CHAPITRE VIII

Ce fut une des thèses les plus longtemps discutées de la science politique que celle de l'aptitude de la République à défendre les intérêts du pays à Textérieur. Aujourd'hui, la controverse est close. Les faits ont suffisamment parlé. Que la République se soit chargée des destinées du pays au moment où il se trouvait plongé par la défaite dans un isolement profond, c'est un premier fait qu'on ne peut discuter. Qu'elle ait pu, d'autre part, quarante ans après, opposer à l'agression allemande un faisceau d'alliances plus compact que les plus optimistes n'auraient osé l'espérer, c'est encore un autre fait évident. — La diplomatie française a rétabli, par la constitution de groupes symétriques de puissances, l'équilibre rompu, en 1870, parla tentative d'hégémonie allemande. Elle a été le centre de la reconstitution de l'Europe. Par la constitution d'un vaste empire colonial, elle a réparé dans une large mesure les fautes de Louis XV et bien servi les intérêts de la France. Mais, de plusieurs côtés, on entend maintenant s'élever contre elle ce reproche qu'elle n'a pas été suffi-

saminent démocratique. Voyons quelle est la portée de cette, critique et jusqu'à quel point elle est méritée.

Evolution plus lente du piogrès démocratique dans le domaine de la politique extérieure. — C'est un trait remarquable de révolution constitutionnelle dans tous les pays que le progrès démocratique est iiifiniment plus lent, et toujours moins complet en ce qui concerne la direction de la politique étrangère que pour ce qui touche à la politique interne. La démocratie a cru jusqu'ici qu'elle n'était pas intéressée à la diplomatie : « Ce qui importe essentiellement à chaque citoyen, écrit Rousseau dans les Lettres écrites de la Montagne^ c'est l'observation des lois au-dedans, la propriété des biens et la sûreté des particuliers. Tant que tout ira bien sur ces trois points, laissez les Conseils négocier et traiter • avec l'étranger ; ce n'est pas de là que viendront le s dangers les plus à craindre. » La démocratie est, avant tout, avide d'égalité^ de liberté et de réformes sociales ; le goût lui manque pour la politique étrangère.

- Comme sur tous les problèmes fondamentaux qu'elle a eu à trancher, la constitution de 1875 a adopté, en ce qui concerne la direction de la polilique extérieure, une solution transactionnelle.

La constitution coiâe théoriquement an Président delà République un rôle prépondérant dans la direction de la politique extérieure. — En principe, c est le Président de la République qui, seul, peut représenter la nation dans les relations extérieures : c'est auprès de lui que sont accrédités les ambassadeurs des puissances étrangères ; c'est en son nom que parlent les ambassadeurs de France ; il conduit les négociations ; il il est seul à pouvoir, par sa signature, et gager le pays.

Il est l'auteur juridique des traités. Les puissances ne connaissent que lui, et ignorent les Chambres.

La direction goavernementale de la politique étrangère est soumise à un doubla contrôle. — i** Contrôle spécial sur certains traités. — Le Président de la République est seul maître des /i^gor/«^io??5 diplomatiques Les Chambres n'ont, en aucun cas, aucun droit d'iuterveu* tien spéciale sur ce domaine : elles doivent se borner au contrôle indirect et a posteriori qui résulte des règles générales du régime parlementaire. On considérerait comme inconstitutionnelle toute intervention de leur part qui tendrait à porter atteinte à la complète initiative du gouvernement sur ce domaine. Les Chambres ne sauraient par exemple inviter le gouvernement à engager des négociations avec une puissance déterminée sur un point donné : outre qu'elles iraient contre l'esprit de la constitution, elles pourraient ainsi condamner le gouvernement et le pays qu'il représente, à courir au devant d'un échec que la solennité (-u vote parlementaire préalable rendrait plus pénible pour Tamourpropre national.

Non seulement le Président de la République négocie seul tous les fraités, mais, en principe, c'est encore lui qui a seul qualité pour les rendre définitifs par sa signature. Exceptionnellement, pour certaines matières limitativement énumérées dansFarticle 8, al. 2 de la loi du 16 juillet 1875, le Président de la République ne peut donner la signature qui engage définitivement la France, ne peut ratifier le traité, que s'il y a été expressément et préalablement autorisé par le Sénat et la Chambre des députés.

