CHAPITRE V

Des récentes consécrations légales

de l'idée professionnalisie et des eliances

de réalisation da suffrage social.

Exajnen aussi objectif que possible des faits, deuxièmement élaboration des doctrines les plus adéquates aux faits constatés, enfin vérification des dites doctrines par confrontation avec le réel ; en un mot, point d'appui pris sur les faits et retour aux faits, tel est le rythme de la méthode scientifique très classique que nous avons prise pour règle. Au tableau par lequel nous avons tâché d'apprécier la valeur de nos consultations populaires telles que les pratiquent nos démocraties modernes, a succédé, après révocation rapide des doctrines professionnalistes esquis^ sées depuis 1789, l'élaboration de notre propre théorie du double suffrage universel. Retour maintenant aux faits, c'est-à-dire observation des réalisations concrètes que les législateurs ont cru opportun de réserver à l'idée professionnaliste. Ce nous sera une occasion de voir combien celles-ci, toutes partielles, demeurent loin en arrière du projet concret de suffrage social ci-dessus exposé. Mais, si grand que soit l'écart, ces premières incarnations presque informes de l'idée corporatiste sont précieuses à enregistrer. Elles témoignent de la nécessité que, confusément, nos Etats ressentent d'avoir à dépasser notre régime actuel de suffrage atomique. L'élargissement de notre ordre politique est en cours de réalisation : tel est

renseignement général à retirer des expériences particulières que la plupart des Etats européens ont depuis peu entreprisses.

I. — Description générale des pouvoirs et fonctions DES récents Conseils Nationaux Economiques,

Tout récents, postérieurs à la guerre sont les textes légis^ latifs qui ont essayé de donner une première consécration à ridée corporatiste. Il est très remarquable que ce mouvement nouveau ait, d'emblée, englobé un grand nombre de pays, non seulement la France et l'Allemagne, mais la plupart des pays de l'Europe centrale ou méridionale : la Russie, aussi la Pologne, la Roumanie, la Tchécoslovaquie, l'Italie, l'Espagne, la Grèce. Bref alors que, depuis cent ans et plus, nombre de grands esprits avaient en vain préconisé une certaine association du suffrage universel individuel et du suffrage corporatif, voici la première fois que les faits ont donné un début de satisfaction à leurs doctrines. Sans doute n'est-ce à aucun degré l'idée du suffrage universel social qui s'est trouvée ainsi mise en pratique. Par là a été au contraire ratifiée l'idée que la profession, en tant que telle, parce qu'elle est une force autour de laquelle s'agglomèrent beaucoup d'activités, a le' droit de participer au travail législatif et de défendre directement ses intérêts auprès des pouvoirs publics. De tous côtés il a paru nécessaire aux opinions publiques et aux gouvernements d'instituer de vastes assemblées représentatives des divers intérêts professionnels plus eilcore que techniques et qui groupent dans leur sein les personnalités les plus considérables du pays sous l'angle économique. De toutes parts on a fait grand fond sur l'avis éclairé de ces « producteurs » chefs d'associations industrielles ou de syndicats ouvriers ; leur collaboration, si indirecte fût-elle, à l'élaboration des grandes lois

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d'ordre économique ou financier a paru bienfaisante sinon nécessaire à de nombreux éléments de l'opinion publique.

Un contraste frappant caractérise l'institution nouvelle : d'une part l'insuffisance manifeste des pouvoirs reconnus à l'assemblée nouvelle et, par contre, l'ampleur démesurée, l'imprécision aussi des espoirs, que publics et gouvernements se sont forgés touchant l'organisme nouveau, sa composition et son but.

Et tout d'abord faiblesse évidente des pouvoirs reconnus aux assemblées professionnelles nouvellement créées ; leur autorité, si elles en ont, est toute morale. Bien loin en effet de faire partie du Parlement, ces organismes sont purement consultatifs : leur but est d'éclairer les pouvoirs publics, non de se substituer à eux. A eux de proposer, quand le sujet traité est d'ordre économique : au Parlement de disposer.

