I.KS JUr.KMENTS DKCLAKATOIRES

<issez large pour permettre à cette procédure do jouer le rôle qu'on a revendiqué pour elle dans la fixation du droit objectif (1). Les associations des barreaux de Gonnecticut et de Californie ont, d'autre part, recomuinudé aux législatures de leurs Etats de donner ce pouvoir aux juges (2). Au congrès de VAmerican Bar Association en 1919, les membres du comité, chargé d'enquêter sur les modifications notables apportées au statute-iaiv pendant Tannée <ourante, constataient qu'il n'avait point été émis, dans <"es derniers temps, de statuts plus importants pour l'administration de la justice que ceux qui sont relatifs à l'introduction des jugements déclaratoires et ils consacraient la majeure partie de leur rapport à la discussion de l'opportunité de cette réforme (3). Mais ils concluaient ({ue l'utilité n'en était démontrée que dans des cas limités, comme l'application à l'interprétation des actes instrumentaires,. — testaments ou contrats — , et se prononçaient contre sa généralisation, et surtout contre son emploi pour hâter la vérification et la construction des ^statuts, tout en reconnaissant finalement que l'expérience, qui venait d'être institué^ dans quelques Etats, pourrait peut-être dissiper un jour leurs préventions.

Il faut croire que ces enseignements de l'expérience n'ont pas tardé à se faire entendre. Car, dès l'année suivante, l'Association du barreau anuM'icain abandonnait

{{) Cf. les indications données dans le rapport* du Committee on anteivortluj changes in statute-Iaw dans XI^IV American liar. Ass. apports, 1919, 284-287.

(2) BoRCHARD, dans XXiX Yale Law Journal, mars 1920, ."i5-549; c) 34 Har. L. Hev., ()97-702. Cf : la hildiographie fournie par le second de ces articles, noie 6,

(3) XLIV. American Bar Ass. Reports. 279-282.

190 l'ALLIAÏlFS \V r.ôNTHÙI.K .11 DICIAIUK DKS I.OIS

brusquement cette attitude première d'hésitation ou di" demi-hostilité et s'engageait à son tour dans la voie ouverte par VA/))rrican Jitdicalurp Society qui, sur le rapport de M. riif»MAs.l. Parki.nso.n, avait en 1919 apporté sa puissante. adhésion au programme des professeurs Sunderland et Borehard et dressé, pour aider les législatures à le réaliser, un projet de statut en huit sections organisant cette nouvelle forme d'intervention judiciaire (1), Le meeting" tenu à Saint-Louis en août 1920 par V American Bar Associatioi\ a montré que la ({uestion des jugements déclaratoires était passée au premier plan des jiréoccupations de )a profession légale et que la majorité des membres de la grande association américaine était désormais conquise à cette réforme. Sur la proposition (h^son Comité de législation et de réforme légale, l'A. H. A. a recommandé Tadoptiou d'un bill, déposé au cours du (io'' Congrès devant le Sénat en vue d'introduire dans l'article 271 du Code Judiciai re 1 1 ii paragraphe autorisant les cours fédéralesà émettre des jugements déclaratoires (2). Les Cotmnis.sionners on Vniform State Laws, dont l'activité est étroitement liée à celle de l'A. B. A., consacrant les conclusions d'un ardent plaidoyer présenté par le juge Frank K. DuiN.N (3) à leur conférence annuelle, se sont déclarés favoral>les à l'introduction de cette praticpie dans la procédure des cours d'Etats, et le secrétaire de la Conunission a pu annoncer au meeting de 1920 l'établissement

(1) liulietin XIV de V American Judicature Societi/.

(2) 45 American Bar Association Reports, 59-71 .

(\i) Tlie dectaratorij judgement, dans 45 A. IL A. /tej/07'ts,',iSd- 'Mi. <;r. la discussion par la section Judiciaire de l'A. 15. A. de celte coinniiinicalion de TiMuinenl juge de la Cour suprême de l'Illinois,.

LES JLGEMEiNTS DÉCLARATOIRES 191

d'une première ébauclu* (V l'nifonn Det Ittrulori/ Jiidgments Act [V).

Toutefois, au cours de ces débats de 1020, des doutes ont encore été exprimés en ce qui concerne l'aptitude de la législation proposée à exercer sur la vérification constitutionnelle et sur la construction judiciaire des statuts l'action accélératrice annoncée par M. Borchard. Ces doutes, qui visaient non pas l'opportunité, mais la légitimité constitutionnelle de l'extension de cette procédure déclaratoire du cercle des droits subjectifs individuels au domaine de la règle objective de droit, ont été développés dans le rapport présenté par M. O'DuNxNELl au nom du Comité de jurisprudence (2). Le Comité s'est déclaré convaincu que cette extension est interdite par la jurisprudence affirmée dans le 3/î/.sÂyr//rr/Ay' (3) où la Cour sujjrême fédérale a déclaré inconstitutionnelle une loi autorisant des Indiens Cherokee à engager une instance devant la Court of Claims dans le seul but de faire statuer par elle sur la validité d'actes du Congrès et qui ouvrait appel devant la (^our suprême contre la décision ainsi obtenue de la Court of Claims. La croyance à une condamnation, prononcée d'avance dans cet arrêt contre toute tentative pour faire de la nouvelle procédure un moyen « de porter devant les cours une enquête sur la constitutionnalité d'un acte législatif » (4 ), a amené le comité à fo»'nmler la distinction suivante : « On ne propose pas d'étendre la fonction du jugement déclaratoire à la détermination de

(1) 45 A. n. A. Reports, 530. Cf. : 34 H. L. /^, 702-710.

