L INDE ET LES PROTECTORATS

La compagnie de l'Inde orientale. — L'Inde anglaise est à elle seule un empire si merveilleusement complexe qu'il ne peut être décrit que dans un de ces traités dont il existe heureusement un certain nombre de bons exemples. Mais les relations de l'Inde avec l'Angleterre sont comparativement simples, parce que, comme nous l'avons déjà remarqué, le gouvernement de ce pays, sauf pour ce qui concerne les affaires étrangères, se trouve sur place, et non pas à Londres. Cette heureuse situation doit être attribuée probablement à la manière dont ce gouvernement a passé aux mains de la Couronne. Pendant tout le xvii8 siècle et la première moitié du xvui6, la Compagnie de l'Inde orientale, qui prenait soin des intérêts anglais dans cette partie du monde, fut une véritable compagnie commerciale possédant, principalement à proximité de la côte, des comptoirs appelés factoreries. La lutte contre la France, pur quoi la compagnie fut mêlée aux conflits entre les princes indigènes, mit fin à cet état de choses. Les points saillants de cet épisode furent la victoire de Clive à Plassey en 1757 et la concession du « divan » ou gouvernement financier du Bengale à la compagnie parle Grand Alogol en 1763. Pen-

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dant quelque temps, l'administration effective fut laissée aux mains de nabab et des princes indigènes ; mais en 1771, la compagnie lit savoir qu'elle avait décide de « se présenter comme divan », c'est-à-dire, en d'autres termes, de prendre directement l'administration, et à partir de ce moment, elle ne cessa d'étendre de plus en pins ses possessions dans la péninsule.

Elle devient un organe de gouvernement milieu d'une compagnie commerciale. — Il était difficile de permettre à une compagnie dont les bureaux étaient à Londres de gouverner un empire en Orient sans aucune intervention du gouvernement anglais. Aussi, en 1773, une « loi de règlement » vint-elle organiser l'administration des allaites de la compagnie ; elle prescrivit, entre autres choses, que les fonctionnaires civils et judiciaires de la compagnie ne fussent pas autorisés à faire le commerce pour leur propre compte. Quelques années plus tard, en 1784, l'India Acl de l'itt institua un comité de contrôle qui devait être nommé par la Couronne à côté et, sous certains rapports, au-dessus du conseil d'administration (court of directors) de la compagnie. Mais en vertu de la loi de 1773, la charte de la compagnie expirait au bout de vingt ans, et à chaque renouvellement pour un terme de la même durée, les privilèges de la compagnie furent amputés, particulièrement en ce qui touchait au commerce, de telle sorte qu'elle se vit transformer d'une association commerciale en un pur organe de gouvernement, lin 1813, son monopole commercial fut aboli, sauf pour les relations avec la Chine et le commerce du thé; en 1833, on lui retira complètement son rôle commercial; et en 1853, ses administrateurs perdirent le droit de nommer les candidats au service civil de l'Inde.

Transfert de ses pouvoirs à la Couronne. — Quatre ans plus tard, éclata la révolte (Mutiny) qui amena en 1858 le transfert du gouvernement des mains de la compagnie à celles de la Couronne. C'est ainsi que la Couronne prit possession d'un empire asiatique qui avait été gouverné pendant près d'un siècle par une compagnie

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privée agissant sous [a surveillance générale des ministres; et les traditions formées au cours de cette période semblent avoir inspiré jusqu'à l'époque actuelle la méthode appliquée à l'administration des alïaires publiques. Une série de lois lurent volées pour réorganiser le gouvernement de l'Inde : mais la dernière date de 1 86 1 , el depuis lors le Parlement n'j a guère apporte'' de modifications que sur des points secondaires (1). Quant à l'administration intérieure du pays, elle a été édifiée principalement par les hommes qui ont acquis de l'expérience en qualité de fonctionnaires de l'Inde.

Le vice-roi. — <m dit parfois que le gouverneur général ou vice-roi de l'Inde et le tsar de Russie sont les deux grands autocrates des temps modernes. Mais, sauf dans le cas d'un homme doué de capacités et d'une puissance peu communes, un autocrate doit subir dans une large mesure l'influence des conseillers qui sont complètement familiarisés avec le travail à accomplir ; c'est particulièrement vrai pour l'autocrate qui, de même que le vice-roi, vient passer quelques années dans un pays étranger ; et c'est d'autant plus vrai que ces conseillers, y compris son propre secrétaire particulier, appartiennent à une grande organisation imbue d'un solide esprit de corps. Les gouverneurs de Bombay et de Madras, tout comme le vice-roi lui-même, sont des aristocrates anglais nommés directement par la Couronne ; mais ils sont soumis aux ordres du vice-roi, leur pouvoir législatif est limité et toutes les lois qu'ils font ont besoin d'être approuvées par lui (2). Leur autorité n'est donc pas très grande, et ils sont, eux aussi, entourés de fonctionnaires du service civil. Les lieutenants-gouverneurs ou commissaires en chef qui se trouvent à la tète des autres provinces sont nommés par le vice-roi ; il les choisit régulièrement dans le service civil, auquel on réserve

