CIIAP. L1V. LES PARTIES COMPOSANTES DE L,' EMPIRE

d'un tarif hostile, à se rés< rvei leur clientèle autant que possible pour Lui-même. L'Angleterre n'a pas essayé d'agir de cette façon dans aucunes de ses dépendances depuis le jour ou elle a adopté la politique Ju libreéchange; mais si elle ne possédait pas ces colonies, celles dont la population n'est pas de race blanche en majorité auraient certainement passé sous la domination d'un pays qui laisserait la porte beaucoup moins ouverte aux marchands anglais. Loin de vouloir réglementer le commerce à son propre avantage depuis un demi- Biècle, l'Angleterre, en accordant l'autonomie à ses grandes colonies de race blanche, leur a permis de se procurer leurs revenus comme elles jugeaient bon, et ces colonies ont établis des tarifs prolecteurs contre les produits de la mère patrie. Récemment, il est vrai, elles ont accordé certains droits de préférence aux marchandises anglaises, mais ce fut parfois simplement en relevant encore leur tarif à l'égard des autres nations. Cependant, la vigoureuse propagande de M.Chamberlain a fait de tout le problème des tarifs généraux de préférence à l'intérieur de l'Empire une des questions vitales de la politique impériale. Ce plan, s'il doit être adopté, peut modilier sérieusement, en bien ou en mal, les relations économiques de l'Angleterre avec ses colonies, et ce changement ne pourrait manquer d'avoir également une influence sur leurs relations politiques.

Formes du gouvernement colonial. — On rencontre actuellement trois types distincts de gouvernement colonial dans l'empire britannique : celui des colonies autonomes, celui des colonies de la couronne et celui que, faute d'un meilleur nom générique, on peut appeler les protectorats, c'est-à-dire des Etats que l'Angleterre gouverne plus ou moins complètement au moyen des conseils qu'elle donne aux chefs indigènes. Cette division ne correspond pas exactement à la classilication officielle, parce que certaines de ces dépendances ne sont pas rattachées au ministère des Colonies et que partant on les considère comme différentes des autres. I/Indc, par exemple,

484 SIXIÈME PARTIE. l'kMPIRE

qui est gouvernée par le ministère de l'Inde, ne porte pas le nom de colonie ; pourtant, la méthode suivant laquelle on l'administre est essentiellement pareille à celle d'une colonie de la couronne pour tout ce qui regarde les rapports avec legouvernement de la mère-patrie. De même, l'Egypte n'est pas du tout rangée parmi les colonies, parce que nominalement elle ne constitue pas une possession anglaise et qu'en pratique elle est gouvernée par le ministre des Affaires étrangères (1). Mais si nous négligeons le point de savoir dans quelle aile du grand bâtiment de Dovvning Street se trouvent les bureaux d'où part le gouvernement de telle ou telle dépendance, et si nous nous attachons uniquement à considérer les formes effectives de gouvernement, nous voyons qu'on peut les faire rentrer très facilement dans l'une ou l'autre de ces trois catégories. Dans les chapitres suivants, chacun des trois types de gouvernement sera étudié non pas au point de vue de l'administration intérieure de la colonie, mais simplement dans le but d'exposer ses rapports avec l'Angleterre.

(i) C'est également le eas ries protectorats africains qui sont gouvernés en vertu des lois sur la compétence étrangère du souverain {Foreign Jurisdiction Âcts), mais que nous classons ici parmi Jes colonies de la Couronne.

CHAIMTKK LV

Les colonies de l'Amérique du Nord. — A l'exception de l'Inde, qui commençait seulement à être quelque chose de plus qu'une collection de comptoirs sous la direction d'une compagnie à charte, les possessions étrangères de l'Angleterre, au milieu du xvine siècle, se composaient pour la plus grande partie des îles des Indes occidentales et des colonies distribuées le long de la côte de l'Amérique du Nord. Ces dépendances étaient très différentes par leur origine et guère moins par la forme primitive de leurs gouvernements. Pendant un certain temps, la mère patrie ne prit que peu d'intérêt aux colonies du continent qui étaient destinées à se développer avec le plus d'ampleur, et quelques-unes d'entre elles se gouvernèrent avec beaucoup d'indépendance. Ce lut le cas notamment pour la colonie de la Baie de Massachusetts, car, en vertu . du transfert de sa charte en Amérique, cette communauté obtint à peu près dès l'origine d'être gouvernée par ses francs-bourgeois (freemen), qui nommaient en toute liberté leur propre législature et leur propre gouverneur. Mais au moment où l'Angleterre eut davantage conscience de l'importance de ses possessions transatlantiques, où elle entreprit, dans l'Acte de Navigation,

de développer ses relations économiques au moyen de sa politique coloniale, et où ses discussions intestines s'apaisèrent, elle commença à intervenir de plus en plus dans les colonies. Elle obtint de sa Cour de Chancellerie l'annulation de l'ancienne charte de la Baie de Massachusetts, et en 1691 elle en concéda une nouvelle qui réservait la nomination du gouverneur à Couronne. Grâce au transfert, dans certaines colonies, des droits politiques des lords propriétaires à la Couronne, et à d'autres changements dans d'autres colonies, les formes de gouvernement de ces diverses possessions Unirent par devenir semblables.

