CHAP. LX1I. EFFETS DE LA CONCEPTION DU DUOIT

l'affaire Laumonuier-Carriol. Le Parlement avait décidé de réserver a l'Etat le monopole de la fabrication des allumettes et de racheter dans ce but les manufactures existantes. Mais afin de ne pas dépenser plus qu'il n'était nécessaire, le ministre des Finances ordonna aux préfets d'user de leur pouvoir loyal d'interdire les établissements insalubres, et de fermer toutes les fabriques exploitées sans autorisation. Mais le Conseil d'Etat, sans rechercher si la fabrique aurait légalement pu être fermée comme établissement insalubre, annula l'arrêté de fermeture, attendu qu'il avait été fait usage du pouvoir dans un but autre que celui pour lequel ce pouvoir avait été attribué (1). Le demandeur cita ensuite le ministre des Finances et le préfet devant les tribunaux civils, mais le conflit a)rant été élevé, le Tribunal des Conflits décida que l'arrêté attaqué, encore qu'il fût annulé, constituait un acte administratif et non pas un acte personnel à l'agent; par conséquent, l'action en dommages-intérêts contre l'Etat, si elle était recevable, ne pouvait être portée que devant la juridiction administrative (2). C'est ce qui eut lieu, et le Conseil d'Etat décida que si l'usage abusif du pouvoir de police n'engageait pas, en règle, la responsabilité pécuniaire de l'Etat, dans le cas actuel, pourtant, l'arrêté avait été pris dans l'intérêt des finances de l'Etat; celui-ci était donc responsable du préjudice subi pendant le temps que la fabrique avait été fermée (3).

Actes de gouvernement. — Enfin les actes du gouvernement, c'est-à-dire les actes accomplis pour des raisons d'Etat en vue de la sûreté publique, qu'ils rentrent dans les pouvoirs légaux du gouvernement ou qu'ils les dépassent, échappent à la compétence des tribunaux judiciaires comme à celle des juridictions administratives, et ils ne peuvent ni être annulés au moyen d'aucune pro-

(1) L'arrêt d'annulatioa fut rendu le 26 novembre 1875, D. P. 1876, III p. 41.

(2) 5 mai 1877, D. P. III p. 13.

(3) 5 déc. 1879, D. P. 1880, III p. 41.

cëdure judiciaire, ni donner lieu à aucune action en dommages-intérêts contre l'Etat ou contre ses fonctionnaires. 11 est assez naturel que l'espèce d'actes que l'on a regardés comme rentrant dans cette catégorie n'ait pas toujours été la même. Sous le Second Empire, la suppression arbitraire d'un journal (1) et la confiscation des bonnes feuilles d'un ouvrage écrit par le duc d'Aumale sur les princes de sa maison (2) furent considérés comme des actes de gouvernement ; sous la Troisième République, au contraire, dans des affaires fort semblables à ce dernier cas et dans une autre où il était question de la saisie d'une circulaire politique favorable à la monarchie, les arrêts furent en sens inverse (3). L'opinion dominante à l'heure actuelle est que l'exemption qui découle de ce principe ne s'étend qu'aux mesures prises pour assurer la sécurité extérieure de l'Etat ou pour faire la guerre, aux décrets proclamant l'état de siège et peutêtre à quelques mesures de police sanitaire (4), mais qu'elle ne couvre pas les autres mesures prises parle gouvernement pour la sauvegarde de l'ordre (5).

Développement du droit administratif.'— On peut remarquer que le droit administratif s'établit de plus en plus fermement dans toute l'Europe continentale. Le nombre des traités sur cette matière augmente rapidement ; elle a pris le caractère d'un véritable système juridique comportant une procédure judiciaire régulière. En fait, cette évolution est assez récente. Jusqu'en 1831, le Conseil d'Etat de Erance ne tenait pas d'audiences publiques pour les affaires qu'on lui soumettait; et à

(1) 10 juin, l856(DautreviIle) D. P. 1856, III p. 57.

(2) 9 mai 18(37 (duc d'Aumale) D. P. 1867, III p. 49..

(3) 25 mars 1889, Dufeuille c. Préfet de police, D. P. 1890, III p. 65 et s. v. aussi 2 avril ls86 (Pontenaud) D. P. 1886 III p: 48. 20 mai 1887 (duc d'Aumale) etc., D. P. 1888, III p. 105.

