LA DESTRICTION DE I.ARMK CONTRE LES TRUSTS

iléfenseur aussi convaincu do la jurisprudence inaugurée €n 1911 pût soulever pareille question, il fallait qu'il fût Lien évident que cette jurisprudence n'avait pu être introduite, qu'en faisant d'abord table rase de la loi Shkrman pour reconstruire sur ses ruines une réglementation nouvelle des trusts.

C'est cette constatation qui provoqua le dissent bruyant du juge Harlan dans le Standard OU case. Parvenu au terme d'une très longue carrière de juge à la Cour suprême fédérale, et demeuré fidèle; en dépit de quelques écarts passagers, à la conception des rapports du iégislatif et du judiciaire qui dominait le droit constitutionnel américain à l'époque où il avait été appelé au banc, le juge Harlan, a, comme le note son historiographe (1), consigné dans ce dissent son testament politique, et tenté, avant de quitter la scène judiciaire, un dernier etfortpour convaincre ses successeurs des périls d'une construction trop libre. « L'action de la Cour, dans ce cas, dit-il, peut bien alarmer les gens réfléchis qui révèrent la constitution. J'entends par là que diverses choses sont insinuées et dites dans l'opinion de- la cour qui ne sauraient être regardées que comme sanctionnant une invasion par le judiciaire du domaine constitutionnel du Congrès et une tentative d'adoucir ou de modifier par construction ce que certains regardent comme une politique publique trop dure. Cette cour a solennellementjugé, il y a bien des années, qu'elle ne pouvait pas, sans fmre de la législation judiciaire, lire

rélrécissables au gré des juges, qui leur permet indifTéremment d'arrêter ou de laisser passer les lois sociales destinées à rapplioalion administrative.

(1) Clark. The ronstitutionnt doctrines of justice Harlan, 33 Jo/ins Hopfxins l'nirersiti/ Studies, 20t.

156 LA CONSTUUCTIO.N DK LA LOI SUERMAN

dans l'acte contre les trusts des mots qui ny ont pas été mis par le Congrès .. . Elle a décidé qu'elle ne pouvait pas changer ainsi une politique publique fornmléeet déclarée parle Congrès... Los juges n'ont pas à s'enquérir de la sagesse et de la valeur politique d'un acte du Congres. Leur devoir est de reconnaître la volonté du législateur et, quand le statut contenant l'expression de cette volonté est constitutionnel, les cours doivent la respecter ». Et, s'élevant à des considérations de portée plus générale, il ajoutait : <> Après maintes années de service public à la capitale nationale, et après une observation assez intime de la conduite des affaires publiques, je suis poussé à dire qu'il y a de tous côtés dans notre pays une fort dangereuse tendance à etl'ectuer l'amendement des constitutions et des dispositions législatives par le seul moyen de la construction judiciaire. Quand une politique publique a été déclarée parle département b'gislatif' au sujet du commerce entre Etats, tous les intéressés doivent patiemment se soumettre à ce qui a été fait légalement juscju'à ce que le peuple des Etats-Unis, — source de tout pouvoir national — , ait, à son heure propre, après réflexion, et par l'intermédiaire du département législatif du gouvernement, réclamé le changement de cette politique... Kéformer l'action du Congrès simplement par la construction judiciaire, c'est-à-dire par un procédé oblique, ce serait porter un coup à l'intégrité de notre système gouvernemental, et un coup qui finalemoiit se révélerait le plus dangereux de tous » (1 ).

Le juge Hahlan ne différait certainement pas d'avis avec

(I) Cf. le chapitre VIII — judirial lef/ulaiiuii — dans le livre précité de Clahk.

