LES MINISTRES ET LE ÇOUVERNEMENT PARLEMENTAIRE

Dans la théorie politique classique, le régime parlementaire, qui est celui de la constitution de i875, est un régime d'équilibre des pouvoirs : d'un c6té, le Parlement ; en face, le chef de FEtat, inamovible, irresponsable. Le gouvernement, c'est-à-dire la direction générale des affaires publiques doit résulter de la collaboration de ces deux organes. — L'instrument de cette collaboration, la cheville ouvrière du régime parlementaire, c'est le Cabinet, ou ensemble des ministres. La collaboration est assurée par la combinaison bien connue qui n'est pas sortie du cerveau d'un théoricien, mais qui est résultée de la nature des choses : le Chef de l'Etat nomme les ministres ; le Parlement peut les renverser. L'obligation pour un ministère de se retirer lorsqu'il n'a plus la confiance du Parlement prend le nom de responsabilità politique. De ce qui a été exposé dans le chapitre précédent, il résulte que ce bel équilibre théorique s'est trouvé rompu en fait par l'effacement de la présidence de la République. Ce sont les ministres qui

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sont, en réalité, les premiers agents du gonvernement, conseillés, si Ton veut, par le Président de la République, et contrôlés par le Parlement, spécialement par la Chambre des députés. A certaines époques, avec des gouvernements énergiques qui se perpétuaient au pouvoir, cette prédominance du cabinet a été telle que notre régime a pu être qualifié de gouvernement ministériel. Il est certain, nous aurons à y revenir dans un chapitre prochain, que pendant longtemps la direction de la politique extérieure tout au moins a semblé dépendre - de la seule volonté du mîhistre des affaires étran-. gères.

Organisation du Cabinet. — Nombre des ministres. — Le noihbre des ministres est fixé théoriquement par le Président de la République ; en fait c'est l'homme politique chargé de constituer le cabinet qui détermine ie nombre de ses collaborateurs, et la di«tribution entre eux des attributions diverses du gouvernement. 11 en résulte que ce nombre est très variable : avant la guerre, il était d*une douzaine en moyenne. Pendant la guerre, il a extrêmement varié : tantôt, il s'agissait de « resserrer » le gouvernement afin de le rendre plus énergique. ; alors on tombait à dix ministres (ministère Briand) ; tantôt, au contraire, il semblait utile de lui donner une large base dans le Parlement et dans le

pays, et on arrivait à la vingtaine.

il y a une certaine hiérarchie de fait entre les ministres. Si le ministre de la justice, qui porte encore le titre d'ancien régime de « garde des sceaux )!>, n'est pas le Président du Conseil, -il vient immédiatement après lui : il est de droit vice-président du Conseil des ministres.

Sous-seorétairei d'Etat. — Le cabinet peut s'adjoindre

des sous-iûînistres, qui sont dénotimés d'après le titre que portaient les ministres dans l'ancien régime. L'infériorité de Ipur situation se traduit matériellement par un traitement qui ne s'élève qu à 25. 000 francs. Leur nombre est extrêmement variable. Il y a des ministères qui n'en comptent aucun, d'autres qui s'en adjoignent plusieurs. Leurs attributions sont extrêmement variables, et déterminées pour chacun d'eux, personnellement, par un décret. Leurs prérogatives, notamment le droit d'assister aux délibérations du Conseil des Ministres, le droit de répondre personnellement à des interpellations, varient avec chaque ministère. Leur utilité est, avant tout, de nature politique : voilà un des secteurs de la Chambre que l'on veut attachera la fortune ministérielle et auquel on ne peut attribuer un des portefeuilles, tous ceux-ci étant distribués : on lui concède alors un demi-portefeuille ; tel personnage serait gênant dans l'opposition : on le met dans le gouvernement. — . On estime que, dans telle branche de l'administration, la bureaucratie a besoin d'être surveillée, contrôlée, secouée : on met à sa tête un parlementaire avec le titre de sous-secrétaire d'Etat. — A l'inverse, et très exceptionnellement, on veut conférer une autorité exceptionnelle à un fonctionnaire ou à un spécialiste chargé d'un grand service public, on le fait participer, en le nommant sous-secrétaire d'Etat, au prestige de la fonction ministérielle. L'institution du sous-secrétariat d'Etat se rattache essentiellement au régime parlementaire. ' Abomination et réifocation. — Sans que la Constitution le formule expressément, il est admis, par suite de la coutume et surtout de la logique, que c'est le Président de la République qui nomme et qui révoque les

