ADMINISTRATION DES INTÉRÊTS GÉNÉRAUX DE VÉTAT

Cette administration suppose des organismes d'impulsion centrale, et des agents d'exécution sur place.

Les bureaux. Principe de l'organisation française : une forte bureaucratie contrôlée par des hommes d'Etat. — Le ministre est le chef de chacune des hiérarchies entre lesquelles se répartissent les 800.000 fonctionnaires français. Ces fonctionnaires se divisent en deux catégories : les agents d'exécution, répartis sur

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rensemble da territoire; les bureaux; division que M. Hauriou a ingénieusement comparée à celle des combattants et des non combattants, les seconds dirigeant les premiers.

Les bureaux entourent immédiatement le ministre, leur personnel est stable, permanent, et assure la continuité de l'action administrative. La plupart des fonctionnaires français restent immuables h travars les chan« gements de cabmets, et même à travers les bouleversements de régime. Nous ignorons, heureusement, le spoils System. Chateaubriand, visitant une prison alors qu'il est ministre, voit venir à lui un geôlier qui se présente joyeusement i « C'est moi qui ai eu autrefois rhonneur d*écrouer Votre Excellence. > C'est cette solidité^ de ses charpentes administratives qui fait que la France a pu victorieusement résister à tant d'orages.

Les bureaux ont, dans tous les ministères, très sensiblement la môme composition : directeurs, chefs de division, chefs de bureau, rédacteurs» expéditioi\naires, huissiers, garçons pour les travaux matériels, etc. Mais il n'y a pas de règles générales applicables au person nel administratif appartenant indirectement & tous les ministères ; ou plutôt, il n'y en a qu'une, qui a été posée par la loi du 30 décembre 1882 : la condition du personnel n'est pas abandonnée à l'arbitraire des ministres passagers : l'organisation <;entrale de chaque ministère ne peut être réglée que par un décret du Président de la République, rendu après l'avis du Conseil d'Eta'. Chaque ministère a sa réglementation propre ; cependant, des traits communs tendent à s'établir, comme celle du recrutement des rédacteurs par la voie du concours. Cette dernière règle n'est cependant pas absolue ;

dans un même mmistère^on la voit tantôt admise, tantôt rejetée.

il y a une règle générale à tous les ministères : c'est Textrème modicité des traitements, surtout au début ; les candidats doivent communément être porteurs d'un diplôme d'enseignement supérieur, qui suppose des dépenses considérables, et on leur offre, comme récompense de leur succès au concours, une situation rémunérée à un taux moyen de 5 francs par jour, i^es concours des ministères étaient désertés avant la guerre. Le recrutement de ce personnel, autour duquel s'exercent les critiques faciles, mais qui n en est pas moins indispensable, est un des innombrables et des plus inquiétants problèmes de l'après-guerre.

On ne saurait trop insister sur l'importance véritablement directrice qu'est celle des hauts fonctionnaires permanents des ministères. Le directeur des affaires politiques au quai d'Orsay doit connaître tout le personnel extérieur, suivre de près toutes les négociations, être pour le ministre un répertoire vivant en même temps qu'un conseiller plein de laot : c'est lui qui est l'instrument, souvent anonyme, de la tradition, de la continuité et de l'unité de la diplomatie. • — Nous n'avons eu que rarement, sous la Troisième République, de grands ministres de l'Instruction publique, satisfaits de se trouver à la tête de ce département, et soucieux de consacrer le meilleur de leur activité à cette grande lâche de l'éducation nationale. Cependant, il y a une politique scolaire poursuivie avec persévérance, pendant tout le cours de la Troisième République et qui est son honneur. Elle est l'œuvre de « M. Lebureau ». A quelques rares hommes revient le mérite dés progrès réalisés par l'enseignement supérieur; depuis la chute de l'Empire, les chefs de cette

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grande direction n'ont pas été plus d'une demi-douzaine : de 1879 à 1884, elle a eu à sa tête Albert Dumont, luimême ancien fonctionnaire de l'Empire, archéologue, membre de Tlnstitut. A partir de 1884, dure la longue et éclatante direction de Louis Liard, philosophe, également membre de Tlnstitut, qui ne se retire, au bout d'un quart de siècle, que pour continuer son action au vice-rectorat de l'Académie de Paris, situation oii Gréard avait mérité d'être appelé, par quelques-uns, vice-ministre. Ce ne' sont là que quelques types de ces grands techniciens sur lesquels s'appuie l'action politique des ministres.

