A PU ÊTRE NÉGLIGÉE ICI

Au point où nous sommes arrivés de ce travail, chacun se sera convaincu qu'en toute recherche seule est efficiente l'idée centrale et aura compris pourquoi nous avons eu souci de construire cette étude en profondeur bien plus qu'en surface, pourquoi ayant recherché le principe essentiel nous nous sommes uniquement attaché à l'étudier, à le pénétrer. Ce qui, sur le plan politique, fait le fond de toute organisation humaine, c'est, nécessairement, la source d'où procède l'autorité. Aussi est-ce

cela seul que nous avons voulu retenir et connaître, négligeant de parti pris tous les biais, tous les palliatifs par où on a proposé ou même essayé d'atténuer les tares du régime politique actuel. Encore que Texpérience ait tôt fait de révéler la portée limitée de ces moyens accessoires, on voudra bien ne pas voir dans l'omission que nous en faisons un manque d'intérêt ou même une critique à leur adresse.

Faute de pouvoir attaquer le problème par la base^ Parlements et Gouvernements ont eu ou auront raison de recourir à ces palliatifs, mais il était inévitable que leur efficacité se révèle moindre qu'on n'avait espéré.

Tous les moyens secondaires en question soulèvent des problèmes doctrinaux bien plus vastes que leur portée pratique n'est étendue. Des volumes seraient nécessaires pour en apprécier la signification théorique. Notre dessein est de nous borner à leur endroit à une simple mention car, une fois encore, si estimables que soient leurs intentions, ce n'est point par de pareils arrangements qu'on arrivera à renouveler l'ordre politique présent ni à en atténuer beaucoup le désordre.

Tout en gardant intacts le recrutement et le mécanisme de nos assemblées parlementaires, on pourrait attendre de diverses réformes strictement administratives un jeu un peu meilleur de nos services publics. Décentralisation administrative, commercialisation autant que faire se peut, en un mot modernisation des méthodes de l'Etat sont à évoquer ici. Déjà se comptent par milliers et milliers les articles et les livres consacrés à la réforme administrative, à la participation plus ou moins nette des syndicats de fonctionnaires au travail administratif. De fait, il n'en est résulté aucun effet utile, la réforme administrative n'ayant pas été accomplie, du moins en France ; mais, quand bien même celle-ci eût été réalisée, sa portée eût été limitée. Il ne s'agit là que d'un problème d'administration intérieure ; or la crise fonda-

mentale de l'Etat moderne a une origine bien plus profonde, à savoir le mauvais recrutement de l'autorité souveraine, du législatif tout entier.

Parfois des remèdes plus ambitieux ont été suggérés, portant non plus sur la technique administrative mais sur le mécanisme parlementaire ou même sur le principe constitutionnel de la responsabilité ministérielle.

Parmi les palliatifs auxquels on a eu recours, l'un des plus notables est la représentation proportionnelle dont le but est de permettre à toutes les opinions et tous les intérêts de se faire jour au Parlement sans avoir à craindre l'oppression de la majorité. Par ce mécanisme le Parlement, sans devenir, comme dans la conception du double suffrage, l'image exacte de toutes les valeurs individuelles et nationales, cesse d'être le miroir infidèle qu'à l'heure aètuelle il est assez souvent du sentiment populaire luimême. La plupart des Parlements d'Europe sont de nos jours élus selon la règle de la « proportionnelle ». On a eu tort sans doute -de prétendre que ce mécanisme rend exceptionnels toute majorité parlementaire et par là tout gouvernement stable. Il est avéré que des pays demeurés comme la France, fidèles au principe majoritaire, ont une instabilité ministérielle aussi grande que les pays convertis au principe proportionnaliste comme la Belgique ou l'Allemagne. La vérité est que l'instabilité gouvernementale tient à des causes trop profondes pour que la simple modification du mécanisme électoral influe sérieusement. La représentation proportionnelle marque un progrès dans l'égalité mathématique des suffrages, mais elle demeure cantonnée sur le plan traditionnel du seul suffrage universel individuel. On n'en saurait attendre de miracle.

Le référendum par lequel le peuple est appelé à ratifier ou à rejeter les lois votées par le Parlement serait de nature, avons-nous vu, à rendre d'appréciables services.

