FONCTIONNEMENT DU PARLEMENT

Kon permanence théorique ; en fait, eontinuité de Paotivité du Parlement — La règle qui domine le fonctionnement du Parlement est bien caractéristique de l'esprit de notre constitution : le Parlement n'est pas permanent. I( ne peut pas exercer ses fonctions quand il lui plaît, mais seulement pendant certaines périodes de Tannée que l'on appelle les sessions. Notre constitution a donc abandonné sur ce point la tradition républi-

caine qui laissait pleine liberté au Parlement ; mais elle devait à la volonté transactionnelle qui domine toute son œuvre de ne pas adopter au contraire la pure tradition monarchique, d'après laquelle le Parlement ne se réunit que lorsqu'il platt au chef de l'Etat de le convoquer.

Le système de la constitution se caractérise par la distinction entre la session ordinaire et les sessions extraordinaires.

Tous les ans, le second mardi de janvier, le Parlement s'assemble de plein droit : c'est la session ordinaire. Mais si la constitution elle-même convoque le Parlement, le gouvernement reprend sa prérogative lorsqu'il s'agit de ]e renvoyer : le gouvernement peut clore la session à partir du moment où elle a duré cinq mois. — Mais encore la Constitution a pensé que, dans ce délai de cinq mois, le Parlement pouvait devenir agité, brouillon, menaçant pour la paix publique : le gouvernement peut suspendre la session, deux fois au plus, pour un mois au maximum à chaque fois ; ainsi les membres du Parlement iroi]t se calmer auprès de leurs électeurs. D'ailleurs, l'ajournement ne diminue pas la durée utile de la session ordinaire ; si le Parlement a été ajourné une fois, la session ne peut être close que 6 mois après le second mardi de janvier ; s'il a été ajourné deux fois, sept mois après cette date. D'ailleurs il n'a été fait usage qu'une seule fois de cette importante prérogative gouvernementale (par le maréchal de Mac^Mabon, au moment du Seize Mai).

Le Parlement peut en outre être convoqué en session extraordinaire par le gouvernement qui ouvre et clôt cette session quand il le juge utile, La session extraordinaire est d'ailleurs devenue tout ce qu'il y a de plus

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ordinaire : elle a lieu tous les ans. Le Parlement ne faisant jamais le budget dans la session ordinaire, le gouvernement se trouve contraint de le convoquer régulièrement vers le mois d'octobre.

Da ns ce dosage délicat des traditions républicaines et des traditions monarchiques, une concession a été faite aux premières : le Président de la République doit convoquer les Chambres si la demande est faite par la majorité absolue de leurs membres : c'est là une disposition restée à l'état de lettre morte. Elle est d'ailleurs inutile en présence du fait, contraire aux intentions des constituants, de 1^ quasi continuité de l'activité du Parlement. Les inconvénients de cette déformation des règles constitutionnelles ont été d'ailleurs souvent signalés : l'activité du Parlement devient brouillonne ; les séances à scandale se multiplient ; les intrigues se développent ; l'agitation se répand dans le pays ; il y a trop de lois ; les ministres contraints de défendre quotidiennement leur existence n'ont plu^ de temps à consacrer aux intérêts du. pays. . .

Chaque Chambre élit soa bureau. — Chacune des Chambres élit un certain nombre de ses membres avec la mission de diriger ses travaux : un président, des vice-présidents, des secrétaires, des questeurs (ceux-ci chargés de l'aménagement matériel du palais, de la direction du personnel auxiliaire^, de l'ordre et de la sécurité dans le palais législatif). Ce bureau est élu pour un an.

Les présidents de nos assemblées sont de grands personnages dans l'Etat. Ils viennent, dans les solennités publiques, immédiatement après le Chef de l'Etat. Hs sont logés dans des palais nationaux et touchent (en plus de l'indemnité parlementaire) une indemnité de

72*000 francs. Le Président de la République ne constitne jamais un ministère sans les avoir préalablement consultés. Successivement, deux présidents du Sénat (MM. Loubet et Fallières) ont été élevés à la présidence de la République. — Le fauteuil présidentiel de la Chambre a été illustré par Gambetta. Depuis plusieurs années, il est occupé avec un rare éclat et une autorité exceptionnelle par Paul Deschanel, qui présente cette particularité qu'il n*a pas tenu d'autre grand emploi dans la République, qu'il est devenu une sorte de prési- S

dent professionnel et qu'il a été porté au fauteuil, à certains moments, grâce au scrutin secret, par une majorité qui l'aurait sans doute renversé s'il avait été ministre.

