CHAPITRE VI

Jules Grévy. c^ui fut le premier Président de la République, élu après les lois de 1875, avait débuté dans la carrière politique en proposant, à lu Constituante de 1848, qu'il n'y eût pas de Président de la République. Il demandait qu'il y eût seulement un Président du Conseil des Ministres, nommé et révoqué par le Parlemeut. La doctrine de « Tamendement Grévy » avait été celle du parti républicain sous le Second Empire ; mais si l'Assemblée Nationale faisait la République, elle ne prétendait pas la conformer aux modèles que lui offrait son extrême gauche : elle établit un Président de la Républiqua<^

Cette institution suppose d'abord que le pouvoir exécutif est incarné dans un seul homme ; elle suppose, en second lieu, que ce personnage est investi de sa fonction pour une durée déterminée, qu'il ne saurait dépendre d'un autre pouvoir d'abréger.

Le gouvernement se trouve aussi composé en France de deux éléments : 1*» un élément fixe, permanent, stable : le Président de la République, que Ton appelle

parfois aussi le Chef de TEtat ; 2^ lin second élément mobile : les ministres, nommés par le Président de la République, d'après les indications plus ou moins précises de la majorité parlementaire et qui peuvent être renversés par cette majorité.

Le président de la République est élu par lo Parlement. — En 1848, le Président, élu parle suffrage universel, a renversé la République pour établir l'Empire. Afin d'éviter le retour de pareilles aventures, la constitution de 1875 fait désigner le chef de l'Etat par les deux Chambres, réunies en congrès à Versailles, sous la direction du bureau du Sénat.

Ce mode de suffrage présente l'avantage de la rapidité. Nous pouvons.dire comme autrefois : « Le Roi est mort. Vive le Roi ». Lo 30 janvier 1879, Mac-Mahon donne sa démission ; le même jour, Jules Grévy le remplace. Grévy démissionne à son tour, le 2 décembre 1887 ; Carnot est élu le 3. Carnot est assassiné le 23 juin 1894 ; il faut ici laisser Témotion se calmer : Casimir Périer n'est élu que le 27 juin. Casimir Périer démissionne le 15 janvier 1895 : le 17, Félix Faur^ le remplace. Félix Faure meurt le 16 février 1899, M. Loubet est élu le 18 février. Les deux autres présidents ont été élus uniformément à la constitution, un mois avant l'expiration normale des pouvoirs du président en fonction. /

Exigence de la majorité absolue, — Le Président de la République n'auraitj)as une autorité suffisante s'il n'était l'élu que d'un petit nombre de parlementaires : aussi la constitation décide-t-elle qu'il n'y a pas élection tant qu'un cundidai^n'a pas obtenu la majorité absolue. Il est don<5 nécessaire de procéder à un nombre indéfini de tours de scrutin jusqu'à ce qu'un candidat ait réuni sur son nom la moitié plus un des suffrages. En fait, il

•s LE GOUTERNEMENT DE LÀ FRANCE

n'y a jamais eu plus de deux tours : Jules Grévy a été élu (puis réélu) au premier tour : il en a été de même de Casimir Périer, de Loubetet Fallières ; quant à Carnot, Félix Faure et Poincaié, ils ont été élus au second tour.

Durée des pouvoirs etrééligibîllté. — Le Président de la République française est élu pour, une durée plus longue que celle dont jouit n'importé quel autre chef d'Etat républicain : c'est que la constitution voulait l'investir d'une réelle et forte autorité. Il est élu pour sept ans. Il faut entendre cette proposition avec un sens absolu : le député ou le sénateur, élu à une élection partielle, sortira en même temps que la Chambre ou en même temps que sa série ; au contraire, le Président est toujours élu pour s(îpt ans, même s'il remplace un autre Président qui n'est pas arrivé à l'expiration normale de ses pouvoirs. Pourquoi sept ans? Les commentateurs optimistes ne manquent pas de démontrer que c'est là un fort bon* chiffre, ni trop long, ce qui serait contraire aux principes démocratiques, ni trop court, ce qui nuirait à la stabilité de l'institution. Ce n'est pas inexact. D'autre part, la tradition biblique, l'antiquité profane, la théologie catholique attribuent à ce chiffre un caractère symbolique, et comme sacré : on s'y arrête assez facilement. Mais le vrai motif, c'est que lorsqu'il s'agit de fixer la durée dos pouvoirs du maréchal de Mac- Mahon, qui était Président de la République au moment oii la constitution fut votée, le maréchal informa l'Assemblée, par un message, que le délai de sept ans « serait p us en rapport avec les forces qu'il pouvait consacrer à son pays » .