ministres. — Au sujet de la nomination, existe un usage assez surprenant : elle n'est pas dispensée du contreseing ministériel. Ainsi, le chef de TEtat ne peut pas nommer un ministre sans que cette nomination soit contresignée par un ministre en fonctions. Or, le contreseing est Tacto par lequel un ministre prend la responsabilité d'un acte, le fait sien, l'approuve. Voilà doncun Pcésident du Conseil radical, obligé d'approuver, puisqu'il contresigne, qu'on lui donne un successeur progressiste. En fait, le Président du Conseil sortant contresigne la nomination de sou successeur ; et c'est ce dernier qui contresigne la nomination de ses collègues. Si un chef du Gouvernement, en mauvaise humeur d'être renversé, venait à refuser de contresigner la nomination de son collègue, on se trouverait dans une situation extrêmement délicate.

On reconnaît au Président de la République le droit de renvoyer les ministres. En fgiit, notre histoire constitutionnelle ne nous offre qu'un seul exemple de révocation expresse de ministre : c'est celle de Château briand par Louis XVIÏl. Le maréchal de Mac-Mahon à bien renvoyé le ministère Jules Simon, mais en lui demandant de démissionner. Cela ne veut pa^dire que les ministres sortent tous volontairement du pouvoir. On a vu récemment un sous-secrétaire d'Etat, M. Nail (devenu garde des sceaux en 1047), non point directement révoqué, mais remplacé dans ses fonctions. La règle est que les ministres démissionnent : mais il est nécessaire de consorver le principe de la révocation par le chef de l'Etat : elle pourrait avoir son utilité dans le cas où un ministre mis en minonTé par la Chambre refuserait de se retirer.

Les ministres touchent un traitement de 60.000 francs.

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Ce chiffre est bien loin d'être exagéré si Ton considère que le ministre doit faire face à toutes les dépenses du ministère qui ont un caractère personnel et notam^lent à la dépense de la voiture d'usage. Il y a des ministères (celui de l'Intérieur, celui des Affaires étrangères), qui ont des fonds secrets, dont le ministre dispose en fait d'une- façon absolument discrétionnaire. Mais il ne saurait évidemment les affecter à des dépenses que les règlements laissent à sa charge. Les ministres ont un logement dans les palais où siègent les services de leurs départements. On a critiqué cette règle à laquelle on attribue parfois cette conséquence d'attacher trop fortement les ministres au pouvoir. Eu fait cependant, et à raison de l'instabilité ministérielle, la plupart des ministres conservent leur habitation particulière, et ne se servent que des pièces de réception dans les bâtiments officiels.

Les ministres forment un Conseil. — Dans la république américaine, Tunité du Gouvernement est assurée par Faction personnelle du Président des Etats-Unis. Les ministres s'occupent chacun de la gestion de son département, et ils n'ont pas à délibérer entre eux. Dans le régime parlementaire, le Chef de l'Etat ne possède pas l'autorité nécessaire pour assurer à lui seul l'unité gouvernementale. 11 faut donc que cette unité résulte d'une délibération des ministres entre eux : d'où l'institution du Conseil des ministres. Le Conseil des ministres est le rouage le plus in^portant du mécanisme politique.

La constitution le suppose : elle en parle même incidemment, la nomination des Conseillers d Etat devant se faire « en Conseil des ministres». Mais elle ne le réglemente pas. Aussi savons-nous très peu de choses

sur son fonctionnement et ses attributions pratiques.

Il y a deuîT sortes de délibérations ministérielles ; à celles qui se tiennent à TElysée, en présence du Président de la République, est réservée la dénomination de Conseils des ministres ; celles qui se tiennent hors la présence du Chef de l'Etat, sont appelées Conseils de Cabinet.

Quel est le rôle exact du Président de la République lorsque le Conseil se tient en sa présence ? Il est bien difficile d'avoir, sur ce point, des précisions absolues. 11 semble cependant que le chef de l'Etat se borne à y assister, comme le préfet assiste aux délibérations du Conseil Général. 11 ne le préside pas : c'est le Président du Conseil qui en est chargé : c'est ce dernier personnage qui dirige les débats, donne la parole, pose les questions, les met aux voix. — D'autre part, le Président de la République ne paraît pas participer aux votes. Il arrive par exemple que le Conseil vote au sujet du choix d'un haut fonctionnaire, d'un président de section au Conseil d'Etat, par exemple : le Chef de l'Etat n*a pas debulletin à remettre. Il donne son avis, avec l'autorité de sa situation et de sa personne, et c'est tout. Il est vrai que la décision prise sous ses yeux ne peut s'exécuter qu'avec sa signature, et de ce fait, ses avis acquièrent un poids incontestable.

