CHAPITRE VII

LE RÉGIME CONSTITUTIONNEL : LÉOPOLD Ier ET LÉOPOLD II DE BELGIQUE

Pour montrer comment doit être manié le mécanisme si délicat du régime constitutionnel, je crois ne pouvoir faire mieux que d'esquisser la façon dont Font pratiqué deux rois modèles, Léopold Ier, de Belgique et son fils, Léopold II.

Léopold Ier a eu ce rare mérite de permettre à une nation de se gouverner elle-même et d'introduire sur le continent une institution plus favorable à la grandeur politique des peuples que la vapeur et l'électricité ne le sont à leur bien-être, je veux dire le régime parlementaire, entendant par là le régime où les affaires d'un pays sont administrées par un ministère responsable devant une assemblée librement élue, ce qui n'est rien moins que le règne de la parole et la condition de toute liberté.

L'excellence d'un gouvernement se mesure, a très bien dit M. Stuart Mill, à la somme de qualités morales et intellectuelles qu'il répand dans la nation. Un gouvernement qui rend les hommes aptes à se diriger eux-mêmes est bon ; car, pour n'obéir qu'aux lois qu'ils font eux-mêmes, il leur faut plus de prévoyance, plus de vertu, plus de sagesse, que pour obéir à un maître.

Au moment où le gouvernement parlementaire est introduit <lans des États nouveaux comme la Grèce, l'Italie, la Roumanie, la Serbie, la Bulgarie, et où, d'autre part, il est très discuté ailleurs, il est utile d'examiner à quelles conditions ce régime a heureusement fonctionné en Belgique, pendant un temps qui

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paraît long, au milieu de tant et de si profonds bouleversements.

L'entreprise n'est pas facile, comme le prouvent tant d'échecs mémorables. Louis-Philippe n'a point réussi à se maintenir en France, ni le roi Othon de Bavière en Grèce, ni l'empereur Maximilien au Mexique, ni le roi Amédée en Espagne, ni le prince Alexandre de Battenberg en Bulgarie, qui, malgré les services rendus et ses succès militaires, n'a que trop donné raison au mot du prince de Bismarck : « Acceptez; ce sera toujours un agréable souvenir de votre jeunesse. »

La constitution belge consacrait toutes les libertés modernes, sans aucune réserve, et elle était, sauf l'institution de la royauté, aussi démocratique que celle des États-Unis. Il était très difficile d'en faire fonctionner les rouages au milieu des autres États du continent, où les souverains, excepté en France, avaient conservé un pouvoir presque absolu.

« Cette Constitution, mal rédigée et presque inexécutable, serait la plus mauvaise de l'Europe, si celle de la Norwège n'existait pas », disait encore le prince de Metternich en 1848. Quand il fut appelé au trône, Léopold demanda l'avis de son secrétaire, le baron de Stockmar. « Il est vrai, répondit celui-ci, que le pouvoir du roi et de ses ministres est fort limité. 11 faudra voir si toutes ces libertés peuvent s'accorder avec l'ordre; essayez si vous pouvez régner dans l'esprit de la Constitution en y apportant une grande délicatesse de conscience. Si les institutions nouvelles ne marchent pas, il sera temps de demander aux Chambres de modifier le pacte fondamental. » « On voit bien, dit un jour en souriant le prince aux délégués du Congrès, que la royauté n'était pas là pour se défendre, car vous l'avez assez rudement traitée. Votre charte est bien démocratique. Cependant, en y mettant de la bonne volonté de part et d'autre, je crois qu'on pourra marcher. » Et en efl'et, grâce à la façon dont le nouveau roi comprit son rôle, cette Constitution si attaquée a donné au peuple belge soixante années de liberté et de prospérité.

La conduite de Léopold envers les partis peut servir d'exemple aux rois constitutionnels. Jamais on n'a pu dire qu'il ait favorisé l'un plus que l'autre. La royauté devant être irresponsable, il la maintenait dans une sphère supérieure, où les luttes

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du forum ne venaient point troubler son impartialité olympienne. Appelé à agir de concert avec des hommes d'opinions opposées, il évitait soigneusement tout ce qui pouvait rendre moins faciles ses rapports avec les uns ou avec les autres. Au fond, de quel côté penchait-il? Aucune parole, aucun écrit émané de lui n'est venu le révéler. Ses instincts de tory, ses souvenirs de prince allemand l'inclinaient probablement vers les catholiques, qui devaient représenter à ses yeux le parti conservateur et aristocratique ; mais sa perspicacité lui faisait voir que les principes du libéralisme répondaient mieux aux besoins de notre époque.