(2) 45 A . B. A . Reports, 260-263.

(o) Mus/crut r. U. S. : 219 U. S. 346. Cf. Blaine F. ^\oore, S Ujjre me Court and anconstitutmnal leffislation, 83. (4) 219 U. S., 361.

192 PALLIATIFS AL" CONTUÔLE .lUDIClAlIlK DES LOIS

la validité diiii acte du Congrès. Probablement une législation conféra lit ce pouvoir tomberait sous la règle du Mnskrat case. Quand aux procès civils entre parties, cette objection ne s'élève plus. La fonction du jugement déclaratoire est de déterminer les droits des parties à un litige. Dans cette controverse il y a des parties opposées. La seule dillcrence entre leur attitude et celle des litigants dans une action ordinaire est qu'elles demandent décision avant qu'il y ait eu aucune violation du contrat qui autorise une action en donmiages-intérèts » [\). Mais, après avoir posé le principe de cette distinction, le Comité concluait cependant, par une étrange contradiction, à la transplantation pure et simple dans le Gode judiciaire fédéral du texte de l'ordre XXV, règle o, des Suprême Coiirl Rtdes anglaises de 1883, qui ne contient pourtant aucune limitation de ce genre (2). On ne voit jias d'ailleurs conunont, tant (jue le mécanisme traditionnel d'élaboration de la loi judiciaire anglo-américaine et la doctrine du siarc drclsis resteront debout, on ])ourrait empêcher que la procédure, inventée en vue de hâter la fixation des droits subjectifs des parties, ne serve par contrecoup à activer le dégagement du droit objectif.

Cette portion du rapport O'Dgnnell a été réfutée par le juge, — aujourd'hui secrétaire d'Etat, -- Charles Evans Hlgiies qui, avec la haute compétence que lui donnait sa qualité de niend^re de la Cour supi'ème fédérale, s'est

(l).i;) .1. //. A. /tepor/s, 263.

(^) Il va (le soi qu'on ne pouvait songera formuler pareille réserve <l:ins le modela anglais de -1883, l'Angleterre n'avant jamais admis dans sa pratique conslilulionnelle rien qui ressemble, de près ou de loin, au conirôle américain (te la conslilntif)nnalilé des lois par les cours de justice.

LKS JUGEMENTS DÉCLARATOIRES 193

<ittaché à dc'iiiontrer que les scrupules coiistitutiojinels du Comité (le législation et de réforme légale provenaient d'une interprétation erronée de lopinion émise par la Cour dans le Mushrat case. « (^e n'est pas, fait-il justement remarquer, parce que la question (posée aux juges dans 1 espèce) était la détermination de la validité dun acte du Congrès ; c'est parce que cette question ne s'élevait pas à l'occasion d'un litige ell'ectif, que la Cour s'est déclarée sans pouvoir pour la trancher. S'il y avait eu un procès réel, la question de la validité d'un acte du Congrès aurait été résolue aussi bien que toute autre question conipétemment portée devant les juges. Mais, en l'absence d'un litige actuel, \\\ cette question, ni aucune autre ne pouvait être légitimement soumise à la Cour. Tout ce qui a été affirmé, c'est que le pouvoir de décider sur la validité constitutionnelle d'un statut n'existe qu'autant que la Cour est appelée à résoudre un procès véritable ». Si le statut discuté dans le Miishrat case a été déclaré nul, c'est uniquement parce qu'il appelait la judicature fédérale à se prononcer sur la constitutionnalité d'actes antérieurs du Congrès, non pas dans une action entre litigants ayant pris l'un et l'aulre régulièrement position en Cour, mais dans une procédure où le plaignant se présentait sans contradicteur réel et masquait l'absence de partie adverse en constituant défendeur le gouvernement pris en sa qualité de puissance publique. 11 convient donc, dit le juge Ilughes, de rectilier la partie du rapport qui suppose à tort que la législation proposée risquerait de tond^er sous le coup du précédent du Muskrat case dans la mesure où elle tendrait à déférer aux juges l'examen de la constitutionnalité de dispositions législatives. La seule réserve à faire est que la déclaration de droits ne saurait être provoquée que

Lambert 13

194 PALLIATIFS AU CONTRÙLK .IIUICLVIKE l»i:S LOIS

[)ar le moyen d'une véritable litigation. Mais, pourvu que cette procédure mette aux jJi'ises des parties adverses, il importé peu qu'elle tende à provoquer l'appréciation constitutionnelle d'un statut ou lintorprétation d'un contrat. En annexant à son ra])port cette note critique du juge Hughes sans la faire suivre d'aucune réponse, le Comité de jurisprudence parait bien en avoir lui-mcnic reconnu l'exactitude (1).

