XII PREFACE

XIX® siècle. Ses conséquences dernières échappent encore à toute prévision. L'Angleterre entière, en dépit de Tàprcté des luttes de parti, a accepté avec une résolution virile un fait inévitable. A la vérité, elle procède par étapes successives et n'avance qu'avec circonspection. Chez elle, le présent contient toujours beaucoup de passé et ne cesse pas de se montrer accueillant pour l'avenir. Grâce à la réforme continuelle de ses institutions, et tout en n'abandonnant qu^ petit à petit des usages séculaires, elle aboutit à des solutions dont la hardiesse nous surprend, et devant lesquelles hésitent des nations qui ont voué aux principes de la démocratie le culte le plus ardent et le plus sincère. .

Bruxelles, le 21 décembre 1894.

LE COMTÉ (les ORIGINES).

Le comté est un exemple bien significatif de la persistance des institutions politiques en Angleterre. Voilà dix siècles environ que les comtés existent, et, depuis leur apparition dans Phistoire, leurs contours n'ont pas subi de changements notables. C'est au cours de la domination anglo-saxonne que le comté s'est formé. Les origines de celle circonscription territoriale sont extrêmement obscures, et, selon toute vraisemblance, demeureront toujours impénétrables. La tradition nationale attribua de bonne heure à Alfred le Grand Thonneur d'avoir divisé le pays en comtés, ou pour mieux dire, en shires (1). Si l'exactitude matérielle de cette tradition n'est pas démontrée, du moins n'y a-t-il rien qui la contredise absolument. C'est au temps de la splendeur de la monarchie anglo-saxonne (de 871 à 97S) que le partage du royaume en districts administratifs s'est accompli (2). Un document datant de la fin de cette période contient une liste de trente-deux shires qui correspondent à des comtés actuels. Si l'on ajoule à ce

(1) Le mot shire vient du mot anglo-saxon scir^ lequel signifie division («ciran, diviser, to share).

(2) Il faut observer toutefois que, bien avant Alfred le Grand, — et dès la

fin du VII» siècle, — le scir apparaît comme division territoriale dans le

royaume de Wessex.

tableau les cinq comtés du nord de TAngleterre, qui ne furent constitués comme circonscriptions régulières que plus tard (1), le comlé de Cornouailles, simple agglomération de districts plus étroits sous les Anglo-Saxons, et, enfin, les comtés de Monmouth et de Rutland (dont la création est due à des remaniements postérieurs), on obtient les quarante comtés entre lesquels se partage TAnglelerre que nous connaissons (2).

A la suite de la conquête normande, leshire reçut, conformément au langage administratif des vainqueurs, le nom de comté [county).

Sous le règne d'Henri VIII, le pays de Galles, annexé dès le XIII" siècle, fut divisé en comtés, à l'imitation de l'Angleterre (3).

En dépit de quelques changements inévitables, en dépit d'additions qui furent le résultat d'événements historiques, on peut affirmer que les comtés anglais, envisagés dans leur ensemble, se rattachent par une filiation directe à la division du royaume opérée par les Anglo-Saxons.

L'Angleterre compte' aujourd'hui 40 comtés tandis que le pays de Galles en comprend 12.

Les comtés diffèrent singulièrement entre eux par la population et par l'étendue. Entre le comté de Lancastre qui compte 1,887 milles carrés (4) et 3,926,798 habitants, et le comté de Rutland qui n'a que 148 milles carrés et 20,369 habitants, on trouve bien des degrés intermédiaires (5). Contentons-nous d'observer que le comté anglais

(1) Northutnberlaad, Westmoreland, Cumberland, Durham, Lancaster.

(2) Gneist, Englische VerfassmigsgescUichte, p. 35-38.

(3)34 et 35 Henri VIII. c. 2d (1543). Le comté gallois de Monmouth avait été rangé parmi les comtés anglais dès 1530.

(4) Un mille anglais : 1 kilom. 609 m.

(5) Le comlé d'York est géographiquement le plus étendu. Il comprend

« LE COMTÉ (les ORIGINES) 3

renferme en moyenne 687,032 habitants tandis que dans le pays de Galles cette moyenne descend à 126,576 habitants (1).

Il n'est pas possible de déterminer avec certitude le principe d'après lequel s'accomplit autrefois le partage du royaume en shires. Il semble que des circonstances d'ordre divers aient fait sentir ici leur influence. Au midi et à Test, chaque skire rappelait et prolongeait le souvenir d'un de ces anciens petits royaumes germaniques, fondés à l'époque de l'invasion par les bandes guerrières des Angles et des Saxons. Aujourd'hui encore, les noms d^Essex, de Sussex et de Middlesex, de Norfolk et de Suffolk, vibrent comme un écho lointain qui nous parlerait vaguement de l'antique immigration d'un peuple de race saxonne. Au centre et au nord, le shire fut découpé dans le territoire des royaumes de Mercie et de Northumbrie. Il emprunta généralement sa désignation à la ville qui lui sei'vait de centre (Lincolnshire, Yorkshire), plus rarement au nom du peuple qui l'habitait (Gumberland, Rutland), ou à sa situation géographique (Northumberland, Westmoreland).

L'importance du shire^ sous la monarchie anglo-saxonne, était de premier ordre. Deux fois par an, les hommes libres de cette circonscription se réunissaient et formaient une assemblée populaire, présidée par le représentant du souverain, par le scir-gerefa on sheri/f (2), Cette assemblée

2766 milles carrés (4450 kilomètres carrés) et 2,175,293 habitants. Mais il se divise en trois circonscriptions distinctes appelées ridings et qui présentent chacune le caractère d'un comté séparé.

(1) Les termes extrêmes s'écartant beaucoup Tun de l'autre, les moyennes ne fournissent en somme qu'une approximation assez peu exacte.

(2) Le sheriff était le représentant ordinaire du souverain pour les affaires civiles. Le représentant militaire du roi était Vealdorman (sous Tautorité duquel se trouvaient parfois placés plusieurs comtés). Le nom d'eaZfiorman semble indiquer que ce personnage était, à Torigine, le chef,

était le scir-gemot ou folc-gemot. Les personnages les plus considérables du shire^ grands propriétaires, fonctionnaires royaux, Tévôque lui-môme étaient tenus de se rendre au scir-gemot. L'assemblée était avant tout une cour de justice. Elle prononçait sur la plupart des procès criminels et sur les procès civils les plus graves. La juridiction gracieuse lui appartenait également. Les fonctions judiciaires étaient remplies d'ordinaire par les membres de l'aristocratie foncière, par les thanes. Douze de ces grands propriétaires formaient le tribunal.

Le comté anglo-saxon se subdivisait en centuries ou hundreds^ circonscriptions primitivement établies dans rintérôt du service militaire, étroites et nombreuses dans les riches comtés du sud, notablement plus vastes dans les régions septentrionales du pays, où la population était plus rare, le sol plus maigre, la culture moins développée (1). Le mot hundred n'était pas le seul qui servît à caractériser les subdivisions intérieures du shire, La partie septentrionale du pays nous offre comme équivalent le terme wapentake. Ce mot qui, par son étymologie, évoque l'idée d'une prise d'armes, d'une réunion de guerriers, est un indice irrécusable des origines militaires de la centurie (2). Les mots hundred et wapentake n'appa-

Vancien d'une tribu. Au XI« siècle, sous la domination danoise, le titre d*earl se substitue généralement à celui d^ealdorman. A partir de la conquête normande, le «/leri/f (ou, pour mieux dire, le vicecomes) remplit toutes les fonctions qui incombent au représentant du roi, qu'elles soient Judiciaires, militaires ou financières. Vearl cesse alors d'avoir un rôle effectif, sauf dans les trois comtés palatins de Ghester, de Durbam et de Kent.

(1) Le comté de Kent contient 61 hundreds, le comté de Sussex 65, le Dorsetshire 34, et le Lancashire seulement 6.

(2) Le terme wapentake ne se rencontre que dans les régions occupées jadis par les Angles : Yorkshire, Lincoinshire, Nottinghamshire, Derby* shire, Norlhamptonshire, Eulland, Leicester. L'étymologie du mot wa-

LE COMTÉ (les ORIGINES) 5

raissent en Angleterre que vers le milieu du X^ siècle (1), mais les circonscriptions qu'ils désignent sont bien certainement plus anciennes. Les chroniqueurs font un mérite à Alfred-le-Grand — et sans doute avec raison — d'avoir procédé à une nouvelle subdivision du pays en centuries. Les limites des centuries présentèrent à l'origine une certaine mobilité. Au cours du X"* siècle, elles se régularisèrent pour se maintenir jusqu'à notre époque sans altération. On compte aujourd'hui en Angleterre 729 centuries. Mais, à l'heure actuelle, la centurie a presque totalement perdu son importance. Au point de vue de l'administration du pays, elle n'est pour ainsi dire plus qu'un souvenir et qu'un nom (2). Au XIX' siècle, de multiples exigences entraînèrent un profond remaniement des subdivisions intérieures du comté Nous aurons l'occasion de marquer le véritable caractère de ces nouveaux districts. Observons toutefois qu'il est une circonscription moderne qui, par sa nature et par son objet, se rapproche singulièrement de l'ancienne centurie. Cette circonscription qui, somme toute, prolonge la centurie sous une forme rajeunie, est la « division ». En 1881, on comptait 71S divisions en Angleterre et dans le pays de Galles.

j9e>i/«E^6 est d'aiUeurs douteuse (Stubbs, Constitutioyxal history^ 1. 1, p. 109-

(1) Il en est question dans les lois d'Edgard (959-975).

(2) Une centurie peut être astreinte, aujourd'hui encore, à prendre à sa charge l'entretien d'une grande route ou d'un pont. C'est, à notre connaissance, la seule hypothèse où les lois modernes envisagent le hundred comme unité administrative distincte. Avant 1886, c'est sur les habitants du hundred que retombait le poids de l'indemnité payée aux intéressés, en cas de dommage causé à la propriété privée par le fait d'émeutiers. (C'est le principe de la loi du 10 vendémiaire an IV). — Depuis 1886, (49 et 50 Vict. c. 38) c'est le c district de police i» qui pourvoit au dédommagement, et, depuis le Local government act de 1888, les questions relatives à ce dédommagement sont de la compétence du Conseil de comté.

Du temps des Anglo-Saxons, les hommes libres de la centurie se réunissaient périodiquement pour participer, soit à l'administration de la justice, soit au maintien de Tordre public. L'assemblée de la centurie, le hundred-gemo^ siégeait douze fois par an en qualité de tribunal. Elle statuait sur les procès civils ordinaires, sur les actions pénales de peu d'importance et remplissait également l'office de juridiction gracieuse. Bien que tous les hommes libres eussent le droit de prendre part à ses travaux, les propriétaires les plus riches y jouaient seuls un rôle actif. Ils constituaient le tribunal, composé ordinairement de douze personnes. L'assemblée était présidée par le seir-gerefa ou par son suppléant.

Dans la monarchie anglo-saxonne, aussi bien que dans l'empire franc, on voit se poursuivre, quoique dans des proportions moindres, un travail de désagrégation qui s'attaque aux fondements de l'édifice politique. A l'intérieur du comté se constituent des territoires qui échappent, dans une mesure plus ou moins large, à l'action du pouvoir central et qui, en revanche, sont soumis à la juridiction d'un seigneur ou d'un monastère. Sur un territoire de ce genre, résident deux catégories d'habitants. Ce sont, d'une part, des hommes libres qui, à plusieurs égards, notamment au point de vue du service militaire, sont astreints aux obligations qui pèsent sur tous les hommes libres, mais qui, en ce qui touche la justice, relèvent du tribunal seigneurial (1). Ce sont, d'autre part, des cultivateurs qui,

(1) Le pouvoir de juridiction appartenant au seigneur foncier à l'égard des hommes libres est qualifié sur plusieurs points du pays de saca et soca {sac and soc). D'où les termes de socmannU sochemen^ pour désigner les hommes libres qui dépendent d'un tribunal seigneurial. — Les origines étymologiques do l'expression sac and soc sont fort obscures. Il est possible que le mot sac signifie litige et le mot ^or juridiction (Stubbs, I. p. 213).

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à raison des biens qu'ils occupent, sont astreints envers le soigneur à des prestations de tout genre. La condition de ces hommes vivant sur la terre d 'autrui offrait naturellement une assez grande diversité. Les uns, assujettis à des redevances modérées et stables, ne diffèrent pas sensiblement des'hommes libres. Les autres, soumis à des exactions beaucoup plus dures et souvent arbitraires, se trouvent dans une situation qui confine à la servitude. Ces deux points extrêmes supposent une série de degrés intermédiaires. Pris en masse, et malgré leur dépendance envers le seigneur, ces habitants jouissent somme toute de la liberté personnelle et se distinguent des esclaves proprement dits qui ne formaient dans la population du pays qu'une minorité relativement peu nombreuse. Ces cultivateurs, ordinairement appelés villeins, villani — d'un nom qui marque leur point d'attache avec d'anciennes communautés agricoles — étaient forcément justiciables du tribunal seigneurial (1).

(1) Une communauté agricole s'appelle en latin villa. Le mot anglosaxon qui correspond à villa esitùn (littéralement endroit clôturé). Au mot tûn se rattachent les expressions town, township. A la tôte du tûn se trouve placé le tùn-gerefn^ appelé aussi villicus ou praepositus . La township (villa) et le villicus (ou 23rrtepo5iï?/5) apparaissent au cours de la période normande dans la procédure judiciaire. Dans les documents que l*on citOf il semble bien que le villicus soit Tofticier du seigneur du manoir duquel relève la villa.

Le pouvoir du seigneur du manoir offre-t-il le caractère d'une institution primordiale (au delà de laquelle il est du moins impossible de remonter)y ou bien, au contraire, s'est-il constitué, par une espèce d'usurpation, aux dépens d'une communauté agricole originairement libre; c'est là, nul ne rignore, une question fort débattue en Angleterre — et ailleurs encore. Nous n'avons pas à entrer dans cette discussion. Qu'il nous suffise de dire que la première de ces deux opinions parait aujourd'hui la plus solidement établie. U est toutefois incontestable que des propriétaires originairement libres se sont rattachés de gré ou de force, et par des liens plus ou moins stricts, à la communauté manoriale. Mais l'existence d'une communauté tout à fait indépendante, d'un village d'hommes libres s'admi-

Ces territoires autonomes, véritables enclaves, prennent place, à côté des centuries, dans le tableau des circonscriptions politiques du pays. Il en est dont les limites coïncident avec celles d'une centurie et qui, en vertu d'une concession expresse, sont exempts de la juridiction des officiers du roi. On en rencontre d'ailleurs beaucoup qui faisaient partie du patrimoine du souverain.

Les domaines seigneuriaux étaient nombreux, leur importance était considérable. On estime que les habitants qui se trouvaient dans une dépendance plus ou moins étroite à Tégard des grands propriétaires fonciers, représentaient plus de la moitié de la population du royaume.

Dans la situation complexe du grand domaine seigneurial, on aperçoit déjà, dès la période anglo-saxonne, les éléments constitutifs de ce que Ton appellera plus tard, à la suite de la conquête normande, le « manoir » anglais (1).

nistrant eux-mêmes et choisissant leurs magistrats est pour le moins extrêmement problématique (Gneist , Englische Verfassungsgeschiclite, p. 41-45).

Aujourd'hui on entend généralement par township un hameau, une subdivision delà paroisse. Comme synonymesde cette expression, on rencontre les mots hnmlet et titking. Les origines de ce dernier terme sont fort obscures (Stubbs, 1. 1, p. 97).

(1) « Nous savons que la propriété et les obligations du cultivateur anglais d'avant la conquête, et dont on dit expressément qu'ils variaient suivant Tusage local («i tel qu'il s'établit sur la terre ») étaient au fond identiques à ceux du villanus des X1I« et X1II« siècles. C'est un des mérites de Kemble d'avoir mis hors de doute celte continuité, et ce n'est pas le moindre mérite de M. Seebohm de l'avoir rendue plus évidente i (Sir F. Pollock, Le Mnnoir en Angleterre dans V Introduction à l'étude de la science politique^ p. 390).— Le terme manoir, manor, est d'origine normande. Ce terme ne désigne pas un château, pas plus qu'il ne s'applique nécessairement à un territoire composé de biens contigus. Les possessions qui relèvent d'un manoir sont quelquefois disséminées. Une ville pouvait contenir des maisons relevant respectivement de plusieurs manoirs différents (K. Hegel, Stâdte und Gilden der Gerrnnnischen Vijlker itn Mittelniter, t. I, p. 45-47) .

LE COMTÉ (les ORIGINES) 9

Sur un certain nombre dépeints — que signale parfois le souvenir persistant d'une cité romaine — , à Tabri des murailles qui opposèrent un obstacle aux invasions danoises, se rassemble une population plus dense. A côté d*hommes libres, elle embrasse des vilains et des serfs ; elle comprend en un mot des personnes de toute condition (1). Leur qualification commune est celle de burgenses. Ce mot convient évidemment à ceux qui se pressent autour d*un bourg, autour d'un château royal ou seigneurial, autour d un monastère et que protègent des remparts. Le terme bourg {burh) qui, à Torigine, désignait une forteresse, s'appliqua, par une transition naturelle, à toute agglomération d'un caractère urbain. Le bourg était d'ordinaire soumis à la juridiction d'un fonctionnaire spécial, le burh gerefa. Le tribunal du bourg {biir/i-gemot) avait une compétence analogue à celle du tribunal de la centurie (2).

Le manoir et le bourg sont destinés à des fortunes bien diverses. Le manoir ne tardera pas à décliner lentement dans Tordre politique. Il viendra un temps où le terme manoir ne désignera plus que l'hospitalière demeure d'un propriétaire opulent. Le bourg, au contraire, en revêtant il est vrai des aspects assez variés, ne cessera pas de gran-

(1) Il pouvait se faire que les habitants d'un bourg dépendissent, les uns d'un seigneur, les autres d'un autre seigneur. Leur situation offrait un grand nombre de variétés. On doit admettre que la liberté personnelle leur était généralement acquise (K. Hegel, Stâdtc und Gilderiy t. I, p. 45-51).

(2) Gneist, Englische Verfassungsgeschichte, p. 43-44. Les termes qui désignent le bourg sont : burh, huruh, hyrg, en langue danoise hy. Le fonctionnaire préposé à l'administration du bourg s'appelle 6 wr/i-/7e7*e/Vi -icic-gerefa^ tùn gerefa, port-gerefa (le mot port servant ici à désigner nne ville), en latin, prœpositus ou prœfectus civitatis. L'ensemble des habitants du bourg est qualifié de hurhmani (K. Hegel, Stâdte und Gil" rfc?i, p. 35-42).

dir et de se développer. Rival du comté, il iinira par le surpasser en importance et en richesse. Mais tout cela est encore le secret de l'avenir, et d'un avenir lointain. A la veille de la conquête normande, le comté, le shircy se subdivisant en centuries, constitue le district essentiel ; c'est le domaine où se déploie l'activité d'une population encore nombreuse de propriétaires libres (1).

