CHAP. LX1I. — EFFBTS DE LA CONCEPTION DU DROIT

mission des chemins de fer ; mais leur rôle n'e6t pas du tout celui des tribunaux administratifs, car ces collèges n'étendent aucune protection sur les fonctionnaires publics, et les limites «le leur autorité sont déterminées par les tribunaux ordinaires au moyen d'injonctions restrictives (wrils of prohibition) I .

La responsabilité des fonctionnaires. — Il est en Angleterre une maxime si souvent répétée qu'elle est devenue un lieu commun, à savoir : que nul homme n'est au-dessus de la loi, et qu'en dehors du souverain, tout homme, qu'il soit fonctionnaire public ou simple particulier, depuis les ministres d'Etat jusqu'au dernier des citoyens, peut être assigné ou poursuivi devant les tribunaux ordinaires, en vertu du droit coutumier du pays. A cette règle il y a quelques exceptions, les unes réelles, 1rs autres apparentes (2) ; mais nous pouvons énoncer en termes généraux les principes fondamentaux du droit anglais sur la responsabilité des fonctionnaires et sur la responsabilité de l'Etat.

Responsabilité du chef d'actes dommageables (torts). — En ce qui concerne d'abord la responsabilité des fonctionnaires du chef d'actes dommageables [torts , on peut dire que toute personne, un fonctionnaire comme un simple particulier, peut être poursuivie au civil {sue//) en réparation du dommage causé, et que,, pour se défendre,

(1) Siiortt, Informations, pp. 433, 134.

(2) L'immunité judiciaire du Lord Lieutenant d'Irlande pendant la durée de ses fondions dans ce pays constitue une exception. Dans les autres cas, cependant, on ne peut pas toujours déterminer avec certitude si l'exemption en matière de poursuites judiciaires doit être attribuée au privilège de la fonction eu au caractère discrétionnaire des pouvoirs dont le fonctionnaire est investi ; car il est de principe général que, lorsque la loi donne à un fonctionnaire une certaine latitude d'appréciation, il faut considérer que son autorité est, dans ces limites, discrétionnaire et exempte de tout contrôle judiciaire. Ainsi, par exemple, les membres du Parlement et les juges, pour l'une ou l'autre de ces raisons, sont exempts de responsabilité pour les actcs accomplis dans l'exercice de leurs fonctions.

elle doit prouver que son acte (Hait autorisé par la loi. Si, par exemple, un homme s'empare de mon bétail, je puis le poursuive, et il peut répliquer (sel iip) qu'il le délient en vertu d'un droit de gage, ou qu'il l'a saisi distrain) divaguant damage feasant) sur un terrain qui ne m'appartient pas, ou qu'il la trouvé errant sur la voie publique et qu'il l'a mis en fourrière (impounded). Or, le droit d'agir de cette manière peut être accordé par la loi soit à toute personne, soit uniquement à un fonctionnaire public ; mais le fonctionaire ou le particulier, selon l'espèce, doit, en cas de poursuite, prouver devant un tribunal ordinaire que le. droit de s'emparer de ce bétail lui a été effectivement reconnu par la loi. Le simple fait qu'un homme agit en qualité officielle n'est en soi ni une cause de responsabilité ni un moyen de défense. Le tort causé par un agent placé sous les ordres d'un supérieur et de la conduite duquel ce supérieur est responsable au point de vue politique, n'engage pas la responsabilité civile du supérieur, à moins qu'il ne soit démontré qu'il a personnellement ordonné l'acte ou qu'il y a pris part (1). L'occupation d'une fonction, les ordres d'un supérieur ou la raison d'Etat ne peuvent jamais excuser un dommage (tort) (2). Le défendeur doit prouver que la loi l'autorisait à faire ce qu'il a fait, ou que son supérieur avait le droit de lui donner cet ordre (3). Lorsque le colonel commande de tirer sur une bande d'émeutiers,

(1) Raîeigh vs. Goschen (1898) 1. Ckancery, p. 73.

(2) « Pour ce qui est de l'argument de la nécessité d'Eiat, ou de la distinction que l'on voudrait faire entre les infractions d'Etat et les autres, le droit coutumier n'entend pas cette sorte de raisonnement, et nos livres ne connaissent pas de distinctions semblables. » Entinck vs. CarringtoD, 19 State Trials, 1030 et

(3) Ici encore il y a des exceptions : par exemple, pour les sheriffs ou les ccnstables qui ne 3ont pas responsables de la signification d'un acte de procédure {service of process) régulier dans la forme (fairon ils face), bien qu'émis en fait sans autorité. Mais même dans ce cas, l'agent doit prouver, à la satisfaction du tribunal, que l'acte de procédure était régulier dans la forme.