Le Président sortant est immédiatement et indéfiniment rééligible. Il était certainement dans le vœu des

constituants de 1875 qu'il soit, en fait réélu, s'il s'en montrait digne. Cependant, un seul Président a bénécié d'une réélection, c'est Jules Grivy (28 décembre 1885). Mais, deux ans après, il devait démissionner. Carnot, élu le 3 décembre 1887, est assassiné avant l'expiration de sa première période de sept ans (23 juin 1894); Casimir Perier reste h peine quelques mois en fonctions (27 juin 1894-15 janvier 1895) ; Félix Faure nieurt quatre ans après son élection (17 janvier 1895-16 février 1899); quant à MM. Lonbet et Fallières, ils n'ont pas été réélus. Dans leur mesî^age de remerciements au lendemain de leur élection, plusieurs des derniers Présidents ont même déclaré qu'ils ne solliciteraient pas leur réélection. Cet usage, qui semble s'établir, est en contradiction directe avec l'esprit de la constitution, assez peu digne au fond, etfâcbeux à tous les points de vue. La Présidence n'est *^pas une bonne prébende que l'on passe à un autre, quand on en a joui pendant un temps décent : c'est un poste d'honneur et d'action que l'on doit garder tant qu'on y est maintenu par la confiance de la nation, exprimée par ses organes constitutionnels.

Condition du Président de la République. — La constitution entoure le Président de la République d'une dignité, d'un prestige, d'un éclat extérieur assez analogue h celui qui entoure le trône dans les monarchies. Notre peuple n'a pas montré jusqu'ici le déstr de « mettre un veston à la République » . Le chef de l'Etat français, comme disait Siéyès, incarne « une nation polie, élégante et magnifique. »

Il reçoit un traitement de 1.200.000 francs sur lesquels il doit d'ailleurs faire face à certains frais tels qu'une indemnité atix officiers de sa maison militaire, et

le traitement des fonctionnaires de sa maison civile. Ce traitement est considérable, par comparaison avec celui des fonctionnaires les plus favorisés ; il est minime, si on le rapproche des listes civiles des moindres souverains. Il y a d*aillçurs un vice grave dans notre système : c'est que ce traitement est fixé, annuellement, par la loi du budget : cet oubli de la constitution prête à des marchandages peu compatibles avec la dignité du chef de l'Etat. — Le Président de la République est logé au palais de TElysée ; il dispose pour ses villégiatures officielles des châteaux de Fontainebleau et de Rambouillet.

11 est chef .souverain et grand maître de la Légion d'honneur ; il est protégé spécialement contre la presse par le délit « d'offense » .

Enfin, il jouit d'un privilège qui, jusqu'ici, n'avait existé que pour les monarques : il est déclaré irresponsable. Cela signifie que, pour les actes de sa fonction, il n'encourt aucune sanction d'aucune espèce : ni les sanctions politiques (blâmes, critiques officielles, révocation) ni les sanctions pénales. Il n'y a d'exception que s'il se rend coupable du crime de haute trahison. Il n'est d'ailleurs pas inviolable : Il est responsable des crimes ou délits qu'il commettrait en dehors de ses fonctions, comme simple particulier : mais, dans ce cas, il aurait encore un privilège de juridiction : il ne pourrait être jugé que par le Sénat.

Rôle du Président de la République. ^ Qyelle est, en fait, la répartition des compétences, de rinflnencft pratique, du pouvoir réel entre les deux éléments du gouvernement, le Président de la République et les ministres 1 C'est là une question qu'ignore complètement le droit public américain. Le Président

LE PRÉSIDEIfT DE LA REPUBLIQUE 91

des Etats-Unis est réellement le chef de FEtat ; il choisit ses ministres comme il lui plait, il les renvoie quand il le veut ; il les considère comme les instruments de la politique que lui seul détermine ; il leur impose cette politique; en cas de résistance, il les brise. Il est un chef.