Le Cabinet, ensemble des collaborateurs personnels du Ministre. — C'est sur ces fonctionnaires de Tadmînistration centrale que le ministre est appelé à exercer directement sa mission de direction, d'impulsion de contrôle. Mais qu'on imagine, avec la rapidité des changements politiques, quelle est la situation du ministre, que tout le monde sait passager, à la tête de cet -organisme qui a pour lui la permanence et la force qui résulte du sentiment de celte situation : il serait isolé et impuissant. Le ministre parlementaire est l'œil du public et des Chambres sur les administrations ; pour cette œuvre de surveillance, on ne peut pas compter qu'il sera aidé par les grands fonctionnaires permanents, il n'y aurait pas de contrôle véritable si la bureaucratie se contrôlait elle-même. Il est donc nécessaire que le ministre se fasse assister de collaborateurs personnels, absolument de son choix, en qui il ait une absolue confiance, qui lui signalent les abus à redresser et le? réformes à réaliser. L'ensemble de ces collaborateurs immédiats dont s'entoure un homme lorsqu'il assume la direction d'un département ministériel prend le

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noiri de dabinet. Le ministre jouit d'une liberté com- ' plète dans le choix de qes collaborateurs : toutefois en fait, la Cour des Comptes et surtout le Conseil d'Etat lui offrent-une pépinière de sujets d'élite dans lesquels il exerce souvent ses choix. Cet organe n'a qu'une existence de fait ; il n'est prévu ni par la constitution ui par la loi ; cependant» celle-ci le reconnaît indirectement, en essayant d'en limiter les abus. — Si, en effet, personne ne songe à méconnaître l'incontestable utilité de cette institution dans son principe, elle devient critiquable dans ses abus : le ministre témoigne sa gratitude à ses collaborateurs au -moyen de faveurs administratives. Le cabinet tend ainsi à devenir (( en pleine démocratie^ une pépinière privilégiée, une serre chaude pour l'éclosion prématurée des jeunes gens d'Etat ». Un jeune homme refusé au concoure, qui est la porte d'entrée normale d'un des grands corps de l'Etat, passe par un cabinet et de là se fait implanter dans ce corps dans ui^e situation supérieure à celle de ses concurrents plus méritants. Sur 38 percepteurs de Paris, 27 ont passé par des cabinets. Ce passage est trop souvent un moyen commode, soit pour entrer de plainpied dans des fonctions enviables soit, si Ion est déjà d'une hiérarchie, pour sauter par-dessus la tête de collègues moins favorisés.

Le Conseil d'Etat, conseil techniane du gonvornAment et régulateur de l'administration. — Ce grand corps est un des rouages les plus remarquables de l'organisation administrative française. C'est le conseil de juriconsultes et de techniciens qui assiste le gouvernement dans la solution des problèmes les plus élevés de l'administration générale. Il ne prend pas lui-même de décision. 11 incarne auprès du Président de la Repu-

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blique la sagesse, l'expérience, la science administrative. C'est à lui que doit s'adresser le gouvernement s'il désire un avis impartial et éclairé, étranger aux intérêts électoraux, aux passions de parti, aux préoccupations politiques. Le Conseil d'Etat est un de ces organes de compétence, de tradition, dé stabilité qui font la solidité des vieilles charpentes françaises, et qui, dans l'ombre, ignorés du grand public qui ne voit que les agitations superficielles, compensent heureusement l'instabilité et l'incompétence démocratique.

