DES GROUPES LOCAUX

Il y a une solidarité beaucoup trop étroite entre les éléments divers de l'unité nationale pour que Ton puisse admettre la notion d'intérêts exclusivement propres à un groupe quelconque de citoyens. Avec cette réserve de la solidarité nationale, on comprend cependant la notion de certains intérêts qui concernent plus particulièrement un^groupe ou un autre de citoyens : nous sentons parfaitement que le service militaire, la justice sont choses essentiellement nationales ; mais nous comprenons que les routes qui ne dépassent pas les limites d'un département intéressent plus particulièrement ce département ; que l'élégance des raes, la beauté des promenadeô, l'éclairage nocturne, l'aménagement des marchés» Tinstallation de lavoirs touchent particulièrement chaque ville.

Les cadres de la vie locale se confondent avec ceux de r administration générale. Ils datent dn tfonsnlat.— Les cadres dans lesquels est appelée à se mouvoir l'administration des intérêts locaux sont les mêmes que ceux que nous avons indiqués pour l'administration des intérêts généraux de l'Etat : la France est divisée en départe-

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ments, les départements en arrondissements, les arrondissements en cantons, les cantons en communes.

Le département. — Le département est autre chose qu'une simple division administrative : il est ce que les juristes appellent une personne morale» Il possède un patrimoine, vote un budget, perçoit des impôts, contracte, achète, vend, est créancier et débiteur, entreprend des routes, des bâtiments, gère des institutions, etc., C^est la volonté qui est la base de la vie juridique ; Torgane de la volont^ du département^ c'est le conseil général.

Conseil général. — Il y a un conseil général par département ; chaque canton élit un de ses membres, au suffrage universel et pour six ans ; les conseils généraux sont renouvelables par moitié tous les trois ans. On ne peut être conseiller général dans un département que si on a avec lui certains biens ; en principe, il faut y avoir son domicile ; pour un quart des membres au maximum (le quart forain) il suffit d'y être inscrit au rôle des contributions. Dans l'esprit de la loi, les élections au Conseil général ne doivent pas être des élections politiques : les hommes doivent être choisis moins à raison de leur opi** nion que de leur aptitude à administrer les intérêts particuliers du département ; pour administrer les intérêts, il faut les connaître ; pour les connaître, il faut appar^ tenir au département. Cette théorie de la loi est d'ailleurs complètement méconnue dans la pratique. Le conseil général tient deux sessions par an : la session de Pâques (qui s'ouvre le second lundi après Pâques), la session d'août (qui s'ouvre le premier lundi après le 15 août ; mais, depuis 1907, le conseil général peut fixer la date de cette seconde). En* fait, par conséquent, le Conseil généml siège à peine un mois par an ; pendant

onze mois, le département n'était donc pas représenté et le préfet pouvait l'administrer sans contrôle ; c'est pour mettre lin à cette situation que l'Assemblée Nationale, comprenant un grand nombre de conseillers généraux, créa la commission départementale, (loi du 10 août 1871.) C'est une sorte de délégation de 4 à 7 conseillers généraux élus pour un an par leurs collègues, et qui exerce un contrôle presque permanent, puisque la loi lui fait un devoir de se réunir tous les mois. Sur ce point, d'ailleurs, la loi est allée au delà des désirs des administrés. En fait, bien des commissions départementales se réunissent vers la fin du mois pour une session unique qui se prolonge sur les premiers jours du mois suivant : ainsi le vœu de la loi est satisfait dans sa lettre et tourné en fait. La commission départementale est une très importante création au point de vue des libertés locales : « La commission départementale c'est toute la loi »^ disait M. Waddington dans son rapport sur la grande loi du 10 août 1871.

Les conseils généraux sont une des institutions françaises qui fournissent le meilleur rendement. On ne peut pas dire que ces assemblées comprennent l'élite de la nation, mais l'élite d'un petit monde politique local ; on est porté au conseil général, où l'on reste le plus souvent pendant de longues années, non par une popularité bruyante, mais par une estime et une sympathie solidement assi^s. Les conseils généraux sont des assemblées calmes/et laborieuses. L'ensemble des conseils généraux forme une image infiniment variée et nuancée de la France\Jtotale, peut-être plus exacte que celle que donne le Parlement : aussi les consultations des conseils généraux sur les grands problèmes politiques, économiques, fiscaux sont-elles particulièrement significatives.

l'administration 157 j

D'ailleurs, la plupart des parlementaires font tous leurs efforts pour cumuler leur mandat législatif avec un siège de conseiller général qui leur permet de mieux tenir leur circonscription. Ainsi, en ce moment (février 1919) sur 86 conseils (abstraction faite de la Seine et des trois départements alégriens), f^3 sont présidés par des parlementaires : 37 sénateurs et 26 députés ; 8 ministres sont conseillers généraux ; 4 ministres et 2 soussecrétaires d Etat^ont présidents de ces assemblées.

