LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE

Injustifiable dans son principe, la juridiction administratire a été, en fait, un Instrnment précieox de progrès joridiaue. — a) Le principe de la séparation des autorités. — Le dreit anglais s'enorgueillit de son respect des principes et de son caractère, pour ainsi dire, rectiligne : il n'y a qu'une seule catégorie de juges chargés de trancher les contestations entre particuliers, aussi bien que les litiges entre ces particuliers d'une part et l'administration d'autre part. Si Tadministration veut des juges à elle, c'est, dit-on, qu'elle ne veut pas la justice toute simple, qu'elle refuse de se soumettre

La justice 199

intégralement au droit. — Au contraire, l'évolution historique du droit français a abouti à Tinstitutioû, dans notre pays, de juges ayant pour compétence spéciale la solution des litiges dans lesquels Tadministration est intéressée. Cette institution n'est pas sortie des principes abstraits : elle est née spontanément sous la pression des faits. Pour accomplir son œuvre formidable, la Révolution devait multiplier les attentats contre les biens et contre les personnes ; il ne fallait pas que Tactivîté de ses agents pût être ralentie par Tincommode contrôle des juges ; c*est pourquoi elle fulmina contre eux des prohibitions célèbres : défenses sont faites aux juges, sous peine de forfaiture, de connaître des actes de l'administration ; défenses itératives sont faites aux juges de traduire devant eux les administrateurs à raison de leurs fonctions. Telle est l'origine tragique de ce principe de la séparation des autorités (administrative et judiciaire), qui apparaît trop souvent, dans les manuels de droit administratif, comme une lave singulièrement refroidie. Dans le droit révolutionnaire, c'est Tadministration elle-même (administration de district, de département, roi comme chef de l'administration générale) qui reçoit les réclamations soulevées par Texercice de l'autorité et le fonctionnement des services publics.

b) Le principe de la séparation de la juridiction administrative d'avec V administration délibérante et active. — Ce principe constituait un instrument trop commode de gouvernement pour que Napoléon y renonçât. Il fallait que, sur tout le territoire centralisé de la France, la volonté du maître unique se fît sentir partout, instantanément, sans obstacle ; il fallait éviter que la crainte des procès paralysât l'obéissance des

agents de cette volonté. Mais, en maintenant ce principe, Napoléon fait comme des autres principes t[ue lui transmet la Révolution : il le perfectionne et Torganise. Il était scandaleux que les mêmes administrateurs qui avaient accompli l'acte fussent appelés à juger les réclamations qu*il soulevait. Napoléon y met ordre en créant de nouvelles séparations. Ce système nouveau, précisé et complété, par une série de mesures qui s'échelonnent tout au long du xix® siècle, aboutit à distinguer trois catégories d'administrations : i^ Tadministration actwe qui veille au fonctionnement quotidien des services publics et qui est en général incarnée par des autorités individuelles : Chef de l'Etat, préfet, maire. «Administrer est le fait d'un seul ». 2° L'administration délibérante^ qui prend des décisions qu'elle n'exécute pas elle-même^, et dont Texécution est confiée à Tadministration active. L'administration délibérante est exercée par des assemblées (Conseil général, conseil municipal). « Délibérer est le fait de plusieurs ». 3"" Enfin l'administration consuUatiçe dont le rôle se borne à émettre des avis (Conseil d'Etat, conseil de préfecture). Le progrès réalisé en l'an VIII a consisté en ce que la fonction juridictionnelle a été séparée de l'administration active et de l'administration * délibérante pour être confiée exclusivement à l'administration consultative.

c) Principe de la justice déléguée. — Le Conseil d'Etat de l'an VIII était sous la dépendance de Napoléon, mais il prenait lui-même des décisions : il était une autorité constitutionnelle. Il perdit ce caractère avec la Restauration pour ne plus rester qu'un corps consultatif. Lès procès administratifs étaient tranchés par des cultes du chef de l'Etat (ordonnances sous la monarchie, décrets