La constitution emploie d'ailleurs une terminologie défectueuse : elle dit que les traités ne sont définitifs

qu après avoir été votés par les deux Chambres ; il semblerait donc que, lorsque le traité arrive devant le Parlement, la procédure internationale soit achevée et que Tacte parlementaire en soit le dernier stade. Jl n'en est rien. L'instrument soumis aux Chambres est un simple projet de traité, arrêté par les représentants diplomatiques, et qui ne porte pas encore la signature du chef de l'Etat. Le vote des Chambres a pour objet d'autoriser le Président de la République à donner cette signature et à rendre ainsi le traité définitif.

Le principe est que le Président de la République, de sa seule autorité, négocie et ratifie seul tous les traités. Les exceptions énumérées sont donc limitatives et doivent être interprétées strictement. Elles visent les traités de paix, les traités de commerce (fixation des tarifs douaniers, traités de navigation, etc.), les traités engageant les finances de TEtat, les traités relatifs à l'état des personnes (ceux qui touchent à la capacité juridique, aux droits civils et politiques, à la nationalité), les traités relatifs au droit de propriété des Français à Tétranger, enfin les traités entraînant une modification quelconque du territoire national.

Cette énumération a paru, à certains commentateurs, tellement compréhensive, qu'ils ont considéré que les exceptions emportent la règle et soumettent à la collaboration directe du Parlement la presque totalité de la politique étrangère. Il n'en est rien. L'article 8 de la loi du 16 juillet 4875 dispense, en réalité, de l'approbation parlementaire les plus importants de tous les traités : les grands trai es politiques et les traités d'alliance. Ainsi le traité de Berlin du 43 avril i8"î8, un des documents les plus importants de Thisloire diplomatique, puisqu'il prétendait fixer la situation, dans les Efalkans*

a pu être constitutionnellement ratifié par le Président de 'a République seul. Tous les grands actes internationaux qui ont marqué les tournants de notre politique étrangère depuis un demi-siècle, presque tous ceux qui ont encore une influence décisive sur les destinées de la France, ceux grâce auxquels elle ne s'est pas trouvée seule à supporter Tagression allemande, sontrœuvre du gouvernement seul et ont été ratifiés par le 'Président de la République de sa seule autorité. C est intentionnellement que les constituants de 1875 ont laissé au chef de TEtat, seul, la responsabilité des traités d'alliance. Ils ont pensé sans doute que la discussion publique, souvent brutale et ignorante des nuances, ne se déroulerait pas autour du résultat de très délicates négociations sans risquer d'en compromettre le fruit. C'est en somme le gouveroeraent seul qui fait la grande politique internationale.

2° Contrôle général indirect résultant du régime parlementaire, — Ce n'est donc pas par la collaboration directe à certains traités que les Chambres peuvent réellement participer à la définition des grandes lignes de la politique étrangère. Elles possèdent encore un contrôle indirect mais qui s'étend sur l'ensemble de 1 1 diplomatie. C'est d'abord le pouvoir de la bourse : la commission du budget présente chaque année, sur le ministère des affaires étrangères, un rapport, en général important et qui contient souvent un exposé d'ensemble de la politique extérieure. A peu près chaque année, au moment de la discussion du budget, les grandes directions diplomatiques font l'objet, à la Chambre, d'un large débat académique, où interviennent quelques rares orateurs choisis.

Le contrôle indirect des Chambres est, en second lieu,

celuiqu'elles tieonentdu régimeparlementaire.En réalité, et ceci est vrai de tous hs parlements ^démocratiques, « ce n*e8t que si le baromètre est à tempête que les Chambres s'intéressent aux problèmes de la politique extérieure » ; on ne peut qu'être frappé du nombre intime des interpellations et des questions en cette matière: M. Louis Marin en a fait le relevé exact dans son rapport du il juillet 1911. Il s*e^t produit dans la pratique un étrange renversement des attributions qui doivent être, d'un côté, celles des ministres, de l'autre, celles de la Chambre. Les députés prétendent dominer et diriger l'administration dont ils ne devraient pas s'occuper ; mais tis abandonnent aux ministres la direction de la politique générale surtout au dehors. Un ministre n'a pas liberté entière pour s'c ntourer de collaborateurs de son choix, les récompenser suivant leur dévouement et leur mérite. Mais il peut, avec une indépendance en fait presque complète, imposer le régime commercial qui correspond à ses conceptions économiques personnelles, engager la France dans un système d'alliances d'après ses vues politiqu. s particulières, et mémo décider seul de la paix^t de la guerre. Nous avons vu récemment un ministre des affaires étrangères poursuivre, pendant sept ans, avec une volonté calme et persistante, un plan d'aïliances politiques qui ne manquait pas de grandeur. Pendant sept ans, ils adonna à la mission qu'il s'était imposée, sans que le Paçlement, trop absorbé par des matières qu'il jugeait plus intéressantes, lui- suscitât le moindre obj^tacle : à peine lui posa-t-il quelques questions, surune politique où étaient engagés les intérêts vitaux du pays. C'est avec un véritable sursaut de stupeur qu'il apprit un jour que cette politique pouvait amener pour la France une crise des