ïly a un Président du Conseil. — On ne peut laisser la direction des affaires gouvernementales à un collège; le chef de l'Etat n'a pas l'autorité suffisante pour assurer Tunité de l'action de ce collège ; aussi ce dernier a-t il un chef particulier qui est le Président du Conseil des ministres.

Ce personnage est chargé, comme nous l'avons indiqué, de diriger les délibérations des ministres ; c'est lui

qui représente la politique générale du gouvernement devantiesChambresetqui, pat conséquent, doitrépondre aux interpellations les plus importantes. G*est lui qui parle au nom du gouvernement devant le pays. En un mot, il est le chef du gouvernement : Waldeck-Rousseau, qui fut un véritable chef, se faisait remettre le plan des discours que ses ministres devaient prononcer dans des occasions quelconques, même en dehors de la tribune parlementaire, et il leur imposait des coupures (discours de M. Millerand à Limoges).

Le devoir capital du Président du Conseil est d*assurer la coordination entre l'activité des divers départements. On a exprimé à plusieurs reprises lé" désir que, pour lui permettre de mieux exercer ce droit de regard sur tous les ministres, le Président du Conseil lût affranchi de l'obligation de gérer lui-même un de ces départements, qu'il y eût un Président du Conseil sans portefeuille. L'expérience en a été faite depuis la guerre avec le ministère Viviani. Il semble que Tappât de l'autorité réelle, effective, pratique que donne la gestion d'un département Tait jusqu'ici emporté sur toutes les autres considérations. Cependant, l'action indépendante des divers départements entraîne une dispersion, donc un gaspillage des forces. Depuis la guerre, nous avons vu plusieurs ministres prétendre organiser, chacun de son côté, les mêmes services, notamment en matière de ravitaillement, et le pays a été victime de ces rivalités. Une des causes de Tinfériorité de notre enseignement technique est la rivalité des ministères du commerce et de l'instruction publique qui se disputent cette matièi^e. Nous avons eu plus grave encore : nous avons vu un président du Conseil (1902-1905) se désintéresser, de la politique étrangère. Or, il y avait à cette époque un mi-

nistre des affaires étrangères, qui poursuivait depuis de longues années une politique personnelle, bonne en elle-même, mais qui n'était pas servie par la politique de ses collègues de la guerre et de là marine. Il appartenait au Président du Conseil de s'assurer que les spéculations de son ministre des Affaires étrangères étaient assises sur une suffisante encaisse militaire. Le Président du Conseil doit être un homme d'Etat.

Contrôle parlementaire et responsabilité politique des ministres. — La caractéristique du régime parlementaire, c'est que le Parlement, au lieu de se confiner dans son rôle législatif, contrôle les ministres. Il importe d'affirmer que ce contrôle doit s'exercer a posteriori, l^e gouvernement suit sa politique propre, en s'insplraut uniquement de sa conscience et des intérêts du pays. Ce n'est que lorsque cette politique s'est manifestée par des actes qu'elle tombe sous le contrôle parlementaire. C'est le gouvernement qui dirige la politique générale, sauf à se retirer s'il est désapprouvé. Si le ministère cherchait l'impulsion dans les Chambres, il cesserait d'être un gouvernement national pour devenir le serviteurde certains groupes : «Il faut, disait M. Poincaré en 1906, que le gouvernement n'abandonne rien de son rôledirectetr, qu'il se mette à la tête et non à la remorque de la majorité, en un mot, qu'il revendique hautement l'honneur et la responsabilité de gouverner ». De 1902 â 1905, un autre système fut mis à l'épreuve avec la délégation des gauches : le gouvernement bornait son ambition à suivre le Parlement, renonçant à le conduire. Ce ne fut qu'une crise qui semble aujourd'hui heureusement passée. Ce n'est pas à dire d'ailleurs que le régime parlementaire fonctionne aujourd'hui d'une façon parfaite. Le Parlement a incontestablement le droit

