DE L'ADMINISTRATION

La puissance exéculrice ou Tadministration du Royaume était confiée aux ministres et aux intendants des provinces : les affaires qu'elle embrasse étaient réparties entre quatre Secrétaires d'Élat. Les principaux Départements étaient ceux de la Guerre, de la Marine, et des Affaires étrangères,

La maison du Roi, la police de Paris, les affaires du Clergé et celles des Protestants formaient un autre département; mais quelquefois ces objets étaient divisés et ajoutés à celui d'un ministre en crédit. Les affaires générales des provinces étaient distribuées entre les Secrétaires d'État ; les conflits qui s'élevaient dans chaque province étaient portés devant le Secrétaire d'État qui en avait le département, et c'était par lui que le Roi faisait connaître ses intentions aux Commandants, aux Intendants, aux évéques et aux différents Corps ou Communautés. Le Ministre de la guerre avait de droit, par sa place, la direction de toutes les affaires des provinces frontières. Les quatre ou cinq Secrétaires d'État, car le nombre n'en

DU GOUVERNEMENt, DES MOEURS. ETC. 137

était pas invariablement fixé, travaillaient chaque semaine avec le Roi sur les affaires de leur Département, et quand il y avait un premier Ministre, il assistait à ce travail.

Les finances étaient administrées par le contrôleur général, depuis qu'il n'y avait plus de surintendant: ce Ministre ne pouvait jamais être comptable, parce que toutes les dépenses qui excédaient mille livres étaient ordonnées par le Roi, et Tétat en était signé de sa main. Les détails de la finance étaient confiés, sous l'autorité du contrôleur général, à un Magistrat qui avait le titre d'Intendant des finances, et travaillait avec ce Ministre, dont il n'était que le premier commis avec un titre honorable. Ces places donnaient la première considération, et souvent des Intendans des Finances ont préféré cet emploi stable et utile au poste orageux de Contrôleur général.

Le Chancelier de France était chef de tous les Tribunaux ; il était l'organe des volontés du Roi auprès des Cours de justice, pouvait mander chez lui les Secrétaires d'Etat, et présidait au Conseil privé, composé des Conseillers d'Etat et Maîtres des Requêtes. La dignité de Chancelier était la première pour le rang et les prérogatives honorifiques : il précédait dans les Conseils les Ducs et Pairs, ne terminait jamais ses lettres par le mot Serviteur^ ne rendait aucune visite et ne portait le deuil de personne, étant censé représenter l'impassible Justice. Enfin le Chancelier jouissait d'une prérogative bien plus précieuse que ces brillantes distinctions, il était

138 DIT nOUVEIlNEIffiNT, DEâ MOEURS ET DES eOIliMnONS

le seul des Ministres qui fût inamovible; il pouvait être exilé mais non destitué. Une place si importante par son objet, qui était Tadministration de la Justice, et qui procurait autant de distinctions honorables, ne donnait pas un grand crédit à la Cour, le Chancelier ne conférant aucun grand emploi, aucune place lucrative. Les empressemens étaient naturellement dirigés vers les Ministres des Finances, de la Guerre et de la Marine, qui avaient dés moy^s multipliés de procurer de grandes fortunes.

L'emploi de Garde des Sceaux était quelquefois joint à la charge de Chancelier ; mais le plus souvent il en étai^ séparé, et le Garde des Sceaux jouissait de

• tous les honneurs et prérogatives du Chancelier, à Texception de Y inamovibilité. C'était un emploi de

' pure confiance, et dès que le Roi n'avait plus les services d'un Garde des Sceaux pour agréables, il lui envoyait demander les Sceaux, qu'il remettait à un autre, et quelquefois il en exerçait lui-même les fonctions.

Il y avait plusieurs Conseils distincts par l'objet qui s'y traitait et par les personnes qui les composaient : le premier était le Conseil d'état, auquel assistait nécessairement et de droit le seul Secrétaire d'Etat des affaires étrangères : les autres membres de ce Conseil étaient ou des Secrétaires d'Etat, ou des Maréchaux de France, ou d'anciens Ambassadeurs. Lès affaires extérieures étaient seules discutées dans ce Conseil, le Secrétaire d'Etat des affaires étrangères en était le rapporteur et y faisait la lecture des

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dépèches des Ambassadeurs. Les membres de ce Conseil étaient appelés Ministres d'Etat; le caractère que conférait ce titre était indélébile. 11 fallait, chaque jour de Conseil, être averti par le Koi, pour avoir droit de s'y rendre; et un Ministre qui aurait été disgracié pendant vingt ans, n'avait besoin pour y reparaître que d'être averti, parce que ce titre était toujours censé subsister, he Chancelier était raremeut de ce Conseil, dont les objets étaient absolument étrangers à son ministère ; et comme le rang supérieur que lui donnait sa charge, semblait lui accorder une prééminence qu'il aurait pu, dans quelques circonstances, ne pas borner à la séance, sa dignité était un obstacle à son ambition.