plus graves. Il se débarrassa, en un tournemain, de l'auteur responsable de la politique que. par son silence, il avait approuvée pendant sept ans, et revint ensuite à ses occupations d'administration intérieure.

Importance préponlérante du rôle du Ministre des Affaires Etrangères. - C'est en effet le Ministre des Affaires Etrangères qui est le principal, quand il n'est pas l'unique organe de notre politique étrangère, — C'est là certes le domaine de choix dans lequel le Président de la République peut exercer, avec le plus d'efficacité, sa magistrature d'influence. Les mémoires de M. deFreycinet nous disent quels» incomparables secours » M. Grévy prêtait à ses ministres dans les situations les plus délicates. Célébrant la conclusion de l'alliance russe, sur le Pothuau, h Cronstadt, M. Méline signalait à la reconnaissance du pays « VdiC^ion personnelle et décisive du chef de FEtat », M. Carnot. C'est par ses paroles solennelles que le Président Félix Faure a appris officiellement au pays le fait acquis de ralliance. Mais il est très rare que le chef d'un Etat parlementaire s'occupe des détails des relations diplomatiques. Il se borne à s'intéresser à leur direction générale, et s'en remet au Ministre des Affaires Etrangères pour la direction effective. Pendant sept ans, M. Delcassé a poursuivi une conception personnelle de la politique extérieure de la France : il s'agissait de rétablir l'équilibre européen contre l'hégémonie allemande et d'étendre notre empire colonial, notamment dans le Nord de l'Afrique; on lui reproche très vivement, de certains côtés, d'avoir exercé une sorte de dictature, d'avoir poursuivi cette politique, bonne en elle-même, sans en informer le Parlement, le Président de la République, ni même son président du Conseil de 1902 à

1905, M. Combes. Mais ces diverses autorités constitutionnelles n'auraient-elles pas dû montrer, en temps opportun, une plus vive curiosité ?

Le problème de la diplomatie secrète. — Le régime démocratique semble devoir entraîner en principe la publicité de toutes les procédures, de toutes les décisions de tous les actes, en un mot, accomplis au nom deTEtat ou de ses subdivisions. La démocratie suppose en effet le contrôle, et il n'y a pas de contrôle sans publicité.

Le secret dans les négociations, — Dans la période même où les négociations ont lieu, on reconnaît généralement que, tout au moins en principe, le gouvernement n'est pas obligé de les publier. On a souvent comparé la diplomatie à un jeu : ce serait folie d'exiger que l'un des joueurs, c'est-à-dire la France démocrati(|ue, jouât cartes sur table, tandis que les autres joueurs pourraient cacher le leur.

En fait, le gouvernement tient le public au courant de ses négociations dans la mesure qu'il estime compatible avec les intérêts généraux du pays et avec son propre prestige. Les moyens de publicité qu'il emploie sont : 1** les communications, qu'il dose à son gré, à des journaux de son choix ou à des agences qu'il favorise ; 2° les déclarations aux Chambres, soit dans la commission, soit en séance publique : le gouvernement fait une déclaration spontanée on répond à une interpellation concertée ; 3** en dehors de l'enceinte parlementaire, le gouvernement pourra informer directement le pays par un des nombreux moyens que l'usage met à sa disposition : discours ministériel ou présidentiel, toast dans un banquet; 4*^ Le grand procédé officiel de publici é pour les documents diplomatiques, c'est le Liçre Jaune. Le gouvernement publie, sous une couverture de cette couleur,

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les documents qu'il croit pouvoir publier, sur une matière déterminée, quand il le juge h propos.

Le secret des traités. — Mais le pays peut-il être engagé par un traité connu du seul gouvernement, sans que le pays, sans que le Parlement en soient informés? Il n'y a pas de problème plus grave et plus actuel. Il se pose sur le terrain du droit positif et sur celui des principes.