D*un pays à l'autre, les pouvoirs reconnus à ces Conseils Nationaux Economiques sont un peu différents. Cependant, dans la généralité des cas, ces attributions sont les suivantes. Ces conseils ont charge de répondre à toutes les demandes d'avis ou consultations que Parlement ou gouvernement sollicitent ; le plus souvent cette consultation devra aboutir à une proposition de loi et au rapport qui l'accompagne. Parfois, une autorité plus grande étant remise à ce conseil, la loi constitutive de ce dernier astreint les pouvoirs «publics à lui soumettre obligatoirement tous projets de loi ayant un caractère économique ou financier. Ni gouvernement ni Parlement ne seront tenus par l'avis du Conseil National, mais le simple fait de la consultation obligatoire de ce dernier, l'accueil fait par lui audit projet exerceront une action appréciable sur l'opinion publique. Parfois encore le Conseil National se voit reconnaître le droit de déléguer auprès des Chambres un de ses membres qui ne participera pas au vote, mais aura charge de poser et de défendre le

projet ou l'avis arrêté par l'assemblée professionnelle. Assez souvent aussi le Conseil National aura le droit de se saisir d'office de toutes questions pour lesquelles son statut le rend compétent et rédigera, après étude, tous avis ou projets qu'il jugera opportuns ; le gouvernement, sans être du tout tenu de faire siens ces textes, sera du moins obligé de les transmettre aux Chambres. De toutes façons, quels que soient les droits concédés à l'assemblée professionnelle, son pouvoir n'est que consultatif ; en revanche tout attribut qui cadre avec ce principe lui est, le plus souvent, reconnu. Leur autorité ainsi parcimonieusement limitée, ces conseils, même à les supposer composés des hommes les plus compétents, sont forcément appelés à décevoir les grands espoirs placés en eux.

1) Position des Conseils Nationaux Economiques par rapport aux assemblées semi-corporatives d'Ancien Régime ou du X/X® siècle.

Les nouveaux Conseils Nationaux Economiques diffèrent, il est intéressant de le remarquer, tant des diverses assemblées à recrutement professionnel que l'Ancien Régime a connues que des grands comités techniques institués depuis un quart de siècle par nos Etats. A la vérité, type mal défini et d'un caractère encore flottant, le Conseil National Economique, à certains égards, se peut comparer aux assemblées d'Ancien Régime, comme aux comités techniques actuels, mais, à d'autres points de vue, il s'en sépare.

Une différence essentielle distingue les nouveaux Conseils Nationaux des assemblées d'Ancien Régime. Celles-ci avaient, en principe au moins, pleins pouvoirs délibératif s : qu'il s'agît de collèges municipaux ou d'échevins, des Etats généraux français ou du Parlement anglais, tous avaient pouvoir de décision. Des premiers dépendait d'habitude toute l'administration de la cité. Quant aux seconds, seuls ils avaient qualité pour consentir le vote

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des « aides » ou contributions que le roi aurait permission de lever sur le peuple. Rien de pareil touchant les récentes assemblées professionnelles ; leur autorité, par essence, n'est que consultative. La différence des attributions est donc fondamentale.

Diverses assemblées parlementaires au xix® siècle, la Chambre Haute de maints Etats allemands, tels, par exemple, les Sénats de Saxe (constitutions de 1831, 1868), de Bade (lois constitutionnelles 1818-1876), de Wurtenberg (constitution de 1819), de villes hanséatiques comme Brème, Hambourg, la Chambre basse d'Autriche aux termes de la Constitution de 1867, le Sénat espagnol (loi constitutionnelle de 1876, à une époque donc toute proche de nous), avaient, pour partie ou en totalité, leurs membres désignés soit par des corps privilégiés de l'Etat : clergé, noblesse. Universités, Chambres de commerce, soit par certaines classes prof essionnelles d'électeurs (1). Cependant ces formes anciennes ou ces survivances de représentation « organique » ne sont nullement à confondre avec nos modernes Conseils Nationaux, pour la raison que nous avons dite : toutes ces assemblées anciennes à recrutement plus ou moins professionnel avaient pouvoir délibérant, tandis que nos Conseils ne l'ont pas.