Le second Conseil était celui des Dépêches; il avait pour objet les affaires de l'intérieur : et quelquefois on évoquait à ce Conseil des affaires particulières dont les Tribunaux se trouvaient par là dépouillés. Mais les évocations n'avaient lieu que lorsque ces affaires exigeaient par leur importance l'attention du Législateur, et que les questions intéressaient à la fois et l'ordre judiciaire et l'administration; le Chancelier et tous les Secrétaires d'Etat assistaient à ce Conseil, et deux Conseillers d'Etat y avaient séance. Le troisième Conseil était celui des Finances, dont le Contrôleur général était lerapporteur, et le quatrième celui du Commerce. Des Conseillers d'Etat avaient séance à ces deux Conseils avec les Ministres. Lorsqu'une affaire contentieuse, portée au Conseil des Dépêches, e^çigeait de grands développemens, un

Maître des requôtes était nommé pour en faire le rapport devant le Roi.

Un corps de Magistrature, qui faisait l'apprentissage de la Jurisprudence dans les Parlemens, était en quelque sorte en opposition avec ces compagnies, et particulièrement dévoué au Roi ; c'était le Conseil privé, composé de Conseillers d'Etat et de Maîtres des Requêtes. Ce Tribunal pouvait être considéré comme le gardien de la puissance exécutrice; il était le Tribunal de révision pour tous les arrêts émanés des Cours, et dans lesquels les formes prescrites par les Lois étaient violées. Les membres de ce Conseil, divisés en plusieurs bureaux, étaient Juges d'Affaires contentieuses relatives à l'Administration. C'était parmi eux qu'on choisissait les Commissaires Départis ou Intendans des provinces, dans lesquels résidaient en partie la force et la surveillance du pouvoir exécutif. La distribution des impôts leur était confiée, ainsi que le pouvoir d'en assurer la perception, et le jugement de la plupart des différends qui en résultaient. Ils étaient chargés de la confection des chemins, et de plusieurs parties importantes de la police qui exigeaient de la célérité dans l'exécution. Ils surveillaient l'administration des villes, l'emploi de leurs deniers, et tous les détails économiques du service militaire. Le paiement et le logement des troupes étaient encore confiés, à leurs soins. Le Gouvernement, par le moyen de ces Magistrats, avait la plus exacte connaissance de tout ce qui se passait dans les provinces. Leur autorité

était un frein opposé aux entreprises du pouvoir judiciaire, et aux abus du pouvoir militaire, confié aux Comraandans des troupes; les lulendans, revêtus d'une aussi grande autorité nécessaire pour contrebalancer tous les autres pouvoirs et maintenir la puissance royale, devaient nécessairement exciter la jalousie et faire naître divers conflits. On leur a souvent reproché d'abuser de leur autorité, et d'user de dureté envers les contribuables; quelques-uns ont pu mériter cette inculpation, et il n'est point d'établissement. qui ne comporte des abus. Sous l'administration de Colbert, les Intendans usaient avec rigueur et despotisme de leur pouvoir, et ils ne faisaient que suivre les impulsions et les ordres de cet homme célèbre; l'éclat de son administration a couvert son odieuse fiscalité, mais sa correspondance offre des traits du plus barbare despotisme. Depuis longtemps les Intendans, dirigés par l'opinion publique, cherchaient plus à se distinguer par leurs ménagements pour les peuples et par des établissements utiles, que par leur asservissement aux volontés ministérielles. On trouverait dans la correspondance de la plupart des magistrats, des plaidoyers éloquens en faveur des peuples, étayés des connaissances de détail qui manquaient aux Parlemens. Les torts que l'on peut reprocher à plusieurs ne sont ni la corruption, ni l'abus de l'autorité: ils dérivent de la négligence et de la dissipation; et c'est aux Ministres des Finances qu'il faut s'en prendre à cet égard. Entraînés par le torrent des