On pourrait évidemment trouver des^ institutions analogues dans les autres pays et dans Fancien régime. Le Conseil d'Etat découle directement du Conseil du Roi qui lui-même était sorti de la Curia régis. Mais dans sa forme actuelle, le Conseil d'Etat est une création de -Napoléon. On devine que, dans la Monarchie adoiinistrative, le Conseil d'Etat devait avoir une place de tout premier rang : le Conseil d'Etat était le préféré des corps constitutionnels créés par le Premier Consul ; Napoléon présidait un grand nombre de ses délibérations ; il s'entourait quotidiennement de conseillers d'Etat, il les chargeait des missions les plus importantes. — Le Second Empire essaya de marcher sur ces traces: il s'efforça, par une bonne administration, de con^penser la suppression des libertés politiques. Tandis que le Sénat devait contenir « toutes les illustrations du pays » le Conseil d'Etat devait être composé « des hommes les plus distingués )>. L'Assemblée nationale, et ce-fut là une de ses nombreuses maladresses, a enlevé quelque peu de son lustre à cette grande institution. S'il est permis de s'attacher à ce petit signe matériel, elle a ramené de 25.000 à 16.000 le traitement des Conseillers d'Etat. Pourquoi 16.000, alors que les Conseillers à la

Cour de cassation touchent 18.000 ? C'est bien difficile à expliquer. Pourquoi 16.000 aux Conseillers d'Etat et 18.000 aux Conseillers à la Cour des Comptes ? pourquoi un président de Chambre à cette dernière Cour touche-t-il 25.000 francs alors qu'un président de section au Conseil d'Etat doit se contenter de 18.000 ? Cependant, la Cour des Comptes est soumise au contrôle du Conseil d'Etat au point de vue de la légalité. Ce détail n'est peut-être pas aussi insignifiant qu'on pourrait être tenté de le croire. On désire, à juste raison, que le Conseil d'Etat contienne des hommes incarnant la grande expérience administrative. Mais si un directeur général au ministère des Finances est nommé au Conseil d'Etat, il sera empêché de goûter pleinement l'honneur qui lui est fait et qu'il paie 9.000 francs par an. Pour certains hauts fonctionnaires, la nomination au Conseil d'Etat est une demi-disgràce honorable : ce n'est pas avec Tesprit résultant de pareilles circonstances que l'on entre utilement dans une institution comme le Conseil d'Etat.

Le personnel du Conseil d'Etat se répartit en deux catégories : au sommet, les conseillers d'Etat, qui prennent les décisions au nom du corps ; d'autre part, les maîtres des requêtes et les auditeurs, qui préparent ces décisions par des études préalables et des rapports. Le personnel est réparti en cinq sections, Tune pour le jugement des procès administratifs (V. le chapitre suivant), les quatre autres pour l'examen des affaires administratives. Chaque section a, à sa tète» un Président de Section. Théoriquement, c'est le ministre de la Justice qui est président du Conseil d'Etat ; il en résulte que le personnage qui est placé en fait à la tête de ce corps n'a que le titre de Vice-Président. C'est bien là* une

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fiction, comme celle qui donne au ministre de Tlnstruction publique le titre de recteur de l'Université de Paris.

Un des éléments qui ont contribué à maintenir le prestige du Conseil d'Etat, c'est qu'il se recrute, à sa base, par le concours. Ce mode de recrutement présente, entre autres avantages, celui d'attirer des jeunes gens <J'esprit distingué, de caractère indépendant, répugnant à se faire une carrière par des intrigues ou des demandes personnelles. Pour être admis parmi les 22 auditeurs de 2** classe, il faut avoir triomphé à un concours fort difficile, auquel on réussit généralement vers Tâge de 25 ans ; on est admis alors à toucher un traitement qui a été récemment élevé à 3.000 francs ; au bout de huit ans, il faut être nommé auditeur de première classe : si l on n*est pas nommé, on sort du Conseil. C'est là une règle excellente qui exclut les non-valeurs. Les 18 auditeurs de première classe touchent un traitement qui a été élevé récemment à 5.000 francs, qui est même de 6.000 pour les plus anciens d'entre eux dans la proportion deja moitié. Vers 37 ans, l'auditeur peut être nomm^ l'un des 37 maîtres des requêtes avec un traitement de 8.000 francs ; deux maîtres des requêtes sur trois doivent être pris parmi les auditeurs de première classe. — Enfin, vers la cinquantaine^ le maître des requêtes peut être nommé Conseiller d'Etat : ces hauts personnages sont au nombre d'une quarantaine. Un conseiller d'Etat sur deux doit être pris parmi les maîtres des requêtes. — L'âge légal de la nomination est de 27 ans pour les maîtres des requêtes, de 30 ans pour les Conseillers d'Etat. En dehors des règles heureusement préservatrices des droits des auditeurs et des maîtres des réquêtes, le gouvernement est libre de nommer maître

des requêtes ou Conseiller d'Etat, sans aucune condition de capacité. En fait, la très grande majorité des Conseillers d'Etat « venant de l'extérieur » sont d'anciens préfets.