Il est trop tôt pour préjuger le sort de cette canq)agne en faveur des jugements déclaratoires. Dans un pays où 48 législatures d'Etats — et môme 33 juridictions législatives différentes, si l'on tient conqite des territoires et du district fédéral — , travaillent en pleine indéjDcndance respective au développement du droit, chacune dans leur ressort, les réformes ne se propagent ([u'avec quelque lenteur dans renseni])le de la communauté. Oux-là même des modèles de statuts passc-partout, recommandés à l'adoption sinmltanée de tous les Etats par les Commissioners on Vniform State Laws, qui ont eu finalement le plus gros succès, — comme YUiiiforni Negoliable Instruments ^Ic^de 1896 qui en 1920 ne rencontrait plus qu'une seule opposition, celle de la Géorgie, ou VUniform Wareliouse Heceipts Act de 1906 qui, à cette môme date, avait ])énétré dans 4o juridictions législatives, — ontmis plusieurs années à s'imposer à la majorité

(I) 4o .1. li . A. Repoi'ts, 266- 2G7. La cour suprême du Michigan a bien proclamé, dans un arrcl de 1920 {Anivai/ y. Grand Itapids lii/.,. 179 .\orthw. Iteiiorter, 350), rinconslilutionnalilé du statut local autorisant le jugement déclaratoire. Mais cette décision a suscité de vives critiques : 19 Mich. L. R. 86, — 30 Yale L. I. 161, — 21 Coi. L. R., 168, — 5 Mùm. L. R. 172, — 7 Am. Bar. A. I. 141, — 34 Harv. L. R. 698.

LES JL(JKMK.\TS IiKCLAUA FOIRES 195

des Ktuts (1). A furùori, (M1 est-il do inènic de mesures, comme celle que préconise M. Borcbvrd, qui n'ont pas encore ol)tenu près des législatures d'Etats, une recommandation aussi précise et aussi documentée.

Si cette campag-ne en faveur des jugements déclaratoires aboutissait, elle activerait sans doute le dégagement de chacune des solutions de la jurisprudence constitutionnelle. Mais, en revanche, elle ne diminuerait, ni l'incoordination, ni l'instabilité de l'ensemble de cette jurisprudence. Elle l'accentuerait plutôt. C'est précisément ce que lui reprochaient en 1919 les enquêteurs de V American Bar Association. Le public, constataient-ils. se plaint déjà de l'imprécision et de la confusion de la ligne de décisions constitutionnelles (]ui met en œuvre les due process clauses et détermine, en vertu des déclarations de droits, la liste des interventions condamnables des statuts dans la liberté et la propriété privées. Cette imperfection de la jurisprudence constitutionnelle tient à la complexité et à la diversité des faits qu'elle a à apprécier. Même en ])résence (l'espèces concrètes fournies par le jeu de la litigation, elle doit faire état, pour la formation de ses jugements, « de faits qui ne peuvent pas être prouvés, mais doivent être laissés à l'opinion «ju à la spéculation individuelle ». Cet élément de subjectivisme va singulièrement se déve-

(1) On se l'endra compte aisément de la lenteur de cette propagation, qui est encore beaucoup plus frappante pour les autres drafts de la Commission on unif'orm state taivs,en se reportant au tableau récapitulatil" dressé par les Commissioners dans leur rapport de 1920. XLV. American Bar Ass. Reports, 5G4-5G3. CI". H. C. Gutte- RiDGE dans Journat of comparative teyislation,'i<' série, III, 1 (janvier 1921), 5. — Walter (i. Smith, National conférence on uni form state laiDs in the U. S., même revue, N. S., XXXVI, 154-169 et Uniform législation in the U. S., LU. A nnals Acad. pol. soc. sciences,. 67-76.

196 l'All.lATlFS Al" COMROLK JUDICIAÏKK DKS LOIS

loppcr si, avant moiuo que les entraves (ju'iin statut peut apporter aux droits individuels se soient ejft'ectivement réalisées, les Clours [xnivent être apjxdées à décider si ces entraves sont constitutionnellenient tolérables ou non. On risque d'aggraver ainsi les critiques dirigées contre cette partie de la jurisprudence constitutionnelle, soit à raison de « l'inconsistance de son principe », soit à raison « d'appréciations erronées des faits impliqués dans les cas d'invocation des due process clauses » (1). C'est la préoccupation de ces critiques et le souci de diminuer les occasions qu'elles ont de s'exercer qui ont provoqué le dévelopj^ement d'une seconde sorte de tempéraments à l'exercice par le judiciaire de la direction suprême de la loi et à son pouvoir de correction sur l'œuvre du législateur.

SECTION III L'application administrative et rapplication judiciaire du droit.

Pour défendre les parties neuves et hardies de son œuvre contre la déformation par la construction judiciaire, le législateur n'avait dauti'e ressource que d'en enlever l'application aux Cours de justice ou, tout au moins, de ne leur laisser qu'une sujjervision générale sur un travail d'adaptation aux espèces concrètes confié, en première instance, à des experts choisis à raison de leur éducation d'administrateurs, et non i)as de jui'istes (2).

(1) XLIV. American, liar Association licporls, 2Si.

(2) Elihu Root, dans -il Am. Bar. Ass. Rep., 308; Willoughby, Constitutional law, 1273-1278; le i-apporl Ou noteivorthij changes in statute law dans 4:? Am. Bar. Ass. Rep., 405; Reed Powkll, Conclusiveness of administrative déterminations. . dans PoliticaL Science Quarterly d'août 1907.