(4) En 1857 un décret interdisant la distillation des grains fut considéré comme un acte de gouvernement. 26 fév. 1857 (Cohen) D. P. 1857 III p. 81.

("i) Laferrière, Traité, II, Liv. ch. II ; Hauriou, Précis, 5e édit. pp. 27Î-28I.

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L'exception de dois années de ISiît à 18*12, il ae posséda jusqu'en 1872, que le droit de donner des avis au chel de L'Etat. Il semble bien que ces avis étaient toujours suivis (I , mais quiconque étudie les arrêts de celte juridiction ne peut manquer d'observer qu'ils témoignent d'une plus grande indépendance vis-à-vis du gouvernement pendant la dernière période. L'origine des tribunaux administratifs en Allemagne est encore plus récente. La première juridiction régulière de celte espèce fut établie par Le grand duché de Bade en 1863 ; la seconde par la Prusse en 1872 ; puis vinrent le Wurtemberg en 187G, la Bavière en 1878. L'Autriche ût de même en 1873.

Avantages respectifs des deux systèmes. — Les partisans des tribunaux administratifs font valoir que, grâce au système continental, l'individu a un recours dans de nombreux cas où il n'en aurait pas en Angleterre; dans le cas, par exemple, où un fonctionnaire se rend coupable dans l'exercice de ses fonctions d'une négligence dont il ne serait pas responsable en Angleterre, ou dans le cas où le fonctionnaire commet un abus dans l'exercice du pouvoir qu'il possède incontestablement aux yeux de la loi. Us invoquent aussi que l'individu a un moyen beaucoup plus efficace d'obtenir une réparation, parce que ce système permet d'assignerl'Etal dans des cas où, en Angleterre, on pourrait citer seulement le fonctionnaire, lequel peut être complètement insolvable. Tout cela est vrai sans doute, et c'est ce qui fait le mérite du système français ; mais ce mérite n'est pas aussi grand qu'il apparaît à première vue, parce que l'administration en Angleterre est beaucoup plus décentralisée qu'en France, et que les autorités locales portent la responsabilité civile de bien des choses dont en France l'Etat est responsable.

Les partisans des tribunaux administratifs prétendent encore que les juridictions composées de fonctionnaires

(1) Laferru'cre, Cours de droit public, 5e édit. I, p. 181.

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de l'administration sont plus compétentes pour juger du droit applicable aux questions administratives que ne le sont les magistrats des tribunaux judiciaires. Ils disent que ceux-ci risquent soit de retarder et d'entraver l'activité nécessaire de l'administration (1), soit, dans la crainte d'arriver à ce résultat, de se montrer timides dans la défense des droits de l'individu. Cela serait assurément un très réel danger, si les juges des tribunaux judiciaires en Angleterre avaient une formation purement théorique. Mais, en fait, on en trouve toujours plusieurs parmi eux qui ont une connaissance profonde de la vie publique. 11 est nécessaire, d'ailleurs, qu'il y ait un certain nombre de juges doués d'expérience politique, afin de permettre aux tribunaux de traiter d'une manière intelligente les questions qui touchent à l'administration de l'Etat. C'est un des nombreux exemples où l'efficacité des corps publics dépend de la présence, en petite quantité, d'un élément qui, à haute dose, constituerait un poison.

II peut être très vrai que le système juridique d'Angleterre donne moins de garanties à la victime au point de vue de la réparation pécuniaire, mais il assure incontestablement une plus stricte observation de la loi : en premier lieu, parce que les juges des tribunaux judiciaires s'en tiennent plus étroitement aux règles du droit — en fait, c'est même l'une des raisons invoquées sur le continent pour remettre les constatations administratives aux mains des tribunaux administratifs; — en second lieu, parce qu'il n'existe pas de questions de haute polio- d'Klat où le gouvernement sait< complètement affranchi du contrôle des tribunaux ; et en troisième lieu, parce que le recours direct contre le fonctionnaire, emcore qu'il1 soit moins avantageux pour h demandeur, relu elfet, c'est ce qui a «rée des difltcultéfl au ministère, du iQrrjtnerce: (Board- a/ Unade). pour, l'application des prescriptions de la loi interdisant la navigation des bAtiments hors d'état de tenir la mer (unseaworthy). Dicey, Law of the Constitution, 5e édil. '0-330.