On remarquera que la carrière normale est assez lente, et que les avantages matériels sont assez minimes. Cependant jusque dans les dernières années avant la guerre, le Conseil d'Etat continuait à attirer les jeunes talents dans la bourgeoisie aisée, par l'attrait du concours, l'avantage de la résidence parisienne, le prestige social de la fonction, pejit-ôfre aussi les perspectives de sortie vers les hautes fonctions publiques ou même dans la direction des grandes affaires privées. Mais voilà que, de plus en plus, ftiême dans les régions administratives les plus élevées se répand cette prétention, formidable pour les vieux traditionnalistes : le fonctionnaire prétend vivre de son travail I il veut toucher un salaire, non une simple indemnité constituant un supplément, plus ou moins intéressant, à ses revenus personnels ! Au dernier concours de; l'auditorat (il faut dire que c'était encore la guerre), il y a eu 4 candidats pour 4 places. C'est attristant et inquiétant I

U y avait à redouter que l'administration active se méfiât de ce grand corps et hésitât à recourir aux lumières de ce tuteur gênant. Aussi la loi fait-elle de la consultation du Conseil d'Etat une obligation dans nn grand nombre de cas : le Conseil d'Etat examine chaque année, comme conseil administratif, trente mille affaires environ : vingt-quatre mille intéressent les pensions civiles et militaires ; les autres concernent les délimitations territoriales nouvelles, les créations d institutions comme tribunaux de comnaerce, conseils de prudhommes, chambres et bourses de commerce, les concessions de

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iniaes, le contrôle supérieur de radministration déparmentale et communale, etc.

Un des rôles les plus importants du Conseil d'Etat est celui qu'il est appelé à jouer dans la rédaction des <( règlements d'administration publique. » Le Parlement est trop nombreux et» par certains côtés, manque de la compétence nécessaire pour arrêter jusqu'aux moindres détails d'une réglementation nouvelle : dès lors, il est bien des lois qui se bornent à poser les principes, renvoyant pour les détails «à un règlement d'administration publique » ; cela veut dire que le Président de la République ne pourra faire ce règlement qu'en prenant l'avis du Conseil d'Etat. En fait, certains règlements extrêmement délicats ont été entièrement rédigés par le Conseil, et le Chef de TEtat n'a fait que les avaliser par sa signature.

Toutefois, il faut remarquer que l'avis du Conseil d'Etat est toujours : 1° facultatif, 2° secret. Il est facultatif : le gouvernement est quelquefois obligé de le prendre, il n'est jamais obligé de le suivre. Il y a même des cas où le gouvernement, en consultant le Conseil pour se conformer à la loi, l'avertit officieusement que sa décision est pri^e et que l'avis demandé n'aura aucune influence. — En second lieu, l'avis donné par le Conseil d'Etat est toujours secret : le décret mentionne que « le Conseil d'Etat a été entendu »,mais il n'indique aucunement s'il a approuvé ou combattu la décision adoptée en fait. Ce serait peu demander, semble-til, que de souhaiter que l'avis d'un* corps aussi éclairé fasse partie non seulement du dossier secret du ministre, mais du dossier public du Parlement ou de la nation : il suffirait de prescrire que les décisions prises portent « conformément » ou « contrairement à l'avis du Con-

seil d'Etat ». Ainsi le pays serait éclairé et saurait où sont les responsables.

Nous n'avons d'ailleurs examiné qu'un seul côté du Conseil d'Etat : nous verrons dans le chapitre suivant <îue, comme tribunal suprême de l'ordre administratif, il est le grand protecteur des libertés et des droits des individus.