L APPLICATION ADMLMSTRATIVi; DES STATUTS 197

C'est ce qu'il a déjà été amené à faire pour la rédementation des trusts. Les juges ne sont pas préparés par leur formation professionnelle àl'étude de problèmes aussi complexes et aussi nuancés que la détermination de la valeur sociale de chacune de ces grandes ententes industrielles et de ses répercussions sur la vie économique du pays Pour les trancher avec compétence, il leur faudrait les connaissances techniques des directeurs de ^r-randes affaires commerciales. Faute d'expérience antérieure, les juges ne peuvent s'éclairer que par la confrontation des brie f s déposés par les conseils des deux parties, /y//e/.s qui dégénèrent parfois, comme dans le Standard OU Case, en de véritables traités d'économie politique appliquée, beaucoup trop volumineux pour pouvoir être assimilés entièrement par des lecteurs sans éducation technique (1). Il est donc à craindre que, là ou il faudrait, pour faire bonne et saine justice sociale, procéderàla mise en balance d'intérêts économiques nombreux, subtils et difficilement définissables, la Cour se borne à faire jouer à l'aveuglette son jeu d'arguments traditionnels et de raisonnements de pure logique.

D'autre part, la police judiciaire se présente toujours sous la forme d'une police répressive qui, poyr s'exercer, attend que les trusts se soient constitués et aient organisé leurs aménagements commerciaux, et qui, en venant les frapper au moment où ils sont eu pleine activité, risque d'mfliger à l'économie nationale des préjudices égaux ou

(1) Quelques-uns des procès roulant sur la «onstitutionnalité des lois ouvrières ont aussi suscité le dépôt de hriefs qui ronsliluent des œuvres scientifiques de longue haleine. Tels les hriefs du professeur Feux Frankfurter et du futur juge fédéral lÎRANnEis dans les Oregon minimum wages cases. *

198 PALLIATIFS Al COiM'IlOLK .lUDlCIAlUE Dl>:s LOIS

supérieurs à ceux que l'on cherche à arrêter. Seule, une police administrative peut, eu pareille matière, assurer une gestion éclairée dés intérêts de la communauté, en recourant d'ordinaire aux voies préventives et en réservant la réj)ression comme une dernière ressource pour le cas où la j)réventioii resterait inopérante (1).

D'où le coup de barre donné à la politique législative des trusts par l'acte du 26 septembre 1014 instituant la Fédéral Trade CornnLission\^Y Créée pour introduire dans les autres branches de l'industrie et du trafic national (3), l'ordre et la régularité que, depuis longtemps, Vlnsterstatp Commerce Commission faisait régner dans le commerce spécial des transports en commun, et pour écarter du marché américain les méthodes déloyales de concurrence, la Fédéral Trade Comi/n^^sio/i est investie des pouvoirs <rinvestigation, de réglementation et môme de juridiction (4) indispensa])les à raceoiiiplissenient de cette tâche. Elle est autorisée à ouvru", soit d'office, soit à ha

(1) YouNG. T/ie new american (jovernment, -168-173.

(2) 38 U. S. Slaliites al Lari,'e, 717. Acte inlégi'alement traduit en français dans Y Annuaire international de législation agricole, IV, 1914, 50-58. Cf. E. Dana-Dukand, The Trust Législation of 1914, dans 29 Quarterly Journal of Economies, 72-97.

(3) Sauf le commerce de banque qui était déjà soumis, en ce qui concerne les banques investies de leurs chartes sous l'empire des lois de l'Union, à la surveillance du Comptrollerof Currency, et dans le domaine duquel le Fédéral Reserve Act du 23 décembre 1913 venait de fixer les bases d'une nouvelle politique nationale par la création des Réserve Banks et dn'Federal Reserve Board. Cf. 0. M. W. SpraouE, The fédéral reserve act, 28 Quarterly Journal of Economies, 213-254 ; The fédéral reserve bankiny system in opération, même revue, XXX, 627 ; Young, /. e., 113-115.

(4) C'est à dernier point de vue, surtout, qu'elle se différencie du Bureau of Corporations, crée en 1903 cl (jni lui m IVajé les voies. €f. You.NG, /. f., 165.

l'application administrative des statuts 199

requête de l'attorney général, des enquêtes sur les corporations suspectes de constitution ou d'opération irrégulières et à leur recommander les modifications dans leur direction ou les réajustements dans leurs affaires nécessaires pour les mettre en paix avec les lois contre les trusts. Dans le cas où la firme enquêtée ne s'incline pas spontanément devant ces conseils, la commission fera acte de juridiction disciplinaire et, après audition en forme de la défense, émettra un ordre enjoignant à cette firme de se désister de son attitude illégale ou de procéder aux réfections opportunes dans son organisation. Recours contre cet ordre est ouvert à l'intéressé devant la Cour de circuit d'appels (1), dont la décision est elle-même susceptible de révision j^ar la Cour suprême fédérale. Et la commission, de son côté, peut s'adresser à la même Cour de circuit d'appels pour assurer l'exécution forcée de son ordre. Mais, devant la Cour, les faits constatés parla commission, s'ils ne se heurtent pas à des témoignages opposés, sont considérés comme conclusifs (2). Et, si de nouvelles preuves sont apportées pendant la procédure devant la Cour, celle-ci devra, suspendant l'action, en renvoyer l'examen à la commission, qui se trouve jouer ainsi le double rôle, d'abord d'une sorte de degré préalable de juridiction, puis dans les instances d'appel, d'un expert technique imposé aux juges. Même dans le cas où des 2)oursuites sont directement engagées par le gouveriiemont contre

(1) Un écarte, pour gagner du temps et épargner des frais, le premier degré habituel de compétence judiciaire, la commission jouant ainsi le rôle d'une juridiction de première instance, mais d'une juriduction dont les ordres ne sont susceptibles d'exécution forcée qu'après homologation par une Cour judiciaire.