Sur le terrain du droit positif, il est incontestable que le Président de la République a le droit de faire des traités secrets. < Le Président de la République, dit l'article 8 de la loi du 16 juillet 1875, négocie et ratifie les traités. Il en donne connaissance aux Chambres aussitôt que Vintérêt et la sûreté de V Etat le permettent ». Evidemment, le secret prévu par la constitution n'est en principe que provisoire; mais c'est un provisoire dont le chef de l'Etat est laissé libre de fixer la durée.

Cette prérogative présidentielle est-elle conforme aux principes démocratiques I — Il s'agirait d'abord de s'entendre avec précision sur ces principes. On parle, à tort et à travers, selon moi, de la volonté du peuple. C'est la volonté du peuple qui doit régir la politique internationale. Mais alors, qu'on lui donne le pouvoir ju ridique de le faire par un référendum, et par un référendum étendu à tous les éléments raisonnables de la nation. Cette conséquence extrême n'est réclamée par aucun des adversaires résolus de la diplomatie secrète ; et le pays le plus démocratique du monde, la Suisse, n*a pas encore osé soumettre les traités au référendum. Dès lors, le préfendu peuple, dont on invoque la volonté, n'est plus que la partie la plus hardie et la plus bruyante de la nation ; c'est, tout au plos, une opinion publique, plus ou moins flottante que chacun interprète

à son gré ; ce sont quelques individualités qui s'arrogent le droit de parler. en son nom.

Tout le monde reconnaît que, pour la direction de la politique étrangère, on^est obligé de s'en remettre à des représentants. Il est admis que le Parlement est le représentant du peuple, mais pour la fonction législative ; le gouvernement est son représentant pour la fonction gouvernementale interne. Le problème est donc de déterminer Torgane constitutionnel qui semblera le plus apte à être le représentant du peuple pour la direction de la politique étrangère ; dès lors il se réduit à une question d'art politique et d'organisation constitutionnelle.

Or, l'histoire fournit un préjugé en faveur de la diplomatie secrète. Renonçant aux doctrines et aux axiomes abstraits de la prétendue logique pour suivre les leçons impérieuses de la réalité, notre plus grande assemblée démocratique, la Convention, et après elle, tous les constituants, sauf ceux de 1848 qui n'ont pas su créer des institutions viables, permettent à l'exécutif les négociations et ententes secrètes. — C'est grâce à la diplomatie secrète que la France est sortie de l'isolement et de l'affaiblissement où l'avaient laissée les désastres de 1870: alliauce franco-russe, t entente cordiale », amitié italienne. — Dans l'état actuel du monde politique, et pour un avenir dont il est impossible de prévoir la durée, il serait dangereux de priver le gouvernement de la République de la faculté de conclure des traités secrets. — Certes, l'idéal c'est la suppression des traités secrets. Nous les bannirions absolument de la société internationale, si nous pouvions la reconstruire depuis ses fondements. Mais, posée en-^a^s termes, la question ne serait qu'un pur jeu de l'esprit.

Le seul problème qui mérite Tattention est de savoir, étant doQué Tétat du monde, et, en particulier, de 1 Europe, quel système permettra le mieux à la France d'y défendre ses intérêts. Or elle vit dans un monde qni ne manifeste aucunement l'intention de renoncer au régime des traités aecrets. Nous sommes loin de connaître toutes les clauses des traités par lesquels les bolcheviks, qui prétendent incarner la pure doctrine démocratique, ont livré la Russie à l'Allemagne. — Contre la trame de traités secrets qui menacent de l'étouffer, la France doit pouvoir, si c'est nécessaire, se garantir par d'autres traités secrets.

La (c démocratisation de la diplomatie » est, par bien des côtés, une formule vide de sens. 11 ne faut pas se laisser tromper ici par de fausses analogies entre la politique intérieure et la politique étrangère. Il est parfaitement exact qu un grand nombre des abus et des imperfections de la société ancienne ont été guéris par une simple extension de la liberté et des principes démocratiques. Mais, il ne s'agit pas ici de questions de bien ou de mal qui sont résolues par une simple application de la publicité et du contrôle démocratique. Pour la solution des problèmes de la diplomatie, il faut avant tout une coHnaissance approfondie des circonstances et des faits de la cause.

L'expérience générale des peuples est là pour affirmer quo c'est le pouvoir exécutif qui est Jusqu'ici le meilleur i-^présentant de la nation dans les relations internationales.

BIBLIOiàRjLl*lilE. Jo 3BPH-6AftTHBLBHT. Démoorotie et politique étrangère^ 1918.