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de coatrôler la nomination des fonctionnaires ; mais ce droit a dégénéré en abus : les parlementaires, et principalement les députés, non plus comme Chambre, mais individuellement considérés, prétendent diriger la no-mination et Tavancement dans les fonctions publiques, à l'intérieur tout au moins de leurs circonscriptions ; la fonction publique est la monnaie dont ils paient des services électoraux ; les concessions des ministres aux" réclamatioas des députés sont la monnaie dont se paient les votes de confiance. On a vu un député prétendre inipoaer à un inspecteur d'académie, non point quelques nominations, mais tout un mouvement dans le personnel des instituteurs. Les recommandations sont la plaie de la magistrature. Ce sont les bons fonctionnaires qui pâtissent de ces n^urS; et avec eux les services publics, donc le pays tout entier. Cet abus porte d'ailleurs en lui-même sa restriction : il n'atteint pas les plus élevées des fonctions publiques^ dont les titulaires sont sans influence sur la politique d'arrondissement : le gouvernement est à peu près libre du choix des agents diplomatiques. Un personnage peut être empêché par les politiciens locaux d'être nommé premier président d'une Cour d'appel, mais il peut, sans encombre, recevoir un fauteuil à la Cour de Cassation quHl n'aurait peutêtre osé espérer. Et puis, il ne faut A^n exagérer : si un grand nombre de député^ ont la-l^ntation d'être maîtres des fonctions publiques, il n'eiï résulte aucunement que les ministres et les chefs des administrationssoient toujours disposés à sacrifier les intérêts dont ils ont la garde. 11 ^ a là un péril, que l'on pourrait conjurer par la réforme d^ mœurs, le statut des fonctionnaires et surtout par l'extension de Fautorité effective du chef de l'Etat, auprès duquel les ministres pourraient chercher

un appui qu'ils ne trouvent aujourd'hui que dans le Parlement.

Mode d'exercice du contrôle parlementaire. — Le contrôle politique du gouvernement s'exerce par Tenquéte, la question ) Tinterpellalion.

Ucnquèle est un examen, soit d'un acte déterminé, soit de Tensemble d'une politique, par une commission de Tune des Chambres. Cette commission peut recueillir des témoignages, et la Chambre peut décider dans chaque cas que ces témoins seronts a8ti*eint3 aux obligations des témoins devant la justice (loi du 23 mars 1914). La commission fuit un rapport dont les conclusions sont discutées par la Chambre. L'enquête est un mode de contrôle très rarement employé. Une commission instituée pour examiner la gestion de M. Pelletan au ministère de la Marine n'a jamais été convoquée par son président.

I^ question et V interpellation sont les procédures grâce auxquelles un parlementaire met le gouvernement ou un ministre en demeure de s'expliquer sur des actes de sa compétence» La question porte en général sur un détail administratif. Lorsqu'elle est orale, et par conséquent posée devant une Chambre, elle ne permet que deux discours : celui du parlementaire qui pose la question^ celui du ministre qui répond. Les autres membres doivent rester témoins muets de ce. duologue, La ques* tiou n'est pas close par un vote quelconque de la Chambre : mais par la seule déclaration du Président : c L'incident est clos ». Il en résulte que cette procédure se déroule au milieu d'une certaine inattention de la part de la Chambre et souvent même du ministre quesUoimé.

Afin d'éc nomlser le temps des assemblées, afinansei de faciliter le contrôle sur des matières extrêmement

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délicates où le débat oral n'est pas sans danger, comme par exemple les matières de politique extérieure, a été créée en 1909, par une modification au règlement, la procédure de la question écrite : le député lormule par écrit sa question qui est insérée au Journal Officitl et il lui es4 répondu par la même voie. Il n'y a pas lieu de regretter cette création qui a utilement désencombré Tordre du jour des séances publiques et qui a souvent permis la solution rapide de petits incidents qui menaçaient de ^'envenimer en s'éternisant. Toutefois cette création a totalement manqué son but en ce qui concerne le contrôle de la polilique étrangère. Mais, diantre part, la question écrite est apparue comme un exutoire^ trop facile au dé.'^ir du parlementaire d'appeler sur sa personne Tattenlion du public et en particulier de ses électeurs : de là des questions posées souvent sans réflexion suffisante ou sur des matières insignifiantes : Pourquoi tel gendarme n'a-t-il pas reçu nn avancemept mérité? Pourquoi tel cantinier, bien qu'il ait de très bon vin dans sa cave », ne peut il en vendre aux soldats convalescents? (Journal Officiel du 21 décembre 1914). Depuis la guerre, les questions se sqpt multipliées à l'adresse du ministre de la Guerre«4)ar milliers et même par dizaines de milliers. Le^ ^23" février 1916, on était, pour la seule Ch^mb«^: à la 8 656® question depuis le début de la législature ; le 31 décembre 1918, on attergnait le n° 25.913. C'est dire que, si cette procédure a simplifié d'un côté, elle a amené d*uu autre côté la création de toute une paperasserie et de toute une bureaucratie nouvelle.