(2) Cf. Gilbert H. .Montague. dans Some légal phases of corjiorate Jinancing, reorganication and régulation, 312-320.

200 PALLIATIFS Air CONTROLE JUDICIAIRE DES LOIS

uno corporation en vertu de la loi Sherman, — car l'acte (lu 26 septembre 191i se superpose à elle sans la modifier, — la Cour peut encore déléguer rinstruction de l'ensemble de la cause à la Fédéral Trade Conmiission et s'approprier ses recommandations. Mais la commission nest plus alors qu'un guide professionnel simplement ofïert ou recommandé parle législateur aux Cours (1). 1 Sur le domaine de la législation des trusts, la justice administrative ne se présente encore que comme un auxiliaire de la justice judiciaire, un auxiliaire d'humeur indépendante, mais qui tond seulement à prévenir et éclairer son action sans prétendre se su])stituer à elle. Il est lin autre domaine où elle a pris beaucoup) plus netteineiit le caractère d'un instrument de lutte contre l'application judiciaire des statuts, c'est celui de la législation des accidents du travail. En pareille matière le législateur ne se défie plus seulement de l'aptitude des Cours à bien comprendre les aspects économiques dé* son œuvre ; il se défie de l'emploi qu'elles pourraient faire de l'interprétation judiciaire poiu' paralyser ou déformer ses volontés. Et ses défiances ne sont que trop motivées. Une législature d'Etat qui a dû remettre sur le chantier, f)tirfois à plusieurs reprises, son Worhnens Compensation Act et y pratiquer des coupures successives pour le faire enfin échapper aux déclarations d'inconstitutionnalité, ne jieut pas se dissimuler que, si ell<^ en abandonne la mise en œuvre aux (^)urs de justice, elle le condamne à n'être appli(jvié que dans un esprit systémaitiquement restrictif. Elle sait d'avance que toutes les objections d'ordre juridi-

(I) Klles ne seiiibleiit pns inellre l)e!iu(;oiip d'empressement, à accueillir cetic recommandation, si on en juge par raltitiide de la <loiir suprême dans laiïaire ilu trust de l'acier.

l'application administrative des STATUT'* 20t

(juc (|ui «tilt été invoquées par les .juges pour annuler ses textes antérieurs, reparaîtront pour corriger et émasculer par voie de construction le texte qui a eu la chance (l'échappera l'épreuve du jugement de constitutionnalité. Pour éviter ce péril, le législateur est fréquemment amené à donner, pour le règlement des espèces concrètes que soulève le fonctionnement de la nouvelle loi, une compétence, tantôt finale (1), tantôt de première instance (2), soit aux bureaux officiels du travail déjà existants, soit à des commissions administratives instituées à cette fin. Les risques d'échouage du statut sur l'écueil de la déclaration dinconstitutionnalité sont sans doute aggravés d'autant: mais, si le statut les surmonte, il pourra, du moins produire les effets escomptés par ses auteurs.

Dans un article écrit en 1916, où il relève les enseignements essentiels cpii se dégagent de volumineuses publications éditées en 1914 par le bureau des statistiques du département fédéral du travail (3), M. Samuel Rosen- BAUM (4) donne déjà une démonstration saisissante de cette tendance des législatures d'Etats à écarter le plus possible le règlement par le médium judiciaire des différends

(1) Une mesure aussi radicale a peu de chances d'échapper à la critique des censeurs constitutionnels. Elle ne se rencontre qu'exceptionnellement, l^lle a pourtant été consacrée par le chap. Hi des lois du Nevada de 1913. Cf. aussi la section 32 du statut fédéral du 7 septembre 1916.

(2) C'est la forme habituelle d'introduction en cette matière de l'application administrative du droit : Rosexbaum, Journal Soc. Comp. Leg., N. S., XXXV, 22-23.

(3) Labour laws of the U. S., no 148 des publications du bureau des statistiques. 2 vol- ci Dir/est of ^Vorkmeri'x Compensation and i7i.9urance laws in the U. S., par J.-Hobertson Joxbs, décembre 1914.

(4) Labour ler/islation in the fJnited States dans XXXV Journal Soc. Comp . Législation, N. S., janvier 19t6, 13-23.

!202 PALLIATIFS Al CONTROLE JLDICIAIHK DKS LOIS

soulevc'S par les accidents du travail. Comparant les dispositions de 24 Wurl.men^s Compensation Laiv.s votées dans les divers Etats pcnidant la jjériode embrassée parles enquêtes dont il rend compte, il constate que, sur ces 2i statuts, 5 seulement prévoient que les litiges soulevés par leur ap^jlication seront portés en première instance devant les Cours de justice, alors que 14 créent des commissions ou des ])ureaux spéciaux pour régler ces querelles ou en transfèrent rexameii à des bureaux (hi travail ou de l'industrie déjà existants, et que les autres organisent des combinaisons plus ou moins complexes d'arbitrage. Cette tendance s'est depuis accentuée dans les législatures d'Etats ( 1) et s'est communiquée à la législature fédérale. Le statut du 7 septembre 1916 (2), tendant à assurer des indemnités aux employés des Etats-Unis victimes d'accidents au cours de leur travail (3), dispose en effet, dans sa

(1) Sur 45 lois d'accidents du travail antérieures a 1918 que M. HooKSTAD analyse dans Companson of icorkmen's compensation laws... up to January i 1920 (n" 275 du Bulletin du liureauof labor statisticH, p. 114 et surtout 130-131, 34 prévoient leur application administrative, alors (jue 11 seulement s'en tiennent au système de l'aide de soi-même et du recours, à défaut d'entente amiable, à la seule litigation judiciaire.

