LU SENAT ET LES PARTIS

L'institution sénatoriale a occupé, dans les débats constitutionnels de lAssembiée nationale, une place très considérable.

Prévue dans les ouvrages qui eurent une influence si directe sur les hommes de 1871, La France Nouvelle et Les Vues sur le gouifernemtn.t de la France, Texistence d'une secon le Chambre formait, pour la majorité conservatrice d'alors, un axiome, un dogme indiscutable. Elle fut même la condition sine qua non de sa résignation temporaire aux" institutions républicaines. C'est pourquoi elle exigea que l'on organisât le Sénat, avant même qu'on eût décidé quelles seraient et la forme du gouvernement et les autres institutions constitutionnelles L'article 5 de la loi du 13 février 1873 déclare : « L'Assemblée nationale ne se séparera pas avant d'avoir statué : 1** sur l'organisation et le mode de transmission des pouvoirs exécutif et législatif ; 2° sur la création et les attributions d'une seconde Chambre... n La première loi constitutionnelle à caractère définitif votée par l'Asembléft Nationa'e est la loi du 24 février 1875 relative à l organisation du Sénat. C'est ainsi que s'explique la parole, au premier abord surprenante, de l'un des chevau-légers de lextn me droite, M. de Belcastel : « La Constitution de 1875, c'est avant tout un Sénat». A l'opposé, le principe de l'unité de Chambre apparaît comme l'un des dogmes les mieux établis de la doctrine

traditionnelle du parti républicain. Gambetta, en invitant ses amis « à regarder vers la trouée des Vosges », obtint d'eux qu'ils commissent <i l'égard de leurs principes, dans l'intérêt supérieur dcî la patrie, une infidélité nécessaire et qui^ ne devait être que momentanée. Il s'agissait, suivant une image plusieurs fois employée, de * conserver allumé, pendant la traversé^ difficile d'une place ouverte à tous les vents, le flambeau de la République ; lorsqu'enfin oh pourrait la remettre à l'abri, la flamme se redresserait, brillerait d'un éclat nouveau et d'une pureté sans mélange. On supprimerait les tares monarchistes de la constitution républicaine : la Pré sidence de la République, le Sénat. La destruction de ces deux institutions fut, au début de notre république, l'article fondamental du Credo du parti radical.

Aujourd'hui, la suppression du Sénat n'est plus, pour aucun parti, un problème véritablement, sincèrement actuel. Certains membres du parti radical, comme pour interrompre la prescription, affirment bruyamment, de temps à autre, leur fidélité à cet archaïsme de leur programme. La flamme n'y est plus. 11 n'est pas défendu de constater que cette évolution a coïncidé avec la conquête de la majorité du Sénat par ce parti.

Nous devons signaler aussi que la résistance du Sénat à certaines réformes ouvrières soulève parfois la mauvaise humeur du pairti socialiste.

Dans l'ensemble, on peut dire que les doctrines républicaines ont subi, à l'égard de TiDStitution de la seconde Chambre, une évolution analogue à celle qui s'était faite dans l'esprit de Gambetta : d abord, difficilement résigné à l'institution sénatoriale, ce grand républicain en était, au bout de peu d'années, devenu le partisan résolu et réfléchi. En 1882. il déclarait que la duaUté de

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Ghambre est « le principe constitatif de tout gouvernement parlementaire, et encore, malgré les errements antérieurs, le principe constitutif de tout gouvernement démocratique ».

RÉSULTATS DONNÉS DANS LA PRATIQUE PAR LES MOYENS IMAGINÉS PAR V ASSEMBLÉE NA- TIONALE POUR FAIRE DU SÉNAT UNE INSTI- TUTION DE RÉSISTANCE

Celte intention de l'Assemblée Nationale se dégagerait par elle-même de Torganisation qu'elle a donnée à la seconde Chambre. Mais elle a été proclamée aussi clairement, aussi expressément qu'on peut le désirer : a II faut, dit Antonin Lefebvre-Pontalis, il faut savoir donner à la démocratie des barrières et des digues. Eh bien ! la deuxième Chambre, voilà cette/ barrière, voilà cette digue ». ,

Ce caractère du Sénat, c'était d'ailleurs le motif de l'opposition, qu'au début de la troisième République on pouvait croire irréductible, du parti radical contre cette institution : « la raison décisive contre le Sénat est, par essence, qu'il est l'instrument de résistance contre le suffrage universel, contre le ce nombre », comme ou disait à l'Assemblée Nationale pour désigner la souveraineté nationale a...