L'un des meilleurs palliatifs aux inconvénients du suffrage Universel serait le vote à deux degrés. Nos anciens

S62 LE GOUVERr^EMENT 9)Kfi ]>ÉMOGRATIES MODERNES

Etats généraux:, notre Assemblée Constitiftaate de S9, q^ui eurent ie mérite de représenter naguère de façon véritable les idées et les forces françaises, avaient été élns par œ mécanisme électoral. Ce mode de snffrage — l'expjérience l'a prouvé — fait choix de mandataires d'ume beaucoup meUleure qualité iatelleetnelle et morale que le suffrage direct universeL Une assemblée «conuaae le Sénat fcançais est toute entière nommée au ssifErage universel à deux degrés (avec^ en pins» uœ prépondérance attribuée anx petites et moyennes commîmes) puisqu'elle émane des consuls municipaux et des conseils généranx, eux-n)êmes élus au suifrage direct. Or le niveau politique, la tenue générale de notre Chambre Hairte s'avèrent très supérieurs à ceux de notre Chambre Basse ; c'est si vrai que les principales difficultés politiques seraient, pour l'instant, asses vite résolues en France si notre Chambre des députés avait le même standing que notre Sénat.

Mais» en dépit de sa valeur très estimable, on ne saurait voir dans le suffrage à dearx degrés autre chose qu'un palliatif mfOmeatané et habile aux dangers préseats. I>e plus les opinions publiques lui sont résolument hostiles. Un principe nouveau d'élection offi^ beaucoup plus de chances d'être adopté na Jour qu'il n'y en a de voir les peuples refvenir à un mécanisme autrefois mis en vigueur et univ^-sellement abandonné depuis.

Un remède pratique auquel on n'a à peu près jamais songé pourrait être invoqué ici, à savoir la division de la Chambre, sinon aussi du Sénat, eai sections de vote distinctes, car rien n'est plus fâcheux que l'obligation où se croit la Chambre d'avoir à discuter en son corps tout entier de tous projets de loi. Comme la fureur de pérorer sévit à haut degré dans cette enceinte, si nombreuses que soient les séances, elles sont loin de suffire à Uquider jamais l'ordre du jour. Aussi même les projets de loi dont l'utilité pratique serait la plus grande pour la nation et qui ne soulèveraient qu'une très faU^ie opposition n'ont les hon-

COKCLUSIOlïS Sffî

neurs de la dîscirssioii qu* après des aimées ou des dizaines d'années d'attente. Nos Parlements, en dépit ée hutt à neirf mois de session par an, vivent à l'état de perpétuel embouteillage. Tout converge au Parlementât rien n'en sorti Aussi, à l'exception des projets d'importance capitaleprésentés avec ténacité parle gouvernement, est-on arrivé dans les mîHeux parlementaires à admettre que les projeta de loi, pour être votés,^]doivent l'être sans débats, au début d^une séance, dans l'inattention générale. Ainsi la €hanibre ee légifère qu'avec un retard et un effort extrêmes. Cependant rien n'empêche ^t la Chambre comme le Sénat se scindent en trois ou quatre sections, ayant chacune pleine autorité pour discuter et voter les projets <Je lois soumis à leur examen. Tous les partis déléguant dans ces diverses sections un nombre de représentants proportionnel à leur importance numérique dans rassemblée, chaque section serait la reproduction exacte des forces dont se compose l'assemblée. Pratiquement, jusqu'à concurrence du nombre de députés délégués par chaque parti dans chaoïme de ces sections législatives, tout parlementaire aurait le choix de s'inscrire dans telle ou telle de ces sections. Chaque section aurait une compétence bien délimitée. La Chanïbre tout entière serait appdée à ordonner, selon la matière dont il y est traité, le renvoi des projets de. loi devant l'une ou l'autre des sections législatives. Il y aurait à cette innovation un double avantage. Non seulement on délibère mieux à 100 ou 150 qtfà 600, mais, chaque député ayant fait adhésion à la section pour laquelle ri se senti le plus compétent, on aurait là des assemblées réduites en nombre, mais plus aptes que la Chambre entière à examiner les projets de loi en instance. Seules les interpellations qui mettent toutes en cause la vie du cabinet et les projets de loi d'une importance jugée capitale par la Chambre elle-même seraient réservés à l'exa^nen de l'assemblée plénière. Un peu moins de passion et beaucoup plus de célérité, double et réel avantage, seraient apportés à la discussion des lois.