LA. JOSIICE 201

BOUB lee autres régimes) en son Conseil. Sans donte, dans la presque noaniinîté des affaires contentieuses, le cbet de l'Etat se bornait à donner force exécutoire à l'avis de son Conseil ; on citait toutefois deux cas où il avait pris une décision propre, en contradiction avec les conclusions anxqiitlleB avait abouLi un examen impartial de l'affaire. Cette possibilité, que légitimait le principe que la justice administrative était encore une justice retenue, laissait planer un doute grave sur l'existfuce de rapporta véritablement juridiques entre les particuliers et l'administration. Aussi laloi du 11 août 1372 a-t-elle délégué la justice au Conseil d'Etat. Depuis cette date, cette assemblée possède un pouvoir propre de décision en matière contentieuse : elle rend des arrêts.

L'idée qni esL à la base de la juridiction administrative est donc incontestablement une préoccupation de privilège au profit de l'administration. En fait, le résultat final a été complètement différent- Si l'on s'abstrait de toute idée préconçue, on est obligé de reconnaître que les pays qni n'ont pas de juridiction administrative ont aussi assez peu de justice administrative. Les juges ordinaires sont assez timides dans l'exercice d'un contrôle qui prendrait trop facilement l'allure d'un empiétement, d'une usurpation : au contraire, la juridiction administrative, étant dans l'administration, se trouve beaucoup plus hardie pour la contraindre au respect des règles juridiques. En fait, il n'y a d'organisation véritablement pratique de la responsabilité des administrations publiques que dans les pays qui possèdent une Jnridiction administrative. Mais surtout, dans aucun pays autant qu'en France, les actes d'autorité ne sont eonmis à un contrôle de légalité, que notre Conseil

202 LE GOtlVERNEMENf DE LA FRANCE

d'Etat pousse, par le détournement de pouvoir, jusqu'à l'examen de l'intention des administrateurs. En fait le conseil d'Ëtçit est le grand protecteur, contre l'administftbtion des droits, de la propriété, de la liberté des individus.

Le Conseil d'Etat, centre et principal organe de la justice administrative» protectettr des libertés individuelles. — De même que tout Tordre judiciaire aboutit à la Cour de cassation, toute la juridiction administrative est dominée par le Conseil d'Etat : mais c'est là que doit s'arrêter la comparaison entre ces deux autorités. Si, en effet, le conseil d'Etat est exceptionnellement juge de cassation, il est aussi juge d'appel ; il est surtout le juge de droit commun, en première instance, pour les matières administratives.

a) Le conseil d'Etat juge \de cassation pour les juridictions administratives à compétence limitée. — U y a des juridictions administratives dont la compétence est limitée à une catégorie d'affaires strictement déterminée : c'est par exemple le cas des Conseils de révision pour le recrutement de l'armée, c'est le cas de la Cour des Comptes. Ces juridictions rendent des décisions souveraines sur le fait, mais qui sont subordonnées au contrôle de légalité par le Conseil d*Etat. — La Cour des Comptes est une institution créée en 1808 avec la mission d^apurer les comptes des comptables c'est-à-dire des fonctionnaires qui ont le maniement matériel des deniers publics. Elle comprend un premier président et un procureur général avec un traitement de 30.000 francs ; trois présidents de chambre, avec des traitements de 25.000 francs ; un avocat général et des Conseillers maîtres avec un traitement de 18.000 francs ; des conseillers référendaires rémunérés par une combinaison

Là justice 20d

de traitement fixe, de récompenses et de préciput ; enfin, des auditeurs, nommés au concours. — Les conseillers sont inamovibles ; ils portent la robe, insigne de la magistrature. La Cour se considère comme un organisme judiciaire. Ces juges inamovibles sont cependant soumis au contrôle de légalité des Conseils d'Etat dont les membres ne sont pas inamovibles et sont moins rémunérés. Du moment qu'il n'y a qu*une seul Cour des Comptes, lorsqu'un de ses arrêts est cassé, c*est devant elle-Diôme que revient Tuf faire. — En dehors de sa fonction juridictionnelle sur les comptes, la Cour exerce une importante fonction de politique financière : elle est lauxiliaire du Parlement dans la préparation de la loi des comptes, acte solennel par lequel le Parlement affirme que le gouvernement a bien exécuté le budget comme il avait été voté, qui en réalité est adopté par le Parlement de la démocratie (il en était différemment sous la Monarchie de Juillet) au milieu de l'indifférence générale, — Chaque année, la Cour adresse au Président de la République un rapport sur les pratiques financières. Ce document est de ^première importance et particulièrement instructif : la répétition périodique de critiques analogues prouve d'ailleurs que la valeur scientifique de ce document est plus grande que son efficacité pratique.