L'Assemblée a réalisé cette intention par les mesures suivantes :

1<> Elle a fait du Sénat une assemblée peu nombreuse;

LE SENAt 71

2^ elle a attribué h ses membres une longue durée de pouvoir, en y ajoutant le renouvellement partiel ; 3^ elle a institué d<ds conditions spéciales d'éiectorat et d'éligibilité.

1^ Le Sénat est peu nombreii?, afin aa'ii soit calme. — Il compte 300 membres. — C'est un axiome de la science constitutionnelle que les Assemblées nombreuses sont turbulentes, tumultueuses quant à Textérleur, et, quant au fond, sensibles aux mouvements emportés et irréfléchis. Le Sénat, étant une assemblée pondératrice, devait être peu nombreux. C'est en partie à cette restriction du nombre qu*est dft le « ton > particulier des débats de la Haute-Assemblée, différent de celui de la Chambre populaire. Le Sénat n'est pas une < foule » que Ton parvient facilement à émouvoir.

Cette infériorité de leur nombre met les sénateurs en état de minorité dans le cas où ils doivent se fondre avec les députés pour former des assemblées nouvelles : Congrès, appelé à élire le Président de la République, Assemblée nationale, chargée de la revision de la constitution. On en arrive à ce résultat que les 161 sénateurs qui ont momentanément arrêté la réforme électorale, le 18 mars 1913, auraient été impuissants à arrêter la revision constitutionnelle, une fois qu'elle aurait été miscen mouvement.

Il on résulte aussi que la Haute-Assemblée peut avoir soit une politique, soit un candidat différent de celui de la Chambre des députés : il peut en résulter aussi que, dans les circonstances où députés et sénateurs confondent leurs personnalités dans une assemblée nouvelle, le Sénat puisse se considérer comme vaincu, comme écrasé : il en garde dès lors quelque rancune qu'il sera tenté d'assouvir à la première occasion, lorsque, revenu

dans son palais, il se trouvera redevenu l'égal de l'autre Chambre.

2<> Les sénateurs ont été mis à Tabri des emportements démocratiques par la longue durée du mandat et le renouvellement partiel. — Par ces deux mesures, le constituant de 1875 a voulu assurer la continuité des tendances et l'esprit de tradition.

Une Chambre des députés vient d'être élue ; elle représente par conséquent l'opinion actuellement triomphante ; elle a en face d'elle un Sénat qui représente des consultations anciennes, et même très an-^ ciennes, du suffrage universel. Le tiers du Sénat qui est le pfemier à sortir ne représente pas, comme on le dit quelquefois, des idées anciennes de neuf ans : il ne faut pas oublier que le Sénat est élu lui-même par des élus : de sorte que les sénateurs touchant à la fin de leur mandat peuvent représenter des consultations du suffrage universel anciennes de près de treize ans, si Ton considère dans leur collège électoral les députés et les délégués municipaux, de près de quinze ans, si Ton considère les conseillers généraux. L'élection par le suffrage universel, souhaitée par quelques uns, rapprocherait le Sénat de la Chambre, non seulement par sou origine, mais par la date des idées qu'il serait appelé à représenter. — Le constituant de 1875 a donc voulu que le Sénat fût en retard sur la Chambre des députés, il a prévu le conflit; on peut môme dire qu*il l'a souhaité. Ce vœu s'est, à plusieurs reprises, réalisé. Aux débuts de la République, le Sénat « centre et Mac-Mahonien »> s'est fait le complice, contre la Chambre républicaine, de l'entreprise du Seize Mai. Autant que l'on peut juger des événements contemporains, on peut se demander si, à l'heure actuelle, il n'y a pas, entre les deux assemblées,

une opposition analogue de doctrines, quoique les termes en soient changés. Au commencement de Tannée 1919 (les élections ont été, il est vrai, retardées par la guerre) un premier tiers du Sénat date de 1906, un second tiers de 1909, le troisième de 1912. Le Sénat est donc toujours en retard de plusieurs années sur la politique du pays et de la Chambre.