Une autre réforme, plus profonde serait sans doute d'un rendement plus grand : elle ne reviendrait à rien de moins qu'à substituer au régime parlementaire le régime dit conventionnel tel que nous le voyons fonctionner, non aux Etats-Unis où il revêt un caractère particulier et une complication extrême, mais en Suisse.

En cette terre d'élection de l'idée républicaine et des libertés modernes, le Conseil National, ou Chambre des députés et le Conseil des Etats réunis en Assemblée fédérale font choix par élection des sept ministres qui, formant le Conseil fédéral, ont mandat d'exercer pendant trois ans le pouvoir exécutif. En ce pays pondéré et sage il ne saurait être jamais question de crise ministérielle. Chaque parlementaire élu ministre sait qu'il aura toute faculté d'exercer normalement son mandat de trois ans. Ainsi les ministres suisses sont affranchis de cette lutte fatigante, harassante même, que doivent jour après jour soutenir nos ministres français uniquement pour se maintenir au pouvoir. Sans exagération, le plus grand souci, la hantise des 620 députés que compte notre Chambre consistent ou à appuyer ou à combattre le cabinet. Ainsi ministres comme parlementaires vivent en France, en Allemagne et en bien d'autres pays, dans la fièvre de ou l'attaque de la défense. Il y a là une déperdition de forces proprement absurde. L'Angleterre semble le seul Etat où le régime parlementaire ne produit pas cet excès, à raison du très petit nombre et de la très forte discipline des partis existant en ce pays.

Telle est la sagesse pratique des Helvètes qu'ils prisent à un très haut degré la compétence gouvernementale acquise au pouvoir par leurs ministres. Aussi, même quand la force des partis vient à changer au Conseil National, cette assemblée, avec docilité et presque piété, renomme indéfiniment ministres les membres sortants du Conseil fédéral. A moins de montrer une incapacité notoire, tout député entré au Conseil fédéral suisse demeure ministre aussi

longtemps qu'il le désire, vingt ou trente ans. 11 y a peu de temps on a vu la même année trois des sept membres du Conseil fédéral suisse mourir de vieillesse à 65 ou 70 ans. Heureux pays où le métier de ministre est la plus paisible des carrières ! Sans aller jusqu'à ce respect dévotieux de la compétence acquise, qui tourne un peu à la gérontocratie, il n'est pas douteux que le régime édicté par la Constitution fédérale suisse de 1874 assure au pouvoir exécutif une heureuse stabilité.

Sans aller aussi loin que la Suisse dans la voie de la permanence gouvernementale, sans renoncer au régime parlementaire auquel une tradition déjà longue nous a accoutumés, nous aurions tout intérêt en France à mettre un terme à ce jeu de massacres ministériels qui souvent est l'effet le plus net de notre vie parlementaire. A l'ordinaire, chez nous, les cabinets se succèdent au pouvoir tels des éphémères, mais les héritiers ne valent ni plus ni moins que les prédécesseurs; le seul résultat atteint est que cette sarabande nmiistérielle désorganise les services, retarde toutes les affaires. On peut penser que trois ans constituent le temps normal de vie d'un cabinet : c'est un délai assez long pour qu'une équipe xninistérielle se familiarise avec les problèmes nationaux à résoudre et donne toute sa mesure ; par ailleurs, au bout de trois années d'exercice du pouvoir, il est inévitable que des ministres dont la vie est harassante éprouvent une réelle fatigue physique et nerveuse ; c'est donc le moment pour la nation de changer, si l'on peut dire, d'attelage. Mais comment faire pour arriver à cette relative continuité ministérielle ? L'un des procédés — car on ne saurait avoir foi en la sagesse des élus — reviendrait à décider que, au début de chaque législature, le Parlement dispose d'un délai d'un mois pour renverser le ministère formé par les soins du chef de l'Etat. On s'assurerait ainsi que le cabinet n'a pas été formé en opposition à la volonté du Parlement. Passé ce délai, une majorité des 2/3 serait exigée pour