Le type du gouvernement le plus répandu comporte un gouverneur nommé et une législature élective. — Dès les premiers temps du xvme siècle, un même type de gouvernement domina dans la plupart des grandes colonies britanniques, tant sur le continent américain que dans les Indes occidentales. C'était la forme comportant la nomination du gouverneur par la Couronne, et une législature dont la Chambre populaire était élue par les habitants de la colonie et se trouvait investie du « pouvoir de la bourse ». Pour toute nation imbue des traditions politiques anglaises, cette forme de gouvernement était celle qu'il fallait naturellement adopter. Dans tout pays où des hommes de race anglaise formaient l'élément prédominant de la population, il était impossible de leur refuser une assemblée élective possédant le droit de voter l'impôt et d'en affecter le produit : par contre, il était indispensable que le gouverneur fût nommé par la Couronne, si l'on voulait maintenir un lien véritable entre la colonie et la mère-patrie. Cela est tellement vrai que le même type de gouvernement a été généralement adopté, comme une chose qui va de soi, par les Etats- Unis pour l'administration de leurs territoires et de leurs dépendances.

Ses défauts. — Employé comme expédient provisoire, aussi longtemps qu'un territoire est trop peu peuplé pour être admis au rang d'Etat, ce système a donné de bons.

résultats dans la République américaine ; mais comme s; stème permanent appliqué à une communauté assez développée pour avoir une volonté propre, il offre de graves défauts. Il ne peut manquer de susciter des con- Qits entre les pouvoirs souverains, sans que ceux-ci reconnaissent aucun arbitre auquel ils soient obligés de se soumettre; aussi l'histoire des colonies britanniques au xviue siècle est-elle semée de prises de bec entre le gouverneur et la législature. Dans le but d'assurer son contrôle sur le gouverneur, l'assemblée refusait de lui accorder son traitement pour plus d'une année à la fois ; elle votait les crédits et nommait des fonctionnaires dépendant d'elle pour les dépenser; ou elle empêchait le gouverneur d'exercer son veto en rattachant un projet de loi à un vote de subsides (1). Ces conflits préparaient le terrain où devaient germer les semences de la révolution américaine. .Mais s'il est évident aujourd'hui que ce système ne valait rien ; si nous pouvons voir maintenant que le moyen de se tailler une popularité dans une colonie sous un pareil régime, était d'attaquer le gouverneur dans l'assemblée et de défendre une politique que ses partisans ne seraient jamais appelés à réaliser et dont, par conséquent, ils ne devraient jamais répondre devant le peuple ; si tout cela est manifeste a l'heure actuelle, il n'est pourtant pas facile de dire quel autre système il eut mieux valu d'adopter à cette époque-là. On n'en trouva d'ailleurs pas d'autre pendant de longues années à venir, car après la perte des colonies américaines, les hommes d'Etat anglais furent pour longtemps délivrés du souci d'étudier sérieusement la manière de gouverner des possessions qui voulaient administrer elles-mêmes leurs intérêts. Mais, avec le développement d'un nouvel empire colonial, le problème se présenta de nouveau et, dans la solution définitive, le type ancien a été remplacé par l'une ou l'autre des deux

(1) C. Gbbene, The Provincial Governor ; Egerton, Short History of Brilnh Colonia Policy.

formes de gouvernement qui sont celle des colonies autonomes et celle des colonies de la Couronne. La première fut instituée d'abord au Canada.

Les assemblée* électives au Canada. — Les possessions françaises de l'Amérique du Nord furent conquises pendant la guerre de Sept Ans, puis définitivement cédées à l'Angleterre par le traité de Paris en 1763 ; peu de temps après, une proclamation ordonna au gouverneur des nouvelles provinces de convoquer des assemblées générales semblables à celles des autres colonies américaines, aussitôt que les circonstances le permettraient. Mais la population du Canada se composait à cette époque d'un petit groupe agressif de protestants anglais au milieu d'une énorme majorité de catholiques français, complètement étrangers à l'usage d'une administration autonome. Il fut donc décidé, et assurément avec sagesse, que les circonstances ne permettaient pas d'établir des institutions représentatives, et la Loi de Québec de 1774 les remplaça par un conseil législatif composé de personnes nommées par la Couronne. Toutefois, cette substitution ne pouvait pas être permanente, particulièrement après que le déchaînement de la révolution américaine eût provoqué une abondante émigration de fidèles sujets britanniques vers la Nouvelle Ecosse et vers la région qui est aujourd'hui l'Ontario. Des assemblées électives furent donc accordées en 1791 aux colonies de l'Amérique du Nord britannique et, afin d'éviter le conflit des races en les séparant autant que possible, on divisa la province principale en Haut Canada et Bas Canada ; le premier était complètement anglais, le second français en majorité.

La rébellion de Î837- — Tout alla bien pendant quelque temps, mais avant qu'une vingtaine d'années se fussent écoulées, les Français du Bas Canada avaient appris à se servir de l'instrument qu'on leur avait mis entre les mains. L'Assemblée, en s'etîorçant d'accroître son pouvoir, entra en conflit avec le gouverneur et avec les fonctionnaires anglais qui dirigeaient l'administration.