Affaires gérées par le département. — Les affaires gérées par le département sont nombreuses et variées. Il faut mettre à part la construction et Tentretien des » bâtiments qu'abritent les grands services publics : préfectures, palais de justice, prisons, gendarmeries. Ce sont là des dépenses qui devraient, en bonne logique, figurer au budget de TËtat : on en a déchargé le budget deTEtat, sans pour cela décharger d'un centime le contribuable. Les conseillers généraux ne mettent pas un grand zèle à s'acquitter de ces dépenses qui n'ont rien de départemental et lorsqu'il s'agit, par exemple, de reconstruire les prisons pour réformer le régime parlementaire, la volonté du législateur se heurte à l'inertie des assemblées départementales. — Les attributions proprement départementales concernent la voirie, l'hygiène, l'assistance. C'est par la voirie, et par l'entretien des bâtiments publics que s'est affirmée en premier lieu la personnalité civile du département : par deux décrets du 9 avril et du 16 décembre 1811, Napoléon fit cadeau aux départements des bâtiments, des cours et tribunaux et des routes nationales de dernière classe : on devine en quoi consistait ce beau cadeau : c'était Tobligationti*entre tenir sur les deniers départementaux les dépendances du domaine public ainsi données. Le Con-

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seil général administre encore les chemins de 1er et tramways départementaux. Ces questions de chemins ont une très grande importance dans les campagnes françaises. — La loi du 15 janvier 19Ô2 charge le conseil général de Vhygiène du département. Enfin, il aune très importante mission charitable^ dont les lois lui font tantôt un devoir, tantôt une faculté : à titre facultatif, la loi du 10 août 1871 laisse au Conseil général une initiative complète en matière d'assistance, mais le département doit assurer, à titre obligatoire, Tassistance des allé* nés, des enfants assistés, des malades à domicile, des vieillards, infirmes et incurables.

Avenir du département. — La constituante n'a pas découpé au hasard les anciennes provinces pour créer les départements : elle a tenu compte, dans la mesure du possible, des affinités historiques, économiques, géographiques. Là où Tunité nouvelle était fictive, les habitudes continuées pendant plus de cinq quarts de siècle ont créé une sorte de réalité ; le département est devenu une unité vivante de la collectivité frani^aise ; il y a un patriotisme départemental. — Toutefois, les" moyens de communication font apparaître le département comme une division beaucoup plus petite qu'elle n'apparaissait au moment où elle a été créée. — D'autre part, certains services sont évidemment à l'étroit dans le cadre départemental : il en est ainsi par exemple des chemins de fer que l'on qualifie d'intérêt local ; il est grandement souhaitable que ces lignes se raccordent pardessus les limites départementales ; sans doute les ententes départementales sont possibles, mais elles entraînent des lenteurs, des différends, des erreurs ; d'antre part, Texploitation dans les limites d'un département ne peut pas être établie sur des bases assez larges. Le

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chemin de fer d'intérêt local devrait être créé, administré, géré par une division plus large que le département, et h laquelle on a déjà donné un nom : la région. — Le département est également trop étroit pour une organisa* tion satisfaisante des services d'assistance : il y a plusieurs départements qui n'ont pas d'établissement d'aliénés, les départements à population urbaine trop dense essaiment leurs enfants assistés dans les campagnes de plusieurs départements voisins. Les fonctionnaires départementaux sont trop près des populations pour être absolument libres de prendre des décisions uniquement inspirées par l'intérêt général. D'autre part, la dispersion des efforts empêche évidemment d'avoir les avantages de la concentration des entreprises : un établissement de huit cents lits, permet mieux que huit hôpitaux de cent lits chacun d'avoir les meilleurs spécialistes, les meilleurs aménagements, les* meilleurs systèmes d'isolement des contagieux, etc. Certains établissements devraient être constitués par région. Remarquons dès maintenant, sauf à nous expliquer tout à l'heure sur ces termes, qu-on peut être régionaliste sans être décentralisateur: c'est-à-dire qu'on peut souhaiter que le degré, actuellement existant de Uberté locale s'exerce dans^un cadre plus vaste. L'organisation régionale pourrait se superposer à l'organisation départementale, à condition que celle-ci soitj simplifiée : autrement on n'aurait fait que créer une nouvelle complication.