Kêpartition nniforme des services extérieurs des ministères sur la base de la division départementale du territoire. — Les autorités que nous avons étudiées jusqu'ici siègent à Paris, auprès du ministre ; elles ne participent pas à l'action, elles se bornent à la coordonner, à la diriger de loin et de haut : ainsi les fonctionnaires du ministère de l'Instruction publique n'enseignent pas ; les fonctionnaires du ministère des Travaux publics n'entretiennent pas les routes ; les fonctionnaires du ministère du Commerce ne distribuent pas les lettres, les fonctionnaires du ministère de la justice ne jugent pas, etc. Il y a tout un ensemble d'agents d'exécution répartis sur l'ensemble du territoire, et dont Tactivité assure le fonctionnement des services publics.

Le territoire dans les limites duquel ces agents sont appelés à exercer leur action concorde souvent avec une des divisions de l'administration générale. Ces divisions sont encore aujourd'hui celles qu'a opérées la Constituante, légèrement retouchées par Napoléon : la Constituante, voulant détruire l'ancien particularisme provincial, prit précisément pour base de sa division nouvelle les anciennes provinces : elle découpa chacune d'elles en un certain nombre de départements dont chacun, d'étendue approximativement égale, reçut une dénomination d'après une particularité géographique. -^ Chaque arrondissement fut divisé en un certain

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nombre de districts qui, devenus un peu moins nombreux, donc un peu plus vastes, dans la loi du 28 pluviôse an VIII, prirent le nom d'arrondissements, qu'ils ont encore ; chaque arrondissement contient un certain nombre de cantons ; on arrive enfin à la dernière division administrative, la commune, unité qui s'est formée spontanément, par suite de l'histoire, la Révolution d'abord, le Consulat ensuite ayant simplement reconnu l'existence des anciennes paroisses, supprimant seulement celles auxquelles leur exiguïté excessive rendait impossible toute vie locale réelle. Le nombre de ces diverses divisions a varié naturellement avec les modifications du territoire français : il y a, en 1918, 87 départements continentaux, y compris la Corse, plus le territoire de Belfort et 3 départements algériens ; 362 arrondissements, 2.911 cantons, 36 222 communes.

Le département, le multiple de département, la subdivision du département sert nécessairement de cadre à l'organisation sur place des services publics. Dans chaque département, il y a un agent supérieur de plusieurs des hiérarchies techniques : un agent en chef des travaux publics (ingénieur en chef des îponts et chaussées), des postes (directeur départemental), de Tinstruction publique (inspecteur d'Académie), des régies financières (trésorier payeur général, directeur d'enregistrement) ; certains agents supérieurs réunissent sous leur autorité un groupe de plusieurs départements : ce groupe prend le nom de région dans l'administration militaire et a à sa tête un chef le corps ; d'académie, dans l'administration de 1 instruction pubhque et a à sa tête un recteur ; de ressort, dans l'administration judiciaire, et a à sa tête une cour d appel, dirigée par un premier président et un procureur général. Il y a dans

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la métropole 20 corps d'armée, 25 cours d'appel, 16 académies. — D'autres fonctionnaires exercent leur compétence à l'intérieur d'une subdivision du département : chaque arrondissement possède un tribunal, un receveur particulier des finances, etc. ; l'arrondissement sert de circonscription pour l'élection des députés ; — dans chaque canton, il y a un juge de paix, un percepteur, un receveur d'enregistrement ; chaque canton élit un membre du Conseil général qui administre le département, etc. Ainsi toute la vie politique et administrative du pays est enfermée dans des cadres uniformes, soumis aux mêmes règles, sur toute la surface du pays : cette unifQrmité absolue par réaction à la diversité de l'ancien régime a coopéré à la formation de l'unité française.

Mais on peut se demander si cette uniformité absolue, qui a eu incontestablement son utilité historique, n'a pas fait son temps. Pour certains services, laTrance pourrait être utilement divisée en six régions, pour d'autres en douze. 11 n'est peut-être pas nécessaire d'avoir, à la tête de chaque département, un ingénieur en chef, un trésorier-payeur. Il serait peut-être possible d'arriver, par une meilleure répartition des postes à des simplifications, à des économies, à un meilleur rendement.

Nous allons rencontrer le . principal obstacle à cette réforme : la législation napoléonienne a entendu brisert par départements, l'unité des grands services techniques nationaux, afin de mieux assurer l'interveation d'un agent essentiellement politique : le préfet.