La lutte fut aggravée par l'animosité de race el compliquée par la dépendance économique du liant Canada envers son voisin situé plus lias Le long du fleuve. Le llaul Canada Lui-même eut des difficultés de L'espèce traditionnelle entre le pouvoir exécutif et la législature. Cette province ne connaissait pas les questions de races, mais sa situation politique était faussée par l'hostilité dés générale contre un petit groupe d'hommes qui avaient accaparé le pouvoir et qui, à raison des liens personnels qui les unissaient, avaient reçu le nom de « pacte de famille. » Suivant l'observation du professeur Egerton, dans sa nouvelle édition du volume introductif de Yllistovieal Geography of the British Colonies, de Lucas, « la vie publique au Canada se trouvait dans un labyrinthe où tous les hommes et tous les partis avaient perdu leur chemin(l) ». infinies passions devinrent tellement ardentes qu'en 18^57 l'insurrection en armes éclata dans le Haut comme dans le Bas Canada. Ces émeutes ne furent pas graves au point de vue militaire et on en eut rapidement raison ; mais il était évident que les choses ne pouvaient pas continuer dans l'état où elles se trouvaient. Le ministère anglais, comprenant qu'il fallait prendre de nouvelles mesures, suspendit la constitution de la province basse et envoya lord Durham en qualité de Haut Commissaire pour rétablir l'ordre et pour étudier la forme de gouvernement qu'il convenait de donner à ces colonies.

Le rapport de lord Durham. — Pour ce qui fut de sa tranquillité d'esprit personnelle, la mission de lord Durham n'eut guère de succès. L'exil à Bermude, dont il frappa, sans pouvoirs légaux, quelques-uns des principaux agitateurs, lui attira la censure des hommes d'Etat anglais ; lorsqu'il vit que les ministres ne le défendaient plus, il donna sa démission et rentra en Angleterre. Mais son fameux Rapport sur les Affaires de l'Amérique du Nord britannique reste à bien des points de vue le

(t) Origin and Growtli of tlie Englisk Colonies, p. 168.

i'IO SIXIÈME PARTIE. LEMP1RE

document public le plus instructif qu'on ait jamais écrit sur l'administration coloniale (1). Outre la question générale de la forme de gouvernement, qui offrait à peu près les mêmes difficultés dans chaque province, il passa en revue les conditions politiques et sociales du pays ; et ses observations, à propos du Bas-Canada, sur « les deux nations en guerre au sein d'un même Etat » et sur cette « lutte, non de principes, mais de races », renferment des choses qui mériteraient d'être connues dans maints pays éloignés. 11 se faisait illusion, il est vrai, en croyant que les Anglais finiraient par prédominer dans cette province et qu'ils pourraients'assimilerles Français, à condition de les traiter prudemment : mais cette erreur n'enlève rien à la valeur de ses constatations. Ayant en vue surtout l'absorption des Français, il proposa d'établir entre le Haut et le Bas-Canada une union qui mettrait les Anglais en majorité dans la province unie. A l'inverse de plusieurs de ses autres conclusions, celleci fut immédiatement adoptée, dans la loi de réunion de

// condamne le système en vigueur. — Quant à la forme du gouvernement, lord Durham prit une attitude très nette. Puisque les constitutions de toutes les provinces étaient pareilles et que toutes avaient eu à peu près le même résultat, il conclut à l'existence d'un défaut commun à toutes ces chartes. 11 y avait eu, nous dit-il, des conflits entre l'exécutif et la Chambre populaire de la législature dans le Haut-Canada, au Bas-Canada, à l'Ile du Prince Edouard, au Nouveau Brunswick, dans la Nouvelle-Ecosse et à Terre-Neuve. La généralité de ce phénomène le porta même à observer << qu'on pouvait dire sans exagération que l'état naturel du gouvernement dans toutes ces colonies est celui d'une collision entre l'exécutif et le corps représentatif (2). » Et en

(1)11 figure dans les Coin. Papers, 1839, XVII, 1 ; et l'éditeur Methuen en a l'ait deux publications récenles, en 1902 et 1905. (2) Corn. Papers, 1839, XVII, 1, p. 27.

CIIAP. l.V. — LES COLONIES UJTONOMES i'.ll

prenant le point de vue d'un Anglais de son époque, il se demande ce qui arriverait en Angleterre si la Couronne devait conserver un ministère en dépit d'une majorité hostile dans des élections successives ; c'était pourlanl ce que l'on avait t'ait dans chacune des provinces. « Il est difficile, déclare-t-il, de s'expliquer comment des hommes d'Etat anglais ont pu penser que l'on parviendrait à combiner avec succès le gouvernement représentatif et ie gouvernement irresponsable (1). » Et il ajoute : « Il semble que l'opposition de l'Assemblée contre le gouvernement fut le résultat inévitable d'un système qui a dépouillé la Chambre populaire de la législature des privilèges qui doivent appartenir à un corps représentatif... C'est pourquoi, depuis le commencement jusqu'à la fin des conflits qui ont rempli toute l'histoire parlementaire du Bas-Canada, je vois dans la conduite de l'Assemblée une guerre incessante contre le pouvoir exécutif, pour obtenir les droits qui sont le propre d'un corps représentatif, en vertu même de la nature du gouvernement représentatif (2). » Il remarque la mauvaise influence que cette politique a produite sur les chefs :« Le démagogue colonial courtise la popularité sans avoir à craindre de responsabilités futures... et c'est ce qui fait que les premières places dans les rangs de l'opposition sont occupées par des hommes qui n'ont que de fortes passions et des talents de déelamateurs, mais qui se préoccupent peu de réformer les abus qui leur servent de thème pour soulever le mécontentement (3). »

// conseille d'établir un gouvernement responsable. — Le remède qu'il proposait d'apporter à ces maux était la responsabilité ministérielle à la manière anglaise ; et il fit remarquer qu'on pouvait l'instituer sans voler aucune loi, en donnant simplement au gouverneur l'ordre d'appeler au pouvoir les hommes qui disposeraient de la

(1) Corn. Papers, p. 30.