LA DESTRl CTION DE LAHME CO.NTKE LES TRUSTS 157

ses huit collèguos, — ses « opinions » antérieures en témoignent (1) — , sur l'ojDportunité économique de la réforme légale qu'ils voulaient consacrer; il contestait seulement qu'elle pût être légitimement réalisée par cette voie judiciaire. Dernière et infructueuse protestation d'un des j:rands représentants de la génération précédente de jiiges contre une conception de la construction du statut définitivement assise dans la pratique constitutionnelle du temps présent. Quand le Congrès est entré, à la suite du Bureau des corporations du département fédéral du commerce et du travail, par le Fédéra/ Tradf Conwiission Act <lu 26 septembre lî>14, dans la voie de la discrimination administrative entre les trusts (2), et a réglé de nouveaux points de la police des trusts par le (Uai/ton Act du Jo octobre 1914(3), il n'a pas songé à régulariser, en la reprenant à son compte, la réforme judiciaire de 1911. irinstinct, il la sentie consacrée par une autorité légale pratiquement supérieure à la sienne. Et, depuis lors, la jurisprudence de la cour suprême sest éloignée de plus en plus des idées économiques qui avaient trouvé leur expression dans l'acte de 1890. L'opinion délivrée ;iu nom de la majorité de la cour dans le Standard OU case (4) avait fourni à ]M. Albert Kales un solide point d'appui pour insinuer dans la nouvelle jurisprudence un correctif ou un tempérament qui maintiendrait encore à la loi Sherma.n une influence sur le fond du droit, en en

(1) Glauk, /. c, 199-200.

(2) Yoi'NG, The new american goveriimeiit aiul ilswork, 168-17;^. et Gilbert H. Montague, The fédérât trade co7nmission and the Ctaijton Act, dans Some tcgal phases of corporate financing, reor- (lanication and reffutation, p. 275-326.

(:\) G. II. Mo.NTA(iUE, /. c, 294-312.

(4) Standard Oit Co v. United States, 221 U. S., 75,

lo8 LA (.O.NSTHLCTIO.N DE LA LOI SHEKMAiN

faisant sortir, à la place d'une proscription générale des trusts, une présomption d'illégalité à leur encontre, mais une présomption Jtn'is tanlum. Dans son étude de lî)17 (1), le savant professeur s'évertuait à établir que, sous l'empire de cette jurisj)rudence, le « volume » et la situation prépondérante dune entente ou combinaison industrielle devaient être regardés comme une « preuve prima facie » de l'intention d'entraver le libre jeu des cours et détruire la compétition dans la branche du commerce exploitée par cette entente, et comme rejetant ainsi sur le trust la charge de démontrer l'absence, chez ses organisateurs, de toute pensée d'oppression du marché ou d'écrasement de la concurrence. Cette interprétation aurait ramené la jurisprudence américaine à l'attitude encore hostile aux trusts, mais moins^ brutale que celle de la loi Sherman, que le parlement australien a adoptée dans l'acte n° 29 de la législation fédérale de 1910 en consacrant officiellement le renversement à rencontre du trust des règles ordinaires de la charge de la preuve (2).

Mais la cour suprême des Etats-Unis a prouvé depuis ([u'elle n'était pas disposée à s'arrêter à mi-chemin dans la voie de la réhabilitation judiciaire des grandes ententes commerciales et elle vient d'entrer dans une phase nouvelle de sa politique économique, encore j)lus libérale à l'égard des trusts, par sa décision du l'^'mars 1920 dans la Ha ire du trust de l'acier (3j. Elle ne s'est pas bornée à

(t) 30 Harvard Laïc lieview, 843-850.

(2) Ch. (j. Wade, Austrnlian anti-trust leyisLationdAWà Joiwnal of comparative (e(/is/.atio?h 3^ série, f, octobre 1919, 203 et s.

(3) United States v. United States Steel Uorporation ; American Law Reports Annotated, VIII, 1121-1140.