Un épisode important de son règne montre si bien comment il comprenait sa mission que je crois devoir le rapporter avec quelques détails. En 1857, le parti catholique, alors au pouvoir, présenta un projet de loi destiné à attribuer une sorte d'existence légale aux établissements de bienfaisance, c'est-à-dire en réalité aux communautés religieuses. Les libéraux ne voulaient à aucun prix de ce qu'ils appelaient la « loi des couvents », parce que, disaient-ils, elle aurait pour résultat d'en augmenter le nombre, la richesse et l'influence, déjà trop considérables. Le roi Léopold n'était pas frappé de ce danger. Dans une lettre adressée à M. de Haussy, en 1845, il dit : « Les deux pays où le régime constitutionnel se trouve lejmieux entendu, l'Angleterre et les États-Unis d'Amérique, ne mettent aucune entrave aux actes de bienfaisance des particuliers. »

Les libéraux combattirent la loi des couvents durant vingtsept séances consécutives, avec l'énergie que donne la conviction d'un danger public. Cette lutte acharnée au sein du Parlement enflamma les esprits au dehors. Les rues se remplirent d'une foule tumultueuse qui se livrait à des manifestations hostiles envers les députés catholiques, et l'agitation se communiqua de la capitale aux provinces. L'irritation du roi fut d'abord extrême. Ses souvenirs de militaire, et la nécessité de faire pn v;doir à tout prix les décisions de la majorité, le portèrent d'abord à refuser toute concession à une pression extra-parlementaire; mais bientôt de plus calmes réflexions et les sages résolutions de deux de ses ministres, M. de Decker et le comte Vilain XIV, hommes de bien qui mettaient l'intérêt du pays audessus de celui de leur parti, décidèrent Léopold à préférer

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des mesures de transaction. La Chambre fut d'abord ajournée; puis, les élections communales ayant prouvé que les villes étaient profondément hostiles au projet de loi, le ministère crut devoir se retirer. « Un gouvernement prudent, avaient dit les ministres, doit tenir compte de l'opinion publique alors même qu'elle est égarée par la passion ou le préjugé. »

Le roi adressa au ministre de l'intérieur une lettre rendue publique, où il exprimait la même pensée. « Sans me livrer à l'examen de la loi en elle-même, disait-il, je tiens compte, comme vous, d'une impresssion qui s'est produite à cette occasion dans une partie considérable de la population. Il y a dans les pays qui s'occupent eux-mêmes de leurs affaires de ces émotions rapides, contagieuses, se propageant avec une intensité qui se constate plus facilement qu'elle ne s'explique, et avec lesquelles il est plus sage de transiger que de raisonner. »

L'indignation de Léopold, sa répugnance à transiger, venaient précisément de son respect pour le gouvernement parlementaire. La « loi des couvents » était incontestablement appuyée parla majorité du Parlement au moment où elle fut présentée. Strictement, le régime constitutionnel eût donc exigé qu'elle ne fût pas retirée ; et on ne manqua point de répéter que, céder devant les manifestations de la rue, c'était enlever au pouvoir sa force et sa considération. Je crois néanmoins que le roi fit bien de ne pas suivre la politique de résistance vers laquelle certains conseils et son propre sentiment de fierté, d'honneur et de légalité, le poussaient. Il est en effet deux choses dont il faut tenir grand compte dans nos sociétés modernes : premièrement l'opinion des villes, secondement le mouvement général des esprits. Les villes ne pèsent dans le scrutin qu'en proportion de leur population, et pourtant, dans les moments de crise, c'est d'elles que dépend le triomphe ou la chute des gouvernements. Qui n'a pour lui que les campagnes n'aura jamais d'assiette solide. Cela n'est injuste qu'en apparence. L'opinion, nul ne le conteste, est maintenant la reine du monde. Or qui forme l'opinion, sinon ceux qui étudient, écrivent et parlent? Un homme qui pense, même sans voter, exerce infiniment plus d'action que cent autres qui votent sans penser. Régner à rencontre des gens qui pensent, c'est se condamner à n'avoir d'autre appui que la force et le nombre; mais le moment finit