(2) Ibid., p. 30, 31.

(3) lbid., p. 31.

192 51X1ÈMB TARTIE. L'EMPIRE

majorité dans L'Assemblée, et en lui laissant entendre qu'il ne devait compter sur aucun appui de la part de la métropole dans les conflits qui n'intéresseraient pas directement les rapports de la colonie avec la mère-patrie. Ce dernier point cachait une difliculté dont évidemment lord Durham ne comprit pas toute l'importance, car il dit que l'Angleterre devrait contrôler la constitution ou la iorme du gouvernement, les relations étrangères, le commerce avec elle-même, avec les autres colonies et avec les pays étrangers, et la disposition des terres vacantes. Il pensait que les avantages dérivant du lien avec l'empire feraient accepter ia subordination complète imposée dans ces questions. Or, les événements ont prouvé qu'une fois qu'on accorde un gouvernement responsable, il est impossible de réserver d'un manière permanente ces attributs de la souveraineté. Le contrôle du commerce et des terres vacantes a passé complètement aux mains de la colonie; les modifications constitutionnelles, tout en restant au point de vue théorique l'œuvre du Parlement, sont élaborées en fait par la colonie elle-même avant d'être envoyées à Westminster pour y recevoir ce qui n'est guère plus qu'une ratification pour la forme ; et bien que le contrôle du gouvernement anglais sur les relations de la colonie avec l'étranger soit beaucoup plus réel, il est loin d'être absolu dans les questions commerciales et, en tout cas, on ne peut l'exercer qu'en usant de tact a l'égard de l'opinion coloniale. Mais ce n'est pas encore le moment d'aborder toutes ces questions.

Introduction du gouvernement responsable en JS'iS. — L'idée émise par lord Durham d'accorder un gouvernement responsable à ces colonies ne fut pas immédiatement accueillie avec faveur par les hommes d'Etat de son temps. Cette concession leur semblait incompatible avec la souveraineté de la mère-patrie, et ils y voyaient un grand pas vers une indépendance qui sans doute ne leur faisait pas horreur, mais qu'ils n'étaient pas du tout disposés à hâter. D'autre part, ils n'étaient

pas enclins à en rejeter définitivement l'idée. Lord John Russell prit une attitude indécise, qui pouvait prêtera un malentendu; mais, en fait, [tendant les huit années qui suivirent, les gouverneurs du Canada ne traitèrent pas leurs conseils exécutifs comme des ministères responsables devant l'Assemblée. Il était réservé à lord Elgin, gendre de lord Durham, qui devint gouverneur en INi7, de mettre en pratique les principes du fameux rapport. Il le lit d'une manière complète et dans des circonstances très difficiles, car en nommant, l'année après son arrivée, un ministère du parti radical-français, qui avait obtenu la majorité dans l'Assemblée, il déchaîna une émeute où la foule attaqua la propre voiture du gouverneur et brûla le palais du Parlement. Néanmoins, lord Elgin persista; il fut soutenu par le gouvernement anglais et put établir le principe avec tant de fermeté qu'on ne l'a jamais abandonné depuis lors.

Le principe est accepté d'une manière générale. — Durham et Elgin étaient loin de considérer le gouvernement responsable comme une étape vers la séparation. L'un et l'autre avaient à cœur de maintenir l'intégrité de l'empire. .Mais ce sentiment n'était pas aussi vif chez la plupart de leurs contemporains. Bon nombre d'hommes d'Etat anglais regardaient comme assez probable l'indépendance finale des colonies habitées par une population d'origine européenne et ils n'y voyaient pas nécessairement un malheur. La révolution américaine semblait indiquer un résultat de ce genre, et tout juste au moment où l'on commençait à établir le gouvernement responsable, disparaissait le motif traditionnel qui avait poussé l'Angleterre à se procurer des colonies. Pendant deux cents ans, la mère-patrie avait compté tirer un profit considérable du commerce de ses colonies, et toutes les nations les avaient gouvernées dans ce but. Sous le régime du pacte colonial, leur commerce se trouvait limité plus ou moins étroitement aux relations avec la métropole, et en retour les colonies obtenaient des privilèges sur les marchés de celle-ci. Tout

494 SIXIÈME PARTIE. — LEMPLRE

comme les autres nations, l'Angleterre avait suivi cette politique ; mais lorsqu'elle adopta définitivement le libre échange, en 18i(>, il lui sembla que le but économique de la conservation de ses colonies disparaissait ; elle abrogea d'ailleurs ses Lois de Navigation eu 184U, après une existence de presque deux siècles. Elle poussa l'abandon de toute idée de contrôler à son profit personnel la politique commerciale de ses colonies à tel point, qu'après quelqu'hésitation, son gouvernement, en 1858, refusa d'opposer le veto à un tarif canadien qui frappait de droits d'entrée les produits de l'industrie britannique (1). Etant données leurs opinions de cette sorte sur les relations des colonies avec la mère-patrie, il n'est pas étonnant que les hommes d'Etat anglais se convainquirent rapidement qu'il était sage d'octroyer aux sujets anglais par delà les mers les institutions politiques qui étaient devenues dans le métropole la clef de voûte de la constitution britannique.