(i) Ilbert, The Government of India, p. 107. C'est de beaucoup le meilleur ouvrage sur le droit public de l'Inde. (2) Ilbert, pp.WlOl, 221, 222, 225.

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d'ailleurs de beaucoup la plus grande partie des postes administratifs et judiciaires de haut rang dans l'Inde.

Le service civil dans l'Inde. — A l'exception d'un certain nombre de sièges dans les tribunaux supérieurs et dans les conseils des divers gouverneurs, et sauf poulies services spéciaux, organisés et recrutés séparément, comme les travaux publics, les forêts, la police et l'enseignement, on peut dire que presque toutes les fonctions gouvernementales comportant une responsabilité sérieuse sont occupées par des membres du service civil de l'Inde (l). C'est dans leurs rangs que sont choisis pour chaque district les « magistrats collecteurs » (2) qui exécutent la besogne du gouvernement dans tout le pays et qui sont chargés de presque tous les services de l'administration ; ils gouvernent chacun à peu près un million d'habitants. Quelques-uns des principaux subalternes les districts font aussi partie du service civil; les autres fonctions, presque toutes de rang inlérieur, sont occupées par des indigènes du pays. Il s'ensuit que le gouvernement de l'Inde se trouve réellement entre les mains d'à peu près onze cents agents anglais, dont deux cents environ sont des officiers de l'armée ou des civils hors cadre (unconvenanted), tandis que tous les autres appartiennent au grand corps du service civil (3). JNous connaissons déjà le mode de recrutement de ce service. Ceux qui en font partie partent pour l'Inde à l'âge de vingt-quatre ans au plus tard, et après y avoir passé vingt-cinq ans, ils ont droit à une retraite et à une large pension. Un pareil corps de fonctionnaires recrutés pour la plupart à la même source, nourris par les universités anglaises et consacrant les années de leur vigueur à un travail commun et de lourde responsabilité en pays d'Orient, est

(1) Ilbert, pp. 126-128, 238-240,276-277 ; Lowell and Stephens, Colonial Civil Service, pp. 50-53.

(2) Le fonctionnaire correspondant dans les provinces secondaires, dites provinces de non-régulation, s'appelle commissaire délégué.

(3) Lowell and Stephens, pp. 56, 57.

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merveilleusement propre à développer des traditions Bans y apporter aucune rigidité bureaucratique. Ils ne conçoivent |>as leur mission comme s'ils étaient chargés i\v gouverner l'Inde au profit de l'Angleterre ; et c'est pourquoi, en fait, sans se préoccuper des conflits d'intérêts entre les deux pays, leur premier souci est le bien- 6tre de l'Inde tel qu'ils le comprennent.

Une trace </>■ gouvernement représentatif. — La loi de 18!I2 sur les conseils de l'Inde, ou plutôt les règlements portés en vertu de cette loi ont introduit une trace de représentation dans le gouvernement général de l'Inde. Ces règlements prescrivirent qu'une partie des membres du conseil législatif des principaux gouverneurs de province fut nommé sur la présentation des conseils municipaux, des conseils de district, des propriétaires fonciers, des industriels et des commerçants ; les autres membres devaient être nommés par le gouverneur « de, la manière qui, à son avis, donnerait une représentation équitable des différentes classes de la communauté ». Ces membres, dans chacune des quatre provinces de Madras, Bombay, Bengale et du Nord-Ouest, présentent un candidat pour le conseil législatif du vice-roi ; un autre est présenté par la chambre de commerce de Calcutta ; d'autres encore sont choisis en vue d'assurer une représentation convenable des différentes classes (I). Bien que les conseils législatifs constitués de cette façon aient peu de pouvoirs effectifs, ils délibèrent non seulement sur les réformes législatives proposées par le gouvernement, mais ils peuvent encore discuter le compte rendu annuel des finances et poser des questions à la manière de la Chambre des Communes. Tout cela donne à la partie sérieuse de l'opinion indigène l'occasion de se faire entendre par les gouvernants et constitue pour ceux-ci un excellent moyen d'information 2 .