LA DESTRUCTION DE l'aRME CONTRE LES TRUSTS 15î>

écarter l'iiypotlièsc (l'une présomption d'illégalité pesant sur les unions de firmes prépondérantes que la loi de 1890 avait voulu frapper : elle a affirmé que la démonstration mémo de leur constitution initiale dans un but de destruction de la concurrence ne suffisait pas à les faire tomber sous le coup do la loi Sherman, si ces tentatives avaient été interrompues avant de se traduire par des conséquences préjudiciables pour la communauté. L'opinion de la majorité constate que la corporation de l'acier a été formée dans le but illég-al de restreindre le commerce en le monopolisant, mais c[ue ce but a été abandonné immédiatement et que le trust ne possède pour l'instant ni le désir, ni la volonté de dominer l'industrie ; (juil ;i bien pris l'initiative d'accords illégaux de prix entre compétiteurs, mais que ces accwds ont été abandonnés avant le début des poursuites: que sa mauvaise intention n'a donc pu être réalisée et que les mauvais effets de ses manœuvres ont cessé avant l'introduction de l'instance ; que les vices de sa constitution, ayant été ainsi purgés par sa ])onne conduite postérieure, ne sauraient justifier des procédures à fin de dissolution. 11 est vrai que, par suite do l'absence de deux juges, cette décision n'a été prise que par quatre voix contre trois, c'est-à-dire à une majorité inférieure à celle du nondjre total des membres de la cour, ce qui est de nature à diminuer gravement sa force de précédent. Elle n'en montre pas moins combien complet a été le revirement de la politique économique de la cour en cette matière dejjuis les arrêts de 1897 et 1898(1).

(1} L'opinion de la minorilé, p. 1135, réédite les proleslations du juge Harlax contre la législation judiciaire.

!()() LA CONSTKICTIUN Dl SHEUMAN ACT

Comment la jurisprudence a retourné contre les coalitions du travail l'arme forgée contre les coalitions du capital !

Mais, à vrai dire, la jurisprudonce de la Cour suprême n'a pas réduit le Sherman Act au rôle d'une simple loi de jirocédure et de compétence. En lui retirant sa fonction primitive, elle lui en a conféré une nouvelle. De l'arme forgée en 1890 contre les grandes coalitions de capitaux elle a fait un instrument de défense contre les efforts des Unions du travail pour généraliser l'organisation syndicale et fortifier la puissance de contrainte des grèves par le recours aux boycottages et aux mises à l'index. L'idée première de cet emploi imprévu (1) de l'acte de 1890 a été

(1) A vrai dire, ce risque de déviation n'était pas passé inaperçu aux auteurs du Sfierman Act. Ils s'étaient même préoccupés un instant de le conjurer. Au cours des débats poursuivis au Sénat le 24 mars 1890 et les jours suivants, le sénateur Sherman avait fait adopter une adjonction à l'article l^^ destinée à spécifier que le statut serait inapplicable aux ententes entre ouvriers, agriculteurs et horticulteurs {Conf/ressio/iat Record, 1890, XXF, 2611). Mais cette mention explicative disparut dans la révision finale nécessitée par une multiplication d'amendements incohérents qui rendaient méconnaissable le bill initial (Knautii, Policy of tl . S. toward industrial mo?iojiolij, 27-29). Elle n'eût pu d'ailleurs être maintenue sans condamner le Sherman Act à l'annulation judiciaire, comme ne larda pas à le prouver l'ari'êt rendu en 1902 par la Cour suprême, dans Connnlty V. Union Seiver Pipe Co, (184 U S. 540) qui proclama l'inconstitutionnalité de V Anti-trust Lair de l'Illinois pour ce motif que la législature d'étal, en soustrayant les a fermiers » à ses mesures prohibitives, avait fait une « législation de classe » et enfreint le xive amendement (WiLLOtiGUBv, Conslitutionat Law, 888). Il est vrai que la Cour suprême^ s'inspiranl d'une conception pins nuancée