•(2) Cil. 458 des statuts de 1915-1916. Acte traduit AansV Annuaire de législation étrangère, tome \LV, 1917-1^18, p. 391 et s.

(3) Le Congrès avait quelques raisons de se défier de l'application purement Judiciaire du statut. Sa première tenliilive pour introduire dans le droit fédéral, au profit des ouvriers des ro/nmon carriers, — et nolanimenl des compagnies de chemin de fer, — se livrant au commerce entre états, une réglementation spéciale des accidents du travail faisant brèche aux vieilles doctrines du co-service et de la faute partagée, la Fédéral Employers Liabilitg Law de 1906 (ZA Statutes at Large, 232), avait été très fraîchement accueillie par le judiciaii'e. Pour la déclarer inconstitutionnelle dans Iloirard r. Illinois Central H. Co, 207 U. S., 463, la {}our suprême s'était, il est vrai, retranchée.

s acci- / égisla- \f xjpen- / \

l'ai'plic.vtio.n administrative des statuts 203

section 32, que la Conunission (/i/ic/emnitéinstituéc par sa section 28 « est autorisée à Taire les règlements nécessaires pour l'application de VAct et décidera toutes les questions quis'élèvent au sujet de l'Act ».

Et ce n'est pas seulement dans la léiiislation des acci dents du travail, c'est dans tout l'ensemble de la lé tion ouvrière et sociale que s'est manifestée cette prc sion à développer l'application administrative des statuts au détriment de l'application judiciaire. Nombre d'Etats ont aujourd'hui des comndssions du bien-être industriel ou des bureaux du travail, qui ne sont plus réduits à un simple rôle d'inspection administrative, mais auxquels la législature a délégué le droit d'édicter, dans les limites et d'après les directions données par elle, des réglementations sur la durée des heures de travail, les salaires minima d'existence ou autres questions similaires de police industrielle, et d'exercer nne sorte de juridiction de première

comme dans Ifummer v. Dageuhnrt, derrière l'argument d'incompétence et d'empiétement sur l'autonomie des étals, tiré de ce que l'acte n'avait pas pris soin d'excepter de son opération les accidents survenus aux employés de compagnies faisant le transport entre Etats pendant le temps où ils sont occupés au transport à l'intérieur d'un Etat (WiLLOuGHBY, Constitutioiiul Law, 741-743). Mais, sur le fond même de cette l'éforme légale, tout en en admettant en général la réalisabilité constitutionnelle, les juges avaient échangé des vues si variées €l si confuses qu'elles se traduisirent par la rédaction de cinq opinions séparées (Blai.ne F. .Moore, Suprême court ami unconstitutionat législation, 93-96. Le stalut fut plus tard validé dans son application au (lislricl fédéral de Columbia). Le Congrès répliqua en reprenant les mêmes dispositions dans V Einployers Liability Laïc de 1908 (35 Statutes et Large, 65 et 36 st. 291), mais en spécifiant qu'elles ne visaient que les accidents survenus dans le transport entre- Etats et, sous cette forme, elles furent validées dans le second Employers Liabilitij Cuse{±i'i U. S., l.Cf. Frank I!. Kellogg, .Ve<t' -National isms. 37 Am. Bar. A.^s. Reports, 3o2.

204 l'AI.LIATIPS AU CONTROLE .JUDICIAIRE DES LOIS

instance sur lés infractions à ces règlements on sur les conflits qu'ils peuvent soulever entre particuliers (t). A côté (les anciennes formes de justice administrative, — comme la jurisprudence devenue si toufi'ue de YJiHerstale Commerce Coinmission (2), — qui se sont dévelopjjées dansl'ombre de la jurisprudence judiciaire, on voit ainsi ajDparaître de nouvelles variétés de la justice bureaucratique ([ui disputent plus ou moins ouvertement aux Cours fédérales ou aux Cours d'Etats l'application des branches nouvelles du statutc-Iaw.

Dans une très suggestive communication faite en 19IÎ> au congrès de V American Bar Association (3), le doyen V*oun(l a montré que le développement croissant de l'application administrative des statuts s'explicjue aussi par le dégagement, dans toutes les branches neuves et vraiment vivantes du droit civil, d'un besoin d'assouplissement de la loi comparable à celui qui s'est exprimé, dans le domaine du droit pénal, par le mouvement en faveur de l'individualisation de la peine.

La machinerie légale, dont se servent les juges professionnels, a un fonctionnement trop grossier et trop automatique pour donner aux conflits, infiniment variés et nuancés, que soulève la vie écononiic(ue et industrielle contemporaine, des règlements écjuitables pour les parties en présence, et surtout des règlements conformes aux intérêts de la comnmnauté. Cette machinerie consiste eu un

(1) HOSENBAUM, /. r., 13el S.