affaires du moment, occupés sans cesse du crédit public, des emprunts, de la hausse ou de la baisse des effets royaux, ces Ministres ne portaient pas toujours assez d'attention sur les provinces, sources de tout revenu. Ils ne surveillaient point assez l'administration des Intendans, n'excitaient point leur zèle, et la faveur trop souvent l'emportait pour le choix des sujets. Si l'on examine la distribution des pouvoir^ confiés par le gouvernement, et les ressorts qui le faisaîent mouvoir, on sera forcé de convenir que la sagesse et l'expérience de plusieurs siècles avaient présidé à la formation d'un ordre de choses qui réunissait la célérité de l'expédition à un examen approfondi des objets, et que toutes les parties étaient éclairées par des autorités rivales qui s'opposaient respectivement à la domination de chacune, et les contenaient dans leur sphère. Je ne dois pas omettre, en parlant de l'Administration, de faire mention des ressorts secondaires qui assuraient et accéléraient le jeu des premiers, et pouvaient suppléer leur action, de manière que rien ne fût suspendu ou déréglé par l'inaction des principaux ressorts.

Il y avait dans l'Administration de la France une force intérieure qui luttait contre la dissipation, l'ignorance et l'impéritie, et qui provenait de l'application, de l'expérience et des lumières des Agens subalternes du Gouvernement. On a dit, pour critiquer leur influence, que le Gouvernement Français était bureavcratiqve. Mais daps le perpétuel changement de Ministres qui a signalé les règnes de

AVANT I«A BÉVOLUTION VEANÇAISB 143

Louis XV et XVI, il était heureux pour l'Etat qu'il y eût des hommes permaneas dans leurs postes, et à portée de guider ces Ministres éphémères, et de les prémunir contre la séduction des novateurs, Tenthousiasme et Tartifice des gens à projets. La machine de l'administration avait commencé à être organisée pendant le ministère de Richelieu, et s'était perfectionnée sous Louvois et Colbert. L'esprit qui avait animé ces deux Ministres, les principes qu'ils s'étaient faits d'après l'expérience et leurs lumières, les formes qu'ils avaient établies, composaient un système complet d'Administration, qui eut en quelque sorte force de loi pour leurs successeurs. Les chefs des divers Bureaux, connus sous le nom de premiers Commis, pénétrés de son esprit, habituaient ceux qui étaient sous leurs ordreset devaientleursuccéder, à l'observance des formes, et aux principes qui les avaient dictées. De là résultait une marche assurée et expéditive dans les affaires, qui faisait en partie le succès des ministres. L'habitude de voir aller les choses en quelque sorte également sous chaque ministre, rendit le Roi moins attentif dans leur choix; il ue s'apercevait pas, à la marche des affaires, du changement des personnes. Le Ministre, nommé le samedi, suivait, le dimanche, au travail du Roi, le fil des affaires, en discutait les plus petits détails, parlait des choses et des personnes comme s'il eût été en place depuis.un an.

Cet attachement aux formes établies sous LouisXlV, et aux maximes de ministres célèbres, se soutint

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jusqu'à messieurs d'Argenson et Machault. Les choses changèrent à leur disgrâce ; on commença à s'écarter des anciens usages et des formes. La marche des affaires, à cette époque, fut moins assurée, et les innovations se multiplièrent; ce changement eut pour principe l'élévation des Militaires et des Gens de la Cour au Ministère. Louis XIV avait eu pour maxime, de ne confier Texercice du pouvoir qu'à des Magistrats dont l'ambition était circonscrite nécessairement dans une étroite sphère, et que l'habitude du travail rendait plus capables d'attention. Enfin les Magistrats, sans famille à la Cour, sans entours puissants, avaient peu de moyens d'y former des intrigues. C'est à l'époque du ministère du maréchal de Belle-Isle, et à celui du Duc de Choiseul, qu'on voit les ordonnances se multiplier, la discipline s'altérer, et les militaires se dégoûter d'un service où il fallait sans cesse apprendre et oublier. Les manœuvres, les uniformes, les principes de la discipline, les punitions, les moyens d'avancement, les dénominations des emplois, tout changeait à l'avènement de chaque ministre. Cette variation de personnes et de principes ne diminua pas sous Louis XVI, et a pu contribuer à aliéner l'esprit des troupes. Mais du dégoût à l'infidélité l'espace est immense ; et des causes plus immédiates, plus décisives, ont déterminé cette infidélité sans exemple dans la Monarchie française.