donc fallu recourir à un autre moyen d'en appeler directement à la volonté populaire. Ce moyen, qu'on pourrait appeler le système plébiscitaire américain, consiste à introduire dans la constitution les prescriptions que l'on veut faire consacrer par le peuple. Cette méthode ressemble, à certains égards, au référendum suisse, car l'amendement constitutionnel est d'abord discuté et approuvé par la législature, où une majorité des deux tiers est souvent requise, et puis soumise à la votation directe de tous les électeurs de l'État.

La conséquence de cette façon de faire a été que les constitutions des Etats de l'Union américaine sont très différentes de celles en vigueur en Europe et qui ne contiennent que deux groupes de dispositions, les premières consacrant les droits essentiels des citoyens, les secondes fixant les formes de gouvernement. Dans les constitutions d'État en Amérique, on trouve réglées un grand nombre de matières qui, ailleurs, sont l'objet des lois ordinaires ; ainsi le régime des successions et des contrats, les détails du droit administratif et de l'organisation judiciaire, le système d'administration des chemins de fer et des banques, la création des comités et des fonds scolaires, la formation d'un bureau ministériel spécial pour l'agriculture, pour le travail [Labour Bureau), pour les canaux, la fixation du traitement de certains fonctionnaires, etc. Parfois des articles constitutionnels s'occupent d'objets de la plus minime importance. Ainsi, on a déterminé, ici, de quelle façon se fera la fourniture du charbon pour chauffer le bâtiment où se réunit le Parlement; ailleurs, combien il serait

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payé pour emmagasiner du blé dans les docks. Dans le Wisconsin, ce sonl les électeurs qui ont eu à décider, en votant Banks ou no Batiks, si les banques pourront se constituer sous forme de sociétés commerciales. Dans le Minnesota, « le fonds d'amélioration intérieure » ne peut recevoir aucun emploi qui ne soit au préalable ratifié par une majorité des électeurs prenanl part à l'élection générale annuelle. Comme le fait remarquer M. Bryce, à qui j'emprunte ces détails, le plébiscite enlève dans ce cas à la législature l'exercice de la plus essentielle de ses fonctions, l'application des ressources financières de La nation. De cet expédient qui fait régler par les constitutions ce qui devrait l'être par les lois, il est résulté que le texte de ces pactes fondamentaux s'allonge à chaque revision et tend à prendre des proportions démesurées. Ainsi, la première constitution de la Virginie, qui remonte à l'année 1796, n'avait que quatre pages ; celle de 1830 en a sept et celle de 1870 trente-deux. La constitution du Texas de 1845 avait seize pages, celle de 1876 en a trente-quatre ; celle de la Pensylvanie en avait huit en 1776 et vingt-cinq en 1870 , celle de l'Illinois dix en 1818, vingt-cinq en 1870.

Les Américains recourent de plus en plus à cet étrange système, parce qu'ils constatent que les lois préparées par une convention spéciale, sous forme d'articles constitutionnels, et. ensuite votées par le peuple, sont meilleures que celles qui sont adoptées par les législatures ordinaires. Les conventions qui élaborent ces amendements aux constitutions sont composées d'hommes plus capables que les Chambres. Ils délibèrent sous les regards du public, dont l'attention a été spécialement éveillée sur la matière en discussion. Ils sont moins exposés à ces influences « sinistres » dont parle Stuart Mill, c'est-à-dire à la corruption et aux excès de l'esprit de parti. Toutefois, si la démocratie doit en arriver peu à peu au gouvernement direct, il est certain que le référendum à la manière suisse est préférable à la méthode américaine. Celle-ci arrivera à faire des constitutions une masse chaotique et indigeste d'articles sans ordre, sans lien logique, souvent d'un intérêt secondaire,, ce qui est d'autant plus fâcheux que, pour les supprimer ou les modifier, il faut recourir à la procédure très compliquée d'une revision constitutionnelle.

En Angleterre, depuis quelque temps, le régime représentatif tend aussi à se subordonner au régime plébiscitaire, quand il s'agit d'une question importante et surtout d'une application nouvelle des principes démocratiques. La Chambre des communes vote une loi ; la Chambre des lords la rejette ; alors commence dans le pays une campagne d'intense agitation politique. De toutes parts s'organisent des meetings, des processions, des pétitionnements. Les deux partis comptent ainsi le nombre de leurs adhérents, et chacun d'eux s'efforce de démontrer qu'il a pour lui la majorité de la nation. Quand le courant de l'opinion se prononce d'une façon très forte et avec une grande surexcitation des passions populaires, la Chambre des lords finit par céder, car elle se persuade que son existence même est en jeu. D'autres fois, on a recours à une dissolution de la Chambre des communes, pour que le ministère puisse savoir, sans s'y tromper, ce que veut la majorité des électeurs, De toute façon, c'est la volonté populaire qui dicte la loi.

Ces procédés de gouvernement sont non seulement irréguliers, révolutionnaires et pleins de danger pour le maintien des institutions établies, mais, en outre, ils sont dictés par une idée fausse et antiscientifique, malheureusement très répandue aujourd'hui, à savoir que la loi doit être, comme l'a dit Rousseau, l'expression de la volonté du peuple. C'est, sous forme démocratique, l'adage des anciens juristes romains : « La loi est l'expression de la volonté du souverain. » Grande erreur et fertile en conséquences funestes. Les lois doivent être l'expression des nécessités sociales. Il faut donc, ainsi que je l'ai montré, faire une large part dans le gouvernement à la science et à l'expérience.

Mais si l'on veut en appeler directement au peuple, le système suisse du référendum est certainement préférable aux moyens détournés employés en Amérique pour attribuer à la nation la décision finale.