L'arrondisfemant. — L'arrondissement présente, de même que le canton, ce caractère d être un germe de vie locale déposé dans nos Institutions et qui ne s'est pas encore développé. Lorsqu'il fut créé pour la première fois en l'an Vlll, il s'appelait arrondissemefU communal. Dans l'esprit de ses créateurs, il devait grouper les com-

munes de façon à faire vivre de puissantes institutions locales. Ces intentions se sont heurtées à Texcès d'amourpropre et de désir d'autonomie des communes. — Mais ce qui caractérise Farrondissement, c'est que, sans avoir de vie locale, il en a les organes : il y a à la tête de chaque arrondissement un sous-préfet (V. supra) ; mais en outre, il y a un conseil d arrondissement, composé d'au moins 9 membres, élus par le suffrage universel, pour 6 ans, renouvelables par moitié tous les trois ans, à raison d'un membre par canton (les cantons les plus peuplés en élisent 2 s'il est nécessaire de parfaire le chiffre minimum de 9 membres) — Cette assemblée n'a que des attributions fictives : elle était chargée de rérpartir entre les communes les impôts de répartition, travail qui était accompli en fait par les agents des contributions directes ; la réforme récente des impôts leur a enlevé cette apparence d'attribution. Elle peut défendre les intérêts de l'arrondissement par des avis ou des vœux. — Les conseillers d'arrondissement ont des attributions personnelles : ils peuvent suppléer le souspréfet (signature des permis de chasse), siègent dans les conseils de revision, mais surtout ils sont électeurs sénatoriaux de droit. C'est tout. Il n'y a pas de budget d'arrondissement, donc pas d'institutions de l'arrondissement. On supprimerait ces assemblées qu'aucun vide ne se ferait sentir dans la vie nationale. Cette suppression pourrait être décidée par une loi ordinaire, puisque, depuis 1884, l'élection des sénateurs est sortie du domaine réservé des lois constitutionnelles. Ce n'est pas une réforme urgente. Le titre de conseiller d'arrondissement coûte peu à la coilc.tivité et fait plaisir à une quantité de citoyens.

L'arrondissement n'en subsisterait pas moins comme

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division de J'admlnistration générale. Depuis longtemps, ou réclame la suppression des sous-préfets qui ne sont guère en fait que des agents politiques et électoraux, et dont les attributions administratives se bornent à être une a boîte aux lettres » c'est-à-dire un agent de transmission entre les administrés et le préfet. — L'arrondissement sert enrore de limite à Taction d'un certain nombre de

fonctionnaires: il y a^ par exemple, dans chaque arrondissement un receveur particulier des finances ; il y a surtout un tribunal de première instance : l'uniformité voulait que l'arrondissement de Barcelonnette, qui ne compte pas quinze mille habitants (14.13'2), eût son tribjnal comme rarrondissement de Toulon qui en a près de deux cent mill^ (196.133). Et comme chaque arrondissement envoie un représentant à la Chambre, il trouve en lui l'organe attitré de ses prétentions les plus injustifiées et l'obstacle naturel aux réformes.

Le canton. — Le canton n'est qu'une simple division du territoire, limitant la compétence territoriale de certains agents de l'Etat et servant de circonscription pour certaines élections (conseils généraux et d'arrondissement). En fait/ les cantons forment un centre important d'affaires : c'est au petit bourg qui sert de chef-lieu au canton et lui donne son nom que se tiennent les foires ; c'est là que siègent les officiers ministériels avec lesquels les paysans ont le plus souvent affaire : notaires, huissiers ; c'est là qu'ils trouveront également les fonctionnaires avec lesquels ils sont appelés à avoir les rapports les plus directs : juge de paix, percepteur des contributions directes, agents des contributions indirectes, receveur de l'enregistrement, agent voyer : la commune, chef-lieu de canton, entretient fréquemment sur son budget propre un hôpital-hospice, où les ma-

LB OOUYBHNBMBNT il

163 LE GOUVERNEMENT DE Lk FRANCE

lades des autres communes du canton peuvent être hospitalisés moyennant un prix de journée ; c'est au chef lieu de canton que se tient la brigade de gendarmerie qui représente la seule force publique sur Timmense majorité du territoire ; c'est là que les jeunes conscrits devront aller passer le conseil de revision pour le recrutement de Tarmée ; dans le régime antérieur h la séparation, le canton était même un centre de vie religieuse : seuls les prêtres catholiques, mis à la tête de la paroisse principale, pouvaient prendre le titre de curés, et le gouvernement se réservait d'approuver leur nomination, celles des autres étant à la discrétion de l'évêque. D'après la constitution de 1848, les électeurs du suffrage universel devaient se transporter au chef-lieu de canton pour y déposer leur vote dans l'élection des députés ; il en fut de môme, d*après le décret du 29 janvier 1871 qui régla les élections à l'assemblée nationale, etc. Mais, en somme, on le voit, le canton est surtout une circonscription pour les fonctionnaires de l'Etat ; il forme, en fait, un groupement de communes, un «pays » qui n'est pas sans importance : mais il n'a pas de vie propre : il n'y a pas d'autorités, ayant compétence pour l'administration générale du canton^ soit élues, soit nommées ; il n'y a pas d'institutions de canton , pas de budget du canton, pas de chemins, d'hospices, d'établissements quelconques du canton. Le canton pouvait tenir un autre rôle qu'on a essayé de lui confier en 1795. Il y a en France une poussière de communes entre lesquelles la vie locale s'éparpille, se dilue, stagne. Dix communes isolées n*ont pas chacune séparément les moyens d'avoir des institutions viables en matière d'assistance, d*hyniène, etc. Groupées dans une oi^anisation cantonale; elles pourraient les organiser utilement. C'est un

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des problèmes les plus intéressants qui se poseront aux réformateurs de demain.