Le Président de la République française n'est pas un chef. A rheure oii sont écrites ces lignes, le premier personnage de France, c'est M. Clemenceau; le premier personnage d'Angleterre, c'est M. Lloyd George ; le premier personnage d'Amérique, c'est le président Wilson.

Le Président de la République est donc dans une situation analogue à celle du roi d'Angleterre. C'est un chef d'Etat parlementaire : il est chef de VEtat^ il h*est pas chef du gouvernement. Voilà une notion qu'il n'est pas inutile de préciser.

1. Les constituants de 1875 ont prétendu que le Président de la République fut un chef d'Etat puissant et honoré, — Cette intention ressort en premier lieu des déclarations réitérées des organes les plus autorisés de la majorité de l'Assemblée, notamment de Laboulaye, dans'son rapport du 22 juin 1875. Le pays, disait à son tour Buffet, veut un pouvoir fort pourvu qu'il soit contrôlé. « Le gouvernement, disait-il, n'aura pas cette situation humble, abaissée, que te pays ne supportera jamais pour le pouvoir exécutif ». — Il ne faut pas oublier, d'autre part, que bien des constituants nourrissaient le dessein, plus ou moins avoué, de faire revenir le roi « dès les vendanges faites » ; ils se préoccupaient de faire une constitution dans laquelle il suffirait de changer le mode de nomination du chef de l'Etat et de remplacer le fauteuil par un trône. L'Assemblée Natio-

nale, suivant le témoignage d'un tîe ses membres, le vicomte de Meaux, posa « les pierres d'attente de Tédi- ! fice monarchique », elle créa un « pouvoir exécutif indépendant et efficace o qui, « adossé au Sénat », pût contrebalancer le pouvoir démocratique de la Chambre des Députés. Pour qu^ le Président fût fort, les constituants Font Qutouré de prestige et surchargé d'attributions. — La liste de ces attributions est surprenante : si le Président de la République le veut, les Chambres ne siégeront pas plus de cinq mois par an ; au cours de cette session constitutionnelle, si les Chambres se montrent turbulentes, le Président peut, par deux fois, pour un mois chaque fois, arrêter leurs travaux, et envoyer les parlementaires réfléchir dans leur^ circonscriptions. S'il estime que les députés s'engagent dans une voie contraire à la volonté nationale, il peut, avec l'avis conforme du Sénat, les révoquer en bloc : c'est le droit de dissolution qui n'a jamais existé dans aucune autre république du monde. Il partage, avec les membres des assemblées, l'initiative des lois S'il estime mauvaise une loi votée par les deux Chambres, il peut refuser de la promulguer et appeler sur elle l'attention du pays, en imposant au Parlement une délibération nouvelle. Il peut toujours en appeler à l'opinion publique par des messages. Grâce à une intervention personnelle de Mac- Mahon dans les débats constitutionnels, le Président, chef des armées de terre et de mer, a théoriquement le droit de les commander en personne, comme un empereur. 11 a le droit de grâce, ce fleuron que la constituante avait arraché à la couronne de Louis XVI. — Seul, il représente la France soit à l'intérieur, dans les solennités nationales, soit à l'extérieur^ dans les rapports avec les nations étrangères ; c'est auprès de

lui que sont accrédités les ambassadeurs, et c'est lui qui envoie les ambassadeurs français auprès des autres puissances ; seul, il engage la France par sa signature. Il peut même faire des traités secrets. Rien , absolument rien qui ait quelque importance dans 1 État ne peut être fait sans sa signature qu'aucune force humaine ne peut le contraindre à donner contre son gré. Quand on lit cette liste d'attributions beaucoup plus importante que celle du Président des Etats-Unis, on ne saurait manquer d'être impressionné ; on croit que le Président de la République a des attributions régaliennes, et on comprend que Gambetta ait souligné sur ce point l'abandon des opinions traditionnelles du parti républicain. Mais attendons la fin 1 il s'agit de savoir si le Président de la République a bien un pouvoir réel, ou s'il fait seulement les gestes du pouvoir.