(2) L'étude de cette jurisprudence est, devenue une véritable brandie de la science du droit qui suffit à absorber une lorte partie de l'aclivifé de spécialistes aussi laborieux que le lut F. N. Judson, par exemple.

(3) The aitministrotive application of tegal stcuidnrds dansXLIV American Bar Axs. lieports, 445- i63.

i."aiji'li(;atio.n admimstuativk des statuts 20.")

trij^le jeu : 1° de fèylos {riilcfi) (1), — cest-ù-dire de solutions de détail dégagées des précédents judiciaires et dont chacune s'applique, en vertu de la force du précédent, toutes les fois que la même espèce de litige, le même point de droit, se représente devant les juges — ; 2° de principes rapprochant quelques-uns de ces points de droit résolus pour dégager l'idée comnmne dont ils s'inspirent et en tirer de nouvelles déductions ; 3° deconceptions légales unissant à leur tour des groupes de princijîcs en une synthèse fécondante (2). Elle poursuit un idéal de justice abstraite où tous les rapports juridiques individuels doi- Tent êtres classés, après élimination de ce qui constitue leur individualité propre, en catégories dont chacune est réglée par un précepte légal d'une inexorable logique qui s'applique automatiquement à tous les cas rentrant dans cette catégorie, sans se laisser fléchir par la considération

( l) En lant que terme leclinique de la terminologie juridique angloaiiicricaine, le mot rule est intraduisible dans notre langue. Le correspondant français est solution jurispriidentielle. M. Polnd remarque avec raison qu'on trouverait l'équivalent de ces règles légales anglo-américaines dans les ler/es barbaroî'Uîn et, notamment, dans notre vieille loi Salique qui n'est, en effet, dans sa grande masse, qu'un recueil de jugements concrets donnant d'avance les solutions à appliquer aux types les plus usuels de procès ou de cas pouvant se présenter dans la pratique. Cf. Petral' Gay, La notion de lex dans la coiituîne salienne et ses transformations dans les capitulaires. Thèse, Lyon, 1920, 128-1S8.

(2) Les principes et les conceptions juridiques tiennent une beau, coup plus large place dans notre machinerie légale que dans la machinerie anglo-américaine. C'est sans doute ce qui explique que <::es notions n'aient jamais été soumises dans la littérature des pays de common laïc à une analyse et à une critique aussi approfondies que celles qu'en a données Geny, Méthode d'interprétation et sources en droit privé positif, 2e édition, 1919, I, 43-53, 124-180, quoique la réaction contre les abus de la logique juridique ait suscité aux Etats-Unis une litlératui'e tout aussi abondante qu'on France.

20G PALLIATIFS AL' COMHOLE .lUDlCIAIFlE DES LOIS

des iniquités iiulividuollos et des méfaits sociaux auxquels il peut aboutir dans telle ou telle espèce déterminée.

A cette justice mécanique et aveugle par le jeu automatique de règles, de priucipes et de concepts légaux, rapplication administrative du droit tend, dit M. Pound, à substituer une justice qui juge les actes individuels à la lumière d'une série de sLariffarih, c'est-à-dire de mesures moyennes de conduite sociale correcte, analogues à ces standards d'origine romaine que sont la conduite du bon père de famille ou de l'nduiinistrateur diligent. Ces standards, — comme le standard de concurrence loyale qui est le guide assigné à la jurisprudence de la Fédéral Trade Commission, — reposent sur des n(^tions de moralité civique ou commerciale courante, qui ne peuvent pas être définies par des méthodes exactes et certaines de logique légale. On ne saurait exprimer en une formule concrète et descriptive, applical)le à tous les conducteurs et dans quelques circonstances qu'ils conduisent, ce qu'est exactement le standard de prudence nécessaire auquel ils doivent se conformer dans la conduite de leurs voitures. Et il n'est [)as plus possible de définir abstraitement le contenu positif du standard de service raisonnable dont V Interstate Commerce Commission doit imposer l'observance aux diverses compagnies de chemins de fer. Ces standards ne peuvent être appliqués que par des mains expertes, et non par des machines légales. F^t c'est précisément la nécessité d'en confier le maniement à des hommes ayant une longue expérience de la catégorie d'actes de conduite sociale qu'il s'agit de juger et réglementer, qui a nécessité ra])parition de la justice disti'il)U(''e par des commissions administratives.

Par là même qu'elle a sa raison d'être dans la substitu-

l'application admiisisthath e des statuts 207

tion (les jiigonieiits sui' standards aux jugem«Mits sur règles^ la justice administrative apparaît à M, Poiind comme la caractéristique de ravènement d'une étape de l'évolution du droit supérieure à celle que représente la justice des juges professionnels. « Entre ces institutions de la loi moderne, qui impliquent des nuancements subtils et des intuitions expertes et l'universalité simpliste des règles des XII tables et des leges harbaronim, il y a, dit-il, la culture de deux milliers d'années » (1). C'est, sans doute,