La commune. *- Les réformateurs tlu xviii® siècle, notamment Le Trosne, dans son célèbre ouvrage sur V Administration de la France ^ «e préoccupaient de voir la vie locale à son dernier degré, éparpillée, donc anémiée dans une poussière d'innombrables paroisses. Les débats de la Constituante témoignent que cette assemblée eut les mêmes préoccupations : mais sa volonté de créer des cellules de grandeur convenable à la base de la vie locale se heurte à des souvenirs, à des traditions, à des amours-propres irréductibles ; elle se borne à supprimer l'individualité de quelques milliers de paroisses et, pour le reste, décide que chacun des groupes existants sous le nom de villes, bourgs, ou communautés d^habltants formerait une commune de l'organisation nouvelle. — Le régime directorial de Fan 111 essaye de fondre les petites communes dans les municipalités de canton ; mais Tesprit particulariste l'emporte de nouveau avec le Consulat : sans doute, Bonaparte pense à faire de l'arrondissement le cadre le plus important de la vie locale ; cette intention reste à l'état de simple velléité. Il se borne finalement à prononcer une nouvelle suppression de communes minuscules : il en reste encore un trop grand nombre : plus de dix-huit mille comptent moins de 500 habitants, plus de 5.000 en ont moins de 200, enfin 137 en ont moins de cinquante. Une commune de Seine- et-Oise se resserre sur 9 hectares, soit un carré de 300 mètres de côtés, quelque chose comme la place de la Concorde : mais la commune d'Arles en couvre 103.000. * .«

En somme et sauf la réduction à trente-six mille unités, la division communale de la France en 1918

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est eocore très sensiblement ce qu'elle était sons Louis XIV.

Uniformité de la législation municipale. — Cependant, la Révolution, puis TEmpirô tenaient à faire disparaître la diversité de la figure de Tancienne France, afin que de Tuniformité naisse Tunité. C'est la même législation qui s'applique en principe aux petites communes rurales et aux grandes agglomérations urbaines comme Lille ou Bordeaux

Conseil municipal, — Chaque commune possède sous ce nom une assemblée représentative, composée de 10 à 36 membres (54 à Lyon, 80 à Paris), élus au suffrage universel, et en principe sur une liste unique par tous les électeurs de la commune. Exceptionnellement, la commune peut être divisée en sections dont chacune élira un certain nombre de conseillers. Le conseil municipal est élu pour 4 ans et se renouvelle intégralement. Pour être éligible, il faut justifier avoir, avec la commune, certains liens : Tinscription sur la liste électorale, ou sur la liste des contributions directes. Le nombre des membres non résidents ne peut dépasser le quart. — Le conseil municipal tient chaque année quatre sessions ordinaires de quinze jours.

Le maire. — Chaque conseil municipal élit, parmi ses membres, un maire et des adjoints. Les adjoints n'ont qualité que pour suppléer le maire, en cas d'empêchement : ils n'ont pas d'attributions propres et ne constituent pas une autorité collective. — Le maire a une double qii ilité : il est, avant tout, organe exécutif du conseil municipal qui l'a élu et administrateur de la commune : mais aussi, il est agent de l'Etat, il est le subordonné immédiat des préfets dans la hiérarchie de .radministî'ation générale : Jl est chargé de veiller à

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Tapplication des lois, au maintien de Tordre ; il doit aider la justice à retrouver les malfaiteurs ; il collabore au recrutement de Tarmée, etc. Nous savons déjà qu'il dirige la confection des listes électorales et qu'il préside le scrutin. On représente parfois le maire comme une autorité paternelle, arbitrale, planant au-dessus des partis, et c'est avec ces considérations que l'on justifie la règle que ce sont les maires qui « tiennent les urnes ». C'est là de la pure fiction : les élections municipales sont une lutte politique ; le maire est le chef du parti qui a triomphé. C'est donc un homme de parti, dont il n y a pas à attendre de V impartialité. Au contraire, à mesure qu'on descend dans la vie publique, les rivalités sont plus acerbes. L'examen de la jurisprudence du conseil d'Etat suffirait à montrer de quelles tracasseries mesquines les citoyens seraient victimes si on leslaissait à la merci de ces magistrats prétendus paternels. On a avancé que si les passions politiques^ avaient pénétré dans les élections locales, qui ne devraient avoir qu'un caractère administratif, la faute en est au législateur qui a chargé les conseils municipaux de désigner des électeurs pour le Sénat. C'est une vue a prior/. En Belgique, oii les conseils ne participent pas à l'élection des séna-^ teurs, les passions politiques sont déchaînées autour des élections communales.