(1) A côté des mots hundred et wapentake, on rencontre aussi^ pour désigner la centurie, mais beaucoup plus rarement, le mot ward {Gneist, Selfgovernmentf p. 81). Dans certaines régions il existe une subdivision intermédiaire entre le shv'e et la centurie. Le comté de Kent est partagé en six latfies, chacun d'eux renfermant plusieurs centuries et remplissant les fonctions communément dévolues aux centuries. Les centuries du comté de Sussex se répartissent entre six rnpes qui se rattachent probablement à une ancienne organisation militaire.

Quelques-uns des comtés actuels de l'Angleterre se divisent en plusieurs districts qui constituent chacun, au point de vue administratif, un comté proprement dit. Les comtés de Lincoln et d'York étaient divisés en trois trithmgs ou tiers. Ces circonscriptions subsistent encore aujourd'hui. Elles portent, dans le comté de Lincoln, le nom de division (Parts of IloUand, Parts of Kesteven, Parts of Lindsey), et, dans le comté d'York, le nom àeriding (corruption de trithing).Le comté de Sussex et le comté de SuflFolk sont partagés respectivement en deux divisions. Une partie du comté de Cambridge jouit de l'indépendance administrative, sous le nom de Isle of Ely. 11 en est de môme de la partie du comté de Northampton qui porte le nom de Soke of Peterhorough. La séparation entre ces districts n'est pas toujours complète. Ils demeurent unis en vue de certains objets. On entend par « liberté » Liberty, un district, soit urbain, soit rural, qui échappe, dans une mesure plus ou moins large, à l'action des autorités ordinaires du comté, et qui, par suite, est soumis à la juridiction de magistrats spéciaux. Les < libertés » sont d'origine municipale ou seigneuriale. C'est ainsi que l'on rencontre à Londres « la cité et la liberté de Westminster », et « la liberté de la Tour de Londres ». Les « libertés » les plus généralement connues sont celles des < cinq ports » cinque ports (Hastings, Sandwich, Douvres, Hythe, Romney) et des « deux anciennes villes » (Winchelsea, Rye). Chacun des « cinque ports », avec ses nombreuses dépendances, constitue une espèce de petit comté. Voilà longtemps que les a libertés », peu nombreuses, fort exiguës, et ne renfermant qu'une part infime de la population du pays, ont pratiquement perdu toute importance réelle. La loi du 13 août 1888 a notablement contribué à les assimiler aux autres parties des comtés dans lesquelles elles sont respectivement comprises. Les plus importantes des c libertés >

LE COMTÉ (les ORIGINES) 11

La liberté politique subsistait dans le shire ang1o<saxoa, mais TEtat était sans autorité. Les désordres intérieurs, fruit des invasions danoises, l'avaient profondément ébranlé. Le pouvoir était Tobjet de continuelles compétitions entre une monarchie affaiblie et une aristocratie indocile. La discipline de Tarmée normande, Thabileté politique de son chef, eurent facilement raison d'une nation valeureuse et fière, mais privée de direction. La tâche qui s'offrait aux ducs normands, devenus rois d'Angleterre, était Tune des plus difficiles où puisse s'exercer le génie d'un homme d'Etat. Il s'agissait d'unir et de fondre deux nations qui s'étaient combattues avec acharnement et qui se haïssaient, l'une et l'autre jeunes encore et de forte race, Tune et l'autre ayant atteint, à quelques différences près, le même degré de culture. C'est le mérite de ces princes de race normande et angevine, notamment de Guillaume le Conquérant, d'Henri P*" et d'Henri II, d'avoir aperçu avec une clairvoyance singulière le caractère de l'entreprise qu'ils avaient à tenter et d'avoir employé sans hésitation les moyens qui seuls permettaient d'y réussir. En un temps où les monarchies continentales s'étaient décomposées et comme dissoutes sous l'action du régime seigneurial, où le pouvoir central n'était plus qu'un fantôme, les souverains anglo - normands eurent une conception nette, juste, persistante, encore bien que rude et souvent

qui subsistent encore aujourd'hui sont Vlsle of Ely » (dans le comté de CaLmhTidge),\e soke of Perterf)orough {dRTisle comté de Northampton) et la liberté de Ripon (dans le comté d'York).

Ce sont là des particularités qn'il faut bien mentionner en passant, mais sur lesquelles il ne conviendrait pas d'insister.

égoïste, de ce que doit être un gouvernement. Qu'il s'agisse d'armée, de finances, de justice, partout les hommes éprouvèrent la force du lien qui les rattachait à l'Etat et à son chef.

Toutefois, il n'eût pas été possible à l'autorité grandissante des rois normands de dégénérer en tyrannie. Ils n'avaient pas affaire à un peuple né pour la servitude. Ni les Normands vainqueurs, ni les Anglo-Saxons, n'étaient disposés à subir avec soumission un joug humiliant. L'habileté des souverains consista précisément à ménager des habitudes vivaces, à respecter des institutions où se révélait un esprit d'indépendance, à les associer, en quelque sorte, à l'œuvre qu'ils accomplissaient.

S'attacher à poursuivre cette politique dans toutes ses manifestations, dans toutes ses conséquences, ce serait vouloir faire l'histoire môme de la constitution britanni* que. Nos recherches ont exclusivement pour objet les institutions provinciales et locales. Mais ces institutions tiennent par des liens multiples à l'ensemble du régime politique. Leur influence sur le développement de ce régime a été décisive. Elle s'est en outre exercée de bonne heure. Si le comté et le bourg n^avaient pas été au XII®, au XIII«, au XIV* siècle, ce qu'ils furent en réalité, le Parlement d'Angleterre ne serait pas aujourd'hui ce qu'il est. Avant d'analyser de plus près la structure et les fonctions du comté, du bourg et des autres organismes d'intérôt local, il convient de dire brièvement de quelle façon, et dans quelle mesure, le comté et le bourg ont, dès le moyen âge, contribué à la formation de la constitution anglaise.

Le shire anglo-saxon existait. C'est là que s'était réfugié, dès avant la conquête, tout ce que le pays avait conservé de liberté politique. Les hommes libres se réunis-

LE COMTÉ (les OHlGINEs) 13

saient périodiquement, tantôt au chef-lieu du shire^ tantôt dans leurs hundreds^ pour participer à l'administra tion de la justice. L'obligation de prononcer sur des litiges, d'interpréter et d'appliquer la vieille loi cou lumière du pays, recelait un germe précieux. L'homme qui accomplit un semblable devoir est involontairement pénétré du sentiment qu'il a entre les mains le dépôt de la tradition nationale et qu^une parcelle au moins de la puissance publique est confiée à sa prudence et à sa loyauté. Les souverains anglo-normands se gardèrent bien de détruire ou de mutiler cette institution excellente. Ils s'appliquèrent, au contraire, à la rajeunir et à la fortifier. La Cour de comté et le tribunal de la centurie siégèrent comme par le passé. Tous les hommes libres, tous les francs tenanciers, étaient tenus d^assister à ces réunions. Les personnes d'un rang illustre, les évèques, les comtes, les seigneurs, ne pouvaient se dérober à l'obligation de se rendre assidûment aux audiences.

Dans tout comté, les petits feudataires du roi, les vassaux des barons, les simples francs tenanciers, tous ces habitants notables, riches, considérés, formaient une classe de propriétaires libres qui jamais ne devinrent complètement étrangers à la vie politique du royaume. Les principaux d'entre eux constituaient la Cour du comté et jugeaient les procès qui y étaient portés ; ceux dont la condition était plus modeste siégeaient au tribunal de la centurie et prononçaient sur des contestations de moindre importance. Il faut observer toutefois que la compétence de la Cour de comté s'élargissait aux dépens des tribunaux de centurie. Ses audiences devinrent plus nombreuses. Il y en eut jusqu'à douze par an. C'était le vicomte normand, le vicecomes, successeur du sheriff anglo-saxon,

qui présidait, conformément à l'usage, la Cour de comté. La multiplicité de ses attributions ne lui laissait plus guère le loisir de diriger les travaux des assemblées de centurie, des hundred-gemotes ; aussi étaient-elles généralement présidées par des officiers d'ordre inférieur appelés baillis. En revanche, le Mer iy^ parcourait deux fois par an les centuries de son comté, pour présider dans chacune d'elles, en qualité de commissaire royal, une espèce de tribunal de police, constitué par les hommes libres de la circonscription. C'est là ce que l'on appelle le tour du vicomte [turnus vice-comitis ^ sheriffs-tourn), La réunion formée par les hommes libres à l'occasion du « tour du vicomte » est connue dans le droit anglais sous le nom de court-leet (i), La persistance d'une classe de propriétaires libres est un fait d'une importance capitale. L'influence de cette catégorie d'habitants fut infiniment plus marquée en Angleterre que sur le continent (2). Le servage proprement dit n'a jamais été en Angleterre qu'un phénomène rehitivement rare et qui s'évanouit de bonne heure. Cet état de demi-sujétion que l'on appelle le vilainage et qui soumettait la population rurale à l'autorité du seigneur du

(1) Le sheriff procédait tous les ans, au cours de Tune de se» < tournées »,à une inspection connue sous le nom de visas frnncplegii {vieic of frankpledffe). La législation anglo-saxonne faisait une obligation à tout homme libre de se rattacher à un groupe de dix personnes (tithing, de^ cania). Il devait trouver parmi les membres de ce groupe une personne qui répondit de sa conduite devant la justice. Cette institution fut conservée et confirmée par les souverains normands. On considéra tous les membres de la petite association comme réciproquement garants les uns des autres en matière criminelle, et même en matière fiscale, lie sheriff, dans ses tournées périodiques, avait pour devoir do vérifier si les prescriptions de la loi étaient observées, si decuriae plenne sint {Gneisi^Englische Verfnssungsgesrhichte, p. 28, 151; Stubbs, 1, p. 151).

(2) E. Boutniy, Lr. (ft^vploppefnetit de la constitution et de la socitHé politique en Angleterre^ p. 7(>-78.

LE COMTE (les ORIGINES) 15

manoir, était sans doute très répandu. Les villani dépendaient notamment du tribunal seigneurial pour les affaires civiles et pour les affaires pénales de peu d'importance. Il est certain également que, dans un assez grand nombre de cas, la justice seigneuriale s'exerçait sur les vassaux du baron, sur les hommes libres qui relevaient de lui par la possession d'un fief (1). Toutefois le pouvoir du seigneur foncier présenta toujours quelque chose d'anormal, d'accidentel. Son déclin fut précoce et rapide. Dans toutes les affaires qui offraient une importance véritable, il ne tarda pas à succomber devant l'intervention de la justice royale. Dès l'origine, ces juridictions seigneuriales

(1) « En résumé, le manoir anglais^ tel que nous le voyons depuis la conquête, comprend le seigneur, les francs tenanciers attachés au seigneur par des tenures régulièrement féodales et qui lui donnent l'assistance à la Cour ; enfin, les vilains ou tenants coutumiers, qui tiennent leurs terres suivant la coutume du manoir, en vilainage ou en tenure basse et qui sont d'ordinaire obligés, non seulement de payer en nature ce qui leur est imposé, mais de fournir du travail sur les terres du seigneur à des époques fixes. Les terres que Ton tenait dans ces conditions faisaient partie du domaine seigneurial, d'après la doctrine légale de la période post-normande » (Sir F. Pollock, Le Manoir en Angleterre^ ouvrage cité, p. 408). — Le tribunal seigneurial qui prononce sur les litiges entre vilains et gens de condition inférieure s'appelle customnry court. — Le tribunal qui rend la justice aux vassaux, aux libère tenentes est connu sous le nom de court baron. La juridiction du seigneur du manoir est appelée tantôt snca et soca, tantôt halUmotum. — Le droit que ces tribunaux seigneuriaux appliquaient était constitué par des coutumes locales extrêmement variées, mais qui renfermaient sans aucun doute un assez grand nombre de principes communs. La procédure était analogue à celle que Ton observait devant le tribunal de la centurie. On appliquait la maxime du jugement par les pairs (Gneist, Englische Verfassungsgexchichte, p. 134 s.). Des concessions royales accordèrent en outre à la plupart des seigneurs de manoir le droit de tenir un tribunal de police [court leet) étendant sa juridiction sur tous ceux qui relevaient du manoir. La compétence de ce tribunal (privnte leet) était semblable à la compétence de la Cour de centurie, lorsqu'elle siégeait à l'occasion du « tour du sheriff ».

16 CUAPItRJS PREIltEll

furent considérées comme des exceptions qui n'altéraient pas la constitution essentielle du shire.

Une transformation insensible des institutions judiciaires, qui procède à la fois des pratiques administratives des souverains anglo-normands et de la force irrésistible des choses, allait imposer à cette population d'hommes libres des devoirs nouveaux et féconds. La royauté normande avait le goût de l'ordre et de la justice et se trouvait, d'autre part, en proie à de continuels besoins d'argent. L'inspection des sheriffs n'épargnait rien de ce qui, à cetle époque, était regardé comme affaire de gouvernement. Ils étaient très loin cependant de remplir leurs fonctions d'une manière satisfaisante. Leur équité, leur science, leur docilité laissaient infiniment à désirer ; leurs vexations irritaient la population anglo-saxonne et leur vénalité entraînait les abus les plus graves. Aussi voit-on leur importance s'amoindrir devant l'intervention de fonctionnaires d'un caractère plus élevé. Dès la seconde moitié du XII° siècle, des commissaires royaux, des barons, bientôt qualifiés du nom de « juges itinérants » {jusliciarii itinérantes, justices in eyre) parcourent le pays qui est divisé à cette fin en six vastes circonscriptions ou circuits {\). Ils surveillent et contrôlent l'administration des sheriffs ; au besoin, ils se substituent à eux et les dépouil-

(1) Dès le règne d'Henri !«', il arrive que le roi charge des commissaires de parcourir les comtés dans l'intérêt de la justice et de l'administration. La division du pays en « circuits v date de 1176 (Assises de Northampton). — Aujourd'hui encore l'Angleterre et le pays de Galles sont partagés en huit circuits (six pour l'Angleterre, deux pour le pays de Galles). Chacun de ces circuits est parcouru trois ou quatre fois par an par les juges do la Haute Cour (division du Banc de la Reine) qui tiennent successivement les assises (civiles et criminelles) dans un certain nombre de villes.

LE COMTE (les ORlGlNEs) i7

lent indirectement de leur autorité. Leur compétence est universelle ; elle s'étend à la justice, aux finances, à Tarmée. La justice devient bientôt leur préoccupation dominante. Au bout d'un certain temps, ils ne sont plus que des juges. Depuis un statut de 1285, ces juges sont de véritables magistrats qui font partie de la cour du roi et qui s'en détachent périodiquement pour rayonner dans le pays, pour présider dans les comtés les assises civiles et les assises criminelles. Ces juges remplacent les anciens jiisticiarii itinérantes et les fonctions qu'ils remplissaient dès le XIII® siècle, sont aujourd'hui encore exercées par leurs continuateurs du « Banc de la Reine » .

C'est dans l'antique Gourde Comté que se déploie, dès l'origine, l'activité de ces magistrats ambulants. Et ce fait, qui rattache la Cour du Roi au shire-gemot, présente une importance considérable (1). Tous les habitants du comté étaient convoqués aux audiences que présidaient les officiers du souverain. On entendait que la circonscription fût intégralement représentée. Les territoires qui jouissaient d'exemptions et de privilèges, les^ manoirs eux-mêmes étaient mis, à cet égard, sur la même ligne que le reste du comté. Un décret d'Henri III de 4231 ordonne que les convocations seront adressées aux archevêques, aux évoques, aux abbés, aux prieurs, aux comtes, aux barons, aux chevaliers, aux francs tenanciers ; quatre hommes de chaque village {vilia), conduits par leur prévôt, douze bourgeois de chaque bourg doivent également comparaître devant les juges du roi. Il se conçoit, dès lors, que la compétence de la Cour de Comté se développe et s'enrichisse aux dépens des cours de centurie et des tribunaux seigneuriaux

(1) Slubbs, II, p. 228, s.

OÙ décline obscurément l'ancienne juridiction du sheriff et du baron (1).

L'autorité des représentants du roi s'accroît, et, en même temps, la procédure judiciaire se transforme. Ces deux faits coïncident. 11 est même probable que le premier est l'occasion directe du second. Le droit de participer à l'administration de la justice, ce droit primordial de l'homme libre et riche, s'atténue et perd, en quelque sorte, de son énergie. Mais, du même coup, il se répand, il se démocratise, il devient le privilège d'un plus grand nombre d'individus. Il aboutit à l'obligation d'éclairer le juge sur les circonstances matérielles du procès. Le Jury est le résultat de celle évolution juridique.

A la suite de la conquête, à la suite de ce long et cruel conflit qui mit en présence des vainqueurs et des vaincus, deux peuples, deux civilisations, deux lois, les institutions judiciaires des Anglo-Saxons n'auraient pu subsister dans leur intégrité. Des divisions profondes, d'intimes dissensions, une anarchie toujours menaçante empêchent une assemblée populaire d'être l'interprète, de demeurer la dépositaire du droit. 11 est indispensable que le pouvoir central intervienne et que ses délégués, à la fois plus instruits et moins exposés à céder à la violence des passions locales, s'appliquent à faire régner partout une justice

(1) Dans les « Assises de Glarendon >> (1166), les juges itinérants et les sheriffs sont invités à remplir concurremment des fonctions judiciaires. En 1194, il fut décidé qu'aucun sheriffna serait juge dans son comté. La Grande Charte va encore plus loin. Son article 24 est ainsi conçu : « Nullus vice-comes, constabularius, coronatores velalii baillivi nostri tencant placita coronae nostrae ». Les « plaids de la couronne » sont les procès criminels. Les coronatores ou coronerx avaient été institués dans chaque comté, en 1194, pour participer à l'administration de la justice criminelle. Cette fonction leur fut promptement enlevée et ils ne conservèrent plus que des attributions assez secondaires.

LE COMTÉ (les ORIGINES) 19

stable et uniforme. C'est dans Tâme des juges que se réfugiera dorénavant la loi coutumière du pays.