b) Le Conseil (TEtaty juge (ï appel des conseils de préfecture. — Dans chacun des départements, il y a un conseil de préfecture, qui forme le conseil administratif du préfet. — Des deux cent soixante et onze conseillers de préfecture, huit, à Paris, touchent 10.0(^0 francs ; trentre-trols ont 4.000 francs ; quatre-vingt-seize reçoivent 3.000 francs ; enfin, cent vingt neuf doivent se contenter de 2.000. Ce sont donc des fonctionnaires très

204 LE GOUVËRNÉMENf DE LÀ FRANGE

peu rémunérés. Un moment* sous le Second Empire, les conseils de préfecture purent être considérés comme une sorte de pépinière de futurs administrateurs ; le passage dans ces corps était regardé comme un stage d'où on pouvait sortir dans une sous-préfecturcT. Bien imprudent serait aujourd'hui celui qui se livrerait à pareil calcul : les conseils de préfecture sont devenus des in pace à la porte desquels il faut laisser toute espérance. Les conseillers de préfecture sont sans avenir, touchent un traitement de tout petit travailleur manuel et sont tenus de faire iigure de bourgeois.

Ce conseil est, en principe, présidé par le préfet, c'est-à-dire par celui des fonctionnaires qui est le plus directement soumis à l'action gouvernementale. Cependant, depuis la loi du 21 juin 1865 qui a créé un viceprésident du conseil de préfecture, c'est ce fonctionnaire qui en fait préside ce corps lorsqu'il agit comme juridiction. La fonction de ministère public est confiée au secrétaire général de la préfecture qui prend, dans ce cas^ le nom de « commissaire du gouvernement ».

La compétence du ConseU de préfecture est d'attribution, il ne connaît que des affaires qui lui sont expressément attribuées par des textes, dont le plus important est la loi du 28 pluviôse de Tan YlII. C'est cependant une erreur très répandue qu'il serait juge de droit commun en première instance, et le Conseil d'Etat juge d^appel. C'est un parallélisme inexact avec les tribunaux d'arrondissement. — Le Conseil de préfecture juge toujours en première instance et toujours à charge d'appel, quel que soit le chiffre de la demande, car on considère T'intérêt public engagé dans toute instance administrative. Mais il ne connaît pas d une affaire, même administrative par sa nature, si elle n'appartient pas à

une catégorie qui lui est expressément déférée par la loi.

Les statistiques officielles indiquent que les conseils de préfecture jugent trois cent mille affaires par an. Et voilà un chiffre fort impressionnant au premier abord : il le devient moins dès qu'on analyse : la presque totalité de ces affaires (295.000 environ) est constituée de réclamations en matière de contributions directes : or ces réclamations sont d'abord adressées à Tadministratîon elle-même des contributions directes, et dans ces conditions, le jugement du Conseil de préfecture se réduit à une homologation plus ou moins passive de la solution administrative. D'ailleurs, sur ces 295.000 réclamants, 6.000 à peine soutiennent ou font soutenir leurs prétentions à Taudience. Restent, par conséquent, cinq mille affaires, desquelles il faut déduire deux mille contraventions de grande voirie ; ce n'est pas en effet une des moindres anomalies de cette juridiction que son rôle répressif : elle est juge de toutes les contraventions commises sur les grandes routes, les rivages de la mer et des fleuves, les ports, etc. Les juristes s'indignent qu'une juridiction présentant si peu de garanties soit investie du droit de prononcer des peines. D'autres s'étonnent que, pour condamner à cinq francs d'amende le charretier qui a attelé deux chevaux et quatre bœufs alors que les règlements lui permettent un maximum de cinq chevaux, il soit nécessaire de mobiliser trois conseillers de préfecture sans parler du commissaire du gouvernement et de l'appel au Conseil d'Ëtat. — Habitifés à s'occuper d'affaires de petit intérêt, les Conseils de préfecture sont saisis de temps en temps d'affaires pécuniairement importantes : ce sont toutes celles qui concernent les travaux publics — Enfin ils jugent ua