Toutes les fonctions électives locales (conseiller général d'arrondissement municipal, maire, adjoint) sont légalement gratuites. En fait, sous la double influence du progrès des idées socialistes et de l'augmentation de l'indemnité parlementaire, un grand nombre d'assemblées locales essaient d'allouer un traitement à leurs membres ou à leurs élus sous forme d'indemnités diverses.

Les autorités locales ont naturellement à côté d'elles

une bureaucratie dont Fimportance varie avec celle des services auxquels elle est appelée à faire face. Ce qui caractérise jusqu'ici Tadministration de nos communes rurales, c'est le rôle très important et très utile qu'y joue l'instituteur comme secrétaire de la mairie.

Centralisation ou décentralisation. — Si les électeurs des groupes que nous venons d'indiquer ont le droit de choisir les administrateurs des affaires publiques d'intérêt local, et si ces administrateurs ont qualité pour prendre des décisions en ce qui concerne ces affaires, on dit qu'il y a décentralisation. Si, au contraire, les affaires publiques, môme celles qui ont un intérêt local, sont gouvernées par l'autorisé lointaine de l'Etat, ou par des agents qu'elle envoie sur place, il y a centralisation.

Abandon de la centralisation napoléonienne, — Ce serait une profonde erreur de croire, comme onlentend trop souvent répéter, que la France républicaine vit, en 1919, sous le régime de la centralisation napoléonienne ; on a conservé le cadre, on a changé le tableau. Le régime do Tan VIII réalisait, en effet, un système presque parfait de centralisation de la nomination du personnel et du pouvoir de décision. Toutes les autorités locales, qui sont élues aujourd'hui — membres du conseil général, du conseil d'arrondissement, du conseil municipal, maires — étaient alors directement nommés par le Chef de l'Etat ou par ses représentants immédiats, les préfets. Mais, en outre, ceà; conseils, arbitrairement nommés par le pouvoir central, et qui par conséquent présentaient toutes garanties de soumission et d'obéissance, ne possédaient aucune parcelle d'autorité, aucune trace de pouvoir de décision : c'étaient des corps purement consultatifs, émettant, quand le pouvoir cea-

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irai le leur demandait, des avis qu'il se réservait rentière liberté de suivre ou de ne pas suivre. Un conseil général était alors un ensemble de notables locaux que le préfet convoquait annuellement pendant quelques jours auprès de lui, pour s'entretenir avec eux des besoins du département : après quoi, il les renvoyait et administrait souverainement sous le seul contrôle du pouvoir central.

Tout cela est bien changé aujourd'hui : il y a décentralisation du personnel et de la décision. Les conseils locaux sont élus depuis la Monarchie de Juillet (lois de 1831 et de 1833) ; ils sont élus par le suffrage universel depuis 1848. En outre, depuis 1883, tous les maires, sans exception, sont élus par le Conseil municipal, parmi ses membres. La décentralisation du personnel, inexistante en Fan Vin» est aujourd'hui complète pour la commune ; elle est encore imparfaite pour le dépar temeut : nous n'avons pas en effet, dans cette circonscription, d'organe élu. chargé d'exécuter les délibérations du conseil général : il i^'y a pas de <!c maire départemental ». Le pouvoir central impose son représentant» le préfet, comme organe exécutif du département.

En 1837 et 1838 commença, après la décentralisation du personnel, la décentralisation du pouvoir de décision, les conseils généraux et les conseils municipaux reçurent un germe de pouvoir de décision qui fut progressivement développé : de sorte qu'aujourd'hui, depuis la grande loi départementale du 10 août 1871 et la charte communale du 5 avril 1884, on peut dire que les affaires du département et de la commune sont réglées par les conseils élus. La loi communale le proclame d'ailleurs dans un article que Ton a appelé son

drapeau : « Le conseil municipal règle, par ses délibérations, les affaires de la commune ».

Tutelle administrative, — Sans doute, il ne faut pas oublier que départements et communes ne sont que de» fractions de la nation, et quil importe que leur activité n'aille pas à rencontre de Tintérêt général. La conformité de cette action avec l'intérêt général est assurée par la tutelle administrative. Cette institution est la contrepartie de la décentralisation : vous agirez de votre propre initiative, dit le pouvoir central, mais je vous empêcherai de mal faire.