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toujours par arriver où le nombre et la force se mettent du côté de la pensée. Il faut se garder aussi de vouloir remonter le courant naturel des esprits, car les plus habiles réussissent tout au plus à rester en place, et les maladroits sont bientôt emportés aux abîmes. Le roi Léopold fit donc bien de laisser tomber un projet qui soulevait une si formidable opposition, •quoi qu'il le jugeât bon en lui-même. Louis-Philippe se fut obstiné et eut probablement préparé la chute du trône.

En 1831, en recevant les délégués du Congrès, Léopold avait dit : « Je me suis trouvé dans tant de positions singulières et difficiles, que j'ai appris à ne considérer le pouvoir que sous un point de vue philosophique. Je ne l'ai désiré que pour faire le bien et le bien qui reste. » Ce ne furent point là de vaines paroles. 11 ne régnait pas pour satisfaire le goût de la domination, et, en aucune circonstance, il n'essaya d'étendre la prérogative royale. On rapporte qu'en 1848, Léopold aurait dit à ses ministres que, si la Belgique croyait ne plus avoir besoin de lui, il ne voudrait pas être un obstacle à ses nouvelles destinées. Ce qui prouve que l'idée d'un devoir et non une ambition vulgaire l'attachait à ses hautes fonctions, c'est qu'il semblait ne se souvenir du pouvoir dont il était investi que quand il croyait l'intérêt du pays en question.

Léopold a eu la politique et les ministres que la nation voulait. Louis-Philippe parlait trop, agissait trop et faisait croire son action plus personnelle qu'elle ne l'était réellement. Léopold, au contraire, n'épargnait rien pour n'avoir pas à agir, et, quand son intervention était nécessaire, pour la dissimuler. Il n'est pas bon qu'un ministre puisse être considéré comme Tunique dépositaire de la confiance et le représentant en titre des volontés du roi, car tout changement de majorité est alors un échec pour la couronne. Il faut qu'à chaque idée nouvelle qui acquiert de l'autorité dans le pays, des hommes nouveaux puissent entrer dans le Parlement, afin de l'y exposer et d'y gagner des adhérents, jusqu'à ce qu'ils arrivent au pouvoir pour la réaliser, puis, qu'ils fassent place, à leur tour, aux défenseurs d'une amélioration plus radicale, les ministères se remplaçant comme des vagues qui se succèdent dans la marée montante du progrès.

Si celui qui exerce le pouvoir exécutif gouverne effectivement,

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il devient responsable, et, s'il est responsable, il faut qu'il soit soumis à l'élection. L'action personnelle et la responsabilité conviennent à peine à un président de république; l'hérédité et la responsabilité sont inconciliables. Qu'un homme qui peut être ou devenir incapable, idiot ou fou, comme Georges III, ait le pouvoir de disposer à son gré du sort d'une nation civilisée, c'est ce que notre temps se refuse à admettre. Si un souverain a commis des fautes graves ou subi des revers dont on peut le rendre responsable, parce qu'il en est l'auteur, son fils, avec la couronne, héritera de son impopularité, et de cette façon il est bien difficile qu'une dynastie se maintienne. Quand ce sont les ministres qui portent le poids d'une administration malhabile ou malheureuse, le Parlement les remplace et le principe dynastique reste sauf.

Partout où il y a des hommes qui réfléchissent et non des foules faites pour porter le joug, il se formera un parti qui voudra marcher en avant. Si ce parti ne rencontre devant lui qu'un ministère, il ne sera qu'antiministériel ; si l'obstacle réside dans le souverain, il deviendra nécessairement antidynastique. L'opposition, ne voyant d'issue que dans l'emploi delà force, l'esprit d'insurrection deviendra habituel. Au peuple le plus doux on donnera bientôt ainsi un tempérament révolutionnaire ; car, entre l'esprit révolutionnaire et l'esprit de servilité qui approuve et subit tout, il n'y aura point de milieu. A-t-on à se plaindre d'un agent de police ou d'un garde-champêtre, on n'y verra de remède que dans le bouleversement de l'État. C'est une vérité connue depuis longtemps que le moyen de faire durer la royauté est d'en limiter le pouvoir.