(i) Ilbert, pp. HO, 188, 119, 121, 337-348. (2 Le Congrès Hindou, dont on a tant parlé depuis quelques années, n'a aucun caractère officiel.

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Les fonctionnaire* indigènes. — Si l'élément de représentation introduit dans le gouvernement de l'Inde est très faible, les indigènes, par contre, sont employés en grand nombre dans l'administration. Les grades inférieurs des services publics leur sont réservés à peu près exclusivement, de même qu'un certain nombre des fonctions plus responsables (I). lis peuvent aussi prendre part aux concours ordinaires de Londres pour le service civil de l'Inde, et quatre ou cinq indigènes y réussissent chaque année. En 1893, la Chambre des Communes, dans le but d'améliorer les chances d'admission des indigènes, vota même une résolution tendante à ce que les examens eussent lieu dans l'Inde aussi bien qu'à Londres, où un fort petit nombre de sujets hindous peuvent concourir. Mais après une enquête sur ce point, le ministère décida de ne pas opérer cette réforme: d'abord, parce qu'il redoutait de trop réduire l'importance de l'élément anglais dans l'administration; ensuite parce qu'un examen au concours portant sur des études littéraires, s'il convient pour des Anglais, n'est pourtant pas un bon moyen de recruter pour les fonctions publiques des indigènes chez qui l'on trouve un remarquable talent d'assimilation des connaissances, mais bien peu d'aptitude à gouverner ; enfin, parce que cet examen aurait pour résultat d'admettre surtout des Bengalais, à l'exclusion des mahométans qui forment une grande partie de la population et qui sont manifestement plus aptes à gouverner. Il est de fait que les mahométans préfèrent sans aucun doute le gouvernement des Anglais à celui des babous bengalais, qu'ils ne tarderaient pas à écraser si la poigne de l'Angleterre venait à disparaître. Et ceci nous révèle quelle est une des conditions fondamentales de la suprémaite étrangère dans la péninsule.

L'Inde n'est pas une nation. — Les peuples de l'Inde ne constituent pas une nation, mais une agglomération ■d'un grand nombre de races et de religions, qui vivent

(0 Lcwell and Stephens, pp. 54-61.

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souvent côte à côte dans le même pays, mais sans se mêler et en gardant entre elles une séparation nettement tranchée. Comme le Fail remarquer Seeley dans son Expansion of England, c'est cela qui a permis aux Anglais de conquérir'le pays et d'y maintenir leur domination. Si les habitants savaient s'unir dans l'action et s'ils étaient d'accord pour vouloir leur indépendance, ils pourraient l'obtenir. Bref, s'ils étaient capables de se gouverner eux-mêmes connue une nation, les Anglais vivraient sur un volcan et la durée de leur occupation ne serait pas longue. Ils purent réprimer la révolte parce qu'elle ne fut pas générale. Les Sikhs les aidèrent à abattre les Cipayes : et aussi longtemps que les grandes fractions île la population se méfieront l'une de l'autre encore plus que des Anglais, la désaffection n'aura guère de chances d'arriver à un résultat notable.

Les Etals indigènes. — L'Inde n'est pas tout entière soumise directement à l'administration anglaise. 11 existe dans toutes les parties du pays des régions gouvernées par des princes indigènes, mais sous la suzeraineté de la Couronne anglaise.

Au temps où Sir William Lee- Warner publia son livre sur les Prolected Princes of India, il y a quatorze ans, on comptait 088 de ces principautés indigènes, s'étendant sur près de UoO milles carrés de territoire et comprenant 07 millions de sujets ; tandis que le gouvernement direct de l'Angleterre ne portait que sur un peu moins d'un million de milles carrés et environ 220 millions de population.

Les Etats indigènes sont des plus variables en dimension, depuis celui du Nizam d'Hyderabad, avec un territoire de 82.000 milles carrés et une population de 11 millions et demi, jusqu'à de minuscules principautés. Les rapports du gouvernement anglais asrec ces Etats forment l'un des chapitres les plus intéressants et les moins connus de l'administration des dépendances. Ces relations se sont développées lentement, et bien que fondées en grande partie sur des traités, elles ne sont

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contenues dans aucune série de documents ; mais elles ont pris corps, dans une large mesure, grâce à une politique traditionnelle et à l'emploi progressif d'une pression pleine de tact.