Le gouvernement responsable est accordé à d'autres colonies. — Ce devint bientôt un axiome de la politique coloniale anglaise, que, dans une dépendance peuplée d'hommes capables de se gouverner eux-mêmes, les ministres devaient être responsables devant l'assemblée représentative. Ce principe fut consacré en Nouvelle- Ecosse et au Nouveau Brunswick à peu près en même temps qu'au Canada et, dans les autres colonies, aussitôt qu'elles furent à même de l'appliquer. Quand, en 1854, l'Assemblée de Nouvelle-Zélande demanda un gouvernement responsable, les ministres anglais répondirent qu'ils n'y voyaient aucune objection, et en deux ans de temps, ils l'accordèrnt à la Nouvelle-Galles du Sud, à Victoria, à la Tasmanie, à l'Australie du Sud et à Terre-Neuve ; le Queensland suivit en 1859. Dans la colonie du Cap, l'importance de la population indigène

(1) Egerton, Skorl History of Britisli Colonial Policy, p. 335. Ce principe fut admis définitivement a l'occasion du tarif proiecleur du Canada en 1879. Egerton, p. 403; Hansard, 3e série, CCXLIV, p. 13)3.

et les guerres des Cafres, qui réclamaient la présence des troupes anglaises, retardèrent cette modification jusqu'en 1872; mais les colonies plus jeunes d'Australie Occidentale et de Natal reçurent ce privilège en 1890 et 1893, aussitôt qu'elles atteignirent un développement suffisant. Même dans le cas des colonies du Transvaal et d'Orange, les termes de la reddition des Boers, le \\ mai 1902, portèrent que l'administration militaire ferait place le plus lui possible à un gouvernement civil et qu'aussitôt que les circonstances le permettraient, on introduirai! les institutions représentatives avant-coureuses de l'autonomie. Cette promesse fut donnée, bien qu'il y eut lieu, pour le moins, de se demander si les Boers, récemment encore les ennemis de l'Angleterre, ne seraient pas en majorité parmi les électeurs. La marche des événements dépassa les prévisions. Le cabinet conservateur, au moment de sa chute, vers la lin de 1903, avait déjà préparé une constitution pour le Transvaal, et celle-ci, outre le principe de la responsabilité complète des ministres coloniaux devant l'Assemblée, fut mise en vigueur par le ministère libéral, au mois de décembre 1906; six mois après, la colonie d'Orange obtenait le même privilège.

Confédération au Canada et en Australie. — Une des conséquences de l'octroi d'un ministère responsable a été la formation d'une confédération dans les deux groupes les plus importants des colonies autonomes. L'initiative, dans chaque cas, vint des colonies ellesmêmes, la mère-patrie se bornant pour ainsi dire à consacrer par un Act du Parlement les projets élaborés par les colonies. La loi de l'Amérique du Nord Britannique, en 1867, groupa en Dominion du Canada les provinces d'Ontario, Québec, Nouvelle-Ecosse et Nouveau-Brunswick, tout en prévoyant l'admission d'autres membres dans l'union. En quelques années de temps, le Manitoba, la Colombie britannique et l'Ile du Prince Edouard les y rejoignirent ; un peu plus tard on y admit les Territiloires du Nord-Ouest, de sorte que le

Dominion s'étendit à toutes les régions habitables de l'Amérique du Nord britannique, sauf Terre-Neuve.

Les progrès de la fédération furent moins rapide en Australie. Comme elle n'avait pas de puissant voisin qui pût lui inspirer de la défiance ou stimuler chez elle des idées de grandeur nationale, les jalousies locales pouvaient se donner carrière ; et sans qu'il y eût de distinctions de race pour maintenir la séparation entre ces colonies, ce résultat fut amené par des divergences de politique économique : la Nouvelle-Galles du Sud, en effet, était fortement libre-échangiste, et Victoria, protectionniste. Il n'est donc pas étonnant que la fédération fut retardée, mais, bien au contraire, qu'elle put être réalisée si vite. En 1885, on institua un Conseil fédéral pour l'Australie (1) ; mais comme ses pouvoirs étaient très limités, il ne fit pas grand'chose. 11 prépara cependant la voie pour la vraie constitution fédérale qui fut ratifiée par le vote populaire dans la Nouvelle-Galles du Sud, en Victoria, dans l'Australie du Sud, au Queensland et en Tasmanie, et sanctionnée ensuite par le Parlement dans la loi d'Australie en 1900. L'Australie occidentale entra dans la confédération avant que cette loi ne fût mise en vigueur ; seule parmi les colonies autonomes d'Océanie, la lointaine Nouvelle-Zélande se tint à part.

L'effet de la confédération sur la mère-patrie. — L'organisation et le gouvernement intérieur de ces confédérations ne rentrent pas dans le cadre de notre étude ; mais nous pouvons remarquer que leur formation n'a pas été sans effet pour les relations des colonies avec la mère-patrie. Au lieu de ne traiter au Canada et en Australie qu'avec une douzaine de petites communautés, dont la plus grande ne compte pas plus d'une couple de millions d'habitants, l'Angleterre y traite avec deux confédérations dont chacune renferme quelque cinq millions d'habitants. Elle se trouve en face non pas d'une opinion provinciale, mais d'une opinion nationale,

(1) Australia Fédéral Council Act, 1885, 48-49 Vie. c. 60.

