LE SYSTÈME FÉDÉRATIF JUGÉ PAR MONTESQUIEU

Montesquieu a bien vu quelques-uns des avantages du système fédératif, surtout dans ses rapports avec la force défensive (L. IX, ch. i, 3). En parlant de la façon dont les républiques pourvoient à leur sûreté, il dit : « Si une république est petite, elle est détruite par une force étrangère ; si elle est grande, elle se détruit par un vice intérieur. » La république fédérative a donc pour but de donner aux gouvernements républicains « la force extérieure de la monarchie. » Voici la définition qu'il donne de la république fédérative : « Cette forme de gouvernement est une convention par laquelle plusieurs corps politiques consentent à devenir citoyens d'un État plus grand qu'ils veulent former. C'est une société de sociétés, qui en font une nouvelle, qui peut s'aggrandir par de nouveaux associés qui se sont unis. »

Après avoir cité en exemple la Grèce, les Barbares au delà du Danube et du Rhin, la Hollande, l'Allemagne, la Suisse, il montre deux avantages de la république fédérative : la difficulté de l'établissement d'un pouvoir despotique; le peu de chances qu'ont les « séditions » de s'y propager. Il termine en disant : « Composé de petites républiques, il jouit de la bonté du gouvernement intérieur de chacune ; et à l'égard du dehors, il a, par la force de l'association, tous les avantages des grandes monarchies. »

Dans le chapitre n, il prouve par des exemples que la constitution fédérative doit être composée d'États de même nature, surtout d'États républicains, et il cite les Cananéens, qui furent

E. DE LAVELKYE. — DÉMOCRATIE. — I.

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détruits parce que leur fédération était composée de royaumes; l'Allemagne, suivant lui, est moins forte que la Hollande et la Suisse pour la môme raison.

Dans Le chapitre m, il indique les « autres choses requises dans la république fédérative », à savoir : 1° qu'un État de la fédération ne puisse faire d'alliance sans le consentement des autres ; 2° que chaque État conserve dans la fédération un pouvoir proportionné à son importance ; exemple : la Lycie, oîi les vingt-trois villes fédérées avaient une, deux ou trois voix au conseil, selon leur importance.

CÏÏAPITRE X

LA COMMUNE

La commune est l'embryon de la société, la cellule primordiale, l'élément constitutif de l'État; elle l'a précédé et elle lui survit : elle conserve aux hommes, même sous le plus écrasant despotisme, comme dans l'empire romain et aujourd'hui en Russie, la liberté et l'autonomie locales. Elle naît spontanément du groupement des familles parlant la même langue et ayant des intérêts communs, et surtout un territoire collectif où chacun se procure de quoi vivre par la chasse d'abord, puis par le produit des troupeaux, enfin par l'agriculture.

Institution nécessaire, création spontanée de l'instinct politique de l'humanité, elle s'est conservée avec des traits identiques, à travers toutes les vicissitudes de l'histoire, — migrations, invasions, guerres, naissances et morts des États, — sous tous les régimes, — autocratie, aristocratie, démocratie, — depuis les temps les plus reculés jusqu'à nos jours, c'est-à-dire partout où la centralisation moderne n'est pas venue la mutiler.

Dans l'antiquité, la vie municipale a été très active et l'autonomie locale presque complète.

Ainsi l'Attique était divisée en 174 dèmes, dont 10 seulement étaient dans Athènes même. Le dème jouissait du self-gnvernment comme le township américain. Il avait son assemblée qui gérait ses affaires locales. Tous les citoyens y prenaient part, en se réunissant sur la place publique; c'était le gouvernement direct. Pour faire partie de la cité, il fallait être inscrit dans un dème. L'assemblée nommait ses fonctionnaires et entre autres le démarque, qui avait des fonctions diverses :

Si

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administration (1rs finances de la police et du culte; il présidai! l'assemblée générale. Celle-ci nommait aussi des receveurs, des contrôleurs, et, chaque année, il lui était rendu compte de la gestion financière1.