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il se pont, (Mi théorie, que ses soldais aient à choisir entre les alternatives d'obéir et d'être ensuite pendus du clief d'homicide volontaire, ou do désobéir, de passer un conseil de guerre et d'être fusillés. C'est un des risques du métier.

La seule question qui se pose devant le tribunal, c'est de savoir si tel acte rentre dans les attributions conférées par la lui ; aussi s'elTorce-t-on de préciser aussi exactement que possible les pouvoirs des fonctionnaires publics. Lorsqu'il n'y a pas moyen de les définir d'une manière précise et que le fonctionnaire jouit d'une certaine faculté d'appréciation, on considère que, dans 1rs imites prescrites, ses pouvoirs sont discrétionnaires, et alors, en rè-le générale, le tribunal ne recherche pas si le fonctionnaire en a usé sagement ou sans discernement (foolishty), ni si ses motifs étaient en fait bons ou mauvais, ni même s'il a fait de ces pouvoirs un usage conforme ou non au but pour lequel ils lui étaient altribués (1). Dans certains cas, il est vrai, l'exercice de l'autorité discrétionnaire doit èlre raisonnable ; en d'autres termes, ces pouvoirs n'existent que dans les limites de la raison; mais c'est là une maxime générale de droit, qui domine les intérêts privés aussi bien que les intérêts publics. Le principe est le même, qu'il s'agisse d'un officier commandant de disperser une foule, d'un règlement municipal sur le roulage ou des coups portés à un voleur par un particulier en défendant sa propriété. Dans chaque cas, le tribunal doit décider, à l'aide des préjugés de douze hommes impartiaux, si, étant données toutes les circonstances, l'acte est conforme à la conduite qu'aurait tenue un homme raisonnable, sous l'impulsion de motifs légitimes proper) (2).

(1) Cela n'est pas non plus tout à fait sans exception. Un juge de paix, dans certains cas, ne doit qu'une réparation nominale, à moins qu'il n'ait agi avec malice, p. ex. en vertu de la loi 13 Geo III c. 141.

(2) La responsabilité pénale des fonctionnaires, du chef d'infractions punissables en vertu du droit coutuaoier, repose sur les

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Responsabilité en cas de négligence dans l'exercice des fonctions. — Telles sont les règles de la responsabilité des fonctionnaires du chef d'actes qui, s'ils sont accomplis sans droit, sont lorlious, c'est-à-dire qu'ils donnent ouverture à une action en dommages-intérêts (tort). Leur responsabilité envers les personnes auxquelles ils portent préjudice en négligeant de remplir les devoirs de leurs fonctions dépend jusqu'à un certain point de principes semblables. Dans un procès fondé sur un dommage positif (toH), la seule question en jeu porte sur le pouvoir de faire l'acte ; car d'ordinaire le tribunal ne peut pas rechercber s'il a été fait de ce pouvoir un usage judicieux ou non; c'est pour la même raison qu'en règle générale un fonctionnaire ne peut pas être rendu responsable de n'avoir fait aucun usage de son pouvoir. Lorsque l'exercice d'un pouvoir est laissé à l'appréciation de l'agent, le tribunal ne peut pas substituer son appréciation à celle du fonctionnaire; et même lorsqu'il s'agit d'un devoir imposé en termes formels, de telle sorte que le fonctionnaire n'ait aucun choix, la règle générale en Angleterre est que l'obligation de l'agent n'existe que vis-à-vis de la Couronne et que les tribunaux ne peuvent pas la sanctionner ; à moins qu'on ne puisse prouver, comme c'est souvent le cas, qu'il s'agit d'un devoir public imposé au profit des membres individuels de la communauté (1). Il faut ajouter que

mêmes principes que leur responsabilité en matière civile. Mais comme presque tou^ les pays admettent aujourd'hui la poursuite des fonctionnaires devant les tribunaux ordinaires du <-hef de crimes et délits, il nVst pas nécessaire de nous étendre sur cette question.

(1) GidLey rs. taimersiGa. 3B. and. 13. p. 2;sl. Kinloch vs. Sec. of State, 7 App. Cases, p. 619; In re Nathan, 12 Q. B. D. p. Wl. Reg. vs. . Comrs. 21 Q. B. D. p. 313. Queen vs. Sec. of State for War (189r) 2 Q. B. p. 236. Aux Etals-Unis, il y a une ten lance à juger que les tribunaux peuvent contraindre les fonctionnaires à l'accomplissement de leurs obligations purement « ministérielles», c'est a-dire des devoirs qui sont absolus et non discrétionnaires, cf. Meciikm, Luir df Pub •• '/. ces, §§ 610. 638, 043, 657, 057, 659, 947. Wyman, AâmiriUlraUve Lan . § S8

CIIAP. I.XII. EFFETS DE LA CO.VCKPTION Dr DROIT 011

lorsqu'il s'agit d'un devoir imposé dans ces conditions, la Cour du Bf.ne du [loi a le pouvoir discrétionnaire de tancer un torii »/ mamtamm poor ordonner l'accomplissement de ce devoir, au lieu d'attendre que le préjndice soit consommé et qu'il y ait une réclamation en dommages-intérêts.