En dépit de ce trait qui rend la confusion impossible, assemblées « organiques » d'ancien Régime ou du xix® siècle et, par ailleurs. Conseils Nationaux actuels ont ceci de commun que les uns et les autres ont pour principe la représentation des intérêts de classes, la classe sociale d'autrefois se doublant, comme la classe professionnelle d'aujourd'hui, d'intérêts corporatifs très nets. Le Conseil National moderne est donc un retour vers de vieilles formules ; autant que les assemblées d'Ancien Régime il a le tort de n'être pas basé sur l'idée des valeurs sociales à dégager ;

. 1. Charles Benoist dans sa Crise de VEtat moderne, p. 203-230, a fourni à cet égard maintes précisions intéressantes. Nous empruntons à cet ouvrage les quelques détails historiques que nous donnons.

mais il faut dire à son honneur que, type intermédiaire et mal défini, il dépasse le type ancien tout en lui empruntant bien des traits. Laissant de côté les assemblées anciennes, nous n'envisagerons ici que les Conseils Nationaux apparus depuis la guerre.

2) La position des nouveaux Conseils Nationaux Economiques par rapport aux Comités techniques modernes.

Ressemblances et divergences aussi entre le Conseil National actuel et quantité de grands Comités techniques étabhs par nos Etats depuis trente ou quarante ans. Les meilleurs types en France en sont peut-être le Conseil Supérieur du Travail, le Conseil Supérieur de l'Agriculture, le Comité consultatif supérieur du Commerce et de l'Industrie; ces comités ont partout leurs correspondants à l'étranger. Les traits de ressemblance entre ces grands comités et nos Conseils Nationaux sont nombreux. En premier lieu, de part et d'autre, un simple pouvoir consultatif. Deuxièmement, mais la ressemblance est un peu moins frappante, leur caractère technique : presque autant que les membres du Conseil Supérieur du Travail ou de l'Agriculture, ceux du Conseil National Economique doivent en France leur désignation à leur compétence professionnelle ; aux uns et aux autres la position occupée dans le commerce ou l'industrie donne la qualité d'experts, si l'on veut, bien à tort, commettre une erreur grave.

Notre époque commet une confusion grossière entre Vexpert véritable qui est un homme ayant la connaissance théorique comme pratique de son sujet et surtout qui est impartial parce que désintéressé, et le pseudo-expert, simple professionnel dont la connaissance est toute empirique et dont V impartialité est nulle car il est à la tête de grandes entreprises. Telle est la confusion des esprits qu'on a fini par affubler du nom d' « experts » ceux qu'avant-guerre et normalement depuis la guerre on aurait appelés les « parties en cause ». Il est cepen-

dant un vieux proverbe français qui énonce qu'on ne saurait être « juge et partie ». Si Ton veut savoir pourquoi tant de rapports émanés des Conseils Nationaux Economiques et des commissions réunies à Genève par la Société des Nations ou le Bureau International du Travail sont si insuffisants, voire nuls et de parti pris, inutile de chercher plus loin ; presque tous les prétendus « experts » convoqués sont des praticiens ou professionnels, les premiers intéressés à telle ou telle solution proposée \ Aussi le Parlement et l'opinion, qui n'ont point coutume de regarder les choses de près, ont grand tort d'inscrire au passif des sciences sociales, de l'économie politique notamment — qui n'y peuvent mais — les défectuosités et insuffisances des rapports ou propositions de lois des Conseils nationaux et des comités composés ainsi, en majorité, de « pseudo-experts ». Si l'on voulait cesser d'être dupe, il faudrait qu'à côté de ces «praticiens » il y eût dans tous ces comités une majorité d'experts impartiaux : professionnels retirés des affaires, professeurs, ou fonctionnaires. Les comités techniques dont il vient d'être parlé ont tendance à compter un peu plus d'experts véritables, c'est-à-dire impartiaux, que les Conseils Nationaux Economiques ; mais, même dans ces dits comités, le recrutement laisse à cet égard souvent fort à désirer.