Rien d'étonnant à ce qu'un tel événement se soit produit en Angleterre. Mais il est d'un vif intérêt de relever les circonstances qui l'ont accompagné. Les fonctionnaires royaux, les magistrats itinérants, lorsqu'ils parcouraient les comtés, ne manquaient pas de tirer parti des usages que le temps avait consacrés. Au nombre de ces usages il en est un qui par les conséquences de toute nature qu'il a entraînées, présente un intérêt exceptionnel. Dès le lendemain de la conquête, les souverains normands exigèrent des hommes libres qu'ils attestassent par serment l'existence de cerbiins faits qui intéressaient l'administration du pays. Qu'il fût question de déterminer la portée d'une ancienne coutume, d'établir ou de rectifier le cadastre, d'évaluer les droits du fisc, d'asseoir, un impôt, de lever la milice, les officiers du roi avaient l'habitude de requérir le témoignage d'un certain nombre d'hommes libres du voisinage, probi et légales homines^ lesquels formaient à cette fin des espèces de commissions. Il semble bien que ces enquêtes administratives aient été transportées par les Normands en Angleterre et qu'elles se rattachent, par leurs origines, aux institutions de l'empire carolingien.

L'emploi habituel de cette procédure dans le domaine de l'administration judiciaire, tel est le phénomène capital que nous présente l'histoire du droit anglais.

Ce phénomène se manifeste à la fois dans la justice criminelle et dans la justice civile. En 1166 les Assises de Clarendon ordonnent que douze hommes libres de chaque centurie et quatre hommes libres de chaque village, dénonceront, sous la foi du serment, à la Cour de comté, les

20 CHAPITRÉ PRtMllER

criminels de leurs districts respectifs ; la dénonciation est connue sous le nom d'indictmeni ou de presentment. Le mode de formation de ces collèges souffrit des changements notables ; leurs obligations furent avec le temps précisées de plus près ; des commissions du môme genre furent constituées dans les cours de centurie : ce n'est pas le moment d'insister sur ces particularités. Le point qui vaut la peine d'être signalé, c'est que le devoir de dénonciation dont nous venons de parler a été l'origine du grand jury ou jury daccusation, lequel fonctionne aujourd'hui encore en Angleterre.

Les attributions de ces commissions judiciaires d'hommes libres, qui apparaissent d'une façon régulière dès la fin du XIP siècle, ne tardèrent pas à devenir plus importantes et plus complexes. Du moment que Ton confiait à une réunion de particuliers la mission de dénoncer un crime ou d'éprouver la valeur d'une accusation, on était naturellement amené à lui abandonner le soin de prononcer souverainement sur les éléments matériels de la poursuite, sauf à réserver au juge l'interprétation et l'application de la loi. C'est ce qui arriva. Il appartint au jury de se prononcer par un oui ou par un non sur la culpabilité de l'accusé. Son verdict remplaça petit à petit les épreuves judiciaires auxquelles on avait recours auparavant. Mais ce jury, à son tour, ne tarda pas à se décomposer, ou, pour mieux dire, à se ramifier. Sous l'influence de la pratique judiciaire, l'accusation finit par se séparer du jugement. L'accusé put contester aux hommes qui le dénonçaient k la justice le droit de prononcer définitivement sur le crime qui lui était imputé. C'est à un second jury, composé d'autres membres, àun jury de jugement que fut attribué ce dernier rôle. La scission s'opère dès le XIII' siè-

LE COMTÉ (les ORIGINES) ±\

cle. Elle est consommée sous le règne d'Edouard III. Insensiblement le jury d'accusation devient unique pour le comté entier et acquiert alors son titre de Grand Jury ou de Grande Enquête [Graund Inquest). Quant au jury de jugement^ appelé par contraste petit jury, il a dû pendant bien longtemps être composé de voisins, d'hommes de la même centurie, ayant une connaissance personnelle des faits incriminés. C'est précisément parce qu'ils étaient ou qu'on les supposait au courant des circonstances de la cause qu'on les réunissait et qu'on les invitait à émettre un verdict. Bien des années s'écoulèrent avant que Ton renonçât à considérer le jury comme étant essentiellement un collège de douze témoins, dont la déposition^ pour emporter la conviction, devait être unanime. A partir de la seconde moitié du XIV" siècle, la procédure se perfectionne. On voit des témoins proprement dits, étrangers au verdict, ajouter leurs lumières à celle du jury. Vers le milieu du XV® siècle la procédure suivie devant le jury présente à peu près les mêmes caractères qu'aujourd'hui. Ce n'est pourtant que beaucoup plus tard, et seulement au XVIII* siècle, que les jurés dépouillèrent entièrement leur qualité primitive de témoins pour demeurer désormais ce qu'ils sont encore actuellement : les appréciateurs du point de fait dans les débats judiciaires.

Une évolution du même genre et présentant à peu près les mômes phases, se produisit dans les affaires civiles. Les relations juridiques devenaient trop complexes pour qu'il fut possible de résoudre, sans Tintervention d'un légiste de profession, les difficultés qu'elles suscitaient. Les juges itinérants s'acquittèrent de cette fonction. Leur action se substitua, pour la décision des questions de droit, à colle des simples hommes libres, mais, ici encore, les

hommes libres pouvaient fournir des renseignements d'ordre matériel, dire au juge ce qu'ils savaient- L'usage des enquêtes administratives, si familières à la politique anglonormande, conduisait naturellement à ce résultat. Aussi voit-on de plus en plus, à compter de la seconde moitié du XIP siècle, — et, tout d'abord, en matière de droits immobiliers — apparaître des jurys de douze membres qui, dans les procès civils, prononcent souverainement sur les circonstances de fait dont se réclament les parties. On conçoit facilement que cette procédure ait constitué un progrès immense sur la barbarie des anciennes épreuves judiciaires. 11 est d'ailleurs à remarquer qu'en matière civile aussi bien qu'en matière pénale, les jurés n'abandonnent que petit à petit leur rôle de témoins obligatoires pour assumer exclusivement les fonctions de juges du fait.

Les procès qui donnaient lieu à la procédure nouvelle étaient portés, soit devant la Cour du roi, soit devant les assises que présidaient périodiquement les juges itinérants dans leurs tournées. C'est là une circonstance qui explique la rapide déchéance de l'ancienne cowily-court et des Cours de centurie.

La décomposition de la procédure judiciaire en deux phases distinctes — la première où intervient le jury, la seconde où domine le juge — cette décomposition que Ton voit se réaliser, non seulement dans la county -courte mais également, jusqu'à un certain point, dans les cours de centuries et dans les tribunaux seigneuriaux, constitue un événement capital dans le développement des institutions de l'Europe moderne (4). Le principe de cette

(1) a II est suffisamment démontré que notre jury moderne est né peu à peu d'onquôtes faites par des commissaires assermentés, — système

LE COMTÉ (les ORIGINES) 23

division — et c'est là le point sur lequel il convient d'insister en ce moment — présente une importance de premier ordre pour l'histoire intérieure du comté anglais. Il introduisit dans cet antique organisme, un élément d'un caractère démocratique. Les hommes libres qui, en vertu de la tradition, devaient rendre la justice dans la Cour de Comté et auxquels le droit national était confié comme un dépôt vénérable, appartenaient nécessairement à la classe la plus élevée du pays, à l'aristocratie. Les hommes libres de condition moyenne se voyaient exclus de cette fonction. Mais si le simple homme libre n'était pas réputé capable de remplir les devoirs d'un juge, on pouvait exiger de lui qu'il donnât un renseignement à l'autorité, qu'il fût membre d'une commission d'enquête, qu^il fit partie d'un jury. Des obligations de ce genre lui furent en effet imposées. Par là-môme, on appelait le simple homme libre à s'intéresser aux affaires du pays, à participer à l'administration de la justice. Sans s'en douter, sans trop le vouloir, on travaillait à créer dans Tordre politique une classe moyenne. On sentit de bonne heure le besoin de donner à cette classe des limites plus précises. Si des hommes sans fortune avaient été investis des fonctions de juré, ils auraient couru le risque de succomber sous le poids qu'on leur imposait. Peut-être n'auraient-ils pas opposé une résistance suffisamment efficace à l'oppression des grands, à des tentatives

imaj^iné par les princes, pour assurer surtout la perception de leurs revenus et pour esquiver les formalités ainsi que les risques de l'ancienne procédure populaire « (Sir F. Pollock, Introduction, p. 221). — « Imaginé d*abord (le jury), comme les missions des juges itinérants, pour aider la couronne à conserver ses droits, nous le voyons se transformer en instrument pour rendre la justice de sujet à sujet, et linalement devenir une garantie pour le sujet contre le pouvoir de la couronne » {Ibidem^ p. 227).

de corruption de la part des plaideurs. C'est ce qui explique la promulgation du statut célèbre de 1293 (renouvelé en i4i4) qui fixe à 40 shillings de revenu annuel le cens dont les jurés avaient à justifier (1). Retenons ce chiffre. A compter de d430, il sera pendant près de quatre siècles, pour les élections parlementaires du comté, la condition du droit électoral, de \dL franchise,

A rintérieur de la centurie se trouve situé le bourg, véritable enclave dont l'existence est distincte de la sienne. Il représente un groupe d'intérêts dont il est impossible de ne pas tenir compte. Les bourgeois obtiennent, soit du roi, soit d'un seigneur spirituel ou temporel, le privilège de payer en bloc les contributions dont ils sont redevables et de répartir librement entre eux la somme qui leur incombe {firma burgi^ feefarm). Ils acquièrent la propriété de leurs maisons et de leurs champs. Ils présentent au pouvoir central qui Pagrée, le prévôt, maire ou bailli qui est chargé de la perception des taxes et qui s'en rend responsable envers le trésor. Ils obtiennent également le droit d'avoir un tribunal particulier, dont la juridiction s'exerce notamment en matière de police, ce qui les dis-

(1) Le statut 27 Ëliz. c. 6, porta le cens des jurés de 40 sh. à 4 livres sterling. Le cens fut fixé à 20 livres sous Charles II, puis réduit de moitié en 1G92 (4 Will. et Mary. c. 24). Actuellement « les conditions du cens sont ainsi fixées . tout juré doit ôtro propriétaire d'immeubles d'un revenu de 250 francs, ou jouir d'un usufruit, soit viager, soit constitué pour une durée de vingt ans au moins, produisant un revenu net de 500 francs. Sont également inscrits sur les listes du jury les habitants d'une paroisse imposés à la taxe des pauvres ou à la taxe sur les maisons habitées, à raison d'un revenu de 750 francs dans le comté de Middlesex, ou de 500 francs dans tout autre comté, ainsi que ceux qui occupent une maison ayant quinze fenêtres » (C** de Franqueville, V organisation jufliciaire en Angleterre, 1, p. 508). « A Londres, la liste du jury comprend tout propriétaire, toute personne occupant une boutique, magasin, comptoir chambre, ou maison de commerce dans la cité et possédant un revenu net de 2.500 francs » {Ibidem^ p. 511).

LE COMTÉ (les ORIGINES) ^

pense de robligation de se rendre aux audiences qui se tiennent dans la centurie à roccasion de la « tournée du sheriff ». Ils ont leur propre leet^ que préside le prévôt ou reeve^ assisté lui-même par les habitants notables qui forment un collège, connu plus tard sous le nom de leetjury. Ces faveurs, d'autres encore, leur sont octroyées par des chartes qui vont se multipliant à partir du XIIP siècle. Ces bourgeois libres [freemen) qui résident dans la localité, qui y sont propriétaires, industriels ou commerçants, qui paient les taxes locales, qui participent à Pexercice des fonctions municipales et qui, pour le faire, s'assemblent périodiquement, sont envisages par les contemporains comme formant une réunion, une association, ou, pour employer le langage deTépoque, une Co\\v{co%irt-leet). On voit qu'ici encore le devoir d'administrer la justice apparaissait avec un caractère prépondérant.

Ces réunions d'hommes libres, soit dans le comté, soit dans le bourg, vont insensiblement être considérées comme des groupes permanents, comme des corps politiques. Ainsi qu'on le dira plus tard, elles deviendront des communautés, des communes. Lorsque l'heure sera venue, la plus illustre des assemblées représentatives sortira d'ellemême de ces communautés, sans secousse, et, en quelque sorte, par l'effet d^une croissance régulière et continue.

Cette heure ne se fit pas longtemps attendre. Sous la dure étreinte de Tadministration normande, vainqueurs et vaincus s'étaient mêlés et confondus. L'Etat était constitué. Ses assises principales étaient à l'abri de la destruction. Ce que la nation revendiquait désormais, c'était, dans la mesure concevable à cette époque, la liberté individuelle, la suppression de l'arbitraire gouvernemental, plus d'ordre et de régularité dans l'administration. La

grande charte de 1215, témoignage de la victoire remportée par les barons sur le roi Jean sans Terre, renferme des stipulations établies dans Tintérôt du peuple entier. Au cours de la lutte que les barons soutinrent contre Henri III, le débile et perfide successeur du roi Jean, ils curent besoin du concours de la population libre, et ce concours ne leur fit pas défaut. En 4265, un événement qui, sans aucun doute, a frappé les contemporains bien moins qu'il ne nous émeut aujourd'hui, et que des tentatives antérieures faisaient d'ailleurs pressentir, éclaire d'une lumière soudaine la situation réelle du pays. Le chef des barons momentanément victorieux, Simon de Montfort, comte de Leicester, comprend qu'il est nécessaire d'assurer sa prépondérance par des mesures d'intérêt général. Il ne se contente pas de rassembler a^utour de lui le grand conseil ordinaire du roi, le parlement des prélats et des barons. Au nom du roi qu'il garde prisonnier, il invite les sheriffs à lui envoyer deux chevaliers de chaque comté, et il prie les citoyens de chaque cité, les bourgeois de chaque bourg de lui adresser deux d'entre eux ; ces délégués doivent délibérer avec le roi et avec les grands sur les affaires du pays. Surtout ils doivent procurer au gouvernement l'argent dont il ne peut se passer. 11 est possible que les hommes d'Etat qui expédièrent ces convocations aux sheriffs des comtés et aux habitants des bourgs, ne virent dans cette procédure qu'une mesure accidentelle, t un simple expédient imaginé pour des circonstances passagères. En réalité, il y avait là une révolution. Le Parlement d'Angleterre était né. Le peuple anglais allait prendre conscience de lui-mOme.

Ce n'est pas le moment de décrire les efforts au prix desquels la Chambre des communes conquit son droit à

LE COMTÉ (les ORIGINES) 27

rexistence, son indépendance, ses prérogatives. Les circonstances lui furent singulièrement favorables, moins encore toutefois que son énergie et sa ténacité. L'avènement de la maison de Lancastre mit le sceau à son triomphe. La raison profonde et dernière d'un semblable succès doit être cherchée dans des institutions plus anciennes. Si la Chambre des communes — ou, pour être plus exact, des communautés — réussit à se constituer, c'est parce que des communautés foi*tement organisées existaient avant elle. Elle fut l'expression suprême et comme la floraison des comtés et des bourgs. Les francs tenanciers et les hommes libres qui se réunissaient périodiquement à Toccasion des audiences de la coutity-court ; les bourgeois domiciliés qui participaient aux charges municipales et qui composaient lacourt-leet, c'étaient là des corps d'électeurs tout formés, des assemblées munies de traditions déjà anciennes et qui avaient le sens et l'expérience des affaires publiques. C'est ainsi que nous voyons les institutions judiciaires de l'Angleterre, issues des entrailles mêmes du shire anglo-saxon, de ce qu'il y avait en lui de plus intime, de plus persistant, de plus vivace, entrer comme élément constitutif dans la formation d'un organisme politique nouveau et dont la fortune devait être sans exemple : un état parlementaire.

Le jour où l'existence du parlement d'Angleterre fut reconnue, l'absolutisme monarchique était définitivement condamné. Le souverain avait désorn\ais à compter avec une nation. Edouard P*" dans la fameuse confirmation des chartes [con/irmatio cartarum) de i-297 déclare solennellement que « nulle taille, nulle aide ne sera, dans son royaume, imposée par lui, ni par ses héritiers, sans la volonté et Tassentiment commun des archevêques, des évê-

ques, et des autres prélats, des comtes, des barons, des chevaliers, des bourgeois et des autres hommes libres ».

Remarquons ces derniers mots, les autres hommes libres. La liberté est conçue comme un fait distinct, comme un droit, comme la source d'un pouvoir politique. L'homme libre vaut par lui-môme, quels que soient d'ailleurs les liens qui le rattachent au monde féodal. Il est possible qu'il ait pour suzerain un baron : cela est môme probable. En tous cas, il sera vassal du roi, lequel, grâce à un ingénieux artifice des légistes, est réputé suzerain du royaume entier. Peu importe: en qualité d'homme libre, il est quelque chose dans l'Etat et fait sentir sa volonté.

Gardons-nous toutefois de prôter aux mots dont se sert le moyen-âge le sens que ces mômes mots nous présentent aujourd'hui. Le moyen-âge, du moins dans l'ordre des institutions juridiques, ne s'élève pas jusqu'aux abstractions, jusqu'à la pensée pure. Il est pesant et matériel, si c'est ôtre matériel, que de ne pas pouvoir détacher l'homme de la terre sur laquelle il réside, qui le nourrit, dont la possession lui permet seule de remplir complètement sa destinée. L'homme libre, ce sera donc essentiellement le propriétaire libre. Pour être plus exact, ce sera le propriétaire d'une terre libre, le maître d'un domaine dont la possession n'a rien de précaire, qui n'appartient pas à un manoir, qui se transmet aux héritiers, qui peut, si on le juge bon, être donné, partagé ou vendu. En un mot, l'homme libre sera le franc tenancier, le freeholder.

Au point de vue du droit électoral, l'expression defreeholder revêtit, à dator du XV** siècle, un sens plus restreint. Un statut de 1430, inspiré, dit son préambule, par un juste souci de Tordre public, — fâcheux exemple d'une politique réactionnaire disent au contraire de modernes

LE COMTÉ (les ORIGINES) !2d

historiens (1), — établit un cens assez élevé. Dorénavant le freehold ne conféra à son possesseur la capacité électorale que s'il était productif d'un revenu annuel de 40 shillings. Il est bien difficile de savoir aujourd'hui si ce statut mérite la louange ou le blâme. Il a subsisté jusqu'en 1832 (mais il faut tenir compte naturellement de l'énorme diminution de la valeur relative de l'argent). Ce qu'il y a de remarquable — et ce qui pourrait bien servir de justification au statut de 1430 — c'est que le cens du freeholder électeur était le même que celui du juré. Deux grandes fonctions sociales placées en quelque sorte sur la même ligne, étaient entourées des mêmes garanties (2).

Les francs tenanciers qui jouissaient d'un revenu minimum de 40 shillings étaient, après tout, assez nombreux. Ce fut pour l'Angleterre un inappréciable bienfait que la présence dans le comté de ces petits propriétaires ruraux, de ces yeomen. Jamais ils n'avaient disparu, mais leur nombre s'était notablement multiplié à compter du Xlli" siècle, grâce aux subdivisions de la grande propriété seigneuriale (3).