8° L'éleptorat et l'éligibilité ont été organisés en vne du rôleponaérateuT du Sénat. — Le Sénat ne doit être composé que d'hommes mûrs : il y a une seule condition d'éligibilité : c'est l'âge de 40 ans. — Les ^.aranties ont été surtout cherchées du côté de l'électoral. L'Assemblée Nationale voulait créer un contrepoids à la force du nombre : le duc de Broglie et M. Lefebvre-Pontalis lui avaient proposé de faire élire les sénateurs par l'é lite sociale, par « tout ce qui s'élève par le mérite, par l'expérience, par les services rendus, par la fortune acquise ». Mais l'Assemblée ne tarda pas à s'apercevoir que les listes proposées pouvaient servir « pour les invitations' aux bals des préfectures » mais qu'elles ne pouvaient donner do force suffisante à une Assemblée élue dans une démocratie. Elle se résigna à faire du Sénat « le résumé et comme la concentration de tous les corps directement issus du suffrage universel » (Gambetta).

La constitution réservait au Sénat lui-même un rôle important dans son propre recrutement : 75 sénateurs, élus pour leur vie entière, étaient choisis par le Sénat lui-même. L'institution des « sénateurs inamovibles >> assurait le recrutement d'une élite, dispensée du souci de la réélection et des soins d'une circonscription et qui pouvait, par conséquent, se consacrer sens arrièrepensées aux intérêts généraux du pays. L'institution a

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succombé, ea 1884, sous les coups de Vinçidia democratica. Elle a cependant fonctionné assez longtemps pour qu'il soit permis de la regretter : parmi les 16 titulaires de sièges inamovibles* nous relevons les noms de Laboulaye, Barthélémy Saint-Hilaire, Wolowski, Ernest Picard, Littré, Schérer, Crémieux, Scheurer- Kestner, Bérenger, Jules Simon, Dupanioup, Aliou, Bardoux, Berthelot, Broca, Emile Deschanel, Du-

faure Lorsque l'institution lut supprimée en 1884,

les iuamovibles en fonctions conservèrent leur siège : le dernier, M. de Marcère, est mort en 1&18.

a) Le Sénat actuel ne représente pas le nombre^ et il ne représente plus les communes^ — L'Assemblée Nationale avait une théorie : à côté du nombre, représenté par la Ghanobre, elle instituait la représentation du seul groupe existant : la Commune. Chaque commune déléguait, par l'organe de son conseil municipal, un délégué et un seul délégué. Victor Hugo fut ainsi délégué de la ville de Paris. Le Sénat était le « grand Conseil des communes de France » (Gambetta). Mais, en outre de cette vue doctrinale, le système s*appuyait sur une conception politique qui n'était pas sans habileté : les grandes villes sont politiquement avancées ; les commissions rurales sont politiquement conservatrices. Le système de l'égalité des communes dans le collège sénatorial assurait donc la majorité aux petites communes conservatrices.