De part et d'autre, même pouvoir purement consultatif ; chez les comités dits techniques, une impartialité et une compétence à peine plus grandes que dans les Conseils Nationaux Economiques lesquels sont, avant tout, des organismes représentatifs des intérêts professionnels.

Quelles divergences observer entre eux ? Les comités techniques, dit-on ordinairement, se reconnaissent à ce trait que seuls les pouvoirs publics en désignent les titulaires, tandis que les Conseils Nationaux ont leurs membres élus par les groupements intéressés ; de là le caractère représentatif des Conseils Nationaux Economiques et non point des grandes commissions techniques. Ceci est vrai

en principe, mais les faits ne permettent. pas toujours une démarcation aussi nette. D'une part, en effet, les Conseils Nationaux comptent, à côté de beaucoup de membres élus par les intéressés, quelques titulaires désignés par les pouvoirs publics, gouvernements ou Parlements, à raison de leur compétence. Inversement, beaucoup de corps techniques institués depuis vingt à trente ans ont, en une mesure appréciable, pour membres les délégués des groupements soit patronaux, soit ouvriers, intéressés. Ainsi ces corps techniques ont-ils un caractère représentatif à peine moins accusé que les Conseils Nationaux.

Commissions techniques et Conseils Nationaux ayant, à des degrés analogues, le double caractère d'être à la fois techniques et représentatifs, de ce côté la démarcation n'est pas nette.

La seule distinction réelle qu'on puisse découvrir entre ces organismes est la généralité, l'étendue plus ou moins grande de leurs attributions ; ici nous parvenons à la seconde caractéristique des Conseils Nationaux et qui forme contraste avec la première : la faiblesse de leur pouvoir. Tandis que les commissions techniques ont une compétence limitée à un objet précis : législation ouvrière, intérêts agricoles, intérêts de l'industrie ou du commerce, les Conseils Nationaux ont une vocation générale vis-àvis de tout ce qui est d'ordre économique ou financier. Aussi les ambitions suscitées par la création des Conseils Nationaux — le titre même le dit — sont-elles d'une tout autre ampleur que celles, fort restreintes, qui ont eu pour point de départ l'établissement, par exemple, du Conseil Supérieur du Travail ou de celui de l'Agriculture.

D'instinct, l'opinion publique, consciente de l'imperfection des rouages parlementaires, a placé dans l'institution nouvelle de tels espoirs qu'elle y a vu un organisme susceptible de concurrencer les Parlements modernes, de partager avec eux la souveraineté législative. Illusion sans aucun doute quant aux temps présents, mais illusion

symptomatique, importante quant à l'avenir. Aussi le soussecrétàire d'Etat allemand, V. Delbruck, reflétant l'opinion des classes dirigeantes d'Outre-Rhin, disait au moment de l'institution du nouveau Conseil National Economique que celui-ci constituait « à côté du Reichstag et du Reichsrat, une troisième assemblée législative » et que sans doute « un jour viendrait où le Conseil Economique tenterait de devenir l'héritier du Reichsrat » (la Chambre Haute du Reich) (1). En ouvrant le 30 juin 1920 la première séance du Conseil National Economique allemand, le chancelier en personne, M. Fehrenbach, ne craignait pas de saluer en l'assemblée nouvelle « le premier Parlement Economique du monde. »

Dans l'ordre politique croyance et volonté humaines sont les facteurs primordiaux, aussi ce qui a donné une importance historique aux Conseils Economiques établis depuis la guerre, ce ne sont point les résultats concrets atteints par eux, ce sont les espoirs suscités par leur seule création. Que nos peuples d'Europe, de longue date accoutumés au suffrage universel, aient vu dans les Conseils nouveau-nés des rivaux possibles, souhaitables, de nos Parlements traditionnels, voilà qui fait toucher du doigt le désenchantement auquel les grincements et les lenteurs de la machine parlementaire ont conduit.