SOi\ EMPLOI I u\TI\E LKS LMONS DU TRAVAIL 101

lancée par V American Anti-bot/cotl Association créée en 1902 (11. Les conseillers juridiques fie ce groupement fort actif ont cherché là le moyeu de permettre aux iudustriels, victimes des boycottages et des listes noires, de réagir plus efficacemeut contre les associations ouvrières, org;a-

et plus moderne de 1' « égale protection des lois », qu'elle avait •esquissée en 1912, à l'occasion de V Anti-trust Laxv Au Soutli Dakota de 1907, dans Central Lumher v, South Dakota (226 U. S. 157), a en 1914, dans International llarvester Co v. Missouri (234 U S. 199). validé une loi du Missouri de 1909 contre les ententes en vue de la hausse des prix contenant exception expresse au profit des ouvriers et de leurs organisations. Mais celte évolution jurisprudentielle (Voung, /. c, 480-483) ne pouvait être escomptée en 1900. Les auteurs du Shertnan Act n'ont pu garer leur œuvre contre les déclarations expresses de nullité qu'en laissant la porte aussi largement ouverte que possible à la transfoimation judiciaire par voie d'interprétation. On voit ressortir ici, comme dans lant d'autres [)ages de l'histoire des lois contre les trusts, le rapport de filiation qui unit au contrôle de constitulionnalité des lois la construction du statut telle qu'on la pratique aux Etats Unis L'impression qui, sur ce point, se dégage de l'ensemble des débats parlementaires de 1900, me semble assez exactement définie dans ces lignes de Philipp G. Wright, The conlest betîPeen organiced labor and organized business, 29 Quarterly Journal of Economies, 237 : « Indiscutablement cet acte est né de la crainte du monopole capitaliste plus que du monopole du travail. D'ailleurs, lorsque le premier bill fut volé au Sénat, les organisations du travail étaient exclues de sa condamnation ; mais le bill fut renvoyé au Comité judiciaire et, quand il en sortit, cette clause d'exemption avait disparu. Le peuple du travail était convaincu qu'on ne lui appliquerait pas le Sherman Act Néanmoins M. tioiiPERs était inquiet et, nous le verrons, avec raison ».

(1) L' American Anti-boijcott Association a été puissamment aidée dans cette lutte judiciaire contre V American Fédération of Labor, et surtout dans la lutte d'influences législatives qui l'a suivie, par la National Association of Manufacturèrs (qui avait fait ses débuts en 1895, et est devenue en 1905 une rhartered corporation constituée sous l'empire des lois de .New-York) ainsi que par le Xalional Council for Industrial Défense (Philip fl. Wright, ^^è Quarterly Journal of Economies, 235-247.

Lambert H

162 LA CONSTRUCTlOiN DU SHERMAN A(.T

nisatrices de ct^s mesures de persécution, en engageant contre elles, au lieu d'actions dispersées devant les Cours. d'Etats, des procès à plus large portée devant les Cours fédérales et d'arriver ainsi à obtenir de la Cour suprême des Etats-Unis des condamnations qui, grâce au prestige de ce haut tribunal, puissent cristalliser dans l'opinion publique le sentiment de l'illégalité du boycottage et intluencer les décisions futures des Cours d'Etats (1). Ils ont invoqué que les labor unions étaient des ententes entre « vendeurs de travail » en vue d'élever « le prix de leur marchandise » et restreindre d'autant la liberté de « l'acheteur de main-d'œuvre » ; qu'en luttant jjour amener tous les travailleurs à entrer dans leurs rangs et forcer les employeurs à n'embaucher que des syndiqués elles travaillaient à détruire la concurrence en « fermant le marché à tous les vendeurs indépendants de travail » ; qu'elles devaient, à ce titre, tomber, plus encore que les trusts, sous la lettre des dispositions de la loi Sherman prohibant les contrats et combinaisons tendant à restreindre le commerce entre Etats ou à « constituer des monopoles » (2).