D'ailleurs, quoiqu'élu par la majorité, le Président n'a jamaisle droit de se considérer au fauteuil comme le représentant d'un parti. Son impartialité est une règle coutumière mais absolue dans le droit constitutionnel français.

On ne peut d'ailleurs que souhaiter un accroissement de l'autorité effective du président des assemblées. Une faut pas que cette autorité se borne au maintien de Tordre extérieur et de la décence des délibérations. Le président doit être le directeur des travaux de son assemblée ; il doit faire venir en ordre utile les délibérations urgentes, empêcher ces enchevêtrements saugrenus des discussions sur les sujets les plus divers et qui transforment ce procès-verbal d'une séance en un cassetête chinois ; rappeler les orateurs à la question ; mettre une digue aux débordements indisciplinés de l'éloquence parlementaire;* appeler l'attention sur les points délicats des problèmes examinés... Si le président exerçait effectivement^cette autorité et cette direction^ qxiel rendement il assurerait au travail législatif I

, tMimlSL

Ohftque Chambre fait son règlement. — Par des résolutions, c'est-à-dire par des actes qui valent exceptionnellement par le vote d*une seule Chambre, chaque Chambre fait son règlement. C'est nn acte d'importance capitale ; car le règlement doit compléter, mais il peut aussi soit perfectionner, soit au contraire paralyser la constitution. Pour qu'on se rende compte de l'importance de ce document, il suffira de dire que tout ce qui concerne les interpellations est dans le règlement. C'est par conséquent le règlement qui organise d'une façon pratique la responsabilité des ministres, pièce essentielle du régime parlementaire. Puisqu'il arrête la procédure des travaux législatifs, le règlement est, dans une certaine mesure, responsable de leur rendement ou de leur stérilité.

Mode de cotation, — C'est le règlement qui organise la manière de voter. Le vote est public, c'est-à-dire que, sauf en cas d'élection, il doit être possible de connaître dans quel sens s est prononeé chaque parlementaire.C'est une règle qui ne va pas sans inconvénients ; elle induit le parlementaire en tentation de satisfaire ses électeurs plutôt que sa propre conscience et que les intérêts du pays. — 1° Le mode normal de votation est le vote dit par assis et levés, qui est en réalité un vote à mains levées. — 2® S'il s'agitdematièresgraves (ouverture de crédit autre qu'un crédit local, établissement ou modification d'impôt...), si l'épreuve par assis et levés ne donne qu'un résultat douteux ou enfin si un certain nombre de membres, 20 députés, le demandent, il y a lieu à scrutin : chaque membre dépose^ dans le récipient qui lui est présenté par un huissier, un bulletin portant son nom imprimé, blanc pour l'adoption, bien pour le rejet.

3° Enfin, sur^la demande lignée d'an nombre plui

considérable de membies, il peut y avoit lieu à scratin public à la tribune, chaque membre devant porter luimême son bulletin à la tribune, quelquefois même sur appel nominal. Le second mode de votation donne lieu à la pratique regrettable du cote par procuration. Les députés présents votent avec les bulletins des absents. Il y a même des députés qui {font profession d^assiduité et qui tiennent habituellement les bottes de plusieurs de leurs collègues : on les appelle quelquefois boîtiers. On voit ainsi des séances où les députés sont une douzaine sur les banquettes ot où les votants se comptent par centaines. Sans doute, un grand nombre ont Texcuse d'être retenus c au seia des commissions « qui siègent en même temps qu'a lieu la séance publique ; d'autres travaillent h la bibliothèque..,.. Il n'en reste pas moins que des mœurs pareilles ne consolident pas le régime auprès de Topinion. Et puis pourquoi maintenir tout cet appareil de délibérations, de discussions, de discours, puisqu'un grand nombre de membres votent sans y avoir assisté, sans même savoir qu'ils votent !

Commissions, — C'est le règlement qui organise la procédure du travail des Chambres, fin principe, aucune question ne vient devant une assemblée avant qu'elle ait été étudiée par une commission dont les travaux sont condensés dans un rapport. Il y a des commissions permanentes, ayant chacune une spécialité, et auxquelles la Chambre peut renvoyer l'étude d'une question. Il y a aussi des commissions spécialement constituées pour l'étude d'une question. Le règlement veut, avec juste raison, que les commissions ne soient pas exclusivement composées de représentants de la majorité : dans cet esprit, il a admis deux modes de nomination : 1^ la nomination par les bureaux. Ghaqn^