Après cela, il n'est pas de première importance de constater le demi-insuccès que l'institution récente a subi en pratique. En France, où. la confiance mise dans l'organisme nouveau avait été beaucoup moindre qu'en pays germanique, on ne saurait parler d'échec ; tout au contraire, par rapport aux espoirs raisonnables, il y a eu succès. Cependant outre-Rhin, ailleurs aussi, les mots de faillite ont été prononcés. La déception fut en fonction directe de la grandeur des espérances engendrées. Objectivement, elle s'explique à la fois par l'insulfisance mani-

1. Cité par Lautaud et Poudenx, La Représentation professions neUe. Paris, Rivière, 1927, p. 86.

f este de l'autorité reconnue aux Conseils nouveaux — car ils ne peuvent décider de rien — et par l'imprécision tout à fait fâcheuse dans laquelle les textes constitutifs de ces Conseils sont demeurés, par les erreurs même qu'ils ont commises. Les corps nouvellement créés — côté technique — auraient-ils pour but de dégager l'intérêt général de la collectivité nationale, chercheraient-ils à avoir la compétence d'experts désintéressés et objectifs ? Au contraire — côté représentatif — auraient-ils pour fonction de faire prévaloir au sein des pouvoirs publics les intérêts corporatifs des catégories professionnelles en majorité dans ces assemblées ? Entre l'idée de la représentation des intérêts professionnels et celle dont nous avons montré la prévalence : la recherche des valeurs et de la compétence sociales, un choix s'impose ; ce choix est résulté de l'activité même de ces corps et non des lois constitutives des nouvelles assemblées ; alternativement les deux buts opposés ont été affirmés et voulus.

Corps invertébré et encore équivoque, le nouveau Conseil National est un germe dont le développement ultérieur demeure inconnu. Pour l'instant, les aspirations simultanées et contradictoires qu'a nourries le public devaient fatalement engendrer une amère désillusion. Mais, comme en dépit de tout ces Conseils ont rédigé de volumineux rapports, parfois d'un intérêt pratique assez réel, que les éléments ouvriers et patronaux qui s'y coudoient ont fait preuve de dispositions conciliantes, ces organismes gardent de très nombreux partisans et un résultat moral imprévu a partiellement été atteint : les vestiges de l'idée professionnaliste qui survivaient encore en Europe à la fin du XIX® siècle sous la forme d'un certain nombre de délégués corporatifs, membres de quelques Sénats ou Chambres Hautes, ne paraissent plus d'habitude aussi misérables et désuets qu'on le pensait avant-guerre. Au lieu d'une plante qui meurt, certains ont vu là un cep dont • les rejets vont s'élancer du sol. Personnellement nous

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sommes moins optimiste : l'institution d'assemblées uniquement corporatives, la prépondérance donnée dans ces Conseils aux éléments industriels et commerciaux, de préférence aux éléments scientifiques et désintéressés, nous paraît une erreur absolue.

Echec, a-t-on dit, de la tentative récente ? Oui, dans une certaine mesure. Mais, si l'on tient compte des fautes commises dans le recrutement de ces corps nouveaux, tout à l'inverse, les résultats obtenus nous sejnblent inespérés; il est remarquable que, se détournant parfois, en dépit de leurs origines, du souci de défen" dre leurs intérêts corporatifs, ces corps si défectueusement composés se soient, à l'occasion, haussés à la compréhension de l'intérêt général. Bref nous avons là l'exemple d'un instrument médiocre dont le rendement a dépassé l'attente raisonnable qu'on en pouvait avoir. Si distants que soient les Conseils Nationaux Economiques de la représentation politique qui émanerait, selon notre conception, du suffrage des corps sociaux, il est difficile de ne pas voir là un indice du désir de changement qu'éprouvent les opinions publiques et une étape importante sur le chemin qui conduit au suffrage social universel : à ce titre l'institution nouvelle revêt une signification qu'il y aurait aveuglement à ne pas reconnaître.