certain nombre d'élections, notamment les élections au conseil d'arrondissement et les élections municipales : si on se rappelle que 1q3 conseillers de préfecture sont sous l'influence directe du préfet, on jugera de Fautorité de leurs décisions en ces matières.

^ Depuis le 14 juin 1872 jusqu^au 22 juin 1907, divers gouvernements ont déposé sept projets de suppression ou tout au moins de transformation des Conseils de préfecture, il est probable que ces organes seront supprimés comme organes départementaux» pour devenir des organes de lu future région : ces nouvelles juridictions seront donc moins nombreuses, leurs membres seront mieux rémunérés ; elles auront plus d'autorité.

c) Le Conseil d'Etat, juge de droit commun en première instance. — Toutes les fois qu'un service public de l'Etat, des départements et- des communes est intéressé dans une réclamation, celle-ci, à moins de texte contraire, doit être portée, en première et dernière instance, devant le Conseil d'Etat.

Ce grand corps, dont on connaît le rôle important comme conseiller du Gouvernement et du Parlement, est adapté, dans sa disposition intérieure, à sa mission juridictionnelle : il a une section ordinaire du contentieux et une section spéciale du contentieux, qui se divisent en sous-sections ; une assemblée publique du contentieux, etc. Cet aménagement interne est en voie de transformation ; il n intéresse d'ailleurs que peu le public, les décisions étant toujours censées émaner du Conseil d'Etat.

Si l'on cherchait les causes de cette hardiesse du Conseil d'Etat qui a transformé cet instrument d'autorité en organe>de liberté, il faudrait peut-être souligner la place très importante qui, dans c« corps vénérable, est laissée

à la jeunesse, La Cour de Cassation est comme le Conseil des Anciens de la magistrature ; on y est jeune, parmi les magistrats assis ou debout, lorsqu'on n'a que de quelques années dépassé la cinquantaine. Elle n*entend jamais la voix de la jeunesse. Au contraire, le Conseil d'Etat, grâce au concours de Tauditorat, reçoit sans cesse un afflux nouveau de sang jeune. Les auditeurs, les maîtres des requêtes présentent des rapports, écoutés sans cet esprit de hiérarchie bureaucratique qui sévit dans les administrations. Les huit commissaires du gouvernement « représentent la maturité avant qu'elle touche à la vieillesse i!> : ce sont des maîtres des requêtes, désignés (avec une indemnité supplémentaire de 2.000 francs) pour remplir les fonctions du ministère public lorsque le Conseil statue au contentieux. Ils sont égaux entre eux, et n'ont pas de supérieur hiérarchique, correspondant au procureur général. Cette absence de hiérarchie favorise l'individualité 'de la pensée, du travail, de l'initiative. Si on y joint que, sortis non obligatoirement mais ordinairement du concours, ils présentent des garanties de valeur personnelle, on comprend l'influence tout à fait exceptionnelle qu'ils ont exercée sur la jurisprudence administrative.

Le Conseil d'Etat astreint VEtat à être honnête homme, — Tout l'esprit de cette jurisprudence est formulé dans cette parole d'un célèbre président de section : « L'Etat est honnête homme 3 , Comme un honnête homme, il doit se soumettre au droit. Le Conseil d Etat est l'instrtrmentde cette soumission. Cette préoccupation apparaît dans l'arrêt dit du chasseur de vipères, 6 février 1903 : Un conseil général promet une prime de fr. 25 par vipère détruite et ouvre à cet effet un crédit de 200 francs. Ce crédit étant épuisé, des chasseurs de vi-

pères réclameDt la prime pour 2.473 serpents. Le préfet refuse. Le Conseil d'P^tat condamne le département à payer : le vote du Conseil général était une offre, une" poUicitatlon, comme l'étiquette mise sur un objet dans un magasin. L*Ëtat et ses démembrements sont des justiciables comme les autres.