La phratrie, semblable à la gens, avait aussi son assemblée, ses décrets, ses fonctionnaires, ses tribunaux, son gouvernement. Là aussi le citoyen agissait librement2. « Chacun, dit Fustel de Coulanges, restait maître absolu dans la #ews, qui était comme son petit royaume. » Et même sous l'empire romain, quand la liberté fait place à l'autocratie dans le gouvernement central, les communes conservent leur autonomie et leur régime démocratique3. Le pouvoir délibératif appartenait au Sénat formé par les décurions ; le pouvoir exécutif, à deux édiles chargés des travaux publics, construction et entretien des monuments, des voies publiques, des ports, etc. Le pouvoir judiciaire était exercé par deux duumviri jure dicundo. Ces magistrats étaient réélus chaque année. Ils faisaient, tous les cinq ans, le recensement quinquennalis, ils arrêtaient la liste des sénateurs album curiœ. Tous les habitants prenaient part au vote. Dans les communes, la démocratie continuait à régner pendant les premiers temps de l'empire, et grâce à la pax romana, elle assura aux municipes une très grande prospérité, comme le prouvent les admirables monuments : cirques, théâtres, temples, aqueducs dont on retrouve les ruines dans des régions aujourd'hui désertes, en Asie mineure, dans tout le nord de l'Afrique jusqu'aux approches du Sahara et dans les montagnes sauvages du Maroc.

Pendant tout le moyen âge, l'autonomie locale a été complète, tant au sein des villes, après qu'elles eurent obtenu leurs franchises, que dans les villages qui administraient eux-mêmes leurs intérêts. Chaque commune formait, pour ainsi dire, un État indépendant, ayant souvent des coutumes et des règlements particuliers. La charte de beaucoup de villes de France portait : Civitas sit libéra etnullius jurisdiclione subjecta.

(1) Haussoullier. La vie municipale en Attique, 1 vol. in-8, 1884.

(2) Fustel de Coulanges. La cité antique; de Ferron, La division du pouvoir législatif, p. 8.

(3) Organisation de la commune citadine sous l'empire romain, par Gaston Boissier {Revue des Deux Mondes, 1876).

LÀ COMMUNE

Ainsi que je l'ai montré dans mon livre, la Propriété primitive, la commune était une institution économique plus encore qu'une institution politique, car elle avait un vaste domaine collectif qu'elle répartissait entre les familles, de façon à maintenir l'égalité et à garantir tous les co-usagers contre les extrémités du besoin. Partout aussi on avait le gouvernement direct dans ces communautés villageoises, ainsi qu'on les appolle encore au xvuie siècle. Tous les habitants, même les femmes chefs de famille, se réunissaient, au son de la cloche, sur la place publique ou dans l'église, pour régler les intérêts locaux. Je pense, avec M. Vanderkindere (V. De l'Origine des magistrats communaux), que c'est dans les fonctions résultant de l'administration des biens communaux, qu'il faut chercher l'origine des magistratures municipales.

Du développement de la vie locale au moyen âge est résul té une grande prospérité, car avant les grandes guerres d'État à État, à partir du xvie siècle, et les maux résultant du despotisme, la

(1) Dans le savant ouvrage de M. Alphonse Wauters : Géographie et histoire des communes belges, on trouve de nombreux exemples de la participation des femmes aux résolutions votées par l'assemblée générale des habitants.

A la lin du xvne siècle (18 octobre 1684), les femmes de la commune de Bunsbeek (canton de Glabbeek, Brabant) prennent part à une résolution des habitants de la commune, relative aux dépenses occasionnées par les campements militaires et les fourragements des troupes qui sillonnaient alors le pays, Parmi les vingt-sept marques des personnes ne sachant pas signer, apposées au bas de la résolution, se trouvent celles de trois veuves. Les habitants de Hougaerde (canton de Tirlemont), les femmes comprises, convoqués par le bourgmestre et les échevins, à la On du xvnu siècle, prennent, de la même façon, l'engagement de couvrir les frais de procédure d'un procès commencé par la commune contre le chapitre de Hougaerde. En 1780, les habitants de Lathuy (canton de Jodoigne, Brabant) font cession d'un droit de banalité au colonel de Beaulieu. La décision qui est prise à ce sujet porte trente-quatre signatures, parmi lesquelles celles de trois femmes et quarante-six marques d'individus ne sachant pas écrire, parmi lesquels figurent quatre veuves et cinq autres femmes.

La destination à donner aux biens communaux fait souvent l'objet de décisions générales de ce genre où. interviennent les femmes chefs de famille.