II. — Description et résultats concrets des principaux Conseils Nationaux Economiques nouveaux.

Les remarques générales qui précèdent nous permettront une très grande brièveté dans la description concrète des principaux Conseils Nationaux Economiques que l'après-guerre a appelés à la vie en Europe. Car il serait sans intérêt de relater ici en détail les circonstances historiques qui expliquent la forme précise que chacune de ces assemblées a revêtue. Seuls nous importent les grandes

lignes de la composition de ces assemblées et des pouvoirs qui leur sont impartis et, d'autre part, les résultats effectifs atteints par elles dans leur rôle de préparation et de rédaction des projets de loi économiques.

a) Le Conseil National Economique allemand.

La prexnière application faite dans les temps modernes de l'idée professionnaliste a été le Reichswirtschaftsrat que le gouvernement du Reich a établi en 1920 (1).

L'ordonnance du 4 mai 1920 qui l'a institué ne prononce pas si son but essentiel est de faire bénéficier l'Etat de l'avis éclairé des hommes considérables dont il se compose — côté technique — ou de permettre aux diverses classes professionnelles de faire prévaloir auprès des pouvoirs publics leurs desiderata particuliers — côté représentatif. Cependant, comme la charte constitutive n'a pas songé à prendre les précautions voulues, il paraît bien qu'en réalité le côté représentatif, la défense par le ReichswirU schaftsrat des intérêts prof essionnels en majorité à l'assemblée, l'emporte nettement sur le côté technique. Le Conseil National allemand a d'ailleurs revêtu deux formes successives ; au Conseil provisoire du 4 mai 1920 a succédé un nouveau Conseil National Economique.

Créé par ordonnance ministérielle, en exécution de l'article 165 de la Constitution de Weimar, le Conseil Economique ^provisoire obtint les pouvoirs les plus étendus,

1. A cet égard il est essentiel de consulter la grande étude d'Edmond Vermeil, La Constitution de Weimar. Paris, Istra, 1923. Voir aussi Edmond Vermeil, Le Conseil Economique du Reich : Revue des Etudes Coopératives, n» 12-13, juillet et octobre 1924 ; Marcel Prélot, La représentation professionnelle dans VAllemagne comtemporaine. Paris, édition Spes, 1924, 172 p. in-S^. Ces études expliquent fort bien les origines romantiques et spécifiquement allemandes du Conseil Economique du Reich. Consulter enfin Lautaud et Poudenx, La Représentation professionnelle, Paris, Rivière, 1927, p. 80-95 et P. G. Lambert, La Représentation politique des intérêts professionnels. Paris, Sirey, 1930, p. 59-71.

dans la limite, il va de soi, d'une autorité purement consultative : « Tous projets de loi d'importance fondamentale en matière économique doivent être soumis au Conseil Economique pour avis^ avant leur dépôt au Reichstag », édicté l'ordonnance du 4 mai 1920 en son article 11. Le Conseil Economique a en outre la faculté de déposer devant le Reichstag tous projets de loi économiques dont il aurait eu l'initiative et qu'il aurait adoptés. Il a tous droits de se faire documenter par les administrations publiques. Enfin chaque ministère intéressé doit entendre les observations des deux commissions permanentes d'éconojnie politique et d'économie sociale nommées par le Conseil Economique, avant de publier des décrets ou ordonnances d'importance fondamentale sur la plupart de ces matières. L'autorité morale du Conseil a donc toute latitude pour se faire jour, le pouvoir législatif lui étant par ailleurs refusé. La méthode qui fut adoptée pour la désignation de ses membres rendait d'ailleurs nécessaire la limitation expresse de ses pouvoirs.

Chaque membre du Conseil Economique est désigné par le bureau ou comité directeur de chaque organisation professionnelle reconnue comme électeur au Conseil. Ce procédé de désignation nous semble excellent, nous avons dit pourquoi.

Mais la méthode allemande prête le flanc aux plus graves critiques en ce qui concerne la répartition des 326 mandats du Conseil entre les divers groupements intéressés. L'Assemblée Constituante de W^toar et le Gouvernement allemand ont cru inévitable que la répartition des mandats ait lieu d'un bout à l'autre par voie d'autorité, par décision gouvernementale. On voit aussitôt l'inconvénient grave du procédé. Rien ne prouve que la répartition adoptée n'ait pas été entachée du plus grand arbitraire. Quand bien même — ce qui 'est peu vraisexnblable — les pouvoirs publics n'auraient eu aucun désir de favoritisme, ils ne pouvaient échapper à ce mal, à moins d'avoir

découvert une méthode rationnelle de répartition des mandats, ce qui n'a point été le cas.