{{) WoLMAN, The boi/cott in american trade unio/is dans Jo/uis Hopkins University sindies, 1916. 131-134. Sur les nombreuses applications que les judicalures d'étals a"vaient déjà failes de la notion anglaise de la cottspiraaj (ou entente en vue de réaliser des effets dommageables à des particuliers, à des classes de la communauté ou au public en général), pour combattre par la voie d'injonctions la grève, le boycott, le picketing ou la mise à l'index, et sur les. divergences de plus en plus accentuées qui s'étaient produites à cet égard dans leur jurisprudence : Cf. l'analyse approfondie de George G. Groat, Attitude of american courts in labor cases, fascicule 10& des Columbia Un. Studies in liistory., 1911, p. 57-135, spécialement 76-78, 89-Hd, 211 et s.

(2) Cf. la note dans 30 Harvard Laïc Revieio, 632 (534.

SON KMPLOl CONTRE LES l.MO.NS M TRAVAIL 163

Lo 3 février 1908, par sa décision unanime dans le Danhnnj Hatt ers case ( 1 ), lu Cour suprême des Etats-Unis donnait une première cojisécration à cette thèse en accueillant une action en dommages intérêts dirigée, du chef de la section 7 du SJierinan Ad, par une firme manufacturière victime de boycottage, contre les membres du l)ureau de l'union du travail qui avait organisé le boycottage. En 1911, dans Bucks Stove and Range O v. (lom- /jers (2), elle reconnaissait aux industriels victimes de ces manœuvres syndicales, le droit d'obtenir, en vertu çle la loiSHERMAN, la délivrance d'injonctions judiciaires, interdisant, sous la menace d'astreintes pécuniaires et d'emprisonnement, aux. membres des unions en conflit avec eux de persister dans leurs entreprises d'encerclement commercial. L'instrument vraiment efficace, l'instrument .h3finitif de répression du boycottage faisait ainsi son apparition dans la pratique des cours fédérales à l'heure où s'opérait le revirement de leur attitude à l'égard des trusts (3).

Cette intervention de la judicature fédérale, sous le couvert du Sher/nan Ad, dans les conflits du capital et du travail constituait un frein sérieux à la propagande syndicaliste des tra(/('-nnions. Dès le lendemain de la première des décisions précitées, M. Gompers accusait le coup reçu en annonçant, dans l'organe de sa fédération, qu'il se voyait contraint à suspendre la publication de toute liste noire (4). L'émotion produite dans les milieux ouvriers

(1) Lœve V. Lairlor,20H fJ.S.. 274. cf. Willoughby. L c. 739-761. {t) 221, U. S., 418. Cf. 29 Harvard L. /?., 86.

(3) Cf. les études sur le « gouvernement par injonctions » citées ci-dessus, p. 37, note 1.

(4) America/i fédéra lio/iist do mars 1908, p. 192.

16 i LA CONSTRUCTION DU SHKRMAN A(.T

par la seconde décision et par sa répercussion sur le développement des injonctions des cours fédérales fut encore plus considérable. \.\\mcrican fédération of lahor exerça une pression énergique sur les deux grands partis politiques pour amener le (Congrès à s'opposer au développement de cette jurisprudence et à écarter par un texte législatif l'application de la loi Sherman aux querelles du travail (1).

Cette propagande aboutit à l'introduction, par voie d'amendement au projet primitif, dans le Claylon Ad du 15 octobre 1911 (2), de la série d'articles vulgairement désig-nés sous le nom de l(i1)or sections. Avec la retenue et l'imprécision de langage du législateur, (|ui s'aventure sur un terrain où il se sent guetté à chaque pas par la déclaration d'inconstitutionnalité, les auteurs de cette partie du Claijton Act ont travaillé à aveugler les fissures par où la jurisprutlence avait glissé dans le Sherman Act sa répression du boycottage, tout en évitant autant que possible de se heurter aux directives de cette jurisprudence.

Pour paralyser l'argument qui avait fait tomber les grandes ententes ouvrières sous le coup do la loi punis-

(1) YouNG, Neic american fiovemment, I.^JO, 291 294. Une analyse d'une lumineuse concision des travaux préparatoires de cette partie du CAaytonActdiéiQ donnée dans l'étude précitée de Philip G. Wiught, 29 Quarterly Journal nf Economies, ■235-261.