Tutelle $ur le personnel élu des administrations locales, — La tutelle administrative s'exerce sur les personnes et sur les actes. — D*abord, les conseils locaux peuvent être dissous, non point tous en bloc, mais isolément et par mesure «péciale du chef de l'Etat. Les lois ont d'ailleurs pris des mesures, toujours plus libérales, pour empêcher les abus du gouvernement en cette matière : ainsi, le chef de l'Etat doit informer immédiatement les Chambres, si elles sont en session, de la dissolution d'un conseil général ; les chambres fixent la date des élections ; si les chambres ne sont pas en session, les élections doivent avoir lieu le 4* dimanche après le décret de dissolution. Les dissolutions de conseils généraux sont d'ailleurs extrêmement rares. Le conseil municipal peut être, en cas d'urgence, suspendu pour un mois par le préfet, sauf approbation du ministre ; il peut être dissous par décret motivé du Chef de l'Etat pris en conseil des ministres ; mais un nouveau conseil municipal doit être élu dans les deux mois de la dissolution. Les dissolutions de conseils municipaux sont plus fréquentes que celles des assemblées départementaïes : elles sont souvent nécessitées par le partage des

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voix en deux partis égaux et irréductibles qui entraînent la stagnation de la vie municipale. Souvent aussi, des membres du Conseil municipal se sont rendus coupables de fraudes électorales, qui, pour un motif quelconque, n'ont pas amené Tannulation des élections par la juridiction compétente: cette assemblée est (out de même déconsidérée, et est, à bon droit, dissoute. — Entre la dissolution et 1 élection nouvelle, les affaires courantes sont expédiées par une « délégation spéciale » nommée par le président de la République. Pour le conseil général, si les Chambres ne sont pas en session, un nouveau conseil est élu très rapidement ; si les Chambres sont en session, elles fixent la date de ia nouvelle élection et peuvent décider que la commission déparlementale restera en fonction. — On sait que le maire a une double qualité :* agent de TEtat, organe de la commune. Le maire est élu par la commune, mais le chet de TEtat peut le révoquer. (Le préfet peut le suspendre pour un mois, le ministre pour trois mois.) Le maire révoqué conserve son titre de conseiller municipal, mais il ne peut être réélu maire avant un an. Jusqu'à une date récente, le pouvoir de révocation des maires (et des adjoints soumis aux mêmes règles) était arbitraire et arbitrairement exercé; par exemple, un maire était révoqué pour avoir suivi la procession de la Fête Dieu ; une loi importante du 8 juillet 1908 a prétendu supprimer ou tout au moins limiter ces abus : un maire ne peut plus désormais être suspendu ou révoqué sans avoir été préalablement appelé à donner des explications écrites. De plus tous ces actes de rigueur à l'égard des officiers municipaux doivent exposer les motifs qui les fondent, et le Conseil d'Etat semble vouloir se rendre juge de la vahdité de ces motifs.

Tutelle sur les actes des administrations locales. — Les conseils locaux ne sont pas des Parlements, dont les décisions seraient souveraines et exécutoires par elles-mêmes. On ne peut abandonner la France aux caprices de 87 conseils généraux et de SG.OOO municipalités. Il faut trouver un équilibre entre la liberté nécessaire des localités et la sauvegarde non moins néces-< saire de l'intérêt général : or tout équilibre suppose des dosages délicats et souvent très complexes. Lorsqu'on lit pour la première fois l'exposé de notre législation relative à la force exécutoire des délibérations de nos assemblées locales» on ne peut manquer d'être surpris de son extrême complexité : suivant l'importance des matières qu'elles concernent, les décisions sont souveraines, définitives, soumises à annulation pour seule illégalité, annulables pour inopportunité, soumises à suspension, exécutoires sous condition de l'approbation du pouvoir central, ou absolument dépourvues de force exécutoire. Les délibérations des assemblées locales sont rangées suivant ces diverses catégories et il est fort difficile à un esprit non averti de se faire une idée d'ensemble de la liberté locale. 11 arrive même souvent que l'exception emporte la règle. Les délibérations ordinaires du Conseil général peuvent être suspendues par un simple décret et pour simple inopportunité ; au contraire les délibérations réglementaires qui forment le droit commun des délibérations du conseil municipal sont exécutoires par elles-mêmes, un mois après leur dépôt à la préfecture et ne peuvent être annulées que pour illégalité. A une lecture superficielle, on pourrait donc être tenté de croire que la délibération est plus décentralisée dans la commune que dans le département. Je ne sais cependant si cela est pratiquement vrai : en effet, toutes

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les délibérations de quelque importance, toutes celles qui intéressent la vie de la commune ne sont exécutoires qu*avec l'approbation du préfet. Le conseil municipal ne peut môme pas, sans cette approbation, changer le nom d'une rue ! La liberté des décisions réglementaires est souvent illusoire : elles ne portent souvent que sur des principes. Supposons par exemple que toutes les conditions soient réunies pour que le conseil municipal puisse décider seul la construction d'un lavoir. 11 faudra peut-être une expropriation que le Conseil municipal ne pourra pas ordonner ; il faudra sûrement un crédit ouvert au budget, et le budget doit être approuvé par le pouvoir central ; il faudra certainement aussi une adjudication qui devra également être approuvée par le préfet.