CHAI'. LV. — LES COLONIES AUTONOMES t97

et cela seul tend à diminuer le rôle qu'elle joue dans les affaires intérieures de ces colonies. Au Canada, le changement est encore accentué par la disposition c|ui attribue au gouverneur général la nomination des gouverneurs de province (1) et le veto royal à l'égard delà législation provinciale, en plus d'autres pouvoirs que la Couronne jadis exerçait directement dans les diverses provinces (2); et l>ien qu'en droit l'autorité appartienne dans certains cas au gouverneur général en conseil et dans d'autres cas au gouverneur général seul, il n'agit jamais que sur l'avis des ministres du Dominion. 11 n'en est pas de même dans la République (Commonwealth Australienne : les gouverneurs des colonies fédérées, ou des « Etats » comme on les appelle maintenant, sont encore nommés directement par la Couronne; mais la création de la République a considérablement réduit le rôle des législatures dans les divers Etats, tandis que le développement d'un sentiment national australien et la tendance naturelle vers la centralisation rendront probablement de moins en moins fréquente l'intervention de l'empire dans les affaires intérieures de ces Etats.

Le contrôle .sur les colonies autonomes. — Le contrôle de l'Angleterre sur ses colonies autonomes s'exerce à présent par quatre moyens : par le gouverneur royal, par le droit de veto sur la législation, par le contrôle des relations étrangères et par l'appel des tribunaux coloniaux devant le comité judiciaire du Conseil privé (3).

(1) Brilish North America Act, 30-31 Vie. c. 3, § 58. On les appelle Lieutenants-Gouverneurs.

(2) Ibid., S, 90. En vertu du S 96, les juges des provinces sont également nommés par te gouverneur général.

(3) Les agents coloniaux, — Presque chacune des colonies autonomes entretient en Angleterre un agent pour veiller sur ses intérêts; niais le rôle politique de ces agents a diminué depuis que les colonies sont devenues maîtresses de leurs affaires intérieures et que la facilité des communications télégraphiques a augmenté. Leurs fonctions sont plutôt celles d'un agent finan-

Lowell II 32

198 SIXIÈME PARTIE. l'eMIMRR

Le gouverneur rumine représentant de l'Angleterre. — Le gouverneur dans une colonie autonome a un double rôle. Il est le fonctionnaire nommé par la mère-patrie pour sauvegarder ses droits et pour exercer une grande partie du contrôle qu'elle conserve encore vis-à-vis de la colonie : il est aussi le premier magistrat de la colonie pour son gouvernement intérieur. Dans l'une et L'autre de ses fonctions, il agit comme représentant de la Couronne ; mais, si l'on peut ainsi parler, il exerce la première au nom de la Couronne considérée comme titulaire de la souveraineté en Angleterre ou dans l'empire, et la seconde, au nom de la Couronne considérée comme titulaire de la souveraineté dans la colonie. D'après cette distinction, on dit communément que dans les aiîaires qui intéressent d'autres parties de l'empire ou des nations étrangères, le gouverneur doit agir sous sa propre responsabilité ou bien demander des instructions au secrétaire d'Etat en Angleterre ; tandis que dans les questions qui ne touchent qu'aux affaires intérieures de la colonie, il doit suivre l'avis de ses ministres coloniaux. Aucune des deux parties de cet énoncé n'est pourtant tout à faitexacte.

Un tarif protecteur, par exemple, intéresse très sérieusement le reste de l'empire et les nations étrangères ; et cependant, il est bien établi aujourd'hui que le gouverneur ne peut pas, pour ce motif, refuser d'y donner son assentiment ; et il en est de même des autres actes législatifs et administratifs, tels que l'exclusion ou la détention d'émigrants, lorsque cette mesure ne viole aucun traité.

cierou commercial, quelquefois même celles d'un agent de publicité. Il y a quelques années, chaque fois qu'il paraissait dans la presse n'importe quoi qui pût être considéré comme une critique de l'état économique ou industriel d'une des colonies ou qui pût nuire à son crédit ou à sa capacité d'attirer les placemenls, l'agent se croyait obligé d'écrire immédiatement aux journaux pour démentir l'information. Il est à peine nécessaire maintenant d'insister sur le rôle de cet agent comme instrument d'union ou comme fonctionnaire politique.

Le gouverneur comme chef du gouvernement colonial. — D'autre part, dans les affaires purement d'ordre intérieur, Le gouverneur ne > u i t pus toujours l'avis des ministres coloniaux. Il \ a une ou deux générations, 1rs gouverneurs avaient souvent des difficultés avec leurs ministres ou avec le secrétaire d'Etat à Londres, par suite des conflits qui surgissaient entre les deux branches de la législature ou entre les différents partis dans la colonie. Ce fui le cas tout particulièrement en Australie ; car bien que ce continent fut occupé par une population venue des Iles Britanniques et que l'on aurait pu croire imbue (1rs traditions politiques anglaises, le cours de la vie publique au début n'y fut pas des plus calmes. En effet, pendant les quelque vingt ans qui suivirent l'introduction du gouvernement responsable, la plupart des colonies australiennes eurent un changement de "ministère en moyenne à peu près ehaque année. Des conflits survenaient qui ne se seraient jamais produits en Angleterre, parce que les convenances du régime parlementaire y sont bien connues et constamment respectées. Tantôt le gouverneur était sollicité de donner sa sanction à une dépense qui n'avait pas été régulièrement votée, puisque le Conseil législatif avait refusé d'y consentir. Tantôt on lui demandait de dissoudre le parlement ou de faire des nominations dans des circonstances qui paraissaient constituer un abus de pouvoir par esprit de parti.