Prédomioaace du préfet, agent politigae, sar les agents

teohniqiuei. — Chacun de ces agents représente une

spécialité, un ministère, une division de miaistëre. Cela

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avait suffi à la Constituante : mais cette grande assemblée qui a mis au monde une société n*a pas pu faire vivre un système politique ou administratif : ses tentatives d'organisation sur ces deux domaines étaient en réalité l'organisation de Fanarchie. Cette dispersion des efforts ne pouvait entrer dans les cadres de la centralisation napoléonienne. Le premier consul entendit que de place en place, il y eut, dominant la masse des agents spécialisés, un représentant direct de l'ensemble de son autorité executive : ce repréftentant direct, c'est le préfet, nom forgé par Siéyès, d'après les souvenirs de l'histoire romaine.

Il y a un préfet à la tète de chaque département ; il a auprès de lui un conseil de préfecture, qui est théoriquement appelé à jouer, dans les limites restreintes du département, un rôle analogue à celui du Conseil d'Etat dans l'ensemble du pays ; en fait, les conseils de préfecture, composés do 3 ou 4 membres dérisoirement rémunérés (de 2.000 à 4.000 francs), en dépit du diplôme exigé de licencié en droit, sans espoir d*avenir, sont dénués de prestige et d'autorité réelle, et ne jouent de rôle que comme juridiction administrative (V. chap. suivant). Le préfet est assisté, au siège même de sa préfecture, d'un secrétaire général, chargé des fonctions de ministère public auprès du conseil de préfecture fonctionnant comme juridiction : ou outre, le préfet a sous ses ordres directs les sous-préfets, dont chacun est placé & la tête d'un arrondissement.

Les préfets sont parmi les plus rémunérés des fonctionnaires : leurs traitements varient de 18.000 à 35.000 ; ils sont, en outre^ logés dans des palais dont l'Etat a imposé la charge aux départements, et reçoivent des frais de représentation.

Ils sont nommés par le Président de la République sur présentation du ministre de rintérieur, dont lis dépendent directement. *

Ce sont avant tout des agents politiques. On leur demande de faire prévaloir, dans l'ensemble de Tadministration, les opinions et les volontés du gouvernement. Par conséquent, on n'exigera d'eux aucun^ condition spéciale de capacité ; l'aptitude politique ne s*appréciant pas d'après des diplômes, la liberté de cboixde gouvernement est donc complète. — On demande, d'autre part, au préfet, non point une compétence technique, mais Tobéissance, la souplesse, la conformité politique de son action avec la volonté gouvernementale : donc, pour qu'un préfet soit justement révoqué, il n'est aucunement us'cessaire qu'il ait commis une faute : il suffit qu'il y ait un désaccord entre le gouvernement qu'il représente et lui-même.

Il résulte de la nature même de ki fonction du préfet qu'aucune garantie ne peut lui être accordée contre les déplacements ou les révocations. 11 profite seulement de la règle générale, posée par la. loi de finances de 4905, que les fonctionnaires ne peuvent être frappés sans que leur dossier leur soit communiqué. — La législation a voulu que le pouvoir de révocation contre le préfet ne soit arrêté par aucune considération ; le gouvernement n'aura pas à se dire, par exemple, qu'il est dur de frapper un homme auquel on a fait subir des retenues en vue d'une retraite qu'il ne touchera pas : les préfets peuvent, à 60 ans, toucher une pension sans avoir subi de retenues. D'autre part, il ne faut pas que le gouvernement soit paralysé par des considérations d humanité : la révocation brutale du préfet est rare ; on lui donnera ses invalides soit au Conseil d'Etat^ soit

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à la Cour des Comptes, soit dans une fonction publique quelconque. Mais encore faut-il que le gouvernement puiï^se se débarrasser d'un j^réfet alors même qu'il n'a aucune place où le caser : en vue de cette éventualité, a été créée la position de disponibilité : au lieu d'une révocation brutale, le préfet peut être mis en disponibilité avec un traitement de 6 à 8.000 francs. Le préfet est donc un agent essentiellement politique, donc nommé à volonté par le gouvernement, et révocable ad nuium. Un changement de ministère est généralement suivi d'un mouvement préfectoral ; un changement de l'orientation politique est accompagné d'un massacre de UFéfets.