Plutarque rapporte que le roi de Sparte Théopompe répondit à sa femme, qui lui reprochait d'avoir amoindri le pouvoir royal : « Je le laisserai d'autant plus grand qu'il sera plus durable. » « Et en effet, ajoute Plutarque, en lui ôtant ce qu'il avait de trop absolu, il le mit à l'abri de l'envie et des dangers qu'elle attire. » C'est ainsi que le roi Léopold Ier a pu laisser à son fils Léopold II, ses pouvoirs constitutionnels plus respectés qu'au début de son règne.

On a fait un grand mérite, au roi Léopold, d'avoir été fidèle au serment qu'il avait prêté à la Constitution. Cet éloge, je ne le répéterai point, dans la crainte de faire injure à sa mé-

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moire. En quels temps étranges vivons-nous donc, pour qu'on croie devoir louer un souverain d'avoir fait ce que commande l'honnêteté la plus ordinaire? Il a fait plus que tenir sa parole; il a agi dans l'esprit de la Constitution, avec un tel scrupule que, pendant tout son règne, la nation s'est réellement gouvernée elle-même, sous ses auspices.

L'un des abus du système représentatif qu'il faut combattre dans un régime démocratique, consiste dans cette espèce particulière de corruption qui se pratique en privant des fonctionnaires de leurs places pour les donner à des amis politiques en vertu de la maxime : Aux vainqueurs les dépouilles. Le roi Léopold n'a jamais voulu y prêter la main. Quoique les gouverneurs de province représentent essentiellement le gouvernement et sont donc des agents politiques, il n'a jamais consenti à en révoquer, à la demande d'un nouveau ministère. Quand une proposition pour une nomination ne lui plaisait pas, il l'oubliait dans un certain tiroir d'où elle ne sortait plus.

Il a toujours eu le souci de protéger la minorité contre les mesures qui auraient pu assurer la prépondérance plus complète de la majorité, et telle est bien la mission et la réelle utilité de la royauté au sein de la démocratie moderne.

Les idées de réforme sociale qui firent explosion en 1848 ne semblent avoir causé à Léopold aucune de ces terreurs insensées qui provoquèrent chez tant d'autres de si lâches abdi cations. Il en tira, au contraire, la conclusion qu'il fallait s'occuper sérieusement du sort des travailleurs. Notre siècle est le siècle des ouvriers, a dit un jour M. Gladstone. Le mot n'est pas venu au roi Léopold, mais l'idée ne lui était pas étrangère. En 1849, il écrit au ministre de l'intérieur, M. Rogier : « La question du droit au travail a été agitée, et l'attention des populations ouvrières s'est portée sur les différentes théories mises en avant en faveur du travail. Sans vouloir donner une opinion sur cette grave question, je dois pourtant dire que, s'il existe des pays où le gouvernement est appelé à venir en aide au travail, la Belgique plus que tout autre se trouve dans cette position. »

Comme la plupart des princes allemands, il n'aimait pas le luxe. Etait-ce parcimonie? Non, c'était sagesse appropriée à l'esprit du temps. Les notions économiques et les sentiments

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chrétiens se sont assez répandus pour faire paraître inique que des milliers de familles soient, par l'impôt, privées du nécessaire, afin de donner aux princes des superfluités tapageuses. Le prestige qu'un souverain peut acquérir n'est plus en raison dufaste qu'il déploie, mais en proportion des services qu'ilrend.

On ne dira pas que le roi Léopold avait du génie ; mais il possédait ce qui est plus utile à un souverain constitutionnel, cette rare justesse d'esprit qui lui dicta la ligne de conduite la meilleure pour faire réussir le régime qu'il s'était trouvé appelé à inaugurer.