(1) PouND, XLIV, Am. Bar Ass. Reports, 438 el ses fiéveloppemenls antérieurs dons Mechanical Juri'< prudence, 8 Columhia Law Revieio, 1908, 603; Executive Justice, ^^ American Law Register, 1907, 137 et la note d'un de ses élèves dans 33, Harv. Law Rev., 1920, 972-976. Les aspirations, que reflètent ces savantes ntudes du doyen Koscoœ Pound, s'aflirment aussi par la curiosité très éveillée avec laquelle on suit, dans les sphères libérales de la profession légale, la marche des expériences de substitution, pour le règlement des conflits du travail, à la vieille justice légale mécanique el répressive d'une justice sociale souple el préventive, qui ont élé essayées timidement, dans un cercle limité ou dans les circonstances exceptionnelles du temps de guerre, par le gouvernement fédéral (Young, Neiv American Government, 132-134 ; Gordon S. Watki.ns, Labor jyroblems and labor administration during Ihe worhl war, Vlil, 3 et 4 IJniversity of Illinois Studies in social sciences, 124-127, 143- 151, 16i-173, et divers articles de Quarterbj Journal of Economies, XXVlll, 360-372; XXXII. 122-141, 33.3-383 ; XXXlll, 321-343-, ou par certains états de l'Union (Voung, /. c. 391-396 et lélude de Williams E. Atkins sur la loi du Kansas dans le numéro d'avril 1920 du Journal of Potitical Economy), mais sont poui'suivies avec plus d'ampleur et plus d'audace sur d'autres terres de common law et auxquelles rAustralie a donné le branle par l'inslilution de ses cours d'arbilrage industriel. Cf. les trois articles de He.nry Bouune Hig- GiNGS, A new province for law and order dans Harvard Law Review, XXIX, 13 : XXXII, 189: XXXIV, 105-136; M. B. IIam.mond, Wages Boards in Australia, 29 Quarterly I. of Economies, 98-148, 326-361, 563-630, les nombreuses communications du président de la Cour fédérale australienne d'arbitrage industriel : Jkthro Brown, 27

208 PALLIATIFS AU COMHOLK JCDICLVIRK ItKS LOIS

•cette foi dans les vertus et dans l'avenir de la justice administrative qui lamène à esquisser la vigoureuse et originale syntln'>se de l'iiistoirc générale des institutions constitutionnelles américaines qu'il place en tète de son «tude (1).

L'éminent doyen delà faculté de droit d'Harvard University croit pouvoir résumer l'histoire constitutionnelle des Etats-Unis dans la succession de trois formes bien tranchées de gouvernement, « Dans notre théorie jJolitique, écrit-il, l'exécutif, le législatif et le judiciaire sont coégaux. Néanmoins, aux différents stades de notre histoire, tantôt l'un, tantôt l'autre, ont atteint en prati(jue une prépondérance distincte. Au commencement de notre histoire politique le département législatif était le leader. Les législatures étaient entièrement persuadées que les autres départements, par là même qu'ils étaient finalement responsables devant le peuple, étaient aussi directement et immédiatement responsables devant elles. Elles se considéraient comme les représentants du peuple au sens strict du mot. Elles s'estimaient compétentes j^our appeler les juges à expliquer et défendre leurs décisions... La première moitié du XIX'' siècle a fini avant que le pouvoir législatif dappel ait pris lin, . »,

« Pendant une autre période, de la promulgation du

Yale Laïc Journal. 427; 32 llarv . Laïc /i(?r., 832, Journal of Comparative Législation, 3e série, II, 3, octobre 1920, 169, cl, pour les •extensions de l'expérience australienne dans les autres parties du monde anglais, sir I^ynden Macassey, The industrial courts Art ■19 iO dans Journal Comp Leg ., 3« série, 11, janvier 1920, 72 el SguiRE, Opération of llie industrial dis/nites investigation ad of Canada, n» 233 du Bulletin of U. S. Bureau of labor stalistics, •1918.

(1) XIJV American Bar. Ass. Reports, 4-45-446.

L'APPLIf.ATION ADMINISTRATIVE DES STATUTS 209

ti'^ amendement à la première décade du présent siècle, les cours ont conquis une prédominance définie. Elles se sont considérées comme gardiennes d'une loi fondamentale, courant sous toutes les constitutions, et simplement déclarée par elles, devant laquelle toute action législative ou executive doit fléchir. Toutes les questions politiques sont devenues finalement des questions de constitutionnalité et la constitution a été traitée comme déclarant des principes universels, éternels, hors de l'atteinte du changement, [)ar lesquels Finterprétation judiciaire et l'application de l'instrument déclaratoire doivent être gouvernés... Pendant près d'un demi-siècle, l'hégémonie judiciaire n'a guère été discutée... ».

« Maintes choses, dans lesquelles nous ne pouvons f^ntrer, ont concouru à opérer un changement. Aujourd'hui l'exécutif se considère et est considéré comme représentant plus spécialement l'ensemble du peuple. Le législatif et le judiciaire, par là même qu'ils sont finalement responsables envers le peuple, sont de plus en plus consi- ^iérés comme obligés à rendre des comptes à lexécutif. Il rappelle la législature à ses devoirs... 11 revoit les décisions des cours par des investigations administratives (1). Et même il obtient pour les commissions administratives <[uelque chose de très semblable à une lex régla romaine, sinon un octroi du pouvoir de faire la loi, au moins le

(1) Allusion, noiammeni, aux mesuresrrapplicalion administrative qui ont rendu pratiiiuemenl inopérants les arrêts de dissolution prononcés en 1911 contre la Stanrford OU Co et contre le trust du tabac William E. Steve.ns, A group of trusts and combinations, 26 Quarterhj Journal of Economies, 642. Cf. Stuart Daggett, Lafer developnients in the Union Pacific merger case, même revue, X.WIII, 772-794.

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