Dans certains cas, il refusa et réussit à entraîner l'opinion publique de son côté ; dans d'autres, il entra en conflit avec la majorité de la Chambre élective ; dans d'autres encore, il céda, et fut blâmé par Downing Street. Ces difficultés sont devenues moins fréquentes depuis que plusieurs conseils législatifs ont été transformés et que ces républiques se sont davantage familiarisées avec le jeu des partis dans un gouvernement populaire ; mais on ne peut pas dire qu'elles aient complètement disparu. L'un des derniers exemples eut lieu au Canada en 1896, lorsque sir Charles Tupper, premier ministre conserva-

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teur, dont le parti avait été battu aux élections générales, demanda au gouverneur général lord Aberdeen de nommer des conservateurs à une série de sièges vacants dans le Sénat fédéral, avant l'arrivée au pouvoir d'un ministère libéral. Comme cela devait créer de sérieuses difficultés au nouveau cabinet, lord Aberden refusa ; mais l'incident suscita pas mal de discussions sur le devoir d'un gouverneur de suivre l'avis de ses ministres.

Des questions constitutionnelles du même genre pourraient surgir en Angleterre, mais en fait elles ne s'y élèvent jamais aujourd'hui ; c'est pourquoi le gouverneur d'une colonie n'est pas dans la même situation que le IJoi. En dépit du gouvernement responsable, sa situation, tant à l'égard des affaires purement d'ordre intérieur que de celles qui intéressent le reste du monde, est encore très délicate et peut exiger beaucoup de jugement et de tact. Sa principale utilité, d'ailleurs, réside plutôt dans son influence morale que dans son autorité légale. De même que pour le Roi, sa présence est importante comme symbole social et magnifique de l'empire; et en fait, l'expérience croissante de l'autonomie, en diminuant les occasions où il est appelé à exercer ses pouvoirs légaux, a grandi l'importance de son rôle social et a amené ainsi un changement dans la personnalité des gouverneurs. Autrefois, ces postes, dans la plupart des colonies autonomes aussi bien que dans les colonies de la Couronne, formaient dans la carrière de toute une vie des étapes qu'un homme franchissait l'une après l'autre. Mais depuis quelques années, les colonies autonomes ont manifesté une forte préférence pour les représentants de la haute aristocratie anglaise, possesseurs d'un grand nom et d'une grosse fortune, qui peuvent donner au Palais du Gouvernement de l'éclat et de l'attrait. Bref,, le gouverneur, tout en restant encore à "une certaine dislance, tend à prendre de plus en plus la position d'un roi anglais.

Le droit de veto sur la législation. — Un autre moyen

de contrôle vis-à-vis des colonies autonomes se trouve dans le droit de refuser l'assentiment à leurs projets de loi. De môme qu'en Angleterre, toute loi exige pour être valable l'assentiment de la Couronne; et d'après la coutume consacrée, par les constitutions coloniales il ,, le gouverneur peut ou bien approuver un bill au nom de la Couronne, ou bien refuser son consentement, ou bien réserver le bill pour en faire ce qu'il plaira au Hoi. Même après qu'une loi a reçu l'assentiment du gouverneur, elle peut être rejetée par la Couronne dans un certain délai, habituellement un an ou deux. Or ce droit de veto n'est pas tombé virtuellement en désuétude, comme en Angleterre ; car dans l'ensemble des colonies autonomes, trois ou quatre lois par an, en moyenne, sont « tuées » de cette façon 2). On ne s'en sert d'ailleurs pas uniquement pour rejeter des mesures qui pourraient nuire aux autres parties de l'empire ou aux nations étrangères, encore que ce soit aujourd'bui bien entendu le but principal de cette institution. La lecture du rapport fait au Parlement sur l'usage du droit de veto dans les dernières années, montre que l'assentiment fut refusé à des lois de Terre-Xeuve et de Natal sur la réglementation des élections et sur le suffrage, questions qui sont assurément d'intérêt local. Mais on peut remarquer que l'étendue de l'exercice du droit de veto à l'égard des projets de loi touchant principalement à des objets d'ordre intérieur est en raison inverse de l'importance de la colonie.

Le contrôle des relations extérieures. — Il n'est peutêtre pas facile de classer sous les termes dont les pu-

(1) P. ex. Brilish Norlh Amer. Act, §§ 55-57 : Comlik of Austr. Const. Act, 03 64 Vie. c. 12, §§58-60.

(2) Corn. Papers, 1901, XVIL, 7, donne !a liste des cas récents où cette mesure fut appliquée. Celte liste ne s'étend qu'à onze colonies, y compris celles qui forment aujourd'hui la République australienne, parce que le droit de veto à l'égard des lois votées par les provinces du Canada appartient au gouvernement fédéral du Dominion.