Aux francs tenanciers des comtés venaient s'ajouter naturellement les bourgeois des bourgs, propriétaires ou commerçants, domiciliés et contribuables, dont la fortune, d'une évaluation plus difficile que le revenu d'un

(1) Freeman, The (h'owth ofthe English Constitution. Ch. Il, note 58.

(2) Slubba, t. III, p. 601.(502.

(3) Conrad Bornhak, Die sozialen Grundlagen des ôffentlichen Rechts in England (Zeitschrift fUr die Gesammte Staatswissenschafty p. 652, 657, 658) : « Le nombre des freeholders augmenta encore sous les ïudors. La sécularisation d'une grande partie des biens ecclésiastiques, la divisibilité des fiefs, le droit (depuis Henri VIII) de disposer librement par testament, contribuèrent à ce résultat. Au XVIII« siècle on comptait 160,000 francs tenanciers jouissant d'un revenu de 60 à 70 livres sterling v. Ce chiffre est peut-être exagéré.

bien rural, paraissait néanmoins offrir des garanties équivalentes.

Cette collection de bourgeois et de francs tenanciers forme une classe qui se distingue, d'une part du clergé, d'autre part de la noblesse, de la pairie. Elle constitue un véritable tiers état. Ce qui la compose, ce sont — pour employer l'expression anglaise — les membres de la grande communauté politique du royaume, les commoners.

Dans cette population d'hommes libres, — véritable pays légal — tous les individus ne sont pas égaux. Il s'y rencontre de nombreuses variétés, des rangs, des supérieurs et des inférieurs, des dirigeants et des dirigés. Tous les commoners sont censés présents au Parlement, mais tous n'y entrent pas. Ceux qui y siègent en vertu de la délégation de leurs concitoyens, ce sont, parla nature des choses, les plus notables, les plus riches, les mieux apparentés, ceux dont l'autorité est indiscutable tant au sein du comté qu'à l'intérieur du bourg, ceux qui impriment l'impulsion au reste et qui, au besoin, se mettent à la tête d'un mouvement. Une classe prépondérante se forme sous l'empire d'une véritable nécessité et prend conscience d'elle-môme. Bien plus, le gouvernement lui-môme lui reconnaît de bonne heure une sorte d'existence officielle. Dès la première convocation de l'assemblée qui allait devenir la Chambre des communes, le roi demande que les sheynffs lui envoient deux chevaliers [knights] rie chaque comté. Dans cet appel adressé aux chevaliers, on retrouve comme la réminiscence d'une organisation politique à la fois féodale et guerrière. En réalité il n'y a là rien de plus qu'une réminiscence. Qu'on ne se représente pas les députés des comtés anglais comme des cavaliers coiffés du casque et revc'^tus de l'armure. Le cheva-

LE COMTE (les ORIGINES) 31

lier, dès le XIII* siècle, n'est pas autre chose que le propriétaire d'une fortune immobilière productive d'un revenu déterminé (1). C'était un grand propriétaire foncier. Il est bien vrai qu'un tel propriétaire avait l'obligation de se faire armer chevalier et de chausser les éperons. La cérémonie entraînait pour le fisc le paiement d'un droit assez élevé et l'on s'explique, dès lors, que les souverains aient, à plusieurs reprises, rappelé aux riches francs tenanciers l'obligation qui leur incombait de se laisser revêtir de la dignité équestre, complément nécessaire de la fortune qu'ils possédaient. Soit insouciance, soit mauvaise volonté, les francs tenanciers se dérobaient très souvent à l'accomplissement des prescriptions légales. Le résultat, c'est que l'expression chevaliers de comté {knights of the shire), lorsqu'elle sert à désigner les députés au Parlement, s'applique à la fois aux chevaliers proprement dits et à de simples gentlemen^ dont la condition sociale était la même, mais qui, satisfaits du titre desquiresy avaient jugé superflu de ceindre l'épée et de recevoir l'accolade. Qu'importait au surplus? Ces esquives étaient, au même degré que les chevaliers proprement dits, les représentants naturels et attitrés de la grande propriété foncière (2).

(1) Le revenu qui entraînait pour le propriétaire le droit (et aussi Tobligation) d'entrer dans la classe des chevaliers a varié avec les époques. Il était de 30 livres sterling sous Edouard I« (1278). Il fut porté successivement à 30 livres et à 40 livres. Ce dernier chiffre date du règne d'Élizabetb (Gneist, Englische Verfassungsgeschichte^ p. 431).

(2) En 1325 on ne comptait, parmi les chevaliers de comté, que 27 membres ayant effectivement été armés chevaliers (Gneist, Englische Verfassungsgeschichte, p. 388). — • Un statut de 1445 (23 Henry VI), reconnaît que Ton peut envoyer au Parlement des écuyers nés gentilshommes {gentlemen horn) capables d'être chevaliers ; mais il exclut ceux qui étaient en degré de < valets» (valetti) et au-dessous (Freeman, Growth,i^\\, II, note 58). A cette époque, on entendait par vadlet ou yeoman le franc tenancier, dont le bien, d'un revenu inférieur à 20 livres, ne pouvait pro-

32 CUAPITIUS PREMIER

Les riches bourgeois des villes, les membres du clergé, les hommes qui se vouent à l'exercice des professions libérales, notamment les légistes, ont une importance qui les rapproche des chevaliers du comté. Ils sont fréquemment en contact avec eux ; des relations de famille les unissent, ils appartiennent à la môme classe sociale, et peuvent, eux aussi, se parer de Thonorable qualification d'esquire. Tous ensemble, chevaliers, gentlemen, ecclésiastiques, riches bourgeois, légistes, ils forment une classe compacte et opulente, à laquelle la masse des commoners confie volontiers le soin de la représenter, de défendre ses intérêts, de parler et d'agir toutes les fois que le réclament l'honneur et la prospérité du pays. Cette couche supérieure du tiers état, cette classe qui, durant cinq siècles, personnifia Tune des forces politiques de l'Angleterre, la plus énergique peut-être, et la plus progressive, est généralement connue sous le nom de gentry. Son rôle dans l'histoire a été grand, mais encore une fois, c'est dans le comté et c'est dans le bourg que plongent ses racines. Ce sont les institutions provinciales et locales du pays qui lui ont permis de se constituer, de se développer ; c'est de là qu'elle a tiré la sève qui Ta fait vivre.

curer à son propriétaire la dignité de chovalier. Il semble qu'il y ait eu dans le statut de 1445 Tintention d'attribuer certains privilèges à la naissance. Mais cette tendance ne prévalut pas (Taswell-Langmead, English Constitutional History, p. 359-362). En 1445, 20 livres de revenu foncier répondent (environ) à 800 livres d'aujourd'hui. Une loi de 1710 (9 Anne, c. 5) porta le cens d'éligibilité à 600 livres de revenu foncier pour les comtés, à 300 livres pour les bourgs. Il parait du reste que, dès leur origine, les lois sur le cens d'éligibilité furent systématiquement éludées. En 1838 la propriété mobilière fut mise sur la môme ligne que la propriété immobilière. En 18r)8, le cens d'éligibilité [property qualification) fut aboli.

LE COMTÉ (les ORIGINES) 33

A partir de la fin du moyen âge — et dès la seconde moitié du XIV* siècle — c'est dans le comté que la prépondérance de l'aristocratie et de la gentry se manifeste avec le plus de suite et le plus d'éclat.

Une création politique qui date de cette époque, mérite à cet égard une attention particulière.

Il s'agit des juges de paix, de ces magistrats volontaires, dont , aujourd'hui encore, l'importance est si considérable. Que de fois, au moyen âge, le mot « paix » a été écrit et prononcé ! Peu de termes ont eu des significations plus variées. Au sein de ces acceptions multiples, il se rencontre une idée centrale, et, pour ainsi dire, un sentiment dominant. Ce sentiment, c'est le besoin d'échapper à l'incertitude de tous les jours, à l'anarchie, c'est une aspiration instinctive et profonde vers l'ordre, vers la stabilité. Un tel besoin se manifeste sur le continent, avec une force singulière, dès le XP siècle, alors que l'Europe allait, au sortir d'une nuit profonde, connaître enfin des institutions régulières et tolérables. Il n'était pas moins impérieux au XIY' siècle, alors que l'état social conçu par le moyen âge, annonçait par de nombreux indices sa prochaine dissolution.

Tel était notamment le cas en Angleterre. Là comme partout, le XIY" siècle marque une transition, un passage vers quelque chose de nouveau. La suppression graduelle du servage, une condition juridique de plus en plus uniforme chez les habitants des campagnes, la substitution des redevances en argent aux prostations en nature, le dé-

veloppement du commerce et de l'industrie, tout cela finit par modifier profondément les relations mutuelles de la propriété, du capital et du travail. Ces relations deviennent plus mobiles, plus complexes, plus délicates. La peste si meurtrière de 1348, en renchérissant dans d'énormes proportions la main-d'œuvre, lèse gravement les intérêts des grands propriétaires. Pour échapper à ce préjudice, ils tentent dç rétablir des prestations abolies, ils exigent que les hommes du peuple leur fournissent leur travail en échange d'un salaire dont le taux est souverainement fixé par la loi. De leur côté, les campagnards s'insurgent contre ces prétentions, aspirent à une liberté complète, se rassemblent et se liguent. Un esprit d'inquiétude se répand et l'on aperçoit par instants les symptômes d'une agitation menaçante. Le pouvoir seigneurial^ amoindri et mutilé par la royauté, n'est évidemment plus capable d'opposer au mouvement une résistance efficace. La juridiction du manoir est en pleine décadence. Depuis 1290, l'érection de nouveaux manoirs est interdite. En un mot, le besoin d'institutions nouvelles se fait clairement sentir.

En de telles circonstances l'intervention de l'Etat peut devenir décisive. A cette époque précisément l'Etat commence à jouir en Angleterre d'une prépondérance incontestée. Fort de son expérience, il s'appuie sur un ensemble déjà imposant de précédents et de traditions. Nécessairement, il éprouve la tentation d'élargir sa compétence, de s'immiscer dans le règlement des intérêts particuliers, de protéger ceux qui lui paraissent avoir besoin de défense, de réprimer ceux qui lui semblent obéir à un esprit d'insubordination. En un mot, son ambition est de travaillera la réalisation du rêve permanent du moyen âge, à l'avènement d'un régime de paix, régime dont la conception, par

LB COMTÉ (lBS ORIGINES) 35

la loi même du contrasté, devait naître inévitablement au sein d'une période de violences et de troubles.

Lorsqu'une telle situation se présente, elle peut aboutir à des résultats bien différents. Si TEtat est puissant et qu'il ne trouve en face de lui aucune force politique solidement constituée, aucune classe de citoyens ayant à la fois Tamour de Tordre et le goût de Tindépendance, il sera fatalement conduit à la centralisation administrative, à la monarchie absolue, au despotisme éclairé : ce fut le cas pour la France. Si, au contraire, l'Etat, dans ses efforts pour fonder un ordre de choses régulier, rencontre une catégorie d*hommes qui ont le sentiment de leur valeur individuelle, l'habitude de s'unir et de se concerter dans l'intérêt commun, il sera naturellement amené à compter avec eux et à compter sur eux. Il les associera à son œuvre, il réclamera leur concours, et, en échange, il se montrera prêt à beaucoup leur accorder: on Ta bien vu en Angleterre.

On y aperçoit dès le moyen âge une aristocratie, au sens élevé du mot, une classe d'hommes libres ayant une valeur propre, habitués au maniement des affaires politiques, et qui, par suite, quoi que l'on veuille entreprendre, deviennent des auxiliaires nécessaires du pouvoir. Cette classe est la gentry. Déjà elle fournit à la Chambre des communes les membres qui la composent et participe directement à la législation, à la perception de Pimpôt. Elle va désormais s'intéresser, d'une manière non moins active, à l'administration du pays, au maintien de l'ordre public et de la paix intérieure.

A la suite de quelques tâtonnements, d'essais qui n'aboutirent pas, l'institution des juges de paix est créée en 1360 (i). Un statut déclara que dans tout comté, il serait

(1) 34 Edouard m, c. 1.

nommé, pour la conservation de la paix, un lord, et avec lui trois ou quatre des hommes les plus respectables de la circonscription, de môme que quelques jurisconsultes. Ils doivent saisir et arrêter les accusés et les suspects et les envoyer en prison ; exiger de tous ceux dont la réputation est mauvaise qu'ils fournissent des sûretés et des cautions garantissant leur bonne conduite à l'égard du roi et de son peuple, et, ces garanties faisant défaut, infliger aux personnes incriminées un châtiment convenable ; juger enfin, sur une accusation intentée au nom du roi et conformément aux lois et aux coutumes, les félonies et les crimes commis dans le comté.

Ces magistrats doivent se réunir en assemblée plénièrc quatre fois par an (i). Le titre honorable de juges, dejus- 'tices, ne tarde pas à leur être attribué. La forme de la commission qu'ils reçoivent de la couronne est fixée dès les premières années de Richard IL Les chevaliers et les bourgeois réunis au Parlement auraient voulu aller plus loin. Ils demandèrent au roi qu'il leur fût permis d'élire eux-mêmes les juges de paix. Ils désiraient également que leurs fonctions fussent irrévocables. Edouard III s'opposa à ces prétentions excessives. Depuis leur origine, et jusqu'à notre époque, les juges de paix n'ont pas cessé d'être choisis et commissionnés par la couronne. Mieux que toute autre création politique, ils représentent et symbolisent l'alliance que le souverain fut amené à conclure avec les classes supérieures de la société.

Le recrutement même des membres de cette nouvelle magistrature marque ce fait avec une évidence singulière. La nécessité des choses voulait que les juges de paix fus-

(l) .% Edouard III, c. 12.

LE COMTÉ (les ORIGINRS) 37

sent principalement choisis parmi les grands propriétaires, et c'est h ce résultat qu'aspiraient naturellement la noblesse et la gentry. Près d'un siècle plus tard, sous le règne d'Henri VI (1), il fut décidé par la loi que les juges de paix devraient posséder des propriétés immobilières de vingt livres sterling de revenu au minimum. C'était à ce chiffre que l'on évaluait à cette époque, le patrimoine d'un chevalier. On reconnaissait cependant qu'à la fortune devait se joindre la capacité. Un riche propriétaire, quelque confiance qu'il méritât d'inspirer par son caractère, pouvait n'être qu'un légiste médiocre. Dans le cas où il ne se trouvait point, parmi les propriétaires justifiant' du cens requis, un nombre suffisant de personnes versées dans la connaissance du droit et de l'administration, le lord chancelier^ aux termes mêmes du statut qui vient d'être indiqué, était invité à désigner comme juges de paix une certaine proportion de personnes instruites dans la science des lois. C'est à la nécessité d'avoir des magistrats éclairés que se rattache la clause célèbre dite du Quorum, Dans les commissions instituant les juges de paix, il était dit que deux ou plusieurs d'entre eux devaient agir de concert pour avoir le droit d'instruire et de juger certaines affaires. La clause ajoutait toutefois : pourvu que l'une ou plusieurs des personnes nominativement indiquées comme suit, participent à l'exercice de cette fonction. Quorum aliquem vestrum A.B.C.I). unum esse volumus (2). Les individus que la commission énumérait nominativement, et dont elle exigeait le concours, étaient précisément des

(1) 18 Henri VI, c. 11 (1440).

(2) Les termes de la commission royale étaient ainsi conçus : a Âssignavimus etiam vos et quoslibet duos vel plures vestrum (quorum aliquem vestram A. B. G. et cetera unum esse volumus). j»

jurisconsultes. La clause du Quorum fut usitée jusqu'au XVIII* siècle ; à compter de cette époque, elle perdit toute importance. La gratuité des fonctions de juge de paix, gratuité qui dès le XIV* siècle fut un point d'honneur pour les nobles investis de cet office, mais dont l'usage se répandit de plus en plus, contribua peut-être à Téloignemeut des hommes de loi.

On s'est contenté un peu plus haut d'une brève indication des fonctions que les juges de paix, dès Torigine, ont été appelés à remplir. On aura remarqué à quel point ces fonctions sont nombreuses et variées. Leur complexité nous étonne, non moins que l'autorité presque discrétionnaire qu'elles semblent impliquer. Nous sommes accoutumés aujourd'hui, dans tout ce qui regarde l'administration, à plus de précision et nous voulons que la compétence de tout magistrat soit clairement et rigoureusement limitée. Le pouvoir des juges de paix anglais — ce pouvoir qui, sur les points essentiels, est toujours demeuré semblable à ce qu'il fut au début — nous semble indéfini, confus, arbitraire. C'est qu'il est né au moyen âge et qu'il répondait aux besoins d'une époque où tout se mêlait encore, où nos subtiles méthodes de classification auraient été déplacées.

La nécessité d'assurer la paix sociale, fût-ce par l'emploi de la contrainte, dominait alors tout le reste. C'est du droit d'user au besoin de cette contrainte que furent investis les juges de paix. Il est un terme qui parle sens imparfait et mal défini dont il est revêtu — et qu'il offrait bien plus encore autrefois — exprime assez fidèlement le caractère d'un. tel pouvoir. Ce terme est le mot police. Le juge de paix est avant tout un magistrat chargé de la police et c'est là ce qui rendait ses attributions si complexes.

LE COMTÉ (les ORIGINES) 39

sa compétence presque universelle. On verra plus lard ce que cette compétence est devenue par la suite, ce qu'elle est encore aujourd'hui. Il suffira pour le moment de constater en deux mots la diversité des fonctions que les juges de paix avaient à remplir au lendemain de leur institution — ou, du moins, un siècle après. Ils étaient chargés de l'instruction préparatoire des affaires criminelles et veillaient à ce que les accusés et les témoins comparussent en temps utile devant la justice. Dans un grand nombre de cas^ ils présidaient lesdébatsdes cours criminelles,concurremment avec les juges en circuit. Dans les causes d'une gravité moindre — correspondant à nos petits délits et à nos contraventions de police — ils prononçaient la sentence sans l'assistance d'un jury. Ils jugeaient les contestations entre patrons et artisans, entre maîtres et serviteurs, contraignaient au travail les gens inoccupés, fixaient les conditions de ce travail, réprimaient le vagabondage et la mendicité, concédaient la faculté d'ouvrir une taverne, veillaient à l'observation des lois sur l'industrie. Enfin ils contrôlaient l'administration intérieure des paroisses. Cette prérogative devint même d'une importance de premier ordre à partir du XVI® siècle. C'est vers cette époque en effet que fut inauguré en Angleterre un nouveau régime d'assistance publique.