2" La Constitution a rendu difficile au Président de la République le rôle de gouvernant qu'elle lui a confié. Elle a voulu que le Président représentât le peuple et elle l'a éloigné du peuple qu'il est censé représenter. Elle a voulu qu'il fût autre chose qu'un ce commis » du Parlement, et c'est par le Parlement qu elle le fait nommer ! Dès lors tout acte d'indépendance de sa part, à regard de ceux à qui il doit la magistrature suprême, risquera d'apparaître comme un acte, sinon de révolte, du moins d'ingratitude.

Les constituants ont cru qu'ils compenseraient cette infériorité d'origine du Président de la République eu le rendant irresponsable : à l'abri de cette irresponsabilité, il pourrait, pensaient-ils, exercer, avec indépendiince, ses attributions. Les membres de l'opposition d'extrême-gauche, Lous Blanc, Marcou, Madier de I^Tonjau soulignèrent cette intention, en représentant

rirresponsabilité comme une institution destinée à garantir le pouvoir personnel et, par conséquent, comme essentiellement dangereuse pour la liberté, -r Les uns et les autres se trompaient. Dans un pays d'éducation politique avancée, pénétré du sentiment de la jutice, celui-là seul peut agir qui est responsable de ses actes. Les ministres sont responsables ; le Président est irresponsable : ce seront les ministres qui gouverneront, non le Président. On devine les réflexions plus ou moins sous-entendues, plus ou moins conscientes, des ministres : « Si, disent-ils au Président, nous faisons ce que vous désirez, nous perdons notre pouvoir, vous gardez le vôtre. Donc c'est vous qui devez faire ce que nous voulons. Nous sommes l'émanation directe, immédiate de la représentation nationale ; nous ne perdons pas le contact avec elle ; elle nous renverrait si nous cessions d'exprimer sa volonté. C'est à vous de vous incliner. » Et le l^résident de la République s'incline. Certaines de ses attributions tombent en désuétude (droit de dissolution) ou môme n'ont jamais été exercées (droit de veto législatif). Quant aux autres, il les exerce . bieit, mais C3 n'est que dans la forme : il exécute la volonté des ministres. Ecoutons sur ce point le témoignage formidable d'un ancien Président de la République, M. Casimir Périer : « parmi tous les pouvoirs qui lui semblent attribués, il n'en est qu'un que le Président de la République puisse exercer librement et personnellement : c'est la présidence des solennités nationales. » (Lettre au Temps, 22 février 1905).

3° Les circonstances ont accru les difficultés qui paralysent V autorité constitutionnelle du Président de la République. — La présidence de la République a eu cette fâcheuse destinée d'être, tout d'abord, confiée à

des hommes qui Font transmise diminuée à leurs successeurs. — Le maréchal de Mac-Mahon, entouré, au jour de son élection, des méfiances des républicains, n*a pas tardé à les justifier. Il s'est servi, dans un esprit anti-républicain, des pouvoirs que lui confiait la constitution républicaine. Il a prononcé la dissolution de la Chambre, parce que celle-ci lui paraissait trop républicaine (Evénements dits du Seize Mai 1877) ; et le pays Ta désavoué. Dès lors la dissolution, qui n'est en réalité qu*un mode de consultation suprême auprès d'un juge sans appel, le peuple, est apparue comme une atteinte aux droits de la nation représentée par la Chambre. Alors même qu'il surmonterait l'obstacle formidable, et à supprimer sans retard, du consentement préalable du Sénat, il n'est pas de Président qui oserait se servir de cette prérogative couramment usitée en Angleterre comme un hommage au corps électoraL Le maréchal de ^ac-Mahon a dû se démettre, non point diminué, mais vaincu. Sa retraite fut digne, mais il laissait la présidence amoindrie. — Grévy fut appelé à le remplacer. La constitution républicaine faisait avec lui ses seconds débuts et des débuts décisifs : c'était pour la première fois en effet qu'elle allait être entièrement confiée à des mains républicaines. Une singulière ironie a voulu que le premier Président républicain fût l'homme même qui, en 1848, avait inauguré sa vie politique en demandant, par voie d'amendement à la constitution, la suppression de la présidence. Dans son tempérament, dans son caractère et aussi dans sa carrière politique, Grévy était essentiellement négatif. Ce sont deux échecs qui ont fait sa fortune : le premier, en 1848, dans sa manifestation contre la présidence, le second, en 1875, dans sa protestation contre la constitution ; appelé à occuper.