Le Conseil d'Etat et la responsabilité de la puissance publique. — Comme un simple particulier, l'Etat doit payer les dommages qu'il cause. Et c'est de ce principe qu'est sortie la grande théorie, essentiellement française, de la responsabilité de la puissance publique. Elle est l'œuvre de quelques commissaires du gouvernement d'une valeur et d'une énergie exceptionnelles : Romieu, Tardieu, Teissier. Elle sort de la logique démocratique : tous les citoyens sont égaux devant les charges publiques ; si Tun souffre plus que les autres du fonctionnement des services publics ou bien de l'exercice de l'autorité, cette égalité est violée ; il faut la rétablir par une indemnité. Et d'autre part, la responsabilité développe la démocratie, parce qu'elle permet aux citoyens de discuter judiciairement les actes de l'autorité : si la police avait pris des précautions convenables, cette baraquedelirn'auraitpascausécesaccidentsdans cette foire, ces arènes ne se seraient pas écroulées sous le poids des spectateurs ; si la police sanitaire avait fait son devoir, ces empoisonnements ne se seraient pas produits, etc. Ainsi les citoyens sont incités à surveiller, à contrôler le fonctionnement des services publics.

Le Conseil d'Etat, surveillant général de la légalité dans V administration par le recours pour excès de pouçoir,— Maïs l'instrument le plus énergique de ce contrôle, celui qui constitue une des institutions les plus originales du droit administratif français, c'est le recours pour

La justice â09

excès de pouooir. Toute personne (physique ou morale, française ou étrangère) lésée dans ?es intérêts par une décision administrative illégale, peut en demander Tannulatîon au Conseil d'Etat. — Les actes du seul Parlement échappent à ce contrôle : toutes les autres autorités y sont soumises, pourvu qu'elles détiennent à un degré quelconque le droit d'émettre des ordres exécutoires : ces ordres sont annulables, quelle que soit leur nature, quelqu'élevé que soit leur rang dans la hiérarchie des actes administratifs : délibérations des Coûseils généraux ou des Conseils municipaux, arrêtés du maire ou du préfet, nominations ou rétrogradations de caporaux ou sous-officiers par les commandants de régiment, décisions ministérielles, décrets du président de la République, et même règlements d'administration publique, c'est-à-dire décrets pris par le Président de la République sur l'ordre d'une loi et avec l'avis du Conseil d'Etat lui-même. Ainsi, il n'est pas de recoin où pourrait se réfugier l'autorité publique pour échapper à la surveillance rigoureuse du Conseil d'Etat aux contentieux. — Le contrôle de légalité exercé sur ce vaste domaine est aussi approfondi qu'il est possible : Tannulation peut être prononcée pour la violation d'une règle de droit quelconque, quel que soit l'acte qui Fait formulée (loi ou décret), quelle que soit la nature de la prescription (de fond, de compétence, de forme), ^e contrôle du Conseil d'Etat pénètre même jusque dans les intentions des administrateurs, pour scruter leur conformité avec les devoirs généraux de la fonction . ainsi, un acte, régulier dans toutes ses apparences extérieures, sera tout de même annulé par le Conseil d'Etat si Tautorité qui a émis l'acte a usé de ses pouvoirs dans un but autre que celui pour lequel ils lui ont été confiés. Un préfet ordonne