Lorsque les républicains se furent empai^és de la République, après la chute de Mac-Mahon, ils pensèrent aussitôt à changer ce système : la revision de 1884 a eu pour résultat de faire varier le nombre des délégués sénatoriaux suivant le nombre des conseillers municipaux : mais on est encore extrêmement loin de la pro^

portionnalité du nombre des délégués à celui des habitants des communes. Les grandes villes restent encore sacrifiées : Marseille, avec ses 500.000 habitants a 24 délégués, mais 17 villes des Bouches-du-Rhône, qui n*ont à elles toutes que 30.000 habitants, ont aussi 24 délégués. Sur 945 électeurs sénatoriaux de la Seine, Paris n'en possède que 110. La banlieue l'emporte ! Ces anomalies sont encore intentionnelles : avec Tuuité du délégué communal, l'Assemblée Nationale de 1875, conservatrice, voulait favoriser les idées conservatrices ; le Parlement de 1884, républicain modéré, a entendu favoriser les idées républicaines modérées : il a cru qu'elles étaient principalement représentées dans les petites villes, les bourgs, les chefs-lieux de canton, volontiers républicains, facilement anti-cléricaux, indifférents aux réformes sociales démocratiques. Ce sont les caractéristiques du Sénat gctuel. . > b) Le collège électoral du Sénat est exposé à la corruption et à la pression adminislrative, — Plus est restreint le collège électoral, plus est grande la tentation de cor^ rompre. Quelques voix décident du succès : on fera tout pour les obtenir. Sans dpute, il s*agit d'une élite: la corruption sera plus difficile qu'avec le suffrage universel. Elle sera surtout différente. Je n'ai jamais entendu parler de corruption par argent : en des temps anciens, M. Clemenceau a reproché à des candidats des « attentions » pour leurs électeurs : dîners, théâtres, etc. La plaie des élections sénatoriales, comme en témoignait le sénateur Pelletan {Dépêche, 11 janvier 1912), c'est la corruption par promesses : les candidats promettent de mettre leur influence au profit des électeurs, des amis ou des communes de ces derniers, ^ar là, l'élection sénatoriale est le domaine de la pression administrative ;

le premier délégué du conseil municipal c'est, en fait, le maire ; or, dans notre régime de centralisation, le maire a besoin du préfet.

c) Le collège électoral du Sénat comprend en grosse majorité des bourgeois. — En dépit de l'avènement de la démocratie, les classe^ dirigeantes conservent leur prestige : fonctionnaires, propriétaires, écrivains, orateurs, professeurs, dirigent encore l'opinion. Ces « autorités sociales » figurent encore en majorité dans les Assemblées électives ; elles figurent seules dans le collège électoral du Sénat qui se trouve ainsi élu par 75.000 bourgeois.

d) U émigration des notabilités delà Chambre au Sénat ; en fait, le mode actuel d'élection du Sénat assure Ventrée dans la Chambre haute des personnalités les plus éminentes du monde politique, — 11 est rare que l'on entre de plain pied dans le Sénat, sans avoir passé par les autres fonctions électives, fin fait, et, de plus en plus, les candidats qui ont le plus de chance de devenir sénateurs, ce sont les députés. Le « passage au Sénat » est considéré comme un avancement dans la carrière parlementaire. Les personnages politiques de tout premier plan émigrent au Sénat : une série d'anciens présidents du Conseil ont tenu à changer d'Assemblée : Léon Bourgeois, Méline, Dupuy, Clemenceau, Ribot, Pichon,

Raymond Poincaré Lesirois derniers présidents de

la République, MM. Loubet, Fallières, Poincaré, ont été pris dans le Sénat ^; cette Assemblée a également fourni huit présidents au Conseil sur treize de la, fin de 1898 à la déclaration de guerre. Cet écrémage de la Chambre au profit du Sénat ne va pas sans dangers. î^a place des grandes autorités politiques est à la Chambre d'où part l'initiative et où se dessinent les grandes direc-

lions de la vie nationale. Elles doivent inspirer, diriger, retenir en restant dans la place : c'est en vain qu'elle^ espèrent pouvoir corriger en se tenant au dehors. Si l'on veut empêcher cette marche des notabilités vers le Sénat, il faut en rechercher la cause : ce qu'elles cherchent à la (îhambre haute, c'est la longue durée du mandat, la rééligibîlité presque assurée. Elles ne veulent pas s'exposer tous les quatre ans aux fatigues d'une campagne électorale et à ces échecs qui, en France, ont atteint les plus hauts : Ferry, Clemenceau, Jaurès, A. de Mun, Goblet, Brisson...*.. Ce sera un des nombreux avantages de la représentation proportionnelle d'assurer une quasi inamovibilité aux têtes de liste : alors les hommes de haute valeur pourront vouer toute leur activité au service du pays dans l'Assemblée où elle peut s'exercer de la façon la plus utile,