Or cet agent politique, jiommé et révocable pour des motifs politiques, dépendant du ministère le plus essentiellement politique, représente non seulement le ministère de l'Intérieur, mais encore tous les autres ministères. C'est en lui que s'incarne, dans les limites du département, l'autorité administrative, le pouvoir de décision et de nomination. — Le préfet ne se borne pas à diriger, surveiller et administrer les établissements pénitentiaires qui dépendent du ministère de l'Intérieur alors qu'ils seraient aussi bien à la Justice, les établissements d'assistance, qui seraient aussi bien au ministère du travail et de la prévoyance sociale ; il ne se borne pas à exercer sur les fonctionnaires de tout ordre (magistrats, professeurs, officiers...) une surveillance politique, et à constituer sur chacun d'eux, un dossier plus ou moins secret et plus ou moins exact ; il ne se borne pas à veiller à la police générale et au maintien de l'ordre public. Il prend encore une quantité de décisions techniques et nomme un grand nombre d'agents techniques.

Un citoyen vent bâtir en bordure de la route nationale ; il veut pratiquer sur cette route une prise d'eau : quelle est Tautorité tecbniquement compétente pour juger où est la limite de la route et celle de la propriété privée ? pour apprécier si la permission demandée ne doit pas nuire au travail public et à la circulation ? C'est évidemment Tautorité des ponts et chaussées : le conducteur des ponts et chaussées qui est sur place et voit les lieux est le mieux au courant ; il pourrait décider, avec le contrôle de l'Ingénieur ; c'est le préfet seul qui peut décider. Les affaires n'en vont pas plus vite ni plus impartialement. Si on veut bâtir en bordure du rivage de la mer. sur une longueur de 25 mètres, il faut detnander une délimitation qui exigera normalement un an, parfois quatre, s'il y a des difficultés, des négligences ou des erreurs de transmission ; des fonctionnaires compétents, qui sont seuls sur les lieux et voient les choses, n*ont pas le pouvoir de décision. Notre système administratif superpose les contrôles. Les erreurs sont rares, les improbités exceptionnelles : mais à quel prix !

Qui va décider qu'un candidat est apte à la fonction de cantonjiier, si ce n'est le fonctionnaire technique chargé des routes ? Ce n'est pas cependant lui qui nomme à cette fonction : c'est le préfet. Mais surtout, qui juge qu'un cantonnier fait bien son travail, qu'un facteur distribue exactement des lettres,* qu'un instituteur accomplit avec zèle et capacité ses délicates et importantes fonctions ? Ce sont évidemment les supérieurs techniques de ces personnages : c'est cependant encore le préfet qui dispose des nominations, des déplacements, des avancements de ces divers fonctionnaires. Dans chaque département, le préfet nomme des centaines de fonctionnaires inférieurs des postes, des ponts e^

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chaussées, des finances. Mais ce qu'un conseiller d'Etat a pu appeler une véritable « monstruosité », c'est que le préfet nomme les instituteurs et puisse, par conséquent, les transformer en agents électoraux. — Enfin, un dernier trait complète la physionomie du préfet : il n'est pas seulement agent politique, administratif, il est encore agent judiciaire. Il peut « faire personnellement et requérir les officiers de police judiciaire de faire tous actes nécessaires à l'effet de constater les crimes, délits et contraventions et d'en livrer les auteurs aux tribunaux. » Ce sont les termes du fameux a Article Dix » du Gode d'Instruction criminelle dont toutes les oppositions, depuis la chute de l'Empire, ont réclamé l'abolition et que tous les gouvernements ont, jusqu'ici, maintenu. 11 donne au préfet les pouvoirs du juge d'instruction. S'il constitue une tache dans notre législation, il faut préciser qu'elle est surtout théorique, sauf pour le préfet de police de Paris : il est peut être un des élémeq^s de l'ordre dans cette formidable agglomération. Une circulaire de M. Clemenceau, du 4 août 1906, prescrit aux préfets de ne jamais user de l'article 10 sans en avoir préalablement référé au ministre.