dans la constitution qu'il avait combattue, la magistrature qu'il avait voulu supprimer, il s'efforça de mettre en fait cette deruière en harmonie avec la conception de son amendement de 1848 : il ne voulait plus la supprimer : il l'occupait ; il l'annula. Il s'y engagea, dans son message de remerciements, au lendemain de son élection : « Soumis avec sincérité à la grande loi du régime parlementaire, je n entrerai jamais en lutte contre la volonté nationale exprimée par ses organes constitutionnels. » Il fut le dieu Terme de la République. Or, en politique, l'habitude est une servitude ; les précédents sont des règles. Le souvenir des concessions passées condamne toute velléité d'indépendance ; les concessions anciennes entraînent de nouvelles concessions, et les nouveaux Présidents se trouvent, malgré eux, comme obligés d'ajouter, tous les jours, une nouvelle maille au filet qui les retient prisonniers. La présidence américaine a été grandie par Washington, la présidence française a été diminuée par Mac-Mahon et Grévy.

La défiance du parti républicain â, d'autre part, écarté le la présidence les hommes dont on pouvait attendre ou redouter un exercice énergique des prérogatives présidentielles. Hirévy fut préféré à Gambetta, Carnot à Jules Ferry, Félix Faure à Waldeck-Housseau. En 1893, sous l'impression d'angoisse provoquée par le mouvement anarchiste et l'assassinat du Président €arnot, le Parlement appela à la |ête de l'Etat un homme qui avait une réputation d'énergie : au bout de quelques mois, Casimir Périer s'évadait de la prison dorée où il étouffait. Dans son message de démission du 15 janvier do 18Ui, il disait : « La présidence de la République est dépourvue de moyens d'action et de contrôle. Je ne me résigne pas à comparer le poids des responsabilités mo-

raies qui pèsent sur moi et ritnpuissance à laquelle Je suis condamné ». Et dans sa déposition au conseil de guerre de Rennes, dans Taffaire Dreyfus, il déclarait : € Si j'ai d'ordinaire ignoré, pendant que j'occupais la présidence de la République, ce qui touchait à la marche des affaires publiques, il n'est aucun fait, porté à ma connaissance personnelle, que j'aie laissé ignorer aux ministres responsables ».

Pendant quatorze ans, la présidence a été tenue par deux anciens présidents du Sénat : la présidence apparut alors comme une retraite honorable pour un vétéran fatigué des luttes politiques, auquelon demande des conseils qu'on ne veut pas suivre et qui se trouve ainsi, dans ce qu'on appelle la première magistrature de TEtat, retiré des affaires publiques.

4' Utilité de la présidence de la République dans son état actuel. — Mais alors, si le Président n'est plus qu'un « maître des cérémonies >, si c'est devenu un principe constitutionnel qu' « il chasse le lapin et ne gouverne pas p, ne vaut-il pas mieux supprimer cette fonction ? Ne serait-ce pas une simplification et une économie? — Cette conclusion dépasserait singulièrement nos prémisses. Le Président de la République n'est pas le gouvernant prévu par la constitution ; mais il continue à jouer, comme agent supérieur, un rôle utile, et, je puis dire, indispensable à la République, a) Fonction de majesté. Le Président de la République personnifie l'unité de la nation ; il donne au pays le sentiment de la sécurité; il est le capitaine qui se laisse, en temps normal, conduire par le pilote, mais qui interviendra lorsque la barque sera en péril. Il porte aux troupes qui combattent les encouragements et les réconforts de la nation tout entière. Il est assez haut placé pour que, dans les cir-