conformément:' au vœu de la constitution

LE SÉNAT NE SUIT QUE D'ASSEZ LOIN LE MOU- VEMENT DES IDEES DELA CHAMBRE POPULAIRE

Le Sénat est fait pour résister ; il résiste. Mais il a sa manière à lui. C'est rarement qu'il s insurge ouvertement contre une mesure de la Chambre populaire. Il aime mieux opposer la force d'inertie. La Chambre, au milieu de la fièvre, a adopté une solution ; le projet voté s'en va au Sénat, qui nomme tout doucement une commission, dont les travaux sont interminables. Pendant ce temps, la Chambre ne peut plus s^occuper du problèmejqui est désormais « dérobé à ses délibérations »»

Peu à peu, d'autres problèmes viennent accaparerrattention publique ; la question est enterrée. Lorsque, au bout de quelques années, le rapporteur dépose son travail, qui est discuté au bout de quelques mois, les ardeurs sont singulièrement calmées, les intransigeances sontémoussées. On est souvent à la veille des élections législatives : et alors, de deux choses Tune : ou bien il s'agit d'une réforme du régime électoral, et on y renonce parce qu'il est trop tard ; ou bien, il s*agitd'une réforme promise aux électeurs, et alors les députés subissent toutes les exigences du Sénat pour ne pas se présenter devant les électeurs les mains vides.

Souvent, pour vaincre la résistance du Sénat et le contraindre à accepter une réforme, la Chambre Tinsôre dans le budget. Alors le Sénat emploie un procédé, qu'il dirige aussi contre les dispositions fiscales graves dont cependant la place normale est dans la loi do finances: il déclare que ces dispositions exigent des débats plus larges et plus profonds que ceux qu»'on est obligé do leur accorder lorsqu'il s'agit d'en finir avec le budget. Le Sénat ne rejette pas directement ces dispositions : il les disjoint. Le prétexte de la disjonction est la nécessité d'un examen spécial et plus approfondi. Mais cet examen, on le reculera jusqu'aux dernières limites possibles, avec le vœu secret de n'y jamais procéder. Ainsi au mois de juillet 1911, le Sénat a disjoint des mesures fiscales graves, comme les réformes des droits de succession et celle des droits de mutation ; au mois de décembre de la même année, il a disjoint des dispositions de la loi du budget modifiant la loi du 5 avril 1910 sur les retraites ouvrières.

Si nous essayons de dégager la politique que le Sénat sert) soit par une résistance ouverte, soit par det procé-

dés détournés, nous voyons d*abord que : l** Le Sénat aotnel est assez avancé au point de vue pnrement poli> tique. — S'il est vrai qu'une partie de l'Assemblée nationale voulait faire du Sénat une machine de guerre contre la République, elle s'est singulièrement trompée -dans ses calculs. En 1876, il y eut, il est vrai, une majorité conservatrice, mais, dès 1877, le Sénat compta 177 républicains, qui furent 201 en 1882, 233 en 1885, 244 en 1891, 247 en 1894 ; aujourd'hui, la droite ne comprend qu'une vingtaine de sénateurs. — Depuis 1879, le Sénat a donc vu croître d'une façon incessante sa majorité républicaine ; évidemment, sa politique fut d'abord très modérée : c'e^t ainsi qu'il refusa de voter le fameux article 7. — Ce furent ses tendances conservatrices qui lui firent combattre, en 1896, le ministère Bourgeois-Doumer. — Mais depuis ce dernier sursaut, la majorité est allée plus à gauche ; pénétrée de l'esprit du parti radical, elle est assex avancée au point de vue politique et réserve ses résistances à la politique sociale. Le Sénat de l'heure présente est tout différent du Sénat qui essayait do résister à la politique de laïcité de Jules Ferry, et votait, au 14 décembre 1880, l'amendement Jules Simon : « Les maîtres enseignent à leurs élèves leurs devoirs envers Dieu et envers la Patrie ». Le Sénat s'est associé à la politique anticléricale des ministères Waldeck-Rousseau et Combes : il s'est associé sans résistance aux mesures contre Jes congrégations ; il a voté rapidement, et sans modifications, la loi do séparation des Eglises et de l'Etat.