Leurs rapports avec le gouvernement de l'Inde. — Lee-Warner appelle ces rapports des relations d'union subordonnée. Assurément, il y a là tout autre chose qu'un lien d'ordre international entre Etats souverains, car le gouvernement de l'Inde exerce de diverses façons une autorité suprême, non seulement pour sa propre sécurité, mais encore pour la protection des sujets mêmes des princes indigènes. D'une manière générale, les Etats indigènes sont. protégés contre leurs ennemis de l'extérieur et contre la rébellion à l'intérieur. Mais, par contre, leurs relations diplomatiques de l'un à l'autre et avec les puissances étrangères dépendent du gouvernement de l'Inde. Ils ont aussi des obligations militaires, qui sont assez variables d'après les traités spéciaux conclus avec chacun d'eux. Tantôt ils sont obligés d'entretenir, sous les ordres d'officiers anglais, des contingents déterminés, qui marchent avec l'armée de l'ïnde ; tantôt leur assistance, en cas de guerre, se traduit de quelqu'autre manière ; mais l'effectif de leurs forces est limité, et en tout cas, ils doivent permettre aux troupes de l'Inde de passer sur leur territoire. De plus, et en dehors de toute nécessité militaire, ils doivent laisser construire à l'intérieur de leurs frontières les routes, les chemins de fer, les lignes de télégraphe et les travaux d'irrigation ; étant donné, en effet, la dispersion des Etats indigènes sur toute la surface des pays, les communications entre toutes les parties de l'Inde anglaise seraient extrêmement difficiles s'il en était autrement.

Il n'est pas permis aux princes indigènes d'employer des Anglais en aucune qualité civile, ou militaire sans le consentement du gouvernement de l'Inde, ni aucun homme d'une autre race européenne ; et tous les Européens qui résident sur leur territoire sont justiciables d'un tribunal anglais.

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La succession de l'héritier naturel ou adoptif des princes indigènes est garantie, pourvu qu'il suit reconnu par le gouvernement de l'Inde comme une personne digne de succéder. Dans le cas contraire, on le remplace par un parent plus convenable ; car depuis la révolte [Mutiny] la Couronne a renoncé à la politique d'annexion des Etats indigènes, même lorsque l'insubordination du prince mérite la forfaiture. Le prince régnant peut pourtant être déposé pour cause d'infidélité {disloyalty) ou d'excès commis dans son gouvernement (gross misrule), et c'est le suprême moyen de faire respecter l'autorité de l'Angleterre. Le gouvernement de l'Inde, en elTet, peut intervenir pour réprimer une insurrection, les excès graves d'un prince, les pratiques inhumaines ou l'intolérance religieuse ; et lorsque le cas est très mauvais, il arrive que la déposition s'ensuive. En de pareilles circonstances, il y a utilité à choisir un enfant comme successeur, parce que ie gouvernement de l'Inde a le droit, pendant la durée d'une minorité, d'administrer l'Etat et de diriger l'éducation du mineur; il en résulte qu'au moment où celui-ci atteint sa majorité, l'ordre a été rétabli dans ses domaines et que lui-même est imbu des idées anglaises sur le gouvernement. L'agent par qui s'exerce le contrôle sur les Etats indigènes est le résident, que le prince est tenu de recevoir et dont il doit écouter les avis. 11 n'est pas obligé de les suivre toujours, mais à la longue les avertissements du résident comptent pour beaucoup. Grâce à une pression de cette espèce et à l'intervention dans les cas flagrants, on est parvenu à supprimer dans les Etats indigènes les bandes de brigands et les coutumes barbares comme l'infanticide et le suicide des veuves ; ces Etats tendent même de diverses façons à suivre à quelque distance les exemples de l'Inde anglaise.

Les Etats fédérés de Malaisie. — La politique qui consiste à laisser le prince indigène à la tète de son Etat, mais en le contrôlant au moyen d'un résident, a reçu une application récente dans deux cas qui paraissent

être parmi les expériences les plus heureuses en fait d'administration des dépendances. Dans ces cas, on a d'ailleurs poussé le principe si loin que le résident gouverne en réalité le pays au nom du potentat local. Le premier cas est celui de la presqu'île de Malaisie, où une série de principautés indigènes s'étend derrière les Etablissements des Détroits que l'Angleterre possède à lu côte. L'inquiétude régnant chez les Malais fut. compliquée par la présence d'un grand nombre de Chinois venus pour travailler dans les riches mines d'étain de ce pays. Comme les deux races se querellaient entre ellesmêmes et l'une avec l'autre, il n'y avait plus de sûreté ni pour les finances publiques, ni pour l'exploitation des mines ; finalement, en 1847, le désordre devint si profond qu'il menaça le commerce des Etablissements et Détroits. C'est alors que l'Angleterre intervint et obligea les sultans de Perak et de Selangor à recevoir des résidents britanniques. L'année suivante, le résident de Perak fut assassiné ; mais l'Angleterre envoya une expédition répressive, les assassins furent pendus, le sultan fut déposé, et son successeur suivit les conseils du résident. Negri Sembilan et Pahang furent soumis au contrôle de l'Angleterre quelques années plus tard, et en 1895 ces quatre sultanats furent réunis sous le nom d'Etats fédérés de Malaisie.