L'interpellation est 'une proceîufST^ta^^énergique par laquelle les Chambres exercent leur droit de contrôle permanent sur le gouvernement : c'est l'acte par lequel

m parlementaire met le gouvernement en demeure de s'expliquer ^oit sur un acte déterminé, soit sur la politique générale du gouvernement : dans ce second cas elle est nécessairement adressée au Président du Conseil. — L'interpellation ouvre un débat général, auquel tousses membres peuvent participer, en observant les règles sur le tour de parole. — Mais surtout, ce débat est clos par un vote dans lequel l'Assemblée fait connaître son opinion, soit sur l'acte ministériel objet de rinteri)ellation, soit sur la politique générale du gouvernement. La résolution par laquelle la Chambre exprime ainsi sou opinion sur le débat qui vient de se dérouler devant elle, prend le nom (Tordre du jour. Cela vient de ce que, après avoir fait connaître son opinion, ou même sans la faire connaître, la Chambre déclare que l'interpellation est close et qu'elle passe à la matière qui est inscrite à la suite sur l'ordre des travaux pour la séance du jour. Il y a Vordre du jour pur et simple^ dans lequel la Chambre réserve son opinion : « La Chambre passe à Tordre du jour ». Ne rien dire, c'est souvent encore une opinion. Il y a aussi les ordres du jour motivés : soit les ordres du jour de confiance (« La Chambre, confiante dans le gouvernement pour assurer une politique nettement républicaine, passe à l'ordre du jour »), soit les ordres du jour de méfiance. Un gouvernement qui est l'objet d'un ordre du jour de méfiance, doit nécessairement donner sa démission. 11 y a des ministères qui acceptent l'ordre du jour pur et simple : ils obtiennent ainsi un répit de quelques mois, peut être de quelques jours, mais on trouve généralement dans ce cas qu'ils manquent de fierté. Ceux qui préfèrent leur dignité au prolongement de leur existence précaire réclament l'ordre du jour de confiance et démissionnent

si, en dépit de cette réclamation, l'ordre du jour pur et simple est adopté.

Sanction du contrôle parlementaire. — Le chef de FEltat donne son existence au (abinet ; c'est le Parlement qui la lui conserve ou la lui retire. Le ministère est obligé de se retirer lorsqu'il n'a plus la confiance du Parlement : c'est la responsabilité politique y pièce essentielle du régime parlementaire, puisqu'elle assure la collaboration constante du Parlement et du Gouvernement. Cette responsabilité est dite politique parce qu'elle n'implique aucune infraction, aucune faute de la part du gouvernement, mais un simple désaccord avec les Chambres.

Cette responsabilité est solidaire : tous les actes importants du gouvernement sont en effet censés approuvés par l'ensemble des ministres; certains d'ailleuts ont été délibérés en Conseil. — Mais s'il s'agit d'actes administratifs, que le ministre a faits seul dans son département, à l'insu des autres ministres, il peut être responsable individuellement. Alors, suivant l'expression consacrée, il est débarqué. Mais l'expérience prouve que cette opération, loin d'alléger l'esquif ministériel, est le prélude du prochain naufrage.

Comment une Chambre fait-elle eonnaître au gouvernement qu'elle lui retire sa confiance? Il y a d'abord la manière directe, par l'ordre du jour de méfiance. Mnis il y a aussi le vote d'une disposition que le gouvernement combat, ou le rejet d'une disposition qu'il soutient. Dans ce cas, l'usage est que le gouvernement prévienne expressément l'assemblée do l'importance politique du vote qu'elle va émettre ; on dit alors qu'il pose \a. question de confiance ou de cabinet. Ainsi, le 18 mars 1913, M. Briand, après avoir invité le Sénat à

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voter la réforme électorale, ajoutait : « J'ai le droit de conclure que, si vous ne voulez pas adhérer h Finvitatloa que je vous fais, c^est que vous ne voulez plus de ce gouvernement. Alors, Il est temps qu'il s'en aille. »