Une double répartition de ceux-ci est inévitable. D'une part, une répartition entre les grandes catégories professionnelles intéressées. Celle-ci ne peut avoir lieu que par décision du législateur.

La répartition générale entre grandes catégories profesnelles est la suivante : 74 mandats sont dévolus à l'agriculture et à la pêche, 68 à l'industrie, 44 au commerce, à la banque et aux assurances, 34 aux transports et entreprises publiques, 36 à l'artisanat, ce qui est beaucoup, vu la faiblesse relative de l'artisanat moderne. A elles cinq, ces grandes catégories de producteurs économiques disposent de 256 mandats, soit de 79 % du nombre total des sièges. 70 mandats — 21 % seulement de Vensemble — sont attribués aux autres catégories admises : 30 sont remis aux organisations de consommateurs, 16 aux fonctionnaires et professions libérales, 12 délégués sont désignés par le Reichsrat, 12 le sont par le gouvernement du Reich. Si faibles que soient ces derniers chiffres, ils sont intéressants par les intentions qu'ils annoncent : à savoir le désir que l'intérêt général ne soit pas complètement méconnu par le Conseil. Tandis que les 256 élus des producteurs économiques devaient avoir pour souci principal de défendre les intérêts particuliers de leurs corporations, l'ordonnance du 4 mai 1920 a espéré que les autres mandataires auraient souci de se hausser jusqu'à une conception assez élevée du bien public. Délégués des consommateurs — l'intérêt général étant sur bien des points voisin sinon identique à celui du public consommateur — fonctionnaires et professions libérales, experts désignés par le Reichsrat, économistes choisis par le gouvernement, devaient apporter au nouveau Conseil de précieuses compétences sociales. Par l'attribution de 70 mandats à ces catégories sociales désintéressées, les fondateurs du nouveau Conseil ont rompu, inconsciemment ou non, avec l'idée de la repré-

sentation des intérêts ; leur tort a été de s'être montrés à cet égard trop réservés.

Une fois effectuée cette première répartition des mandats entre les catégories et même les sous-catégories professionnelles, une seconde difficulté se présente : comment répartir entre les divers groupements similaires» donc rivaux, les mandats afférents à la catégorie en question ? Or, dans cette seconde répartition plus détaillée que la première, l'arbitraire est plus choquant encore qu'il ne l'est dans la répartition générale. Ici, en effet, on connaît un à un les groupements et, derrière eux, les hommes à qui, de façon précise, va bénéficier chaque attribution de mandat. Si donc c'est le gouvernement qui désigne nominativement les associations électrices et fixe à chacune le nombre de leurs délégués, la moindre partialité dont il fera preuve comportera une signification bien nette. Par le choix même qu'il fera de tel groupement électeur et non de tel autre, il n'est pas douteux qu'il contribuera lui-même à élire les membres du Conseil Economique. Dès lors, comment reconnaîtrait-on à celui-ci un pouvoir législatif véritable ? A ces critiques décisives n'échappe pas plus le Conseil Economique du Reich que ceux créés ultérieurement dans les autres pays.

Un principe domine la composition du Conseil allemand : le principe paritaire, en vertu duquel employeurs et employés jouissent numériquement d'une. représentation égale.

Dans le projet primitif, le Conseil devait être le couronnement d'un large édifice qui aurait étendu ses fondements à toutes les parties du territoire national. A la base, des Conseils locaux, formés les uns entre patrons, les autres entre salariés (les Conseils locaux ouvriers devant émaner des conseils d'usine ou d'entreprise, prévus par la Constitution de Weimar). Au district, des Conseils de district, élus par les précédents ; puis des Conseils régionaux formés selon la même méthode. Enfin, dernière étape : un Conseil

Economique National, dont les membres auraient été désignés par les Conseils régionaux. Mais la fonnation de ConseUs locaux ou régionaux n'ayant pas pu avoir lieu (et depuis on a renoncé tout à fait à les former), il a paru nécessaire de remettre au gouvernement du Reich le soin de faire la désignation de chaque association électrice» avec le nombre de mandats à elle dévolus !