Responsabilité de F Etal. — Kn Angleterre, on ne peut poursuivre l'Etat qu'en procédant contre le Iloi, et le l!oi ne peul être assigné sans son consentement. Donc, rigoureusement parlant, personne n'a le droit de poursuivre l'Etat pour quelque raison que ce soit ; mais en pratique, l'action s'intente sous la forme d'une pétition de droit (li, qui reçoit toujours l'assentiment royal lorsqu'elle a pour objet de réclamer la restitution ou une indemnité pour une propriété privée qui se trouve entre les mains de la Couronne, ou lorsque la demande est basée sur un contrat. Dans des cas de ce genre, l'Etat est virtuellement responsable en dommages-intérêts ; mais ce recours ne s'étend pas aux actes dommageables (torts) commis par les fonctionnaires (2). H n'y a d'action du chef de ces actes que contre le fonctionnaire lui-même, qui peut être insolvable. Ainsi donc, s'il s'agit d'un contrat, la personne qui subit un préjudice peut réclamer une indemnité à l'Etat, mais elle ne peut pas poursuivre le fonctionnaire (-Î) ; tandis que s'il s'agit d'un acte dommageable (tort), elle n'a aucune certitude de réparation, mais elle peut assouvir sa vengeance sur l'auteur du dommage.

.1) Cf. 23-24 Vie. c. 34.

t'obin vs. The Queen, 16 C I V S. p. 310; v. aussi Feather

.'js.Tbe Queen,. 6. B. and S. jx. 2'.i:-. Windsor and Annapolis Ry.

. The Queen, 1! .4/'/'- l'usas . (51o. Le recours a été étendu

au:: actes dommageables. des fou ."maires dans quelques" unes

des colonies. G. Ans I

(31 Comme tout autre agetif q ;pule au nonv de son man-

, le fonctionnaire rjas d'engagement personnel

1 i - les contrats qu'il passe poi.r compte dé l'Etat. Cf.' Gidlev

»':s. Palmerston, B. and R p. 283

til2 SEPTIÈME PARTIE. LES COURS DE JUSTICE

Indépendamment des poursuites directes contre L'Etat et contre ses fonctionnaires, les tribunaux exercent indirectement un contrôle énergique sur l'administration. Celle-ci doit souvent recourir à leur intervention au moyen d'un writ o f mandamus ou de quelqu'autre procédure pour assurer l'application de la loi. Outre cela, s'il surgit incidemment au cours d'un procès entre d ;ux particuliers un doute sur la légalité d'un acte quelconque, de l'autorité publique, par exemple, sur la validité d'un règlement porté par l'un ou l'autre département, et si le tribunal estime que cet acte n'est pas légal, le gouvernement considérera d'ordinaire cet avis comme décisif; car il est bien évident que, s'il ne l'admet pas, l'un ou l'autre intéressé ne tardera pas à poursuivre les fonctionnaires que la chose concerne, et les tribunaux suivront le précédent qu'ils ont déjà posé (1).

Le droit administratif en France. — Les grands pays de l'Europe continentale, dont le système juridique est basé sur le droit romain, ont résolu ces problèmes d'une façon toute différente En France, où le droit administratif est plus ancien et plus complètement développé que partout ailleurs, les actes accomplis par les fonctionnaires publics de l'Etat sont classés en actes personnels, actes d'administration et actes de gouvernement.

Responsabilité des fonctionnaires. — Les actes personnels sont ceux qui impliquent une iaute personnelle grave de la part du fonctionnaire. Les auteurs ne les définissent pas d'une manière précise (-); mais si, avec .1 témérité de l'ignorance, nous pouvions suggérer une

(1) Gneist, en envisageant les institutions anglaises au point de vue continental, fut frappé de l'importance de ce fait. Englisches Verwaltungsrecht dèrGegcnwart, I, p. 380.

(2) Cf. Àucoc, Conférences, 1, § 1 126, Laferrière Trailé, I, Liv. II, Gh. vu, § 2. Block, Dictionnaire, v° Fonctionnaires, § 83. Simonet, Traité, § 356. Hauriou, Précis, IIe partie, Liv. I, § 1. — Voyez toutefois Jèze, dans Revue du Druitpublic, 1909, p. 263 et s-