Il est bien vrai que les attributions des juges de paix, si on les considère en elles-mêmes, n'offraient rien d'absolument inédit. Les anciens officiers royaux — notamment les sheriffs — exerçaient des pouvoirs du même ordre. Il ne serait même pas exact d'avancer que cette façon d'envisager le « droit de police » ait rien qui soit particulier à l'Angleterre. Ce qui était original, ce qui dans l'Europe du moyen âge, de la renaissance et de l'ère moderne, a

40 CUAP1TR£ PREMIER

été un spectacle vraiment unique, c'est Texercice volontaire, et finalement gratuit, de ces fonctions absorbantes par des gentlemen riches et considérés. La gentry^ classe politique fortement constituée, avait compris avec une rare sagacité que son influence au sein du Parlement, que son action sur le gouvernement du pays, dépendaient en grande partie de la place qu'elle saurait conquérir dans Tobscure administration des comtés et des bourgs. C'est par sa prise sur le comté et sur le bourg qu'elle pouvait devenir et qu'elle mérita d'être une des forces essentielles de l'Etat.

Il n'est du reste pas permis d'isoler complètement en cette matière, la gentry de la noblesse proprement dite, de la nobility. Au point de vue du droit public, la nobility formait à la vérité un ordre distinct, un ordre dont les membres composaient de plein droit la première Chambre du Parlement. En dépit d'un tel privilège, on ne saurait établir entre la nobility et la gentry une différence tranchée. Réunies, elles forment une même classe, une même couche sociale. Elles sont l'aristocratie du royaume. Cela tient surtout à ce qu'il a toujours été relativement facile de passer de la gentry dans la noblesse. La pairie n'a pas cessé de se recruter parmi les familles les plus riches de la gentry. Ajoutez à cela que le droit d'aînesse, refoulant parmi les cornmoners les cadets des grandes familles, prévint la formation d'une casle nobiliaire semblable à celle qui se constitua dans les Etats du continent.

L'influence prédominante de cette aristocratie subsista en Angleterre, jusqu'au commencement du XIX® siècle. Elle survécut à la réforme religieuse, h la guerre civile, î^

LE COMTÉ (les ORIGINES) 41

ia révolution qui oxila la dynastie des Siuarts. Jamais elle n'avait été aussi marquée que vers la lin du XVIII* siècle. Des circonstances particulières favorisèrent ce résultat et nous expliquent que les hommes qui administraient en maîtres les comtés anglais, aient exercé une action si profonde sur les affaires de leur pays. L'Angleterre est restée, jusqu^aux premières années de ce siècle, un pays agricole. Il est bien vrai que le commerce y était depuis longtemps florissant et que l'industrie s'y développait. Néanmoins la population des campagnes l'emportait notablement par le nombre sur la population urbaine, et c'était encore la propriété rurale qui formait la principale richesse du pays, la source la plus abondante des revenus de l'État. Voilà qui nous fait comprendre en partie que les grands propriétaires fonciers aient pu conserver pendant plusieurs siècles leur ascendant. La constitution de grands domaines — phénomène économique qui se manifeste particulièrement après la révolution de 1688 — affermit cet ascendant. L'ambition de tout homme opulent était d'assurer à sa famille, h sa postérité, ou pour mieux dire, à l'aîné de chaque génération, la possession d'un vaste patrimoine inaliénable qui lui permit d'occuper une place dans l'aristocratie du pays. Un ingénieux système de substitutions procurait à cette ambition le moyen de se satisfaire. Cette tendance ne s'observe pas seulement chez les propriétaires ruraux, chez les familles qu'une longue tradition rattachait au comté. Le négociant enrichi — et l'essor du commerce avait donné naissance à de grandes fortunes mobilières — aspirait de son côté à faire partie de la gentry^ ou, si c'était possible, de la nobility, 11 n'y pouvait réussir qu'en se procurant dans un comté une forte situation territoriale. C'est donc à l'acquisition de terres, à la constitution d'un domaine, qu'il consa-

crait une grande partie de son gain. Tout concourait à cotte époque à la formation d'une aristocratie foncière, tout contribuait — notamment depuis raffaiblissement de la couronne — à faire de cette aristocratie la véritable dépositaire de la puissance publique.

De quel côté, en effet, la résistance se serait-elle fait sentir? Il était impossible qu'elle vînt de la population rurale. Les petits cultivateurs, qu'ils fussent propriétaires d'un modeste freehold^ tenanciers d'un manoir, fermiers d'un grand domaine, n'étaient pas encore de taille à disputer à l'aristocratie sa prépondérance. Les progrès accomplis par cette classe d'habitants étaient pourtant indéniables. Prise en masse la nation anglaise jouissait depuis le XIV® siècle de la liberté personnelle. A cette époque le servage avait disparu dans les campagnes ou allait disparaître. Au XVII® siècle il n'est plus qu'un souvenir empreint d'archaïsme (1). Les relations de l'homme avec le sol s'étaient modifiées. Au vilain qui réside sur le domaine de son seigneur, qui ne peut s'en éloigner, qui est assujetti à des services personnels, à des redevances multiples et plus ou moins arbitraires, se substituent le copyholder et le fermier [tenant farmer). Le premier remplace les anciennes prestations par une rente foncière évaluée en argent. En dépit des obligations qui pèsent sur lui et qui sont réglées par la coutume du manoir, il finit

(1) « Entre temps, le servage personnel était sur le point de s'évanouir. Dans la dernière partie du XIV« siècle, c'est à peine s'il en survit quelques vestiges excepté sur les terres d'égliso, — comme nous le savons par la R(^puhlique (V Angleterre de Sir Thomas Smith, et aussi sur quelques terres de la couronne. Puis, après le commencement du XVII» siècle, il n'en est plus question » (Sir F. Pollock, Introduction à Vétude de la science politique^ p. 4îi2). — Sur les modifications et sur la disparition graduelle du servage, voyez la remarquable étude M. J. S. Laedam, dans le Law Quaterly Beview, 1893, p. 848.

LE COMTÉ (les ORIGINES) 43

par acquérir sur la terre qu'il occupe une espèce de propriété utile. Quant au fermier, un lien purement contractuel le rattache au maître du domaine.

Le petit franc tenancier, le freeholder, jouissait de privilèges politiques qui manquaient au copyholder et au fermier. S'il possédait le cens requis, il était électeur au parlement. Toutefois la condition sociale des fermiers se rapprochait singulièrement de celle des freeholders. A partir des premières années du XV® siècle, ils forment les uns et les autres la classe des yeomen, la yeomanny (1). Cette classe rurale, saine, honnête, vigoureuse, prit une part considérable aux luttes religieuses et politiques du XVIP siècle et décida probablement de la victoire.

Au XVIIP siècle, grâce à la constitution de vastes domaines ruraux, à l'emploi des procédés de la grande culture, le nombre des agriculteurs indépendants, qu'ils fussent propriétaires ou fermiers, bien loin de s'accroître, alla plutôt diminuant. Tous ces cultivateurs de condition médiocre, francs tenanciers, fermiers, copyholders^ jouaient dans l'administration intérieure du pays un rôle qui pour être assez actif n'en demeurait pas moins subalterne. Une limite bien nette les séparait des noblemen et des gentlemen.

D'un autre côté la prépondérance de ces noblemen et de ces gentlemen ne pouvait guère trouver un obstacle dans la population urbaine. N'oublions pas que, Londres mis à part, l'Angleterre ne possédait pour ainsi dire pas de grandes villes. Les centres industriels, dont l'ascendant est presque irrésistible aujourd'hui, n'existaient pas. Sans doute le pays renfermait un grand nombre de bourgs, qui,

(1) Stubbs, III, 595-602.

pour la plupart, envoyaient des députés au parlement. Nous verrons plus lard, ce qu'étaient ces bourgs, combien ils étaient faibles, à quel point leur organisation intérieure laissait à désirer. 11 nous suffira de constater, pour le moment) que la plus grande partie de ces localités étaient des bourgades de médiocre importance , d'un caractère semi-rural, et qui, en fait, dépendaient entièrement des grandes familles de la noblesse et de la gentry. Bien loin d'être un obstacle à la puissance de l'aristocratie elles lui prêtaient un nouvel appui et augmentaient sa force.

On peut donc affirmer qu'il y a un siècle environ, l'Angleterre était gouvernée par une aristocratie foncière assez peu nombreuse. Tout est bien changé aujourd'hui. Une foule de choses ont été interverties. Une transformation s'est opérée et l'on ne songe plus guère à mettre en question l'omnipotence de la démocratie. Un fait aussi général, et qui porte à un tel degré le caractère de l'inévitable, procède de causes multiples. Parmi ces causes il en est deux qui, aux yeux de tout observateur, revêtent une importance exceptionnelle. La première, ce sont les progrès inattendus, presque miraculeux de l'industrie, et, comme conséquence, l'énorme et soudain développement des grandes villes. A l'heure actuelle, la population urbaine est plus nombreuse en Angleterre que la population rurale et le dépeuplement des campagnes au profit des villes ne semble pas devoir s'arrêter de sitôt. La seconde cause, dont la connexion avec la première est du reste assez visible, c'est — notamment depuis la révolution française — la diffusion des sentiments égalitaires, la séduction croissante exercée par un idéal politique et social qui s'oppose à celui de l'ancien régime.

L'évolution dans le sens des idées démocratiques est

L£ COMTÉ (les ORIGINEs) 4K

donc un phénomène universel et falal. Les résultats de cette évolution se font sentir partout en Angleteri'e : dans la loi électorale, dans le Parlement, dans le gouvernement, dans Tadministration des villes et des paroisses, dans Tadministration des comtés.

En analysant la constitution actuelle du comté anglais nous aurons l'occasion de mettre en relief quelques-unes des applications de cette loi historique.

LE COMTÉ (les JUGES DE PAIx)

Dans le comté anglais d'aujourd'hui on distingue, au premier plan, une institution vénérablîe, vieille de dix siècles, mais qui n'est plus qu'un débris mutilé par le temps. C'est l'office de ^Am^. Le sheri/f est le successeur déchu du scir-gerefa anglo-saxon et du vicomte normand. Au début de la période normande le sheriff concentrait entre ses mains les attributions les plus variées. Il personnifiait le pouvoir du monarque. Justice, finances, police, force armée, tout était de sa compétence. Sa décadence, qui fut rapide, date de la grande charte ; la création des juges de paix en 1360, la précipita, et voilà longtemps qu'elle est consommée.

Le sheriff n'a plus aujourd'hui qu'une autorité temporaire. Tous les ans, à la suite de préliminaires assez compliqués (1), on présente à la reine une feuille de parchemin où se trouvent inscrits, pour chaque comté, les noms de trois personnes. La main de la souveraine enfonce un poinçon d'or à côté du nom du futur sheriff. En réalité le choix de la couronne va régulièrement chercher le nom

(1) Pour le détail de cotte procédure voyez : G*« de Franqueville, Lot' ganisation Judiciaire de la Grande-Bretagne, I, p. 601-605.

LE COMTÉ (les JUGES DE PAJx) 47

inscrit en tète de la liste (1). Cette marque de confiance n'est d'ailleurs en aucune façon considérée comme une faveur par celui qui en est l'objet. Les riches propriétaires du comté, que désigne à tour de rôle la volonté du monarque, sont contraints, sous peine de poursuites judiciaires, de subir cet honneur peu enviable et qui n'est généralement pour eux qu'un fardeau sans compensation.

La loi porte que nul ne peut être nommé sheriff, s'il ne possède, dans le comté, des propriétés suffisantes pour lui servir de caution vis-à-vis de la couronne et du peuple (2), mais elle n'indique aucune autre condition. Quant aux cas de dispense, ils sont peu nombreux et ne comprennent guère que les officiers de la milice, les avocats et les avoués (3).

Le sheriff est demeuré officiellement le premier personnage du comté. En fait, des magistrats d'origine plus récente lui ont successivement ravi la substance de ses attributions et ont réduit son autorité à n'être plus qu'un vain simulacre. Par contre, si son pouvoir s'est en quelque façon évaporé, ses obligations ont subsisté presque intégralement. Antique personnification du roi dans le comté, il a fini par n'être plus qu'un officier assez subalterne, dont le rôle consiste à exécuter les instructions des magistrats qui possèdent aujourd'hui la puissance dont il était primitivement revêtu. Pour se faire une idée parfaitement nette

(1) c II y a en Angleterre et dans le pays de Galles un sheriff par comté, sauf dans les comtés de Cambridge et de Huntingdon, qui sont confiés au même sheriff. Sur ces cinquante-un sheriffs, Tun, celui du coint<^ palatin de Gornouailles, est nommé par le prince de Qalles, en qualité de duc de Comouailles ; un autre, celui du comté palatin de Lancastre, est nommé par le chancelier du duché ». (G** de Franqueville, 1, p. 601).

f2j I.'iet 14 Charles II, c. 21.

(3) O de FranqueviUe, I, p. «04.

des fonctions qu'il remplit, il faudrait être quelque peu initié aux particularités de la procédure judiciaire anglaise. On ne saurait mieux comparer le sheriff'qvi'h. un huissier d'ordre supérieur, auquel incomberait le soin, tantôt d'amener devant la justice, d'arrêter et de retenir en prison les débiteurs récalcitrants, tantôt de mettre à exécution, au moyen de saisies, les décisions judiciaires. Qu'on ajoute à cela quelques autres menus devoirs, notamment l'obligation de former la liste des jurés pour les assises et Tobligation de veiller à l'exécution des condamnations capitales — et l'on comprendra sans peine que l'emploi de sheriff n'ait rien qui puisse tenter l'ambition d'un riche propriétaire foncier. Aussi les excuses alléguées chaque année par ceux qui pourraient être invités à assumer le fardeau, sont-elles fort nombreuses. Cette résistance est d'autant plus explicable que l'accomplissement des fonctions àQ sheriff est assez dispendieux. Il est bien vrai que la loi alloue au sheriff certains subsides et qu'elle lui attribue la perception de quelques émoluments. Malgré cela les dépenses qui lui incombent et que l'usage lui impose dépassent, dans une mesure assez notable , le chiffre des indemnités qu'il reçoit (1).

Le sheriff désigné s'abstient soigneusement — sauf dans deux cas — de remplir par lui-même les fonctions

(1) « On estime que ces dépenses excèdent Tindemnité allouée parTÊtat d'une somme qui varie entre 7,500 francs (Comté d'Essex) et 56,000 francs (comté de Lancastre). Dans ce dernier comté le sheriff a Tusage de donner à dîner à 900 personnes j» (G*« de Franqueville, I, p . 607, note 3).

Le 17 novembre 1893, les « magistrats » du Yorkshire ont présenté à Lord Kimberiey, président du Conseil privé, une pétition protestant contre les dépenses attachées à Tof&ce de high sheriff. Ces dépenses (qui atteignaient autrefois 1 ,800 livres) varient aujourd'hui entre 1000 et 1600 livres par an. La pétition fait de plus observer que ces dépenses ne servent à rien.

Lfi COMTÉ (les juges DE PAIx) 49

qui lui ont été confiées. Depuis un temps immémorial, il nomme, — et il est môme légalement tenu de nommer — un sous-sheriff^ [tmder sheriff) qui remplit à sa place les devoirs de son office. Ce sous sheriff est d'ordinaire un civoué [solicitor) qui se charge, moyennant une somme fixée à forfait, de toute la besogne attachée à l'emploi (1). C'est également au sheriff qu'il appartient de désigner les officiers ministériels d'ordre inférieur, les simples huissiers ou baillis {bailiffs)^ qui remplissent le rôle d'audienciers auprès des tribunaux et auxquels est confiée Texécution matérielle des actes de procédure. Le soussheriff et les baillis ne sont nommés que pour la durée des fonctions du sheriff ei agissent sous sa responsabilité. Cette responsabilité est encore une des raisons qui rendent la position de sheriff assez peu désirable pour le particulier qui est contraint de l'occuper.

On irait trop loin en se représentant le sheriff comme un Être totalement inactif, comme une espèce d'entité administrative, sans aucun contact avec la vie réelle. Ainsi que nous l'avons indiqué plus haut, il y a deux circonstances où il agit effectivement, où les habitants du comté ont l'occasion de le voir à Tœuvre. En premier lieu, il reçoit avec une certaine solennité, dans le chef-lieu du comté, les juges de la Haute-Cour lorsqu'ils font leurs tournées périodiques pour tenir les assises. Les frais entraînés par cette réception (moins somptueuse d'ailleurs et moins bruyante aujourd'hui qu'autrefois) constituent pour le sAmyT^ une charge particulièrement onéreuse (2).

(1) c Les soas-sherifis ont des occupatloDs assez sérieuses, et cependant leur rémunération est relativement faible ; on estime à cinq mille francs par an en moyenne ce qui leur reste entre les mains » (G*" de Franque- Yille, I, p. 613).

P) Il semble que la présence du sheriff soit encore sévèrement requis

Déplus — et c'est là sa fonction la plus généralement connue — il est returninij officer du comté lors de l'élection des membres de la Chambre des communes. Les ordonnances ou i^riVs' prescrivant la convocation des électeurs lui sont adressées. Là dessus il se transporte successivement dans les diverses circonscriptions du comté, préside aux opérations électorales, et, le scrutin achevé, inscrit les noms dos candidats élus sur le verso du iL^rit qu'il renvoie au clerc de la Couronne en Chancellerie. C'est de là que vient Tantique dénomination de returning officer.

On trouve également dans le comté, à côté du sheriff^ un autre magistrat dont l'origine remonte probablement au XII* siècle (1), mais dont les attributions ont toujours conservé un caractère principalement judiciaire. C'est le coroner. Sa fonction consiste à instituer une enquête, avec l'assistance d'un jury, en cas de mort subite, violente ou suspecte, ou s'il s'agit d'un décès survenu soit en prison, soit dans une asile d'aliénés. Il doit également constater la mort des criminels pendus en exécution d'un arl'ôt de justice.

L'enquête ne peut avoir lieu que sur le vu du cadavre et à l'endroit môme oii il a été trouvé [super visum corporis). Le jury se compose de douze membres au moins et de vingt-trois membres au plus. Il faut que ces jurés soient

à rheure actuelle. Le 6 décembre 1892, Sir Henry Tichborne fut frappé d'une amende de 600 guinées pour n'avoir pas assisté aux assises de Winchester et pour s'Otre absenté sans permission, excuse, explication ou justification {JUiw Journal, 1802, p. 789).

(1) L'office de coron er de comté apparaît en 1194, sous Richard Cœur de Lion : « In quolibet comitatu eligantur très milites et unus clericus custodes placitorum coronae ». Les fonctions de coroner ont été minutieusement déterminées en 1276 par un statut d'Edouard I•^ L'exercice des fonctions de coroner est régi aujourd'hui par une loi de 1887 (50 et 51 Vict. c. 71).