SIXIEME l'.W.TIË. — L LMPIRE

blicistes se servent habituellement, le véritable lien qui existe entre le Royaume-Uni et ses colonies autonomes. Mais soit que l'on voie clans ces colonies des dépendances ou des membres d'une confédération, soit que la souveraineté réside réellement dans le Parlement ou qu'elle soit divisée, il n'est pas douteux qu'au regard des nations étrangères l'empire britannique ligure comme une puissance unique, et cette puissance est l'Angleterre. C'est sur l'avis des ministres anglais que les diplomates sont nommés, que les négociations sont conduites et que les traités sont conclus. Cependant, alin de donner une satisfaction à l'opinion locale, il est d'usage, quand surgit une question vraiment importante, — par exemple, entre le Canada et les Etats-Unis, — de nommer une commission comprenant des représentants de la colonie. Mais la situation n'est pas des plus agréables et, en fait, le Canada se trouve un peu dans le cas du petit garçon qui va à l'école avec son grand frère. La position des colonies autonomes en matière de relations étrangères serait certes beaucoup plus délicate et elle pourrait provoquer maintes difficultés, si ce n'était que leur éloignement les met dans une large mesure à l'abri des complications avec les autres pays.

Les appels judiciaires. — Enfin, les colonies sont reliées à l'Angleterre par le fait qu'en règle générale il y a un droit d'appel des tribunaux coloniaux devant le comité judiciaire du Conseil privé. La centralisation dans l'administration de la justice est l'un des facteurs les plus puissants de l'unification politique. Ce fut l'un des instruments les plus efficaces de la consolidation de la monarchie anglaise. Mais on ne voit pas clairement quelle valeur peut présenter un simple droit d'appel devant un tribunal de Londres, qui n'est pas la juridiction suprême pour l'Angleterre elle-même, d'autant plus que la procédure est coûteuse et que les procès se plaident surtout par des avocats anglais. Aussi ce privilège n'est-il pas absolument populaire dans les colonies^ On a essayé dele restreindre par une loi au Cana-

illAI'. LV. LES COLONIES AUTONOMES 503

da( I ; et l'Act qui créa la République australienne prescrivit qu'il n'y aurait pas de droit d'appel à l'Angleterre dans les questions constitutionnelk>s,sauf pour autant que la Haute Courcoloniale, instituée par cette loi, l'admettrait en vertu de son pouvoir discrétionnaire ; quant au droit de recours à propos d'autres questions, la législation subséquente pourrait le supprimer (2). Ce fut le seul article du projet de constitution contre lequel les ministres anglais protestèrent; on le modifia légèrement pour rencontrer leur manière de voir, mais ils cédèrent sur le point principal (3).

Résumé des changements dans le type de gouvernement, — Les événements des cent dernières années ont donc produit une forme de gouvernement entièrement nouvelle dans les colonies où domine une population d'origine européenne. La révolution américaine et plus tard les troubles du Canada ont montré clairement que des dépendances de cette sorte ne pouvaient pas être gouvernées de Londres et que des assemblées électives dans ces colonies ne pouvaient pas se combiner avec l'administration d'un gouverneur agissant indépendamment du corps représentatif. On trouva la solution du problème en rendant les ministres coloniaux responsables devant la législature élective. C'est de là que sortirent les colonies autonomes, dans lesquelles la souveraineté de la mère-patrie a été réduite à n'être plus guère qu'un contrôle sur les relations étrangères et sur quelques affaires d'importance impériale. Et même ce faible lien est devenu à peu près facultatif, car on s'accorde géné-

(1) Pour l'interprétation de cette loi et la question de savoir si la suppression complète du droit d'appel est légale, V. l'affaire Marois, 15 Moorë, P. G. 189 (18G2) ; Cushing vs. Dupuy, 5 .1pp. Cases, 409(1880).

(2) Comlth. ofAuslr. Const. Ad, 1900, § 74.

(3) Dans le projet de constitution, i! ne devait pas y avoir d'appel de la Haute Cour, à moins que les intérêts publics des possessions de Sa Majesté en dehors de l'Australie ne fussent en jeu. Corn. Papers, 1900, LV, 1 p. 11 jHansard, 4e sér. LXXXV p. 342,

ralement pour penser que si l'une ou l'autre des plus grandes au moins parmi les colonies voulait se séparer de l'Angleterre, celle-ci n'essayerait pas de l'en empêcher par la force. Ce régime a été étendu aujourd'hui à toutes les dépendances auxquelles il est probable qu'on doive l'appliquer. Ce sont le Canada et Terre-Neuve dans l'Amérique du Nord; la République australienne et la Nouvelle-Zélande en Océanie ; et dans l'Afrique du Sud, la Colonie du Cap, le Natal, le Transvaal et en dernier lieu l'Orange.

Effet de l'autonomie. — Si l'octroi et l'expansion de l'autonomie ont beaucoup diminué l'autorité politique que l'Angleterre exerçait sur les colonies habitées par des peuples de sa propre race, ils ont aussi supprimé à peu près complètement les conflits qui existaient autrefois et ainsi ils ont permis le développement d'un profond sentiment d'impérialisme. La diminution du pouvoir a été suivie d'une recrudescence de fidélité. D'autres circonstances ont favorisé ce sentiment et, en particulier, le changement d'attitude de l'Angleterre elle-même visà-vis de ses colonies. D'aucun côté de l'Océan aujourd'hui on n'entend plus parler d'indépendance éventuelle. Au lieu de cela, on trouve les esprits occupés à rechercher les moyens possibles d'unir plus étroitement l'empire ; c'est une question que nous étudierons dans un autre chapitre.

CHAI'ITIU, LVI