(2) 38 Statutes ai large, 730. On trouvera une traduction française de ce statut dans V Annuaire international de leffislation agricole, IV. 1914, p. 59 et s Sur les origines de cet acte et ses tendances générales. Cf. l'étude précitée de Montague, T lie fédéral trade commission and the Clayton Act, p.. 275-326, dans Some -légal phases of corporate financing... et Dana Durand, The trust législation of 1914, 29 Quarterly Journal of Economies, 72-97.

SON EJII'LOI œ.NTRE LKS UMO.NS DL THAVAIL 165

sant les tentatives de luonopolisation du marché, la section 6 déclare que « le travail d'un être humain n'est pas une marchandise ou un article de commerce » et précise que « aucune des dispositions des lois contre les trusts ne devra être interprétée comme défendant l'existence ou le fonctionnement des organisations du travail... ou comme limitant la faculté pour leurs membres individuels de poursuivre légalement les objets légitimes de ces organisations ; qu'elles ne devront pas enfin être considérées comme « des combinaisons ou conspirations illégales pour restreindre le commerce » en vertu de la loi Sher.man.

S'encadrant dans une série de dispositions de procédure qui tendent à garantir les Unions du travail contre l'émission trop hâtive d'injonctions, ou contre une répression trop sommaire des infractions à leurs ordres, la section 20 dispose, dans un premier paragraphe, que les Cours fédérales ne pourront point émettre d'injonctions « dans une instance entre employeurs et employés, ou entre personnes employées et celles qui cherchent un emploi, si le différend est relatif aux termes et conditions de l'emploi, à moins que ce ne soit nécessaire pour prévenir un dommage irréparnhle à la propriété ou an droit de propriété, contre lequel il n'y ait pas de remède adéquat dans la procédure de common law. » Puis, dans un second paragraphe, la section 20 énumère spécialement, en termes descriptifs et quelque peu alambiqués, toute une série d'actes qui ne devront pas être considérés comme les violations d'une loi quelconque des Etats-Unis et ne pourront, dès lors, donner lieu à délivrance d'injonctions : grèves, boycottages et débauchages sans violences, propagande Ijacifique près d'autres personnes pour les détourner d'ac-

1(»r> LA CONSTRUCTION DU CLAYTO.N' ACT

cepter ou de ganler cuiiiiiie patron lime des parties à la dispute, etc. ( 1 ).

ISrlDuination jiidicuiirr des spc/ion.s 0 el ^0 du Claijton Ad.

Au lendoiiiaiu de la promulgation du Claylon Acl, M. GoMPERS poussait le cri de victoire dans l'éditorial du numéro de novembre 1914 de V American Fedei'ationist et considérait les sections précitées comnie une véritable charte d'immunités octroyée au travail organisé (2). Mais le principal conseil juridique de V American Anti-hoijcoll Association, M. Daniel Davem'oht, dans une brochure publiée par les soins de cette organisation (3), conseillait aux industriels de ne pas s'émouvoir de mesures législatives qui, sous la forme où elles avaient été votées, étaient destinées à demeure]- sans grand effet pratique. Lex-président Taft, de son côté, dans un discours prononcé au meeting annuel de ÏAmerica/i Bar Association en 1914, concluait que, si les Cours construisaient ces nouveaux textes d'après les princijîes traditionnels de 1 inter2)rétation judiciaire, ils ne s'appliqueraient sans

(l) CI", dans VAiinnaire inferncitioiial de liif/islation agricole, lV-63, la Iraduotioii de ce texte iiui, pour avoir voulu trop préciser, est devenu étrangement confus.

(2y « Les lahor sections du Clai/lou Act, écrivail-i), soni une g-rande victoire pour le travail organisé. Kn nul auti-o pays du monde il n'y a une énonciation de principe l'oudamcntal comparable à l'incisive et virile disposition de la section G ».

(3) A II a/iati/sîs of t/ie labor Union, injniirtion unit roiitemjil sections of llie Clanion Antitrusl Bill.