Responsabilité politique devantle Sénat, — On discute, dans la doctrine, la question de savoir si les ministres peuvent être renversés par le Sénat : le Sénat, dit-on, est un organe de conservation ; il sortirait de son rôle en renversant des ministères ; il n^est pas une émanation assez directe de la nation poar avoir ce rôle gouvernemental directeur î la tradition parlementaire de la Restauration ne permettait pas à la Chambre haute de renverser les ministères. — Mais, par contre, on fait remarquer que le Sénat joue son rôle de modération en renversant un ministère qui met en danger les intérêts nationaux; on ajoute que la jtradition du régime monarchique ne peut être invoquée dans la matière, puisque, à la différence de la Chambre des pairs, le Sénat est élu, indirectement sans doute, mais élu par la nation. — La Constitution autorise par son texte le Sénat à renverser les ministres : Ils sont, dit-elle, responsables devant te Chambres. Elle l'y autorise par son esprit : c'est faire œuvre de conservation et de modération que d'arrêter les entreprises d'un cabinet inconsidéré et révolutionnaire. D'ailleurs, le Sénat a démontré le mouve- 1 ment en marchant : il renverse les n^inistères, moins fréquemment que la Chambre sans doute, mais enfin, il en renverse, et de très importants, comme le cabinet Bourgeois en 1894 et le cabinet Briand en l'JlS.

Durée des ministères. Utilité des !ohangementf ministériels. — Les ministères restent en fonctions tant que.les Chambres les y maintiennent. Leur durée est donc extrêmement variable. On a beaucoup reproché en

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cotte matière à la démocratie française son extrême inconstance et la consommation effrénée que ses Chambres ont faite de ministères. On a parlé do sarabande échevelée de caJânets traversant pendant quelques instants la scène politique, en se précipitant du côté cour au côté jardin. Si certaines périodes de l'histoire delà Troisième République ont pu justifier, dans une certaine mesure, ces critiques, elles sont, pour Tensemble, certainement exagérées ; et le.^ considérations dont on entoure les faits môme véridiques ne sont pas toujours absolument fondées. Il n'y a pas à tenir compte, pour étab ir les moyennes, des cabinets qâ ont été renversés le jour même où ils se sont présentés devant le Parlement : le Parlement ^n'en voulait pas, c'était son droit strict : ce fut le cas des cabinets de Rochebouet (23 novembre 1877) et Ribot (juillet 1D14). Il faut faire abstraction également des cabinets que les Chambres n'ont tolérés que parce qu'ils n'en avaient pas d autre à mettre à la place ^t qui n'ont végété que quelques jours, comme le cabinet Fallières qui a duré vingt jours (29 janvier £0, février 1883). il y a eu par contre un nombre considérable de cabinets qui ont joui d'une durée très convenable : le ministère liriand, quinze mois et 9 jours (24 juillet 1909-2 novembre 1^)10) ; le cabinet de Freycinet, 23 mois et 1 jour (17 mars 1890- 18 février 1892) ; le cabinet Jules Ferry, 2 ans, 1 mois et 9 jours (21 février 1883-30 mars 1895) ; le cabinet Méline, 2 ans, 1 mois, 9 ;ours ; le cabinet Combes, 2 ans, 7 mois, 11 jours (7 juin 1902-18 janvier 1905) ; le cabinet Clemenceau, 2 ans, 8 mois, io jours (25 octobre 1906-20 juillet 1909) ; le cabinet Waldcck-Roussean, près de trois ans (2 an^ 11 mois, 14 jours: 22 Juin I80d-3]uinld02). --D'ailleurs nouveau ministère

ne signifie pas nécessairement personnel entièrement nouveau : il y a des ministres qui ont duré plus que les ministères ; sans interruption^ ont été ministres : pendant 4 ans, 7 mors et 19 jours, M. Barlhou et M. Briand (14 mars 1906-2 novembre 1910) ; pendant 4 ans, 9 mois et 7 jours, M. de Freycinet (3 avril 1888-10 janvier 1893) ; pendant 5 ans, 8 m6is et 28 jours, M. Ruau (24 janvier 1903-22 octobre 1910) ; pendant fi ans, 9 mois et 7 jours, M. Dujardin-Beaumetz (2i janvier 1905-2 ^novembre 1910) ; pendant 6 ans, 6 mois et 21 jours, M. Mougeot (28 juin 1898-18 janvier 1905 ; pendant tout près de sept ans, M. Delcassé (28 juin 1898- 6 juin 1905) ; pendant plus de sept ans enfin, M. Adolphe Cochery (28 juin 1898-6 juin 1905). — D'autre part, le nombre des « ministrables » dans le Parlement est, somme toute, assez restreint. En sorte que Ton voit certains personnages accumuler, avec des intervalles, les années de pouvoir. Quatre fois président du Conseil, treize fois ministre (sans compter ses fonctions de ministre d'Etat pendant la guerre), M. de Freycinet a tenu le pouvoir pendant dix ans et neuf jours.