LB aOOYBRNBMBNT 14

la fermeture d'une fabrique d'allumettes ; il invoque rinsalubrité, conformément à son droit ; le Conseil d'Etat décèle que le vrai motif est de dispenser TEtat de payer l'indemnité prévue par la loi établissant le monopole dés allumettes ; il annule l'arrêté ; — un maire ordonne, invoquant l'insalubrité, la fermeture d'écuries où se traitent les ventes de bestiaux ; le Conseil d'Etat décèle que l'intention du maire est de contraindre les vendeurs à se rendre dans l'écurie municipale récemment construite et à y acquitter les droits. D'autres autorités exercent les droits que la loi leur confie dans UQ esprit d'intérêt personnel, de passion politique ; le Conseil d'Etat annule toutes les fois qu'il aperçoit le détournement de pouvoir. Il n'y a pas d'autorité judiciaire qui oserait pousser ses investigations jusqu'à ce point. — Le recours pour excès de pouvoir est Tinstrumenl par lequel s'assure la régularité de l'administration ; l'administration a donc intérêt à le voir se développer : il est la « soupape^de sûreté » des mécontentements ;* mais, ia logique démocratique exige que cette garantia soit développée au profit des citoyens ; aussi le recours pour excès de pouvoir est-il très largement ouvert, et le Conseil d'Etat agrandit, dans toute la mesure possible, l'accès de son prétoire. Les formalités et les frais sont réduits au minimum : le requérant dépose au secrétgriat du Conseil une requête sur papier timbré (dont le coût lui sera remboursé en cas d'admission de sa déclaration) ; la requête est enregistrée en débet, le requérant ne devant payer les frais que s'il succombe : dans ce cas défavorable, les frais ne dépassent pas 80 francs.

On n'imagine pas, si on ne feuillette pas un recueil d'arrêts, l'infinie variété des affaires déférées au Conseil

d'Etat par cette voie, Tarme souple, pratique qu'il constitue dans les mains des citoyens : il protège la propriété foncière contre les empiétements que serait tentée d'opérer l'administration par voie de délimitation du domaine public ; il défend la liberté du commerce contre les abus de la police sous toutes ses formes ; manié soit par les intéressés, soit par les associations de fonctionnaires, il devient une des armes principales contre le favoritisme et l'arbitraire dans les fonctions publiques de tout ordre et de tout rang : l'illustre écrivain Pierre Loti, officier de marine, est mis indûment à la retraite ; il obtient Fannulation de cette décision et reprend sa place dans les cadres avec un rang supérieur ; un caporal, camelot

du roi, est cassé : il fait annuler cette dégradation pour vice de forme; un préfet est révoc^ué sur de faux rapports an sujet de sa conduite pendant l'invasion : la révocation est annulée : on ne lui a pas communiqué son dossier ; — un maire anti-clérical fait la petite guerre à son curé : arrêtés sur les sonneries des cloches, sur la place du curé aux enterrements : le curé se défend par notre recours — qui apparaît aussi comme un remède aux excès & redouter des autorités décentralisées, etc., etc. Cette grande institution est presque entièrement, comme la responsabilité de la puissance publique, une création jurisprudentielle. C'est h. meilleure défense de la juridiction administrative. /

Tandis que les pourvois au Conseil d'Etat n'ont été, en moyenne, que de 1 253 pour la période écoulée d^ 1872 à 1877, leur nombre moyen a plus que triplé et a atteint le chiffre de 4.275 pour les années 1913 et 1914. Aussi les affaires en instance s'accumulent. La justice adnjinistrative menace de devenir aussi lente que celle des tribunaux ordinaires. Au 15 août 1917, pins de sept

2l2 LE GOUVERNEMENT t)E LA FRANGE

mille affaires (7.125) attendaient, dans les cartons du Palais Royal, leur tour d'être jugées. Le Conseil d'Etat est débordé. Cette extension de son activité contentieuse g'explique partiellement par l'impulsion que la démocratie imprime aux attributions et aux fonctions de TËtat ; plus TEtat se mêle au travail, à la production, aux échanges, plus pullulent les litiges administratifs ; mais la véritable raison en est dans la confiance croissante des citoyens dans la justice ferme de notre grand tribunal administratif et dans cette conviction réfléchie que le Conseil d'Etat est le meilleur juge contre VEtat.

ni