En 1791, les habitants d'Opprebais (canton oe Jodoigne, Brabantl se réunissent pour voter la reconstruction d'une chapelle. Ils nomment quatre commissaires chargés de procurer de l'argent, de taxer les habitants, en tenant compte « du nombre des communiants et des vaches à lait consi- « ili rés ensemble et par tête, » et de former un rôle de répartition. Trenteneuf chefs de fa mille, parmi lesquels dix-huit savaient signer leur nom, prennent part à cette délibération; et parmi ceux qui ne font qu'apposer Lur marque en forme de croix, figurent une veuve et une femme mariée.

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population, dans tout noire Occident, était plus grande qu'au XVIIIe siècle, comme l'a si bien montré M. Levasseur pour la France et M. Alphonse Wauters pour la Belgique *. A l'époque de La révolution française, les cahiers des trois ordres prouvent ([ne, tout en réclamant les libertés générales, on voulait conserver les autonomies locales, et on citait comme exemple le régime existant dans le Dauphiné. A la presque unanimité, le tiers État proclame que les éléments premiers de la représentation nationale doivent être les communautés ou paroisses dans les campagnes, les communes ou les quartiers dans les villes. Ceux-ci enverront des délégués aux chefs-lieux des cantons convenablement arrondis, pour nommer les députés aux États provinciaux et aux États généraux. A Mounier, qui demande au sein de la Constituante si les communes pourront « se municipaliser » à leur guise, Mirabeau répond qu'elles pourront se donner le gouvernement intérieur qu'elles voudront.

Le résultat de la Révolution a été tout l'opposé de ce que voulaient ceux qui l'ont préparée. Le gouvernement devait émaner, par délégations étagées, des autonomies locales, et c'est la centralisation qui a triomphé sur les ruines des communautés de village. Il est temps de revenir à ce qu'il y avait de bon dans l'ancien régime.

Dans la commune, on peut, sans difficulté et sans péril, établir les institutions les plus démocratiques, comme au moyen âge, alors même qu'il serait prématuré d'y soumettre l'État tout entier. La souveraineté du peuple n'est pas là un vain mot, une formule ambitieuse ou le mot d'ordre de la révolte contre l'autorité établie ; c'est un fait traditionnel, la pratique paisible de droits reconnus. Le peuple peut agir en souverain, parce qu'il règle des intérêts qu'il connaît et qu'il saisit de ses yeux. La vie politique, appliquée à l'administration communale, ne dépasse pas la portée d'esprit même des citoyens

(1) V. Le grand ouvrage de Levasseur, La population française, et les. monographies de M. A. Wauters sur Jes communes belges. Ainsi le canton de Glabbeek, en Brabant, comptait en 1374, 10,368 habitants et seulement 7,727 en Tan XIII. Consulter aussi un mémoire très intéressant de Moker La population et la richesse de la France au xive siècle (Nouv. Mém. de V Académie royale de Belgique, t. XXIX, 1855, et ma Notice sur Moke [Ann. de l'Acad. roy. de Belg., 1870).

LA COMMUNE

qu'absorbe un travail manuel. C'est ce que nous avons vu jadis dans nos villes franches et dans nos communautés de village et ce que nous voyons encore aujourd'hui dans le toivnship américain, dans la commune suisse et même dans le mir russe. Le principe doit être d'étendre autant que possible le cercle où la commune réglera ses affaires souverainement sans intervention de l'autorité locale. Les motifs en sont décisifs. Et, d'abord, les conseils locaux sont mieux à même que les bureaux de la capitale de régler ce qui est d'intérêt local. La responsabilité qui pèse sur eux est plus effective ; ils sont directement intéressés à une bonne gestion; ils voient tout de près; les lenteurs sont évitées; celles qui retardaient le règlement de la moindre question en France étaient partout citées comme une preuve en faveur de la décentralisation *.

En second lieu, les citoyens, en s'habituant à contrôler l'administration locale, acquièrent l'aptitude de s'occuper de celle de la nation. La commune doit être l'école primaire de la liberté. « Mais, dit Dupont-White, dans son excellent livre sur la Centralisation, ce n'est pas là que se formeront les politiques capables de bien gouverner une grande nation. » Je réponds, d'abord, que l'administration d'une grande ville exige déjà toutes les qualités nécessaires à un député ou à un ministre; et ensuite que l'important est de créer et de cultiver dans le peuple tout entier la capacité de s'occuper pratiquement et utilement des affaires publiques.

Il est évident que pour doter une nation d'institutions démocratiques, c'est d'abord dans la commune qu'il faut les organiser.