2*^ Le Sénat est hostile aux systèmes d'impôts à tenâance:^ dém cratlaues. — 11 les considère comme dénature à effrayer la richesse acquise et surtout à décourager le travail et l'épargne. Sans doute» on s'est plaint à

plusieurs reprises que la Chambre ait mis le Sénat hors d'état d'exercer utilement ses prérogatives budgétaires. La loi de finances doit en effet être votée en premier lieu par la Chambre des députés ; or, il arrive très souvent que la Chambre garde le budget jusqu'à la dernière extrémité et nje Tenvoie au Sénat que^ quelques jours, et parfois quelques heures avant le commencement de l'année à laquelle il s'applique. Le Sénat se trouve ainsi privé de cette faculté, dont usent toutes les Chambres dans les pays parlementaires de transformer la discussion du budget en rendez-vous de toutes les grandes discussions politiques. Très souvent il bâcle la discussion du budget ; cela ne veut pas dire qu'il le vote les yeux fermés et la Chambre le sait bien. Depuis 1906, il est arrivé plusieurs fois au Sénat de rejeter la sommation déguisée de la Chambre et d exiger le vole d'un ou de plusieurs douzièmes provisoires.

Le Sénat peut donc avoir, et il a une certaine politique financière qui se manife8te par une hostilité non «iéguisée aux systèmes d impôts à intentions démocratiques. Il est adversaire des impôts somptuaires (rejet en 1907 de l'impôt sur les chasses t^ardées) ; il est hostile à l'inquisition fiscale (rejet, en 1907, de l'impôt sur les dépôts dans les établissements de crédit) ; il est hostile à la fiscalité à intentions égalitaires (rejet, en 1910, de l'augmentation des patentes sur les maisons à succursales multiples, augmentation qui se proposait démocratiquement de favoriser les petites entreprises). Il résiste aux réformes qui frapperaient trop lourdement à son gré la richesse acquise : il retarde et atténue l'augmentation des droits de succession ou de mutation ; il a arrêté raugmenlation des droit? do succession pour les fils uniques ; enfin et surtout.

il a arrêté, jusqu'à 1917, rimpôt sur le revenu. 3® Le Sénat ne vote qoe de mauvais gré les lois imprégnées de socialisme d'£tat. — Il est opposé à l'étatisme sous toutes ses formes ; f ependant, s'y croyant contraint par des nécessités politiques, il a voté le rachat des chemins de fer de l'Ouest. M. Rouvier s*écriaà cette occasion : « 11 n'y a plus de Sénat ». — Il retarde les lois dites de protection ouvrière : il lui a fallu 4 ans, 3 mois et i semaine pour étudier la proposition, votée par la Chambre, relative au repos hebdomadaire. — C'est par Je même procédé que la lof des retraites a été, pendant quatre ans, dérobée à Tordre du jour de la Chambre. Quant à la loi sur la retraite des cheminots, le Sénat Ta retenue pendant sept ans sans l'inscrire à son ordre du jour ; de telle sorte que, votée pour la première fois par la Chambre en 1897, elle n'a abouti qu'en 1909. — Lorsque le Sénat se décide h voter ainsi une loi, la Chambre se hâte souvent d'accepter les modifications que le Sénat y a apportées, craignant que si la loi revenait du Luxembourg elle ne s'y endorme encore pendant des années.