Une autre rançon de l'abandon aux autorités locales du pouvoir direct de décision, c'est l'institution de la dépense obligatoire. Les lois d'organisation administrative contiennent une liste (qui a été encore allongée au cours de ce dernier quart de siècle par les dépenses dites de solidarité) de dépenses que le conseil local est obligé de voter, et auxquelles il est tenu de faire fe^ce par la création de ressources correspondantes; s'il néglige ce double devoir, le pouvoir central (représenté par le président de la République pour le département, par le préfet pour la commune) y supplée par Vinscription d'office de la dépense, et une imposition d'office des citoyens destinée à y faire face. Pendant plusieurs années, le Conseil municipal de Paris refusa de voter le budget de la police : il en résultait que cette matière restait dans les mains du pouvoir central.

On ne peut comprendre la complexité de cette législation si on oublie de la considérer du point de vue his-

torique : il faut partir de la centralisation napoléonienney et comprendre que le pouvoir central a lâché la liberté, morceau par morceau, bribe par bribe, s*ef forçant de récupérer, sous forme de tutelle, une partie de ce qu'elle abandonnait comme pouvoir direct de décision..

Centralisation plus grande pour certaines agglomérations urbaines d'importance anormale. — En dépit du désir d'uniformité qui a dominé notre législation administrative, il n'était pas possible d'aôSimiler la ville de Paris aux autres communes de France : 1° d'abord à raison de son importance : ceriains Etats européens (la Suisse) ont une population moindre que la ville de Paris ; leurs budgets ne remuent pas des sommes plus considérables et leur dette publique n'est pas plus lourde ; 2** à raison de sa qualité de capitale, siège des pouvoirs publics : Paris appartient à la France : les représentants de la nation doivent donc avoir un droit e^tceptionnel de regard sur son administration ; 3° enfin, c'est un fait confirmé par notre histoire mouvementée que, qui a Paris a la France : les révolutions sont faites par le peuple de Paris. Il en résulte que tous les gouvernements désirent, avec une ardeur particulièrement égoïste, le maintien de l'ordre dans la capitale. Pour ces motifs, la ville de Paris est moins décentralisée que les autres communes. De plus, la ville de Paris absorbe la presque totalité du département de la Seine : il en résulte que Tadministration communale et Tadministration départementale se pénètrent réciproquement ; et d'autre part que cette administration départementale est aussi moius décentralisée que dans les autres départements.

D y a d'abord des règles spéciales quant au personnel. Paris est divisé en vingt arrondissements désignés

l'administration 1 73

par des numéros, et chaque arrondissement en quatre quartiers désignés par des noms propres ; chaque quartier élit séparément, au scrutin uninominal, un seul conseiller municipal. Cette règle a pour conséquence d'stôsurer au conseil municipal une représentation au moins empirique des minorités et d'empêcher par conséquent cette assemblée d'être en totalité entre les mafns d'un parti de violents qui pourrait, à un moment donné, emporter la majorité dans l'ensemble de la capitale. Ces conseillers municipaux sont en même temps conseillers généraux du département de la Seine ; à ce titre, ils sont tous électeurs sénatoriaux de droit ; pour constituer le conseil général, ils s'adjoignent un certain nombre d'élus de la banlieue qui ne sont que conseillers généraux. A ces deux titres, ces assemblées allouent à leurs membres une indemnité importante (9.000 francs pour les conseillers municipaux, 4.500 pour ceux qui ne sont que conseillers généraux). Cette indemnité est, peut-être, justifiée par la charge de ces mandats : pratiquement, le conseil municipal de Paris siège d'une façon à peu près constante ; mais elle constitue une violation flagrante et évidente de la loi. Le gouvernement s'abstient de réprimer cette illégalité pour des motifs d'opportunité politique.

La Ville de Paris est moins décentralisée que les autres communes en ce qui concerne son personnel : elle n'a pas de maire. Les fonctions communales de ce magistrat sont remplies par des autorités du département de la Seine : le préfet de la Seine et le préfet de police ; car ce département a exceptionnellement deux préfets. (11 y a bien à la tête de chacun des vingt arrondissements des personnages que Ton appelle les maires ; mais, nommés par le chef de l'Etat sur présenta-

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tlon du ministre de Fintérieur, ils n'ont aucune fonction communale : ils remplissent seulement des fonctions d'Etat, telles que la tenue des registres de l'état-sivil.

La ville de Paris est également moins décentralisée que les antres en ce qui concerne le pouvoir de décision : la charte du S avril 1884 ne lui est pas applicable; elle en est encore au régime de la loi du 24 juillet 1867 : en principe toutes les délibérations du conseil municipal de Paris ne sont exécutoires que si elles sont expressément approuvées par le Préfet. Le Préfet de la Seine et le conseil municipal sont donc deux autorités égales qui collaboreront avec des droits égaux à Tadministration de la capitale. — Il y a, comme on peut bien le penser, un mouvement qui tend à obtenir pour la ville de Paris les complètes libertés communales, par son assimilation aux autres communes : Paris libre comme Carpentras ! la Ville-Lumière tenue en tutelle alors que Carpentras n'y est pas I Mais jusqu'ici ce mouvement est confiné à un petit cercle de politiciens.