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constances solennelles, ses paroles aient dans le pays une répercussion profonde, b) Nominai ion des ministres. Nous n avons pas en France . deux partis fortement organisés, ayant à leur tête des chefs, qui deviendraient presque automatiquement miîii&>lres lorsque Tun des partis triomphe. On sait déjà (5w/?ra, chap. Il) que la matière parlementaire s'éparpille en une poussière de groupes et de sous-groupes.Dès lors^il est rare que des personnages soient nettement désignés au chef de lEtat par les indications du pays ou par le vœu des Chambres. Notre histoire politique offre» d autre part, cette situation paradoxale que le parti le plus nombreux dans la majorité républicaine, le parti radical, a été souvent dans l'impossibilité de fournir un président du Conseil des ministres. Le choix dés ministres est donc bien loin d'ètre,pour le Président de la République, cet acte passif d'enregistrement que décrivent certains publicistes. C'est, dans les limites le plus souvent très larges des indicatioos parlementaires, un acte de volonté libre, et un acte des plus délicats à accomplir parce qu'il suppose le discernement le plus fin, la science la plus consommée des hommes et la conception la plus exacte des besoins du pays. S'il était besoin d une preuve de l'efficacité du rôle du Président dans cette matière, elle serait dans l'usage qui veut qu*à Téiection d'un nouveau Président» le cabinet démissionne. L'irresponsabilité constitutionnelle du Président de la République ne l'empêche pas d'assumer devant la nation, par la nomination des ministres, une lourde responsabilité morale, c) Magistrature d'influence. Le chef de l'Etat est d'ailleurs autre chose qu'un grand électeur des ministres et une sorte de « commissaire aux criées ». Nos mœurs politiques lui ont enlevé Tautorité effective : mais elles ne lai interdisent pas une autorité morale et

un pouvoir de persuasion qu'il est admirablement placé pour exercer. Ne vivant pas dans le travail absorbant de la direction des détails d un département» il a le temps nécessaire pour voir Fensemble des affaires dont chaque ministre incline à ne voir qu'un côté. Il voit les choses qu'on ne voit pas de trop près. Il peut prévenir les actions discordantes entre administrations diverses. Il a le temps de porter son attention sur la politique gé> nérale au dedans et au dehors. Il se crée ainsi un domaine propre où il passe aisément maître. S'il travaille et s'il reste assez longtemps en charge, il acquiert^ sur les grandes questions, une compétence exceptionnelle. Il peut être, pour les ministres, un guide précieux. Rien ne peut se faire sans sa signature ; s*il ne la refuse pas catégoriquement, définitivement, impérativement, il peut la retarder ; avant de la concéder, il peut donner des avis qui ont des chances d'être écoutés. Il peut ainsi se rendre utile au pays.

Il se rendrait glus utile encore s'il avait plus d'autorité. Il n'y a qu'un moyen de lui en donner : c'est d'étendre sur son front Tonction sainte du suffrage. 11 serait peut-être dangereux encore d'aller jusqu'à la conséquence dernière où semble conduire la logique de ces prémisses : l'élection du Président par le peuple. Mais il n'est pas nécessaire do se précipiter tout de suite dans z les extrêmes : parce qu'on a froid, il n'est pas nécessaire de se jeter dans le feu. On pourrait, en élargissant le collège électoral du Président de la République, en conserver le principe ; il pourrait être composé d'autorités élues principalement en vue d'une mission administrative ou politique et qui ne se constitueraient qu'accessoirement en collège électoral. On pourrait faire élire le Président par le collège électoral qui élit les sénateurs,

ea y adjoignant les sénateurs eux-mêmes. Avec ce système où les membres du Parlement recevraient une influence directrice, la qualité des chefs de TEtat ne serait pas changée. Gomme par le passé, des hommes de tout repos seraient élevés à la magistrature suprême. Mais la réforme leur donnerait une autorité plus grande pour exercer leurs pouvoirs.

BIBlilOGRtPlIlK. -— Josbph-Barthblbmy, Le rôle du 'pouvoir exécutif dans les républiques modernes, 1906 ; Le Président Poinoarét 1919 ; H. Lbyrbt, Le Président de la République,