D'ailleurs, il faut que les ministres changent. La stabilité ministérielle n'est un avantage qu'à la condition (le n'être pas exagérée. Le ministre est en effet le contrôleur de la bureaucratie, il ne doit donc pas avoir le même esprit qu'elle ; or, c'est le résultat auquel il nç manquerait pas d'arriver s'il s'éternisait au pouvoir. La vigilance doit être constamment tenue en éveil par le contrôle parlementaire et la menace de la chute. Il n'est pas un chef technique : il est plutôt le surveillant politique d'une bureaucratie, stable et spécialisée. Dans ces conditions, une certaine instabilité des ministres produit plus d'avantages que d'mconvénients. Il s'agit seulement

d'un équilibre à atteindre : je crois, pour ma part, que nos mœurs n'en sont pas loin.

Recrutement des ministres. — Le problème du goavernement par les spécialistes. — C'est une règle fondamentale du régime parlementaire que les ministres peuvent être pris dans les Chambres, cumulent leurs fonctions avec leur mandat électif, et participent aux délibérations des assemblées. En Angleterre, jusqu'au cabinet Lloyd George, la règle était absolue de l'inséparabilité de la qualité ministérielle avec celle de membre du Parlement ; les auteurs anglais définissaient même le cabinet « un comité du Parlement ». En France, la règle est générale sans avoir ce caractère d'absolu. Les ministères de la guerre et de la marine ont été souvent tenus par des techniciens étrangers au Parlement, c'est-à-dire par des gén«^raux et des amiraux ; il y a même eu, au ministère de la marine, un membre du Conseil d'Etat, M. Picard. La Troisième République a connu encore, au ministère des affaires étrangères, deux diplomates de carrière, MM. Flourens et Hanotaux. Depuis le 12 décembre 1916, un haut fonctionnaire du ministère des travaux publics, M. Claveille, a fait partie du gouvernement d'abord comme sous-secrétaire, ensuite comme chef du département. Il en a été de même d'un industriel, étranger aussi bien au Parlement qu'à Tadministration : M. Loucheur.

Depuis quelque temps, le gouvernement par les parlementaires est l'objet de très vives critiques. De tous les côtés, on réclame des spécialistes à la place de ces amateurs. Comme on vient de le voir, une satisfaction partielle a même été donnée à ce mouvement par l'élévation auxTonctions gouvernementales d'un fonctionnaire et d'un homme d'affaires. Il y a sans doute une

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pensée juste au fond de cette réclamation : la compétence technique n*a peut-être pas encore dans notre démocratie la place et Forganisation qui lui revient. Chaque ministère, comme cela a lieu en Angleterre, devrait avoir un chef suprême administratif qui assurerait, avec Tautorité suffisante, Tunité et la continuité des vues. D'autre part, s'il est certain que les fonctionnaires techniques doivent servir le pouvoir politique, on peut se demander s'il est de Tintérét de la nation que leur activité et que leurs opinions soient aussi profondément inconnues du public et du Parlement. Un ministre peut décider une opération absolument ruineuse pour les finances de l'Etat contre l'opinion indépendante, réfléchie, compétente de toutes lei autorités techniques : Conseil d'Etat, hauts fonctionnaires. Ni le Parlement, ni le pays ne seront officiellement informés de cette opposition ; et même on considérerait comme une incorrection que les techniciens fassent connaître leur opinion. Les techniciens agissent dans Tombre : c'est le ministre seul qui est au premier plan. Quelquefois, il agit contre Tavis des techniciens et la nation l'ignore ; quelquefois, les techniciens, agissent sous le couvert d'un ministre qui ignore peut être les actes dont il est juridiquement l'auteur : et alors personne n'est responsable et c'est encore la nation qui est sacrifiée. Notre démocratie a donc besoin de refondre les rapports entre le politique et le technique.