LE COMTÉ (les JUGES DE PAlx) 51

« bons et loyaux » [good and lawful men). « En fait, le coroner et ses agents prennent à peu près qui bon leur semble, et, comme l'enquête doit être faite rapidement et qu'il est nécessaire de convoquer à bref délai, ils choisissent de préférence les personnes qui résident dans le voisinage de Tendroit où doit avoir lieu la réunion » (i). Le verdict des jurés, pour être efficace, doit réunir au minimum douze suffrages. L'enquôte a pour objet de déterminer les causes de la mort, et, le cas échéant, de déférer les coupables à la justice. Si la décision du jury désigne un meurtrier, le coroner ordonne que la personne soupçonnée soit retenue en prison jusqu'à sa comparution devant les Assises ou devant la Cour criminelle centrale {io commit fo?* triai). En cas de meurtre simple, elle sera mise en liberté sous caution. Le coroner peut également décerner contre elle un mandat d'arrêt. L'intervention de Tenquôte du coroner ne fait d'ailleurs pus obstacle à ce que la procédure criminelle suive son cours ordinaire. L'usage est aujourd'hui de traduire les individus mis en accusation par le coroner devant une cour de juridiction sommaire (2).

Le coroner a toujours été un fonctionnaire électif. Autrefois il était nommé par les francs tenanciers du comté. Depuis 1888, il est désigné par le conseil de comté. Ses fonctions sont à vie et sont rétribuées. 11 peut être destitué pour des motifs graves par le lord-chancelier. Le coroner ou les coroners du comté (en cas de nécessité, il peut y en avoir plusieurs) (3) sont choisis d'ordinaire parmi les hom-

(1) G»« de Franqueville, I, p. 528.

(2) C" de Franqueville, I, p. 528. Le nombre des enquêtes faites par les coroners s'est élevé en 1891 à 32,815 (ibidem, II, p. 272).

(3) Dans ce cas, un district distinct est assigné à chaque roroner, bien que chacun d*eux soit institué pour exercer ses fonctions dans le comté entier. Le nombre des districts est aujourd'hui de deux cent cinquante environ*

5â CHAPITRE II

mes de loi ou parmi les médecins, mais non pas, naturellement, parmi les plus réputés. La loi exige que \ecoroner possède un immeuble dans le comté.

Il a paru nécessaire de dire quelques mots du sheriff et du coro7ier, les plus antiques magistrats du comté, et, autrefois, les véritables dépositaires de l'autorité publique. Aujourd'hui leur rôle est devenu relativement subalterne et ce n'est assurément pas en eux qu'il faut chercher le principe vital de l'organisme politique que nous étudions en ce moment. Il est donc permis de passer rapidement sur leurs attributions pour insister plus particulièrement sur la situation des juges de paix.

Les juges de paix furent, durant des siècles, l'âme même du comté anglais et c'est entre leurs mains que réside encore aujourd'hui une notable partie de ce pouvoir autonome, dont l'exercice assure au comté les avantages du selfgovernment .

L'institution des juges de paix fut, au moyen âge. la preuve la plus significative de la prédominance acquise par les grands propriétaires. La persistance de cette magistrature indique clairement qu'une telle prédominance, quelque entamée et compromise qu'elle puisse être aujourd'hui, est loin d'avoir totalement disparu.

Actuellement, la liste des juges de paix comprend encore, dans chaque comté, l'élite et la fleur de la population. Les genllemen, les esquives qui sont en situation d'ambitionner ce poste, se font en très grand nombre un honneur et un devoir de l'occuper. La seule condition requise pour pouvoir être désigné au choix du lord-chancelier est une

LE COMTÉ (les JUGES DE PAlx) 53

condition de fortune. Un juge de paix doit posséder un revenu foncier net de cent livres sterling, revenu produit, soit par une terre franche [freekold)^ soit par un copyhold (1)^ soit par un bien tenu à bail pour plus de 21 ans. Est assimilée au cens susdit une expectative [remainder, reversion) sur un revenu foncier de trois cents livres (2), Le juge de paix qui satisfait à ces exigences, n'a pas besoin de résider dans le comté oîi il exerce ses fonctions. Aux termes d'une loi de 1875, il est encore possible d'être juge de paix du moment que Ton occupe dans le comté, depuis deux ans, une maison taxée à raison d'un revenu de cent livres (3). Pour les magistrats de cette catégorie, la résidence est de rigueur. Les pairs du royaume, leurs fils aînés, et leurs héritiers présomptifs (heir apparent)^ les fils aînés et les héritiers des personnes jouissant d'un revenu foncier de six cents livres sterling, n'ont à justifier d'aucun cens. II en est de même d'un certain nombre de magistrats et de fonctionnaires. Il y a même quelques hauts dignitaires auxquels le titre de juge de paix est conféré de plein droit. Quant aux ecclésiastiques, on envisage uniquement chez eux la qualité de propriétaires fonciers. Le bénéfice dont ils ont l'usufruit est assimilé à un freehold (4). Quelques emplois, publics ou privés, notam-

(1) On appelle copyhold un bien qui dépend d'un manoir et dont la transmission entraîne certaines obligations d'un caractère seigneurial. La distinction entre le freehold et le copyhold^ très importante jadis, est pour ainsi dire nominale dans le droit actuel.

('3) 5 Geo II. c. 18 ; 18 Geo U.c. 39. La qualification qui procède de la possession d'une terre ou d'une expectative s'appelle estate qualification .

(3) 38 et 39 Vict. c. 54. Cette qualification est désignée par le terme ai* occupation qualification.

(4) En fait, Tusage n'est point de nommer un clergyman^ à moins qu'il ne soit difficile de trouver un candidat laïque suffisamment qualifié.

ment ceux qui impliquent une espèce de subordination ( 1 ), sont incompatibles avec les fonctions de juge de paix. Ces exceptions, ces dérogations, ces particularités, ne servent en somme qu'à mieux faire apparaître dans tout son jour un principe général ; ce principe, c'est que le personnel des juges de paix de comté est constitué essentiellement par Taristocratie terrienne du royaume.

Cette proposition, dont la justesse ne pouvait être mise en doute, il y a quelques années, a besoin aujourd'hui d un correctif. La loi du 5 mars 1894 a conféré la qualité déjuge de paix aux présidents des Conseils de district pendant la durée de leurs fonctions. Ce titre appartient également, depuis la loi du 5 avril 1888, aux présidents des Conseils de comté. Ces présidents d'assemblées électives, élus eux-mêmes par leurs collègues, ne doivent justifler d'aucun cens. Il y a 62 Conseils de comté et plus de 1300 Conseils de district. Il peut donc se rencontrer aujourd'hui dans les comtés anglais quatorze cents juges de paix environ qui doivent leur dignité à l'élection populaire et qui ne sont pas tenus d'appartenir à l'aristocratie foncière du pays.

Depuis plus de trois siècles, il est admis que le souverain peut nommer dans un comté autant de juges de paix qu'il lui plaît. On estime leur nombre total à vingt mille. On relève à cet égard entre les comtés, des différences sensibles. Il est rare que les juges de paix soient moins de cinquanlc;on en compte assez souvent deux ou trois cents ; il arrive même qu'ils atteignent le chiffre de sept ou huit cents.

Le chiffre de vingt mille, qui vient d'être indiqué, n'est nullement exagéré. Il est possible que, nominalement,

(1) Les avoués {soiiciiors) ne peuvent être juges de paix dans les comtés où ils pratiquent.

LE COMTÉ (les JUGES DE PAIx) 55

les juges de paix soient plus nombreux encore. En fait, tous n'exercent pas leurs fonctions et ceux-là même qui les remplissent effectivement ne sont pas tous également actifs. Des grands seigneurs, des hommes politiques, de riches industriels retirés n'aspirent au titre de « magistrat )) que pour être revêtus d'une dignité honorifique, si même ils ne consentent à se laisser porter sur une liste pour en rehausser l'éclat. Les juges de la Cour d'appel et de la Haute Cour de justice, les membres du Conseil privé sont mentionnés d'office dans chaque « commission » (1). Sur cent juges de paix il en est cinquante qui ne le sont que de nom. Ceux qui s'acquittent des devoirs de leur charge, avec plus ou moins de zèle, n'en sont pas moins extrêmement nombreux . On les évalue aujourd'hui à 9,000 environ. L'addition au personnel existant, des juges qui sont redevables de leur titre à la qualité de président d'une assemblée représentative, augmentera naturellement le nombre des magistrats de comté (2).

(1) Toute commission de paix mentionne le LorJ Président du Conseil privé, le Lord Gardien dn sceau privé et les autres membres du très honorable conseil privé, le « gardien des rôles » du comté intéressé, le lord chief justice d'Angleterre, le maître des rôles, les lords justices de la Cour d'appel, les juges de la Haute Cour de justice, Vattorney gênerai et le solicitor gênerai,

(2) M. Gneist, se fondant sur des statistiques officielles, estimait qu'en 18(50, il y avait en Angleterre et dans le pays de Galles 8019 juges actifs et 10,365 juges titulaires, soit, en tout, 18,2S4 noms. Gneist ajoutait à cette liste 165 juges nommés en 1854-1858, dans le comté palatin de Lancastre et 2000 juges de paix environ exerçant leurs fonctions dans les bourgs {Selff/overn-menl in England, p. *205-207). — M. Maitland, dans un ouvrage publié en 1885 (Justice and x>olice), estimait qu'il y avait à cette époque 422 juges de paix actifs dans le west riding du comté d'York (lequel comptait, en 1891, 2.175.293 habitants) et 800 juges de paix actifs dans le comté de Lancastre (lequel comptait, en 1891, 8.926.798 habitants). Ce dernier chiffre doit être conforme k la vérité, car il résulte d'une déclaration faite par M. Brycc, chancelier du duché de Lancastre, dans la séance de la Chambre des communes du 25 avril 1893, qu'il y avait

L'acte qui nomme les juges de paix d'un comté, — la commission — est Poeuvre du lord chancelier. Tous les titulaires sont désignés nominativement dans une annexe jointe à celte commission, laquelle définit avec le plus grand détail la compétence des magistrats (1). La commission peut Être renouvelée de temps à autre, notamment lorsqu'il est nécessaire d'y introduire ou d'en retrancher certains noms. Actuellement, lorsqu'un nouveau juge de paix est désigné, on se contente d'ordinaire d'introduire son nom dans l'annexe dont il vient d'être question. Tout homme respectable, à quelque parti qu'il appartienne , peut, s'il est en situation d'ùtre nommé, aspirer à Thonneur d'être compris dans la liste des juges de paix. Sur la recommandation du lord lieutenant du comté, le lord chancelier confère au candidat la dignité qu'il sollicite.

La recommandation du lord lieutenant n'est pas légalement requise. Le chancelier est libre de s'en passer ou de n'en pas tenir compte. Dans la pratique, son influence

dans le Lancashire, en 1892, 1^70 juges de paix*(comlés et bourgs réunis). Il faut noter toutefois qu'un môme nom peut figurer dans les c commissions » de plusieurs comtés. — Un document parlementaire de 1878 porte à 8,000 le nombre des juges de paix qui siègent régulièrement dans les divisions des comtés (D« de Franqueville, I, p. '207, note 4).

(1) Depuis une loi de 1877 (40 et 41 Vict. c. 41) il appartient à une ordonnance Toytde {order in nouncil) d'sirvêier les termes de la commission dos juges de paix.

(2) Dans le Yorkshire et le Lincolnshire, il y a une commission spéciale pour chacun des trois ridings. Dans le Lancashire, la commission des juges do paix est scellée du sceau du « duché de Lancastre » et leur nomination est l'œuvre du « Chancelier du duché de Lancastre », lequel siège ordinairement dans le cabinet avec le caractère d'un ministre sans portefeuille. (Vest là une particularité qui tient '\ ce que le comté palatin (plus tard duché) de Lancastre devint, sous Edouard III, l'apanage d'une ))ranclie de la famille royale et conserva, à certains égards, une organisation distincte après que les princes de cette branche furent montés sur le trône d'Angleterre.

LE COMTB (les JUGES DE PAIx) 87

est presque toujours décisive. En général cette recommandation n'est pas refusée à celui que n'atteint aucune cause d'exclusion (1). Il semble résulter toutefois de discussions récentes que la passion politique ne soit pas complètement étrangère et ne doive surtout pas rester désormais étrangère à la nomination des juges de paix. Les libéraux se sont plaints que les lords lieutenants recommandassent avec prédilection des candidats appartenant à Topinion conservatrice et ils ont demandé que les deux partis politiques fussent représentés équitablement dans la liste des magistrats de comté.

Le juge de paix n entre en fonctions, il ne devient un magistrat actif [acting magislrate) qu'après avoir prêté un serment spécial de fidélité au souverain. En droit, les juges de paix sont révocables au gré de la couronne. En fait, ils exercent leurs fonctions leur vie durant, ou, du moins, aussi longtemps qu'ils réunissent les conditions exigées par la loi.

Voilà bien des années que les juges de paix exercent gratuitement leurs fonctions. Cette gratuité est aujourd'hui prescrite par la loi (2). L'expression anglaise pour désigner le juge de paix estyW^/ce of the peace. C'est à lui que s'applique particulièrement la qualification honorable de magistrat [magislrate).

A la tète des juges de paix du comté se trouve leur archiviste, le « gardien de leurs rôles » {keeper of the rolh\ custos rotidorum). Le titulaire de cet emploi est porté

(lj« En fait tous les grands propriétaires, tous les hommes jouissant d'une certaine situation sociale reçoivent le titre de magistrat ». (G^ de Franque ville, I, p. 248).

(2) 18 et 19 Yict. c. 12G. Â l'origine, les juges de paix touchaient une indemnité. Ils y ont renoncé petit à petit (Gneist, Selfgovernment^ p. 197).

d'office dans la « commission » délivrée au comté. Il est à peine besoin de dire que le titre modeste d'archiviste ne répond qu'imparfaitement à Timportance du personnage qui en est revôtu. En réalité le custos rotulorum est un nobleman ou un gentleman d'un rang élevé, presque toujours un pair du royaume, et qui d'habitude occupe en même temps le poste de lord lieutenant. Le lord lieutenant est le chef de la milice du comté. Cet office date de 1557 et l'on a quelque raison d'y voir une moderne reproduction de l'emploi à'earlon X ealdorman, La nomination au poste de gardien des rôles a lieu en même temps que la nomination au poste de lord lieutenant. Cette double désignation, œuvre de la reine, exige toutefois deux actes séparés. Le custoR rotulorum qui, en fait, sinon en droit, est inamovible, exerce une influence considérable. Il est en quelque façon, grâce à son titre de lord lieutenant, le chef, le représentant officiel de la noblesse et de la gentry. On vient de voir que les juges de paix sont ordinairement choisis par le lord chancelier sur sa recommandation.

Quant à ses fonctions particulières d'archiviste, il va de soi qu'il ne les remplit pas en personne. Il se fait remplacer à cet effet par le secrétaire général du comté, par le clerc de la paix [clcrk of the peace). Ce secrétaire est un fonctionnaire instruit, permanent, salarié. C'est sur lui que repose l'administration journalière du comté. Il exerce à cette fin des attributions multiples et jouit par cela même d'une influence considérable. Depuis 1888, le droit de le nommer et de le destituer appartient à un comité mixte composé de juges de paix et de délégués du conseil de comté.

Le clerc de la paix est désigné pour un terme indéfini. Les fonctions dont il est revêtu ne peuvent lui être enle-

LE COMTÉ (les JDGES DE PAIx) 59

vées, « tant qu*il se conduit bien » [during good behavîour) (1).

On aura noté qu'aucune condition de capacité ou d'insti-uction n'est requise de celui qui ambitionne la charge de juge de paix. On lui demande simplement d'être un gentleman anglais. La clause du quorum dont nous avons précédemment constaté l'origine et qui avait pour objet d'assurer la présence, pour la décision de certains litiges, de légistes de profession, a depuis longtemps perdu toute signification. Voilà près d'un siècle et demi que la nécessité du concours d'un légiste a disparu (2). Actuellement la clause du quorum ne figure même plus dans la « commission de paix ». Tout juge de paix est réputé compétent pour remplir indistinctement tous les devoirs qui dépendent de sa charge. Cette présomption n'est pas démentie par la réalité. Un peu d'attention nous fera comprendre qu'il puisse en être ainsi. Disons-nous que ces magistrats volontaires sont aidés par des commis, par des greffiers, par des secrétaires parfaitement au courant des détails de la procédure et de la tradition administrative, qu'ils ont de plus à leur disposition des formulaires méthodiques, des traités spéciaux où d'innombrables précédents ont été pieusement recueillis et soigneusement catalogués ; ajoutons à cela que les affaires sur lesquelles ils ont à statuer, si importantes qu'elles soient dans la pratique, exigent du tact, du bon sens, un esprit d'oquilé bien plus encore que des connaissances d'ordre juridique ; songeons également que les gentlemen qui se disposent h

(1) On reviendra plus lard sur ce comité mixte et permanent {standing committee). Avant la loi de 1888, la nomination du clerk of the peare appartenait aiicustos rotulorion^ mais il ne pouvait être destitué que par une décision de la quarler sessions.

(2) 26 Geo. II. c. 27 ; 7 Geo. HT. c. 21.

exercer les délicates fonctions de juge de paix ont généralement reçu à l'université une culture assez raffinée, qu'ils prennent à cœur de s'acquitter de leur tâche avec conscience et dévouement, qu'ils profitent de l'expérience de collègues plus anciens; n'oublions pas enfin qu'ils sont Anglais, ce qui revient à dire qu'ils ont de naissance une intelligence juste et lucide, la vocation des affaires publiques et une imperturbable confiance en eux-mêmes : rassemblons toutes ces données et nous finirons par concevoir que la gestion quotidienne d'une notable partie des intérêts d'un grand pays puisse être confiée à un corps de plus de dix mille propriétaires qui, volontairement et gratuitement, jugent, contrôlent et administrent leurs concitoyens. •

Bien que le brevet qui institue lesjugesdepaix leur confère le droit d'user de leur pouvoir dans le comté entier, il se comprend sans peine que cette petite armée de magistrats ne s'acquittera pas en corps de ses fonctions et qu'elle ne saurait être tenue de se transporter continuellement sur tous les points du territoire qu'elle administre. Une distinction fondamentale doit être faite, à cet égard, parmi les actes que les juges de paix accomplissent.

11 est certains cas — et ce sont naturellement les plus graves — dans lesquels les juges de paix du comté doivent agir collectivement. A cet effet ils se réunissent quatre fois par an dans Tune des villes du comté. Ces réunions portent le nom de sessions trimestrielles {quarter sessions). Nous examinerons plus tard la compétence de ces quarter sessions et nous verrons alors ce qu'il faut entendre par (( l'action collective » des juges de paix.