A raison de son importance et aussi des motifs politiques, la ville de Lyon offre quelques particularitéa d'organisation municipale : il y a six arrondissements, administrés chacun par deux adjoints élus. Mais surtout» la police a été enlevée au maire pour être confiée au préfet. Cette dernière disposition a été étendue à Marseille par la loi du 8 mars 1908 et a eu pour résultat un accroissement subit de la sécurité dans notre grand port méditerranéen.

L'avenir de la décentralisation, — Il est superflu de rappeler ici les avantages incontestables de la décentralisation ; elle met l'administration à la porte de chaque citoyen ; elle donne le droit de décider d'intérêts particuliers à ceux qui sont le plus au courant de ces inté-

L'ADHINlSTRATkON 176

rets ; théoriquement, elle assure la responsabilité puisque ceux qui sont chargés de gérer ces intérêts particuliers agissent directement sous les yeux des intéressés. — Le plus gr^nd avantage de la décentralisation, c'est qu'elle est une école de vie publique ; les citoyens sentent qu'ils participent immédiatement à la gestion des intérêts communaux : ils ont le sentiment qu'ils décident de la construction d'une halle, d'un marché. La décentralisation tend aussi à développer lesprit public qui est nécessaire à l'existence et à la sauvegardé de la nation. L'esprit public soutient les organes constitutionnels, et quand ils disparaissent dans la rafale des révolutions, il les supplée et sauve encore l'unité de FFltat.

Mais ce principe, excellent en lui-même, deviendrait périlleux par son excès : il dégénérerait alors en anarchie, en désordre, en dilapidation des ressources du pays. Devons-nous, sous prétexte de liberté, laisser une ville se transformer en foyer pestilentiel, susceptible d'empoisonner la France? Faut-<il permettre aux élus passagers d une majorité incertaine de détruire des cathédrales qui heurteraient leurs sentiments philosophiques ou, pour des considérations d'édilité, de supprimer des vestiges du passé qui font partie du patrimoine du pays ? Faut-il laisser les nervi maîtres du pavé de Marseille, à la faveur d'une police désorganisé© par la faiblesse de la municipalité 1 etc., etc. On sent parfaitement que la décentralisation ne peut être qu'une tendance, non une règle absolue. Il y a un équilibre à atteindre. Quand on a froid, il faut se chauffer, non se jeter au feu. Lorsque la France eut été remise de ses blessures, il fut bon de la sortir du corset de fer où Napoléon avait emprisonné ses membres. Il était nécessaire de décentraliser. Mais

maintenant il est aussi urgent d'abandonner remploi, contre le régime actuel de la France, d'une critique dénigrante qui s'appliquait au régime d'il y a un siècle et tomberait à faux aujourd'hui. Il y a des voies où il faut marquer des points d'arrêts. Il y a même des points sur lesquels il faut courageusement revenir en arrière ; confier aux maires, aux gardes champêtres, à des agents de police choisis soqs l'influence des petites coteries locales, le maintien de Tordre et de la sécurité publique, c'est la dernière des imprudences. La police sera d'Etat ou ne sera pas. Que Ton jette un coup d'œil sur le document capital publié annuellement par le ministère de l'Intérieur sous ce titre : Situation financière des communes et on comprendra alors la portée des réclamations en faveur de la « liberté financière » , des municipalités. Le contribuable paie, en bien des endroits, autant et plus au département et à la commune qu'à l'Etat. Que serait-ce, grand Dieu ! si la « liberté financière » existait V La commune épuiserait les facultés contributives des citoyens et l'Etat ûe trouverait plus en face de lui que brebis tondues. Et on s'apercevrait alors que la liberté des administrations locales n'est pas la liberté des administrations. Il ne faut pas se jeter à l'extrême et, en haine de l'autoritarisme napoléonien, se précipiter dans l'anarchie oppressive de la^^nstituante.

BIBLIOGRAPHIE. — Il y a deux traités classiques de

droit administratif, en un volume, en usage dans les Facultés,

Henri fiRRiHéLBiiT, Traité élémentaire de droit administratifs

8e éd., 1915; Maurice Hauriod, Pr^ct* de droit administratif,

>\?e éd., 1919.

Sur le fonctionnement pratique de l'administration et l'organisation des ministères, on lira avec profit les études du Con-

l'admekistratios 177

seiller d'F.tat Heari CsAnDon, Les travaux pudltci, 1904 ; — li'administratian de la. Fi-anoe, 1908; Le pouroir adminUtralif,

On trouvera des iudicationa diverses snr la décentralisation dans JoBiPH-BinTséLiiiT, Lei tendatiees actuellea de la l^gUiation et de l'oiiinion française en ce gui conceinf l'organisation adminislralice. 1910.

Quant aux traits caracl^ristique» da droit administratif français, ils sont m agis traie ment exposé» dans le savant ouvrage du prot. G. Jèie, Les prinaipet généraux du droitadminittralif français, 2* éd., 1914.