En conclusion, voici ce que réclame, d'après moi, en cette matière, la démocratie :

Rétablir partout les autonomies locales, telles qu'elles ont existé dans tous les pays, au moyen âge, et qu'elles ont survécu par exemple, en Suisse et aux États-Unis.

Dans les communes rurales, remettre en vigueur le gouvernement direct, comme dans les communautés de village d'autrefois ou dans le iownship américain.

(1) V. dans la Centralisation, de Dupont- White, l'histoire des formalités et des lenteurs qu'a entraîné rétablissement d'un abattoir à Fontainebleau, où habitait alors l'auteur.

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Dans les villes, admettre le référendum financier, c'est-à-dire soumettre à la ratification des électeurs toute résolution entraînanl une dépense notable ou une augmentation de l'impôt.

Reconstituer dans les communes de la campagne l'antique proprié lé collective, ainsi que nous la voyons dans les villages a Allmend de la Suisse et de l'Allemagne méridionale. J'ai exposé les avantages de ce régime dans mon livre : la Propriété primitive, chap. vu, vin, ix1. La commune, institution économique autant que politique, quand elle dispose d'une propriété collective, retient les habitants dans les campagnes; elles les y attache à Y aima mater, à la terre, par le lien si puissant d'une jouissance foncière et surtout elle prévient l'extrême inégalité, laquelle a toujours été et sera encore, dans l'avenir, l'écueil de la démocratie.

Toutefois, en un point essentiel, l'organisation actuelle, même en démocratie, doit différer de celle d'autrefois.

Dans nos États modernes exposés à tant de périls et avec des conditions sociales si compliquées, il faut réserver au pouvoir central une sphère d'intervention où il pourra agir directement par ses propres agents d'une façon énergique et souveraine. Cette sphère comprendra les intérêts généraux de

(1) Ainsi le village de Freudenstadt, situé au pied du Knibis, eu Bade, possède environ 2,000 hectares de beaux bois de sapins et de bonnes prairies. Chacun de ses 1,436 bourgeois reçoit autant de bois de chauffage et de construction qu'il lui en faut, et il peut mettre, l'été, sur le pâturage commun autant de têtes de bétail qu'il en a nourri l'hiver. Jamais, depuis que la commune existe, on n'y a payé un sou d'impôt local. Il est parfaitement pourvu à l'entretien de l'école, de l'église, des chemins, des fontaines, etc., et en outre, ou fait chaque année de notables embellissements. En 1883, 100,000 marks ont été employés à faire dans tout le village une distribution d'eau avec tuyaux en fonte. Un hôpital a été construit, puis sur la grande place un kiosque en fer, où l'on fait de la musique, les jours de fête. On répartit tous les ans 50 à 60 marks en argent, par famille, et bien davantage, quand il se fait une vente de bois extraordinaire; ainsi, en 1882, les bourgeois se sont partagés 80,000 marks.

La petite ville d'Haltern, près de Munster, en Westphalie, obtient de ses propriétés un revenu suffisant pour faire face à toutes Jes dépenses communales et, en outre, pour faire une distribution d'argent entre ses bourgeois. De même la petite ville de Klingenberg-sur-le-Main, dans la Basse-Franconie, ne perçoit aucun impôt et distribue chaque année 80 à 100 marks à chacun de ses bourgeois. Le bourg de Bernheim, aux bords du Rhin, renommé pour ses belles cultures, concède à ses 789 familles de bourgeois, la vie durant, un lot de terre d'une étendue moyenne de plus d'un hectare et, en outre, 11 mètres cubes de bois à brûler.

LÀ COMMUNE

la nation : la sécurité générale, la justice en appel, la force publique, les voies de communication, et même, en certaine mesure, les finances; il ne faut pas que les administrateurs momentanés de la commune puissent dilapider son avoir, engager trop son avenir, ni appauvrir le fonds d'où l'État luimême tire son revenu.

Cette part d'intervention peut être assurée à l'État, soit par la voie administrative comme, en général, sur notre continent, soit par des lois très détaillées, dont les cours de justice imposent, le cas échéant, l'observation, comme aux États-Unis.

La formation naturelle de FÉtat est celle-ci : l'association spontanée des familles constitue la commune ; l'association des communes, le canton ou la province ; l'association des provinces, la nation, FËtat. Mais une fois FÉtat constitué il faut qu'il dispose des moyens de maintenir, de défendre son unité et de développer ses ressources. C'est ce quia souventfait défaut aux États non centralisés dans le passé.