LE COMTÉ (les JUGES DE PALx) 61

Dans Ids affaires moins importantes — et de beaucoup les plus fréquentes — les juges de paix n'exercent leur autorité qu'à l'intérieur d'un ressort plus restreint. Leur compétence ne s'étend pas au delà des limites de la circonscription, de la « division » où ils résident.

Chaque comté nous l'avons constaté plus haut, se partage en un certain nombre de districts que Ton appelle divisions. Il appartient à l'assemblée générale des juges de paix, c'est-à-dire à la qiiarter sessions — à la suite de préliminaires assez compliqués — de fixer et, au besoin, de modifier les limites des divisions entre lesquelles se répartit le territoire du comté.

L'ensemble des magistrats attachés aune circonscription forme le Banc, le bench de la « division ». Chacun de ces districts est désigné par le nom de la localité qui lui sert de chef-lieu. II possède un lieu de réunion pour les juges de paix et une espèce de palais de justice (court-hoiise). Si les circonstances l'exigent, ces lieux de réunion sont plus nombreux. Les juges de paix de la division choisissent l'un d'entre eux comme président ou chairman.

Une statistique datant de 1878 attestait qu'à cette époque l'Angleterre renfermait 715 divisions. Ce chiffre s'est probablement modifié depuis lors, mais non pas dans des proportions notables.

Ne perdons jamais de vue que la « division » est un district dont le caractère est plutôt rural. Les localités qui font corps avec ce district n'ont en général qu'une importance secondaire. Les centres les plus peuplés et où la vie urbaine se manifeste avec intensité, constituent, au sein du comté, de véritables enclaves, soumises à un régime spécial et dont nous parlerons ultérieurement. La circonscription dont nous nous occupons en ce mo-

ment est appelée d'une manière technique spécial sessional division cipett^ sessional division , ce qui veut dire « division pour les sessions spéciales » et « division pour les petites sessions ».

Voici l'explication de ces deux termes.

Au nombre des questions qui relèvent des juges de paix d'une division, il en est dont la solution exige le concours de tous ces magistrats, ou qui, du moins, ne peuvent être valablement traitées que s'ils ont tous été convoqués pour en connaître. Ces « sessions » se réunissent, soit accidentellement lorsque les circonstances le requièrent, soit périodiquement, pour s'occuper d'affaires déterminées. Ces affaires sont assez communément d'ordre administratif. Elles présentent presque toujours une importance pratique assez considérable. Les sessions plcnièrcs des juges de paix de la division sont appelées « sessions spéciales » [spécial sessions). Il suffit d'ailleurs légalement qu'on y constate la présence de deux juges de paix, et, en fait, il est rare qu'ils soient plus de cinq ou six.

Il est d'autres affaires, au contraire, dont l'examen n'exige pas la convocation de tous les magistrats de la « division » et qtii peuvent ôtre soumises à la décision de deux juges de paix agissant de concert. Les audiences tenues par ces deux magistrats portent le nom de « petites sessions « [petty sessions) et le tribunal qu'ils constituent s'appelle pettfj sessional court. S'il suffit de deux magistrats pour former un tribunal complet, un full bench, rien n'interdit aux juges de paix de siéger en plus grand nombre. Dans la pratique, les sessions spéciales et les petites sessions se confondent jusqu'à un certain point. Il est permis à deux juges de paix, régulièrement convoqués à une session spéciale, d'instruire les affaires pour lesquelles une pelty session csi compétente.

LE COMTÉ (les JUGES DE PAIx) 63

N'allons pas conclure de ce qui précède, qu'un juge de paix ne pourra jamais agir isolémeht et qu'il aura besoin, en toute circonstance, du concours d'un collègue. Il est une foule d'occasions où il prend seul une décision. C'est notamment ce qui a Keu lorsqu'il s'agit d'une mesure préparatoire ou d'une mesure d'exécution. Les cas dans lesquels le concert de deux juges de paix est requis sont établis tantôt par l'usage, par la tradition, tantôt par la loi.

La tendance de la législation moderne est, toutefois, de poser en principe que la présence de deux juges de paix au minimum est nécessaire — tout au moins dans les contestations d'un caractère pénal — pour qu'un procès puisse être instruit et une condamnation prononcée. Une loi de 1879 (1) décide que tout délit qui, soit en exécution de cette loi elle-même, soit en exécution d'une loi à venir, donnerait lieu à une poursuite devant une « Cour de juridiction sommaire » ne pourra être jugé que par une Cour composée de deux juges de paix au moins. Dans le cas môme où un juge de paix unique serait compétent il ne peut — toujours d'après ce statut de 1879 — prononcer un emprisonnement de plus de quinze jours ou une amende de plus d'un souverain.

Que la Cour de juridiction sommaire soit composée d'un juge, de deux juges ou de plusieurs juges, elle ne peut remplir ses fonctions en matière pénale que si elle siège publiquement dans le local où les juges de paix ont coutume de se réunir pour tenir leurs audiences {petty sessional court house), ou tout au moins dans un local que les juges de paix ont par avance affecté à tel ou tel usage déterminé [occasional court house). Et encore, dans la

(l) The Summary Jurisdiction Act 1879 (42 et 43 Vict. c. 49).

dernière hypothèse, un tribunal, fût-il composé de deux juges, ne peut-il infliger au maximum qu'un emprisonnement de quinze jours et une amende d'un souverain. Ces prescriptions datent également de la loi de 1879. Auparavant rien n'empêchait les juges de paix de tenir leurs audiences chez eux.

A chaque division est attaché un secrétaire permanent appelé clerk of the justices (1). Il est choisi par la session spéciale. Depuis 1888 le chiffre du traitement fixe qui lui est alloué, est déterminé par le comité mixte {standing comniiltce) dans lequel les délégués des juges de paix du comté siègent à côté des délégués qui représentent le conseil de comté. Le clerk of the justices doit réunir certaines conditions de capacité. On ne peut être nommé à ce poste que si Ton est avocat {harrister) avec quatorze années de pratique, avoué (solicito?*) auprès de la Haute Cour de justice, ou bien encore si l'on a rempli, pendant un certain nombre d'années, un emploi de même nature.

Il appartient aussi au comité permanent de procurer, aux frais du comté, un ou plusieurs édifices destinés aux petites sessions des juges de paix {petty sessional court liouse). Il n'est pas nécessaire que cet édifice soit situé dans les limites mômes de la division. Les juges de la division doivent en outre se concerter pour choisir et faire connaître au public un certain nombre d'endroits (qui peuvent d'ailleurs varier) où ils rempliront leurs fonctions {occasional court house).

Nous commencerons par explorer rapidement le cercle où s'exerce la compétence, soit d'un magistrat, soit de deux magistrats agissant de commun accord. Les affaires

(1) 40 et 41 Vict. c. 43. — La loi le qualiOe à Toccasion de saViried clerk of the petty sessional division.

LE COMTÉ (les JUGES DE PAIx) 68

déférées a leur examen, dans Tune ou Taulrc hypothèse, étant au fond de même nature et ne présentant aucune opposition bien nette, il nous suffira de signaler en passant les cas dans lesquels la présence de deux juges est requise.

En abordant Texamen des attributions qui sont confiées aux juges de paix, il est nécessaire de ne pas nous laisser influencer par des idées toutes faites, idées qui nous sont très familières, et qui, précisément à cause de cela, nous paraissent l'expression d'une sorte de vérité rationnelle.

La séparation de la justice et de l'administration a pour le Français, de même que pour le Belge, le caractère d'un dogme. La législation française cherche à prévenir tout contact entre le fonctionnaire qui exécute les ordres du pouvoir et le juge qui statue sur les litiges que l'application des lois fait naître (1). Chacun d'eux creuse son sillon sans s'inquiéter de ce que fait l'autre et notre œil, ami de la symétrie, souhaite que la distance entre ces deux sillons parallèles soit toujours exactement observée. Il nous semblerait extraordinaire que le juge se permît d'intimer un ordre ou une défense à l'administrateur, et encore plus monstrueux qu'un même homme cumulât le pouvoir d administrer et celui de juger. Dans un {)ays où PEtat est omnipotent et où il s'attribue une compétence universelle, le fractionnement de l'autorité offre seul, semble-t-il, des garanties suffisantes à la liberté des individus.

La distinction entre la justice et l'administration ne s'est

(1) Le droit public belge connaît également une séparation tranchée entre le pouvoir judiciaire et le pouvoir administratif. Toutefois la séparation est moins marquée en Belgique qu'elle ne l'est en France.

66 CUÂPITRE II

pas, à beaucoup près, réalisée en Angleterre avec la même rigueur. Cette observation s'applique notamment aux juges de paix et Ton en voit assez facilement la raison. Ces opulents propriétaires, qui remplissent leurs fonctions gratuitement et qui constituent l'élite de la population, ont toujours répugné à devenir les dociles instruments du pouvoir. Ils agissent, à la vérité, comme organes et représentants de TEtat, mais le gouvernement du jour ne peut rien sur leurs déterminations. Leur indépendance les met à Tabri de la crainte aussi bien que des séductions de Tintérôt personnel. Rien, par conséquent, n'obligeait la loi à dissoudre cette masse un peu confuse d'attributions que les juges de paix tiennent de la tradition et où se révèle aujourd'hui encore le génie du passé.

Le principe d'où dérive la compétence des juges de paix, c'est essentiellement, aujourd'hui comme ily acinq siècles, le souci de la paix publique. Le maintien de la paix exigeant, tantôt que l'on procède à des actes d'exécution, tantôt que l'on termine un différend, il se fait que les juges de paix apparaissent, tantôt avec le caractère d^adrainistrateurs, tantôt avec le caractère de magistrats de l'ordre judiciaire. Il n'est môme pas permis de tracer entre ces deux ordres d'attributions une ligne de démarcation aussi nette. Nous ne tarderons pas à constater que chez le juge de paix les qualités d'administrateur et de juge déteignent en quelque façon l'une sur l'autre. Toutefois, on a l'habitude de distribuer leurs décisions en deux catégories principales. Ce sont d'une part des ordonnances, des orders, résolutions émanant de la volonté d'un fonctionnaire de l'ordre administratif; ce sont, d'autre part, des condamnations, des convictions (ou Huminart/ convictions)^ sentences revêtues d'un caractère judiciaire.

LE COMTÉ (les JUGES DE PAIx) 67

11 convient toutefois d'observer — car l'Angleterre répugne aux classifications trop rigoureuses — que certaines ordonnances ont pour objet le payement d'une somme d'argent, le payement de ce que le droit anglais appelle une « dette civile » {civil debt). La raison de cette particularité c'est que ces « dettes civiles » intéressent à plus d'un point de vue le droit administratif, et offrent, en quelque sorte, un caractère mixte.

Bien que Ton puisse établir juridiquement un contraste assez tranché entre Vorder et la conviction^ il est peu probable que, en fait, les profanes saisissent clairement le sens de cette distinction. L'ordonnance et la condamnation se traduisent à nos yeux — à peu de chose près — par les mêmes signes extérieurs. Elles sont précédées Tune et l'autre par un débat public et contradictoire. La résolution qu'elles expriment est mise par écrit. En un mot, elles manifestent toutes deux ce pouvoir de déclarer le droit, « cette juridiction » dont les juges de paix sont investis.

La confiance qu'inspirent les procédés de la justice, la prédilection pour le débat public et contradictoire sont profondément enracinées chez le peuple anglais. Il est tout simple qu'une telle disposition produise ses effets habituels en des matières où nous ne concevons guère qu'une intervention souveraine de l'autorité. L'emploi constant, général, presque universel, des formes de la procédure judiciaire, explique dans une certaine mesure cette confusion de la justice et de l'administration, dont les légistes du continent seront tentés d'Ostre surpris.

Aux juges de paix appartient l'instruction préparatoire des affairescriminelles, quelle que soitd'ailleurs leur gravité [indictable offences). On serait tenté de comparer leur rôle,

68 cuAPiTRfi n

à ce point de vue, à celui de nos juges d'instruction. L'assimilation ne serait pas tout à fait exacte. L'instruction préparatoire est absolument publique en Angleterre et, d'un bout à Tautre, contradictoire. Le tôte à tôle entre le magistrat et le prévenu est une chose dont les Anglais ne conçoivent pas la possibilité. A peine la poursuite est-elle entamée que le débat s'engage dans les formes accoutumées. C'est un procès ordinaire. Seule, l'issue est différente. Si le juge de paix estime qu'il n'y a point de charges suffisantes contre l'inculpé, il le renvoie des fins de la poursuite [to discharge). S'il est d'avis qu'il est coupable ou que de sérieuses présomptions pèsent sur lui, il ordonne qu'il soit retenu en prison jusqu'à sa compaiiition devant le jury {to commit) (1). Il peut également l'admettre à rester en liberté sous caution [to admit to bail). Le juge de paix peut naturellement sommer le prévenu de comparaître devant lui, et, au besoin, le faire amener de force (to issue a summons^ a tvarrani). Il peut aussi le faire arrêter et prolonger sa détention de semaine en semaine jusqu'à ce que la cause soit complètement instruite {to remand). En un mot il est armé de cette collection de pouvoirs distincts, à défaut desquels l'instruction d'un crime ou d'un délit risquerait fort de demeurer illusoire. Les actes se rattachant à cette procédure préparatoire peuvent Être accomplis par un seul juge. Il arrive toutefois fréquemment que les magistrats siègent ici au nombre de deux.

Les juges de paix exercent en second lieu des fonctions qui intéressent la justice répressive. Il leur appartient d'assurer la punition d'un nombre très considérable d'infractions. Lorsqu'ils procèdent en vertu de cette attribution,

(1) Cette comparution aura lieu, soit devant la plus prochaine Cour de sessions trimestrielles, soit devant la Cour d*assises.

LE COMTÉ (les JUGES DE PALX) 69

ils constituent essentiellement une « Cour de juridiclion sommaire » {court of summary jurisdiction). En thèse générale, depuis une loi de 1879 (1), ils ne sont compétents que s'ils siègent à deux au moins et s'ils forment par suite une Cour de petites sessions [petty sessional court) (2), Dans les cas où un magistrat siège seul, les sentences qu'il prononce ne peuvent excéder quatorze jours de prison et vingt shillings d'amende. Les décisions rendues sont des condamnations, des convictions.

Le domaine dans lequel s'exerce cette action répressive est extrêmement vaste. Ses limites sont tracées par la loi. Il comprend cette multitude d'infractions minimes que nous rangeons dans la catégorie des contraventions de police, mais il embrasse, en outre, une quantité notable d'infractions plus graves que nos lois considèrent comme des délits.

La poursuite s'engage à la requête de la partie lésée, et, dans certains cas, à la requête de toute personne. Cette requête s'appelle information et doit, en général, être mise par écrit. Dans les hypothèses les plus graves, il faut qu'elle soit corroborée par un serment. A moins que Y information ne lui paraisse frivole ou mensongère, le juge provoque la comparution de l'inculpé devant une a Cour de juridiclion sommaire w, soit en lui adressant par le ministère d'un constable une sommation (siimmons), soit, — mais ce cas est naturellement beaucoup plus rare — en faisant procéder par un warrant à son arrestation.

La procédure, publique et contradictoire, est régie par

(1) 42 et 43 Vict., c. 49.

(2) Si les juges siègent en nombre pair, le partage des voix entraine le rejet de la demande. Toutefois les juges peuvent ajourner la cause, s'ils estiment qu'on aboutira à une solution plus satisfaisante lorsque raffairo sera instruite devant d'autres juges.

los règles qui gouvernent le droit pénal anglais. La loi détermine les peines qui peuvent être prononcées. Elles ne dépassent jamais six mois de prison et vingt-cinq livres sterling d^amende. La sentence ajoute dans certains cas à Temprisonnement, le travail forcé, le hard labour. Si l'amende n'est pas payée volontairement il peutôtre procédé, sur Tordre des juges, à la saisie des biens du condamné [ivarrant of distress). Au cas oîi cette procédure serait infructueuse, il reste la ressource de Temprisonnement subsidiaire.

Dans les cas les plus graves (par exemple s'il s'agit d'un délit puni d'un emprisonnement de plus de trois mois), le prévenu est libre de décliner la compétence de la Cour de juridiction sommaire et de requérir sa comparution devant un jury. — Si cette hypothèse se réalise, le rôle des juges de paix se borne à l'instruction préparatoire de raffaire (i).

L'a ordonnance », à proprement parler, ne relève pas du droit pénal et n'implique aucune criminalité dans la personne de ceux qu'elle atteint. La requête à la suite do laquelle l'instance est engagée prend ici le nom de cornplaint. II n'est pas nécessaire, en principe, qu'elle soit mise par écrit ni qu'un serment la confirme. Jamais non

(1) Il existe un certain nombre de délits justiciables du jury en principe (indintnble offences) et que les juges de paix ont le droit de retenir devant la Cour de juridiction sommaire, si Tinculpé y consent. Dans cette catégorie rentrent : les infractions commises par les enfants de moins de douze ans (l'homicide excepté), pourvu que le tuteur ou les parents y consentent ; certains délits commis par les enfants de douze à seize ans (tel que le vol simple) ; quelques-uns de ces délits (dont le vol) commis par les adultes, pourvu qu'il s'agisse d'une valeur n'excédant pas 40 shillings ; ces mêmes délits, quelle que soit la valeur de l'objet, en cas d*aveu du provenu. La condamnation n'excédera jamais six mois de prison.

LE COMTÉ (les JUGES DE PAIx) 71

plus un mandat d'arrôt n'est de prime abord décerné contre le défendeur. Dans les cas où la requôte a simplement pour objet le recouvrement d'une somme d'argent, le paiement d'une « dette civile », la comparution forcée du défendeur au moyen d'un warrant ne peut être prescrite par le juge. A part ces différences — et, somme toute, leur importance est assezmédiocre — l'ordonnance donne lieu à la même procédure, aux mômes formalités que la conviction. C'est toujours en qualité de « Cour de juridiction sommaire » que les juges de paix font, dans ce domaine, usage de leur autorité (1). Seulement, au lieu d'appliquer une peine à un inculpé, ils intiment un ordre ou une défense à un de leurs administrés. C'est la désobéissance à une telle injonction qui expose le contrevenant, soit à une amende de vingt livres sterling au maximum, soit à un emprisonnement de deux mois. Lorsque Tordonnance a pour objet le paiement d'une « dette civile », l'exécution de la sentence ne peut en principe ôlre assurée par un emprisonnement subsidiaire. Ce n'est que dans l'hypothèse où le condamné, possesseur de biens suffisants, refuse ou néglige de payer sa dette, qu'un emprisonnement de six semaines au maximum peut, en guise de moyen de contrainte, ôtre prononcé contre lui. Il convient de signaler en première ligne, parmi les ordonnances des juges de paix, les décisions enjoignant à certaines personnes de fournir des garanties pour le maintien de la paix ou pour leur bonne conduite [surety of the peace et surety for good behavioiir). Ces ordonnances nous

(1) Les lois de 1848 (11 et 12 Vict., c. 4.S),1879 (42 et 43 Vict., c. 49), 1884 (47 et 48 Vict., c.43), s^appliquent à la fojs aux summary convictions et aux orders. Les ordonnances relatives à la translation d'un indigent [order of removal)^ aux aliénés, aux litiges intéressant la parenté naturelle, demeurent soumises à des règles spéciales.

font pénétrer jusqu'à l'essence même du pouvoir des juges de paix, tel qu'il a été conçu par le moyen âge, tel qu'il s'est maintenu, en dépit d'inévitables modifications, jusqu'à l'époque actuelle. Nulle part l'empreinte de la tradition n'est aussi visible que dans cette catégorie de sentences.