Lord John Russell proclamait un jour au Parlement que nul règne n'a été plus glorieux et plus utile à l'Angleterre que celui de la reine Victoria, parce que c'est sous ses auspices que le gouvernement parlementaire a été pratiqué dans toute sa sincérité. C'est aussi le témoignage que le roi Léopold se rendait à lui-même. Si la monarchie de Juillet a succombé en France, ce n'est point par les vices du régime parlementaire, c'est plutôt parce qu'il n'y a pas été appliqué dans le même esprit qu'en Belgique, et qu'il n'y a pas été fondé sur les mêmes libertés.

Les services rendus par Léopold Ier à la cause de la monarchie constitutionnelle ne se sont pas bornés à la Belgique. Les autres souverains de l'Europe, dans les pays où existait le régime représentatif, se sont efforcés de l'imiter l.

Dans le remarquable discours qu'il a prononcé lors de la prestation du serment devant les deux Chambres réunies, le roi Léopold II, qui en tout a marché sur les traces de son père, même avec un dévouement plus actif au bien de son pays, a formulé de la façon la plus précise la maxime qui lui a servi de guide : « Ma mission constitutionnelle me range en dehors des luttes d'opinion, laissant au pays lui-même à décider entre elles. Je désire vivement que leurs dissidences soient tempérées par cet esprit de fraternité nationale qui réunit en ce moment autour du même drapeau tous les enfants de la famille belge. »

(1) Ayant eu l'occasion d'être reçu par le roi don Fernand de Portugal dans son palais à Cintra, il me dit: o Le rôle des rois constitutionnels devient bien difficile; ce qu'ils ont de mieux à faire, c'est d'étudier la vie de YOtre premier roi Léopold Ier et de l'imiter. »

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Le roi Léopold II joint à beaucoup d'esprit, de tact et de bonté, le respect le plus scrupuleux du régime représentatif; jamais il ne manque une occasion de faire paraître ce respect dans ses paroles et dans ses actes. Ses discours publics sont des chefs-d'œuvre de style et des modèles d'inspiration constitutionnelle. Cette conduite a si admirablement réussi à son père, qu'il s'est fait une loi de suivre son exemple. Si jusqu'à présent on a pu lui faire un reproche, c'est de trop céder aux ministres que la majorité de la Chambre lui désigne, et d'être ainsi un monarque trop parlementaire. Singulier reproche, dira-t-on, et qu'on n'a jamais fait à aucun souverain ! Pour bien juger ce cas, il faut se rappeler que, dans le gouvernement représentatif, le principal rôle et la très grande utilité de la royauté est de défendre la minorité contre l'oppression de la majorité et de détendre certaines situations critiques qui, sans une intervention du pouvoir exécutif, seraient sans issue. J'ai parlé d'un certain tiroir très profond où Léopold Ier ne parvenait pas à retrouver les pièces et surtout les nominations qu'il n'aimait pas à signer. On a pu regretter une ou deux fois que le roi Léopold II n'ait pas encore rencontré ce fameux tiroir dans l'héritage paternel. Sous le feu roi, les ministres s'en plaignaient. Rien de plus naturel. Les hommes au pouvoir croient toujours servir les intérêts du pays en servant ceux de leur parti, parce qu'ils sont convaincus que Le triomphe de leur opinion peut seul assurer la prospérité de la nation.

Mais précisément parce qu'ils sont hommes dé parti, ils peuvent oublier les ménagements dus à des adversaires politiques et vouloir fixer le pouvoir en leurs mains, par des mesures écrasant définitivement la minorité. Il peut être utile et juste que le roi s'y oppose dans les limites qu'autorise la Constitution et que la nation tolère. « Je suis convaincu, disait Léopold 1er en 1837, et je le dis à tout le monde, que toute mesure qui peut être interprétée comme tendant à fixer la suprématie d'une opinion sur l'autre, qu'une telle mesure est un danger. » En politique, il faut réduire ses adversaires à l'impuissance, en enlevant à leur opinion l'appui qu'une partie de la population leur accorde, non en les écrasant par la force des lois ou des armes.