Ici l'arbitraire — on voudrait croire involontaire I — saute aux yeux. D'après quel critérium justifier, par exemple, que «les 11 représentants des organisations agricoles seraient désignés : 4 conjointement par le « Bund der Landwirte » et le « Landbund » ; 4 par l'Union des Associations de paysans ; 3 par la Ligue des paysans » ou que « les 22 représentants des ouvriers de l'agriculture seraient choisis ainsi : 13 par le syndicat des travailleurs agricoles ; 5 par le syndicat central des ouvriers vignerons, forestiers et agricoles ; 3 conjointement par l'Association des fonctionnaires techniciens et ouvriers de l'agriculture et de la sylviculture, et l'Association des employés de l'agriculture et de la sylviculture ; 1 par l'Union nationale des agriculteurs anciens élèves de l'Université ? » (Article 2 de l'ordonnance du 4 mai 1920). Même si on en a le souci, comment doser a priori l'influence légitime de chacun de ces groupements ? prendra-t-on le nombre probable de leurs membres, leur budget annuel ou leur activité sociale effective, et, dans ce dernier cas, comment mesurer l'activité sociale de chaque groupement ? Si même la répartition actuelle pouvait être tenue pour à peu près valable, c'est à chaque renouvellement de l'Assemblée un travail à reprendre à pied d'œuvre, l'activité et l'importance de chaque groupement variant sans cesse par rapport à celles des groupements concurrents. Que pareil arbitraire dans l'attribution des mandats rende difficile de confier au Conseil Economique l'exercice de la fonction légidative, c'est ce qu'il paraît difficile de contester. Or, cette injustice dans la répartition finale des sièges est — le mécanisme

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que nous avons proposé à cet égard au chapitre précédent le montre — parfaitement gratuite. Il est donc possible de réaliser un progrès décisif sur la méthode, ou plutôt sur l'absence de méthode, qui caractérise la compoâtion du Conseil National Economique allemand et des autres Conseils Nationaux institués après lui.

Inauguré solennellement le 30 juin 1920 par le chancelier d'Empire Fehrenbach, le Conseil groupait toutes les sommités du monde économique d'outre-Rhin, les grands industriels avec Stinnes, von Siemens, Rathenau, de grands banquiers comme Mendelsohn, les principaux chefs agrariens aussi, des armateurs comme Cuno, le futur chancelier, les anciens ministres du Travail ou de l'Economie, tels Brauns, August MuUer, Wissel, les dirigeants des syndicats libres ou des syndicats chrétiens avec Legien, Adolf Cohen, Hirsch, Duncker, les chefs du parti socialiste avec Kautzky, Hilferding (1)- Cette assemblée auguste, au début, travailla beaucoup. Les 24 commissions aussitôt désignées, dont les plus importantes fiirent celles de politique sociale et de politique économique, ouvrirent de longues enquêtes, entendirent des centaines de dépositions, rédigèrent de longs rapports très documentés sur nombre de problèmes économiques : impôts, habitations, régime du blé, transports, charbon, régime des eaux, accords de Spa, conférence de Gênes. Pourtant, il apparaît bien maintenant que tout ce travail n'a pas eu beaucoup d'utilité pratique. Il y a à cela deux raisons essentielles.

D'une part, coupé par sa composition même en deux camps égaux et opposés, patrons et, par ailleurs, ouvriers, sur différents points le Conseil Economique ne réussit pas à dégager une majorité et à adopter des textes raisonnables de projets de loi en dépit du rôle pondérateur joué par les 70 mandats « sociaux ». Ainsi, dès les premiers essais d'activité concrète s'est révélée l'erreur fondamen-