mois, tous les membres de TAssemblée sont répartis par le 89rt en iin certain nombre de groupes (11 à la Gbambre, 9 au Sénat) appelés bureaux ; chaque bureau nomme 1, 2, 3 ou 4 commissaires. Le règlement escompte que, à l'intérieur d'un certain nombre de bureaux, la majorité appartiendra à la minori^ de la Chambre et que, par conséquent, cette minorité sera représentée dans la commission ;2'^ par la représentation proportionnelle. — Tous les membres/de chaque Assemblée ont été invités à s'inscrire à un groupe sous une dénomiL.ation politique (V, supra, sectï). A chaque groupe est attribué, en proportion approximative du chiffre de ses adhérents, un certain nombre de commissaires. Voici par exemple, en 1919, la répartition pour une grande commission de 44 membres : Droite, 7 ; non inscrits, 2 ; Indépendants, 1 ; Action libérale, 2 ; Gauche démocratique, 2 ; Fédération républicaine, 3 ; Républicains de gauche, 4 ; Union républicaine radicale et socialiste, 1 ; Gauche radicale, 9 ; Républicains socialistes, 2 ; Radi< caax socialistes, 13 ; Socialistes, 8'. Chaque groupe désigne lui-même ses commissaires : sauf à la Chambre, en séance pubhque, à ratifier ces choix. Cette ratification n'est d'ailleurs qu'une simple formalité : elle consiste en ce que le Président, dans le brouhaha du début des séances, lit le nom des commissaires au milieu de l'inattention générale.

C'est un honneur extrêmement recherché que d'être désigné comme rapporteur. Un rapport biea fait met son auteur en lumière : c'est d'importance lorsque c les Chambres sont les arènes où se dispute le pouvoir ». Le rapporteur du budget d'un ministère se regarde facilement comme désigné pour gérer ce ministère : ia commissioii du budget, a-t-on dit, est une (( commisaipn de

successears ». Les rapports constituent souvent des documents précieux. Leur ensemble témoigne qull y a, dans les Chambres démocratiques, une grande ardeur au travail et un dévouement remarquable à la chose publique.

Chaque fruit a sa chenille : le système des commissions, qu'ignore encore TAngleterre (qui va peut-être l'adopter) ne va pas sans inconvénients. Les présidents des commissions permanentes se considèrent comme des ministres in partibuR assez disposés à gêner l'action des ministres responsables ; les commissaires sont assez disposés à gonfler artificiellement leur importance. Un jeune député chargé d'un rapport, a-t-on dit, c'est Bonaparte au siège ^ Toulon : l'important n'est pas de faire du travail rapide et utile mais d'attirer l'attention ; dans ce but. il bouleversera, si c'est nécessaire, les projets les mieux établis, recommencera tout sur nouveaux frais, et s'il ne peut faire un rapport remarquable fera tout au moins un rapport énorme. Les commissaires ne sont pas des techniciens; il faudrait adjoindre aux services de la présidence un service juridique, un comité de rédaction, composé de personnalités éminentes.

Peines disciplinaires, — Le changement de ton et de tenue, que nous avons signalé comme conséquence de l'avènement du suffrage universel, a eu sa répercussion sur le règlement. Les Chambres censitaires, qui étaient encore des salons, ne connaissaient que des moyens moraux pour rétablir l'ordre troublé. En 1823, Manuel fut expulsé pour la session par une décision de la Chambre qui ne s'appuyait sur aucune disposition réglementaire. Les Chambres démocratiques ont dû établir, parleur règlement, une échelle graduée de peines. C'est par exemple à la Chambre: i° le rappel à l'ordre; S^lerappel à l'ordre

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avec inscription an procès-verbal, entraînant la privation pendant quinze jours de la moitié de Findemnité* Ces deux premières peines sont prononcées par le Président ; 3"" la censure simple, prononcée par la Chambre sur la proposition du Président, entraîne privation pendant un mois de la moitié de 1 indemnité parlementaire ; 4^ la censure avec exclusion temporaire, prononcée dans les mêmes conditions, entraine interdiction de participer à 15 séances et la privation pendant 2 mois de la moitié de Tindemnité parlementaire. Le député qui essaie de reparaître malgré Tinterdiction peut être frappé d'exclusion pendant 40 séances, et il peut même être interné pendant trois jours dans le « petit local »• — Le règle ment du Sénat contient des dispositions analogues, maia le calme de cette Assemblée a rendu inutiles certaines des rigueurs qui viennent d'être indiquées.

BIBIilOOIIAPBIE. — Engène Piirri, Traité de droit politiçuêf électoral et parlementaire ^ 4« éd , 1914. Cet ouvrage, dont Taateur est depuis de longues années, secrétaire général de la Chambre des Députés, fait autorité en matière de droit parlementaire.

Charles Bihoist, La réforme par*lementaire.