A deux reprises, le roi Léopold II, imitant ce qu'avait fait son

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père en 1857, a retiré les portefeuilles des mains d'un ministère qui avait une forte majorité dans les Chambres (ministère d'Anethan en 1871 et retrait de portefeuille à MM. Woeste «H Jacobs en 1884), parce que l'opinion des grandes villes et surtout celle de la capitale, très surexcitée, réclamait cette satisfaction.

On peut se demander si ces deux rois ont sagement agi en cédant ainsi à des manifestations populaires. Si quelques cris poussés dans la rue suffisent pour renverser un cabinet, le pouvoir abdique et le règne de la populace commence.

Sans doute ce danger est réel et il est grand. Ce qui a perdu la révolution française, ce sont les journées, c'est-à-dire les coups de force du peuple de Paris dictant ses volontés à une Assemblée terrorisée. Le premier devoir des partis est de savoir être minorité, sauf à reconquérir le pouvoir par les moyens légaux. Quand les partis se disputent la suprématie les armes à la main, au moyen d'insurrections populaires ou de pronunclamentos militaires, c'en est fait des institutions libres; elles ne sont plus qu'un vain nom, et elles ne tarderont pas à faire place au despotisme, à moins que la nation vouée à une anarchie intermittente, comme dans certaines républiques hispano-américaines, ne trouve même plus en son sein a-sez d'éléments consistants pour faire durer une forme quelconque de gouvernement.

On comprend et on admirerait volontiers la conduite plus fîère de ces hommes qui, forts de leur raison et soutenus par la conscience de leur droit, adoptent l'orgueilleuse devise : yo contra todos y todos contra yo, et qui, trouvant une âpre jouissance dans leur impopularité même, résistent jusqu'au bout aux clameurs populaires. Seulement l'expérience a prouvé que c'est ainsi qu'on perd les dynasties. Le gouvernement parlementaire est un régime bourgeois d'un tempérament délicat, qui vit de transactions, de concessions et de ménagements. Ni le point d'honneur chevaleresque, ni l'aristocratique orgueil du stoïcien n'y sont de mise. Le point d'honneur, — très différent de l'honneur, qui ne devrait être qu'un autre mot pour dire la vertu, — oblige à ne point céder devant l'ennemi, dût-on y perdre la vie. Dans un duel, qui recule est déshonoré. Certaines personnes voudraient voir le point d'honneur régler

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la conduite des hommes d'État dans la pratique du régime constitutionnel ; c'est une funeste erreur. Quand on n'expose que sa vie, on peut ne jamais rompre d'un pas; mais, quand la destinée de tout un pays est en jeu, il faut écouter la voix de la raison et les leçons de l'expérience. Monter à cheval et mitrailler des citoyens désarmés, plutôt que de laisser tomber un ministère, peut paraître digne d'un chevalier ; mais, certainement, ce n'est pas ainsi qu'on fonde la liberté. Voyez Louis- Philippe, excellent roi et scrupuleux observateur des lois : il conserve le ministère Guizot parce qu'il a la majorité dans les Chambres, il ne tient pas compte de la puissante agitation qui trouble le pays ; la chute du ministère entraîne celle du trône. En 1857, Léopold sacrifie un ministère qui a ses sympathies et que soutiennent les Chambres ; il achève en paix son longrègne, et laisse un trône solidement appuyé sur le respect de tous les citoyens. La liberté a été maintenue illimitée. Son fils l'a imité. On s'est indigné, on a dit que c'en était fait de la Constitution ; mais l'agitation s'est calmée, et le régime parlementaire a continué à fonctionner avec autant de régularité qu'auparavant.

Le ministre de Decker, déposant le portefeuille en 1857, à la demande du roi Léopold Ier, motivait sa retraite par des raisons qui prouvaient une parfaite entente des exigences du régime représentatif. « J'ai la majorité dans les Chambres, disait-il, mais je ne suis pas sûr qu'elle s'appuie sur la majorité de la nation. Or c'est une des positions les plus dangereuses que l'on puisse faire à un pays constitutionnel que de le gouverner avec une majorité qui peut être accusée de ne plus représenter fidèlement les sentiments et les vœux de la nation. » Sage maxime, dictée évidemment par le souvenir des événements de 1848, et que les ministres des pays libres ne devraient jamais oublier.

E. DE LAVELEYE. — DÉMOCRATIE. — I