Mais ce serait une exagération singulièrement dangereuse que de réclamer l'abandon du mode traditionnel de recrutement des ministres, pour les choisir uniquement parmi de prétendus spécialistes qui seraient les fonctionnaires, les commerçants, les industriels, les hommes d'affaires. Dans tous les ordres de Tactivité

humaine, Tintelligeace générale doit collaborer avec -la compétence technique et la contrôler : cette règle s'applique avec une forme particulière au gouvernement. Un propriétaire doué de bon sens ne se livre pas complètement à un architecte pris au hasard : il choisit son architecte ; parce choix, lui, incompétent, exerce un premier contrôle sur le technicien ; puis, il lui impose des volontés que Tarchitecte aura à réaliser par les moyens techniques : la maison aura tels caractères, telle destination, telles commodités ; le propriétaire contrôlera les plans qui lui seront soumis pour s'assurer de leur conformité avec sa volonté ; il contrôlera même Texécution du plan et se fera rendre des comptes. — Le malade ne se confiera pas les yeux fermés au premier ohirurgien porté sur Tannuaire ; il choisit son chirurgien, examine avec lui les avantages et les inconvénients de l'opération, etc. , etc. Les ministres sont les représentants de la nation, chargés de contrôler commentées spécialistes la soignent, comment ils lui aménagent et lui entretiennent sa maison. — Organes de cette volonté souveraine à la tête des administrations, ^es ministres* doivent être étrangers à ces administrations : on tomberait^aujtrement dans le régime de la burea^çrajtie incontrôlée qui est le pire de tous : ce régime se caractérise par la négligence générale, la routine, la stagnation. Gladstone disait qu'il ne connaissait pas une seule réforme, même celles qui, à. TexpérieDce, étaient apparues unanimement comme excellentes, qui n'aient soulevé contre elles au début l'unanimité des spécialistes. — Les ministres sont, par l'intermédiaire du Parlement, les délégués de la nation à la tête des administrations, pour faire prévaloir ses volontés : ils doivent, par conséquent, être des hommes politiques. Aux Etats-Unis, le Président est le premier

m^^ÊÊÊammm^^m^Aj

lâO LE GOUVERNEMENT DE LA FRANCE

représentant de la nation ; ses ministres sont des hommes politiques qui sont ses délégués. Dans la France actuelle, le Parlement est la première représentation de la nation : les ministres sont des parlementaires.

Si Ton n'oublie pas que les ministres ne sont ainsi que les chefs politiques et non point les chefs techniques des départements, on comprend ce que Ton appelle la « valse des portefeuilles », c'est-à-dire, le passage d'un même personnage à la tète des ministères les plus divers.

D'ailleurs il est permis de dire, sans ironie, de notre système de gouvernement, que l'Europe nous l'envie. L'Allemagne impériale était sous le règne des fonctionnaires : cela lui a permis une perfection incontestable dans les détails administratifs. Mais, par contre, elle a commis les fautes politiques les plus graves. Or, les fautes techniques sont réparables, les fautes politiques sont capitales. L'Allemagne avait préparé ses plans d'agression, ses armements, ses munitions, ses équipements ; mais, par ses fautes politiques, elle ^ soulevé contre elle l'Angleterre, l'Italie, l'Amérique, le monde entier. Et ses journaux écrivaient tous les jours que l'Allemagne manque d'hommes d'Etat, et ils déclaraient ouvertement qu'ils nous enviaient des chefs comme Briand ou Clemenceau.

Le problème, que certains semblent croire nouveau, est en réalité aussi ancien que les premières réflexions sur la science politique. « L'aptitude spéciale, écrivait Mirabeau, suffit à de bons premiers commis, mais les meilleurs commis sontles plus déteslablesdesministres. > Et à un député qui l'interrompait en lui disant que les chefs de division sont plus capables que les ministres, Lamartine ripostait : « Monsieur, ils ne sont pas aussi

capables en politique et il s'agit de politique puisqu'il s'agit de gouvernement. » Sans doute, n'importe, qui n'est pas bon à n'importe quoi, l'homme appelé à l'honneur de gérer un ministère doit incontestablement justifier d'une compétence spéciale. Mais cette compétence n'est pas celle du technicien : c'est celle de l'homme d'Etat.

BlBIJOIiiRAPHIE. — Joseph-Bartuélbmt, L'introduction du régime parlementaire en France^ 1904 ; Le problème de la compétence dans la démocratie^ 191.8, ch. ni (étude spéciale du gouvernement par les spécialistes) ; Le rôle du Pouvoir exè' cutif dans les républiques tnoderfieSj 1910; Lbtrbt, Le Gouvernement et le Parlement, 1918 ; Dupriiz, Les ministres dans les principaux paya, 1893.