L'institution préfectorale, telle qu'elle vient d'être décrite, rentrait parfaitement dans la logique du régime napoléonien. Tout était à bâtir ou à reconstruire après l'anarchie directoriale ; le préfet était une sorte de jnissiis dominicus qui avait besoin d'avoir, concentrés en ses mains, tous les services afin de les mieux organiser et harmoniser. Il n y avait ni télégraphe ni chemin de fer : on ne pouvait référer à Paris. Le préfet était un chef, il est passionnant de suivre les efforts do création d'un préfet comme Pasquier, dans la Seine -Inférieure. Le préfet doit d'ailleurs répondre de la fidélité du départe-

ment à Tempereur. Enfin l'Empire était une « monarchie administrative » ; son intérêt était de faire de la bonne administration. Le préfet était un véritable administrateur, exclusivement responsable à l'égard du ministre, celui-ci responsable à l'égard de l'Empereur, celui-ci responsable, moralement tout au moins, à regard du pays. Transporté du mécanisme de la monarchie administrative dans celui de la démocratie parlementaire, ce rouage ne fonctionne pas sans grincements et sans à-coups. Un facteur nouveau est intervenu : c'est le député d'arrondissement, maître des ministres. Le Président est effacé, c'est le ministre qui incarne toute la réalité du pouvoir ; or, le député est maître de l'existence du ministère. D'où ce marché do ut des : « Je vous conserve votre portefeuille ; assurez-moi mon siège. Réservez les places et faveurs administratives li ceux qui votent ou s'engagent à voter pour moi. » Or, c'est le préfet qui dispose de la menue monnaie en cette matière. D'où l'habitude pour les parlementaires de s'implanter en maîtres dans les préfectures, et de contrôler, quand ils ne les dictent pas, toutes les nominations. D'où également l'habitude, chez un grand nombre de citoyens, de ne pas n'adresser directement au préfet pour en obtenir une autorisation quelconque, comme celle de détruire les lapins, sans passer par l'intermédiaire des députés. Le préfet joue un jeu perpétuel de bascule, ne sachant jusqu'à quel point, il doit défendre l'intérêt général contre les prétentions des élus ; car il ne sait pas si le ministre, sous la menace d'un vote de méfiance, ne le désavouera pas. — Evidemment, ce ne sont pas là des mœurs générales ; sans doute, les qualités professionnelles sont régulièrement récompensées dans la plupart des professions ; il y a eu, il y a

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de a grands préfets » ; il y a des ministres qui les soutiennent, témoin la fameqse circulaire dans laquelle Waldeck Rousseau, en J882, rappelait aux préfets les principes de la séparation desjpouvoirs. Ce sont, comme disait Gambetta, des mœurs qui cocûmencent.

D est toujours facile de trouver « quelque âme de bonté dans les choses mauvaises. » Les fonctionnaires techniques ne souhaitent pas avoir eux-mêmes le droit de décision qui les mettrait directement eu butte aux sollicitations impérieuses des parlementaires. Actuellemeut, le préfet leur sert de tampon : à l'abri de son autorité, ils s'efforcent de faire dans l'ombre de bonne besogne. Ils ne demandent pas à être mis en pleine lu- ^mière. Mais, de ces constatations mêmes, il résulte que nous vivons sous le régime de l'irresponsabilité générale ; il faut donner à chacun des grands fonctionnaires techniques le sentiment de leur responsabilité» de leur importance, de leurs devoirs envers la nation. Leur indépendance s'accroîtra par le développement de cet ensemble de garanties que l'on appelle le statut. On voit ce qu'est devenu, en se transportant dans le système démocratique, cet élément du régime napoléonien. Il n'en résulte pas qu'il doive être purement et simplement supprimé ; les mêmes besoins s'imposent aux gouvernements de toute nature. L'institution préfectorale constitue un instrument de coordination, d'ordre, de gouvernement, dont nous ne voulons pas priver la République. Mais cette institution n'est pas intangible : il n'est pas un seul publiciste, pas un seul député, qui, ouvertement, soutienne que les instituteurs doivent être nommés par le préfet et ne doivent pas revenir sous l'autorité naturelle du recteur. Mais surtout, il faut fortifier le gouvernement afin que les préfets

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trouvent un point d'appui pour résister aux prétentions des parlementaires lorsqu'elles apparaîtraient inspirées par des intérêts- égoïstes et contraires à Tintérêt général (V. saprUy chap. VI elm^II).