Le gouvernement de chacun de ces Etats est entre les mains d'un Conseil d'Etat, composé, pour la plus grande partie, du Sultan et des principaux chefs malais, mais dirigé en pratique par le résident ; l'administration locale est, elle aussi, conduite en réalité par des agents anglais qui se trouvent sous les ordres du résident dans les divers districts. Pour l'ensemble de la fédération, il y a un a durbar » ou conseil périodique, auquel assistent les sultans et leur suite; mais ici encore la cheville ouvrière est le résident général, qui dirige les résidents des Etats et qui, à son tour, est responsable, en qualité de haut commissaire pour la fédération, devant le gouverneur des Etablissements des Détroits. L'administration

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de certaines alfaires est centralisée pour toute la confédération. C'est le cas, par exemple, pour les chemins de fer et pour la police, qui est commandée par des officiers anglais et qui se compose en partie de Sikhs hindous,' Par conséquent, dans la confédération aussi bien que dans les divers Etats, on a respecté le rang et l'autorité nominale des chefs indigènes, et l'on s'en sert pour assurer l'obéissance de leurs sujets ; niais le gouvernement effectif est entre les mains d'Anglais choisis et formés pour ce service. La situation de la presqu'île se prêtait singulièrement bien à cette combinaison. Les mines, qui fournissent aujourd'hui les trois quarts de la production annuelle de l'étain dans le monde entier, étaient exploitées par des Chinois disposés à payer chèrement le privilège d'être protégés; et en fait, ce sont les droits d'exportation sur l'étain qui donnent une grande partie des revenus publics. Grâce à cette ressource, les résidents purent garantir aux chefs indigènes des revenus personnels bien supérieurs à ceux dont ils jouissaient sous leur propre gouvernement mal ordonné. L'assurance du rang et de l'argent les consola de la perle substantielle du pouvoir; et c'est ainsi que l'existence de riches mines permit aux Anglais de donner satisfaction aux chefs malais et aux Chinois, tout simplement en rétablissant l'ordre. Les progrès du bon ordre, des routes, des chemins de fer, de l'activité gouvernementale en tout genre et de la prospérité matérielle sous l'administration anglaise ont été surprenants. Mais il n'est pas également certain qu'en définitive les indigènes y aient gagné, car les Chinois sont maintenant à peu près aussi nombreux que les Malais, et il est possible que ceux-ci soient condamnés à disparaître sous l'afflux d'une race plus énergique.

L Egypte. — L'autre exemple récent du système qui consiste à garder le prince indigène, en le faisant diriger par un conseiller anglais, est mieux connu : c'est le cas de l'Egypte. Bien qu'en théorie l'occupation anglaise soit encore temporaire, l'Egypte est en réalité une pos-

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session de l'Angleterre et une porte vers l'Orient qu'elle ne peut pas abandonner. Le gouvernement est organisé à la manière d'un protectorat, mais le mécanisme de celte administration, la suzeraineté nominale de la Turquie, les vestiges des droits appartenant à d'autres grandes puissances, l'autorité de pure forme du Khédive et le gouvernement effectif par l'Angleterre sont choses trop complexes pour que nous les décrivions ici. Il suffit à ce propos de faire remarquer que si tous les ministres d'Etat sont égyptiens, il y a derrière chacun d'eux, comme conseiller ou sous-secrétaire, un agent anglais dont ils doivent suivre les avis, et au-dessus de tous, comme conseiller du Khédive, l'agent et ministre plénipotentiaire anglais, qui est le véritable gouverneur ,du pays. Si l'on songe aux difficultés qu'elle a rencontrées, aux intérêts divers sur quoi elle a dû veiller et au caractère provisoire de sa première occupation, l'administration de l'Egypte doit être considérée, en dépit des critiques de détail, comme l'un des plus brillants résultats de l'habileté que les Anglais apportent au gouvernement d'Etats dépendants.