VR VÂMÊNABEMENT GÉNÉRAL PUBLIQUES

niatoriqnement, les droits tinancien qnés par les penples avant les droits latifs ; c'est le besoin de protéger la exactions financières des chefs d'Etat ( sance anx Parlements.

Consentement & l'^mpSt. — L'im]

exigé des citoyens qu'avec le consentement de leurs représentants élus. C'est là un des principes les plus anciens de la liberté moderne ; il se dessinait déjà dans le régime antérieur à la Révolution ; il a été définitivement proclamé par la Déclaration des Droite : « Tous les citoyens ont le droit de constater, par eux-mêmes ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement, d'en suivre l'emploi, d'en déterminer la quotité, l'assiette, le recouvrement et la durée. »

Consentement aux dépenses. Son antériorité. — Mais le Gouvernement peut-il disposer à son gré des ressources qui sont mises ainsi à sa disposition ? C'était la solution de l'ancien régime, que le pair Garnier essayait de faire revivre dans son rapport du 27 avril 1816. Mais, » c'est précisément à l'époque de la Restauration, grâce aux efforts des ministres Louis et Roy que s'est fait admettre cette nouvelle conséquence du principe démocratique en matière financière : non seulement le Parlement doit autoriser les dépenses, mais eijcore il doit les voter avant de s'occuper des impôts ; ceux-ci ne sont, en effet, justifiés que dans la mesure des besoins de ratât. Le Parlement doit donc examiner ces besoins avant de consentir les sacrifices nécessaires pour y faire face.

Limitati(m de la liberté du Gouvernement dans la disposition des ressources qui lui sont consenties : spécialité. — Les principes précédents prennent une importance très différente suivant la manière dont ils sont appliqués. On peut imaginer que les dépenses soient votées en bloc et les recettes également en bloc : alors, en fait, le Gouvernement se trouve libre d'aménager comme il lui plaît les dépenses publiques et, par

LÈâ FINANCEE i2l

exemple, d'affecter au ministère de la Guerre des crédits qui, dans l'intention des Chambres, devaient servir à une amélioration de l'instruction publique : ainsi furent votés les premiers budgets de la Restauration. C'est le système de ïabonnement. — Mais la loi du 25 mars 1817 a introduit dans notre système financier le principe qui doit être celui d'un pays libre : des crédits, d'une somme déterminée, sont impérativement affectés à des catégories définies de dépenses, de telle sorte que le Gouvernement n'ait pas le droit de dépenser pour une catégorie quelconque les crédits affectés à une autre. C'est le principe de la spécialité. Les crédits votés pour rinfanterie ne peuvent pas être dépensés pour Tartillerie, ceux qui ont été consentis pour l'enseignement supérieur ne peuvent pas être déplacés en faveur de l'instruction primaire. Les virements sont interdits. Le progrès démocratique s'est traduit par une multiplication croissante du nombre des catégories auxquelles s'appliquent des crédits spéciaux; de façon à enfermer l'action gouvernementale dans des limites de plus en plus étroites. En 1817, les Chambres devaient voter sur 7 ministères ; en 1827, sur 52 sections ; en 1831, sur 116 chapitres ; en 1872, sur 338; en 1877, sur 400; aujourd'hui, surplus de 1.000 chapitres (1.087 en 1900, 1.091 en 1911).

Annualité du budget. — Chaque année, le Parlement est appelé à dresser un état de prévision des dépenses et des recettes que le Gouvernement est autorisé à effefctuer pour l'année suivante. Il né peut y avoir de finances régulières et contrôlées que si toutes les dépenses, sans exception^ figurent, dans ce document umque : c'est le principe de Vanité et de Viiniversalité budgétaire. — Et, d'autre part, ces autorisations de

recettes et de dépenses ne sont consenties qne pour une seule année : ce principe de Tannualité du budge s'explique par le souci d'une bonne administration financière, les prévisions ne pouvant s'étendre à Tin fini dans l'avenir ; mais il s'explique surtout par une considération politique : le vote du budget est un des moyens les plus énergiques du contrôle parlementaire ; la liberté du Gouvernement se trouverait singulièrement accrue s'il obtenait des autorisations s'étendant sur plusieurs années. Le principe de l'annualité permet la pratique du refus du budget, qui est le moyen inéluctable pour les Parlements de se rendre maîtres du Gouvernement. Le principe de l'annualité, qui était inscrit dans la Constitution de 1791, ne figure pas expressément dans celle de 1875 : il est considéré comme relevant du droit constitutionnel coutumier.

Si le Parlement n'a pas achevé le budget avant le 31 décembre, il se trouve contraint, sous peine d'arrêter complètement la vie publique, de voter des budgets pour un ou plusieurs mois : c'est ce que l'on appelle les douzièmes provisoires. Sous la Troisième République, le budget a été voté plus de .vingt fois en retard ; en 1912, le Parlement a du voter sept douzièmes.

Apurement des comptei par les représentants de la Nation. — Le Parlement qui autorise les recettes et les dépenses doit avoir le droit de constater par lui-même si ses prescriptions ont été observées : c'est l'objet de la loi annuelle des comptes. Le principe en avait été posé par la Révolution ; les Chambres de la Restauration le firent entrer définitivement dans la pratique avec la loi du 15 mai 1818 ; elles y eurent quelque peine à raison du contrôle très puissant qu'elles semblaient pouvoiri avec ce moyen, exercer sur les ministres. Les Chambres

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bourgeoises de 1814 à 1848 apportèrent un soin jaloux à éplucher les comptes des ministres dans des débats approfondis où intervenaient les plus brillants orateurs et d'où sortirent la plupart des règles excellentes de notre comptabilité publique. Les Chambres démocratiques témoignent, à un bien moindre degré, de Tesprit d'ordre et d'économie : 1° Les lois de comptes sont votées au milieu de Yindifférence générate, souvent dans des séances du matin, et, en 1889 et en 1914 (3 avril) sans autre observation que celle d'un membre constatant que « la Chambre n est pas en nombre > ou qu' « il est pitoyable de voir que, pour examiner cette situatioQ, il n'y ait pas même cinquante députés en séance ». 2^ Elles sont votées par paquets et sans débats. A un début de séance, le 25 mai 1891, le Sénat vote les règlements de trois exercices ; le 23 mars de la même année, en quelques minutes, la Chambre en vot^ quatre ; le 3 avril 1914, à une séance du matin, sont votées, en un tournemain et sans débats, les deux lois de règlement des exercices 1910 et 1911 qui représentaient un ensemble de dépenses ef fectiiées de près de 9 milliards (8.869.834.350 fr. 42) ; 3° elles sont votées avec un retard inouï de huit, neuf, dix et n^ème onze ans. — Nous avons là un exemple frappant d'une institution excellente et parfaitement réglementée qui ne donne aucun résultat par la faute des hommes.