566 LE GOUVERr^EMENT DES DÉMOCRATIES MODERNES

provoquer le renversement du cahraet, mais il est presque certain que» par le refus de consentir Fimpôt» la Chambre ou le Sénat où plus de la moitié des voix mais non les 2/â' seraii^it hostiles an cabsxtet, le coratraindTait à une prompte démission. Aus». seraîtril très pa^Mrabte de se résoudre à Uun de ces deux mécanismes suivants : après deux, renversements ou deux démisiûons de ministère,, en moins de trois ans de législature» la Chambre serait automatiquement dissoute. Nul doute que la peur de l'électeur ne- dojmât infiniment de sagesse aFUX candidats ministres dont nos Chambres f oisomiieni l Second procédé : on pourrait décider qu'automatiquement tout renversejment par la Chambre des députés ou toute démission d'un, cabinet» preuve indéniable d'un malaise dans les milieux politiques, dimimiierait de six mois la duarée du mancîat des dépiLtés : le même effet salutaire d'intimidation ne manquerait pas d'être produit dans les milieux paid««~ mentaires. Au reste, si vraiment le suffrage universel est la source de tous pouvoirs et le siège de toute sagesse,, pourquoi donc ses élus répngneraient-iis à lui demander force et conseils ?

Le droit de suffrage concédé aux femmes, Finitiativedes dépenses réservée au gouvernement, le renouvellement par moitié de la Chambre avec alLong^mesii dumandat à six années seraient, à BX)tre sensy d'heureuses réformes, mais ni F une ni l'autre ne donneraient à nos insttutions gouvernementales la stabilité que l'un des deux mécanismes un peu rudes mais efficaces dî-dessus proposés leur assurerait. On peut aussi — et c'est ce qui aura lieu — ne rien faire, obliger comme par le passé vèob ministres à faire de la voltige sur la corde raide de maforités. toujours précaires, mais ou ne dira jamais trop combien la nation souffre de ce lÉgime absurde.

Réformes adimimistratives, représentation pcopovtionnelle, référendum, division de la Chaïubre et du Sénat en sei>tions législatives pour le vote des projets de loi tedmi^ises.

OONCLUfflLOITS 567

droit de vote concédé aux femmes, allongement du mandat législatif et renouvellement de la Chambre par moitié, dissolution automatique de la Chambre ou diminution de six mois du mandat législatif à chfaque chute ministérielle, ou même établissement da fègime conatitutionnel suisse, voilà d'assez importants correctifs que nos Etats auraient tout intérêt à introduire dans leur mécanisme politique. Mais par là ne sera pas corrigé le vice capital du régimue qui est de négligi^p toute mite série de valeurs essentielles aa corps même de la natian,. de saerifter d^ac Finté. rêt général? à la coalition des intérêts privés, confondant ces deux termes l^un- avec L'autre.

Aînsâ demeure la nécei^té dm dooible sifiifrage. Il arrive aox Etats^ eomme à certains sindimaïaDc dont la vie est tenace de vivre longtemps avec dies tares et des infirmités graves, jnème a^ec des membres amputés. L.'état de choses actuel peut durer bien des hfôtres,^ mais il semble excln qxte le régime politique présent se maintienne, sa^ts catastrophes,, tirois quarts de aède ou davantage. Pour n'avoir pas trouvé un principe de gouvernement raisonnable, àtx, sièeles^^ die la fin. die l'Empire romain en 475, à la cBwite de l'Enapine d'Orient et ki prise de Constaintinjople par les Turcs en 1453, l'humanité a connu les affres d'un liang e* triste Moyen Age. Ailons«-noiis à notre tour tomber dans uiï kmg chaos po^litiqnie, Jaute d'avoir imaginé uioie régie sâjtisfaâsante pimr le choi^ des autorités^ politiques) ?^ Ce serait à désespérer de la raison humaine ! Juste mL siècle nous sépare du règne/ de Charles X en France, Que de bouleversements^ depuis sur le plaa polrticfiie I tl eix f ai£d3rait de beaucoup moioidres pauv que les cent années qm vcrat venir voient^ st^ motre idée est jniste^ Ifavèn^Qfteiit da desible smfErage isniversei.

568 LE GOUVERNiMfENT DES DÉMOCRATIES MODERNES