Lorsqu'une personne a un juste motif de craindre qu'un autre individu ne lui cause quelque dommage corporel soit par lui-même soit par le ministère d'autrui, elle peut requérir une garantie de paix. La demande peut également être formée dans l'intérêt de la femme ou de Tenfant du requérant. Tout juge de paix est tenu d'accorder cette garantie, à la suite d'un débat contradictoire, dans lequel l'individu dénoncé est libre de produire ses moyens de défense (1).

Il faut bien entendu que la menace qui sert de fondement à la requête, soit telle qu'elle puisse inspirer de la crainte à un homme raisonnable (2).

Voici en quoi consiste la garantie. Il est ordonné au défendeur {order iipon complaint) de prendre l'engagement [recognizance) qu'il observera la paix, sous peine de payer

en cas de transgression, une somme d'argent, dont le juge détermine librement le taux. En outre — et ce point est capital — le défendeur doit fournir une ou deux cautions [sureties) qui répondent de sa conduite à concurrence de

(1) lien est ainsi depuis le Summary jurisdiction Act de 1879. Antérieurement il suffisait de Taffirmation sous serment du requérant.

(2) La commission do paix en exécution de laquelle les juges de paix sont désign(^s, caractérise de la manière suivante cette attribution des magistrats. « Sachez que nous vous avons chargés de faire comparaitre devant vous... tous ceux qui ont usé de menaces à l'égard d'une personne ou do plusieurs personnes de notre peuple concernant leurs corps ou Tinccndie de leurs maisons, afin qu'ils trouvent une .suffisante sûreté pour la paix et pour leur bonne conduite envers nous et notre peuple ; et s*ils refusent de trouver une telle sûreté, faites en sorte qu'ils soient placés en prison et sous bonne garde jusqu'à ce qu'ils trouvent une telle sûreté i.

LE COMTÉ (les JUGES DE PAIx) 73

la môme somme. Si le défendeur refuse de prendre l'engagement qu'on lui demande, ou s'il ne trouve pas de cautions, il peut être condamné par un juge de paix à un emprisonnement de quinze jours, et par deux juges de paix à un emprisonnement de six mois. Son régime sera celui des prisonniers pour dettes.

11 est du reste loisible, soit au défendeur condamné à la prison, soit à un tiers, d adresser une requête à une Cour de petite session du même comté, à l'effet d'obtenir une seconde instruction de TalTaire. Si des preuves nouvelles sont produites ou s'il est démontré que les circonstances ont changé, le tribunal saisi peut diminuer le chiffre des garanties requises, ou môme, s'il l'estime opportun, exempter les intéressés de toute obligation.

Supposons que les garanties aient été fournies. Si le défendeur se rend ultérieurement coupable de l'acte dont il devait s'abstenir et qu'il soit condamné de ce chef, la condition sous laquelle les engagements ont été pris, est évidemment accomplie. Le débiteur principal et les cautions seront condamnés à payer au fisc (du comté) les sommes à concurrence desquelles ils s'étaient obligés. Les cautions ont d'ailleurs une action en remboursement contre le débiteur principal.

Il appartient aux juges de paix de déterminer la durée des engagements contractés par le débiteur et par les cautions.

La « garantie de bonne conduite » {stircty for good hehaviour) dérive de la môme idée que la garantie de paix. Pour mieux dire, la garantie de bonne conduite manifeste sous sa forme la plus étendue un principe général dont la garantie de paix, au sens propre du terme, ne fournit qu'une application partielle. La a bonne conduite » suppose évi-

dominent robsorvation de la paix. En réalité, les engagements d'observer la paix sont conçus de telle sorte qu'ils renferment une promesse de « bonne conduite ».

Le droit d'ordonner à un particulier de fournir des garanties de bonne conduite se rattache au statut d'Edouard III de 1360. Il est impliqué dans la commission délivrée aux magistrats de comté en exécution de ce statut. Il est assez difficile de donner une définition précise, une nomenclature complète des cas dans lesquels une garantie de bonne conduite peut être requise. Il dépend plus ou moins du discernement du juge d'apprécier si, dans telle hypothèse particulière, l'ordre public court vraiment le risque d'être violé. L'outrage aux représentants de Tautorité, le fait de prendre part à un rassemblement séditieux {riot), l'excitation au mépris ou à la transgression des lois, la provocation à un combat singulier (duel ou lutte entre boxeurs), des allégations diffamatoires, une tentative de suicide, ce sont là des circonstances qui autorisent une ordonnance prescrivant au coupable de trouver des garanties qui répondent de sa bonne conduite et de son respect pour la paix publique [to /ind surettes to keep the peace and be of good behaviou?*).

On comprend que la procédure relative à la « garantie de bonne conduite » soit exactement la même que celle qui tend à l'obtention d'une « garantie de paix ». Les sentences prononcées dans l'un et l'autre cas aboutissent aux mômes conséquences. Il paraît fort difficile d'établir une distinction quelque peu nette entre ces deux hypothèses. En réalité elles se confondent. Toujours, il y aura un débat public et conU"idictoire, un véritable procès entre celui qui demande que la garantie soit fournie et les défendeurs.

Il peut se faire que l'obligation de fournir une garantie

LE COMTÉ (les JDGES DE PAIx) 75

de paix et de bonne conduite vienne prendre la place d'une condamnation proprement dite. C'est ce qui arrive fréquemment lorsqu'une personne est incriminée à raison de yoies àe fdiit {assault). L'obligation peut aussi, du reste, à roccasion d'un grand nombre de délits, souvent d'un caractère fort grave, être imposée au condamné sous forme de peine additionnelle. Une peine de ce genre peut être prononcée, le cas échéant, par un tribunal supérieur à celui des juges de paix.

Lorsque les juges de paix, en prononçant une condamnation, estiment que le délit, quoique avéré, n'est pas assez grave pour mériter un châtiment effectif, ils peuvent renvoyer conditionnellement l'inculpé des fins de la poursuite, s'il garantit qu'il se conduira bien à l'avenir. Dans ce cas, des cautions ne sont pas nécessairement exigées (1).

La procédure qui vient d'être décrite nous paraît quelque peu étrange. L'intervention de garants, l'autorité presque discrétionnaire des magistrats, cette notion si particulière de l'ordre public, ce sont là des traits qui nous permettent de surprendre le droit administratif et criminel de l'Angleterre dans ce qu'il a de plus original, de plus antique et de plus intime. Ne nous imaginons pas qu'il n'y ait là que des traditions qui tendent à tomber en désuétude. La « garantie de paix » et la « garantie de bonne conduite » sont, aujourd'hui encore, des institutions d'une incontestable efficacité (2).

(1) Cette procédure date de la loi de 1879 sur la « juridiction sommaire ». C'est le système de la < condamnation conditionnelle ».

(2) Au cours de Tannée judiciaire 181)2-93, on relève 15,149 cas dans lesquels il est arrivé que la paix a été enfreinte ou que les sûretés requises n'ont pas été fournies {brench of the peace and want of sure lies). € Contraindre les gens à prendre l'engagement de garder la paix est au-

Pénétrons plus avant dans le domaine des ordonnances administratives. Un juge de paix peut, à la suite des proclamations voulues, ordonner à un rassemblement séditieux de se disperser. II a le droit de prescrire la collocationd'un aliéné (1). Une ordonnance de deux juges de paix peut enjoindre aux parents d'un enfant d'envoyer celui-ci à Técole. Une ordonnance rendue à la requête de toute personne peut avoir pour objet Tintemement d'un jeune vagabond ou d'un jeune délinquant, soit dans une école induslrielle, soit dans une école de réforme. Une autre ordonnance mettra éventuellement les frais d'entretien de l'enfant interné à la charge de ceux qui ont l'obligation légale de le nourrir et de l'élever, A la même catégorie de questions se rattachent les ordonnances qui enjoignent aux parents d'un indigent de subvenir à son entretien et les ordonnances qui prescrivent la translation de l'indigent dans la circonscription où il doit Otre assisté. La compétence des juges de paix est fort étendue lorsqu'il s'agit de réprimer les atteintes à la santé publique. Il leur est permis, par exemple, de prescrire la fermeture d'un puits dont les eaux sont contaminées, d'interdire l'usage d'une

jourd'hui l'un des actes les plus fréquents de la juridiction primaire... Probablement la chose est plus fréquente dans les localités rurales que le recours à toute autre institution i (Sir F. PoUock, La Paix du roi dans l'Introduction à Vétude de la science politique^ p. 379).

(1) A moins qu'il ne s'agisse d'aliénés indigents ou d'aliénés errant en liberté {wandering at large), l'ordre de collocation doit émaner d'un des juges do paix revêtus à cet effet d'une compétence spéciale (iudicial authority), par les « magistrats » du comté, parles magistrats du bourg si ce bourg possède des quarter sessinyis, parle lord chancelier dans les autres bourgs. La désignation de ces juges a lieu annuellement. La collocation est oi*donn«''e lorsque l'aliéné ne reçoit pas de soins convenables ou lorsqu'il est cruellement traité. Dans le cas d'un aliéué indigent (pauper lunatic), ou d'un aliéné errant, tout juge de paix peut ordonner la collocation .

LE COMTÉ (les JUGES DE PALx) 77

maison impropre à l'habitation, d'ordonner la destruction de denrées insalubres. Observons qu'en matière de santé publique Tintime union entre la justice etTadministration apparaît avec clarté. Il arrive très fréquemment qu'une ordonnance et une pénalité prévue par la loi se prêtent un mutuel appui. L'exécution de Tordonnance est d'ailleurs sanctionnée, dans ce cas, par une amende.

Là où les circonstances l'exigent absolument, par exemple lorsqu'il s'agit de la dispersion d'un rassemblement séditieux, ou de l'arrestation d'un criminel surpris en flagrant délit, il suffit d'une injonction verbale du juge de paix. Toutefois la réquisition de la force armée — réquisition dont un juge de paix peut prendre l'initiative — doit avoir lieu par écrit. Ce sont là, en somme, des actes d'un caractère exceptionnel et qui ne rentrent pas dans le cercle ordinaire des décisions prises par un magistrat. Régulièrement le juge procède au moyen d'une ordonnance écrite, véritable sentence rendue à la requête d'un intéressé (ce sera souvent un représentant de l'autorité publique) et, quand c'est possible, à la suite d'un débat contradictoire.

Le droit public de la France et de la Belgique prévoit un certain nombre de décisions rappelant par bien des points les « orders » des magistrats anglais. Le maire ou le bourgmestre qui ordonne la dispersion d'un attroupement, qui fait démolir une maison menaçant ruine, qui provoque l'internement d'un aliéné (1) ou la saisie de denrées avariées, exerce un pouvoir qui n'est pas sans affinité avec celui d'un juge de paix. Les différences n'en sont pas moins notables. Le maire, magistrat de Tordre adminis'^

(1) £n Belgique, la collocation d'un aliéné exige une décision du collège échevinal (bourgmestre et échevln).

tratif, n'a pas la faculté d'assurer par une pénalité le respect de la décision particulière qu'il a prise. De plus — et la différence est capitale — cette décision n'est pas soumise à des conditions de forme strictement déterminées et elle ne doit pas être précédée par une sorte de débat judiciaire.

L'apparente confusion que nous croyons apercevoir en Angleterre entre l'administration et la justice répressive n'est pas un phénomène isolé. Une confusion du même genre paraît, dans quelques occasions, s'être opérée entre l'administration et la justice civile. Certaines matières, qui, à nos yeux, relèvent exclusivement du droit privé, ont été envisagées autrefois comme intéressant spécialement l'ordre public : c'est ce qui explique que de nos jours encore elles soient de la compétence des juges de paix. Une telle conséquence s'est produite dans le domaine du travail manuel et dans le domaine des relations de famille.

Les rapports que le travail manuel fait naître entre le patron et son ouvrier, entre le maître et son apprenti, donnent fréquemment lieu à des contestations que les juges de paix ont pour devoir de trancher. La persistance de leur juridiction est ici encore un legs du moyen âge. Au XIV* siècle, le travail manuel s'affranchit insensiblement des liens qui l'emprisonnaient. Qu'il fût agricole ou industriel, on s'habituait à le concevoir comme faisant l'objet d'une convention entre le travailleur et celui qui l'emploie. On ne s'élevait pas encore à la notion d'un contrat conclu de part et d'autre avec une entière liberté. L'ordre public semblait exiger que certains travaux fussent exécutés, que le taux des salaires ne dépassât point un certain niveau, enfin que les périls naissants de l'oisiveté fussent conjurés. De là toute une législation restric-

LB COMTÉ (les JUGES DE PAIx) 79

live ; de là aussi Tautorité considérable attribuée en ces matières aux gardiens naturels de l'ordre public, aux juges de paix. Us pouvaient ordonner à Tartisan inoccupé de fournir son travail à un patron moyennant un salaire fixé par eux. Ils pouvaient exiger que les jeunes indigents fussent mis en apprentissage chez un patron déterminé. Ils réglaient par voie d'autorité les conditions de ces contrats et assuraient par l'amende et la prison le respect que l'on doit à des stipulations obligatoires.

Tout cela est naturellement bien changé aujourd'hui. La juridiction des juges de paix n'est plus en ces matières, qu'un débris de ce qu'elle était jadis. Les litiges sur lesquels ils prononcent sont de véritables affaires civiles. Tels sont les débats qui se produisent entre les travailleurs manuels [ivorkmen) et leurs patrons relativement au contrat de louage d'ouvrage, pourvu qu'il ne s'agisse pas d'une somme supérieure à dix livres sterling (4). Telles sont encore les contestations qui naissent du contrat d'apprentissage, pourvu qu'il s'agisse d'un travail manuel, que l'apprentissage soit gratuit ou que le prix payé par Tapprenti ne dépasse pas 25 livres sterling (2). Et, néanmoins, le caractère pénal n'a pas totalement disparu de ce domaine. Aujourd'hui encore Tapprenti qui contreviendrait à Vorder du juge de paix lui enjoignant de remplir ses obligations peut être puni d'un emprisonnement de quatorae jours au plus. Et deux juges de paix ont la faculté de condamner à six semaines de prison le patron qui, soit négligence, soit mauvaise volonté, s'abstiendrait de payer à son ouvrier le salaire qui lui est dû.

Les intérêts de Tassistance publique, telle qu'elle est or-

(1) Employers and workmen net 1875 (38 et ;3S) Vict., c. 90). {'>) 3S et 39 Vict. c. 90.

ganisée en Angleterre, ont provoqué l'intervention des juges de paix dans des difficultés qui touchent à la vie privée de l'individu dans ce qu'elle a de plus intime. En cas de filiation illégitime, c'est devant les juges de paix que la mère porte Taction en recherche de paternité et ce sont ces magistrats qui, par une ordonnance (orrfer m iew/arrfy), enjoignent à celui qui, à la suite d'un débat contradictoire, est réputé père de Tenfant, de subvenir à l'entretien et à l'éducation de celui-ci. L'objet d'une telle sentence est d'empêcher que l'enfant naturel ne tombe à la charge de son domicile de secours. La demande de pension alimentaire peut être dirigée môme contre un homme marié. Elle peut être introduite à la requête d'une femme mariée, mais qui ne cohabite pas avec son mari. A défaut de la mère, il est permis aux <( gardiens des pauvres » de réclamer une ordonnance contre le père putatif d'un enfant indigent. L'obligation de père cesse au plus tard lorsque l'enfant a atteint sa seizième année. La pension alimentaire ne doit pas dépasser cinq shillings par semaine. L'inexécution de l'ordonnance peut entraîner au préjudice du père putatif un emprisonnement de trois mois (i).

Il est encore d'autres ordonnances des juges de paix qui intéressent directement le droit de famille. Lorsqu'une femme a été l'objet de sévices de la part de son mari et que sasûreto personnelle est mise en péril, les juges de paix peuventraffranchir du devoir de cohabitation. Cette sentence entraîne les effets d'une séparation judiciaire. L'entretien de la femme peut être mis à la charge du mari (2). Une obligation semblable peut être imposée par les juges

(l)85ot36 Vict., c. 65.

(2) 41 ot42 Vict., c. 19. La pension alimentaire ne doit pas dépasser deux livres sterling par semaine.

LS COMTE (les JUGES DE PAIX) 81

de paix au mari qui a volontairement abandonné sa femme (1). Enfin la femme abandonnée peut obtenir des magistrats une ordonnance qui protège soit contre son mari, soit contre les créanciers de celui-ci, les biens qu'elle a gagnés ou acquis depuis son abandon (2).

Si Ton voulait parcourir avec plus de soin le cercle où se déploie, en matière civile, la compétence des juges de paix, il faudrait mentionner encore quelques cas d'une importance relativement secondaire.

Ils prononcent sur certaines contestations entre propriétaires et locataires. Les débats auxquels donnent lieu une saisie mobilière, les demandes d'expulsion lorsque le loyer annuel n'est pas supérieur à vingt livres sterling et que la durée du bail ne dépasse pas sept années, les difficultés relatives aux indemnités dues par le propriétaire au petit tenancier agricole, ce sont là des questions qui relèvent de leur juridiction. Cette juridiction peut encore s'exercer à l'occasion des différends qui éclatent entre les sociétés de secours mutuels {friendly societies)^ les membres qui les composent et les employés dont elles utilisent les services, ou bien encore à l'occasion des conflits qui mettent aux prises les diverses branches d'une même association. En cas d'expropriation pour cause d'utilité publique, les juges de paix statuent sur Pindemnité due au propriétaire, lorsque le préjudice qu'il souffre n'excède pas 50 livres.

Dans cette revue un peu trop brève, nous ne songeons évidemment pas à donner une nomenclature complète des actes que les juges de paix ont le pouvoir d*accom* plir (3). En signalant les fonctions dont ils s'acquittent le

(1) Married women act 1886 (49 et 50 Vict., c. 58).

(2) Divorce and matrimonial causes act 1857 (20 et 21 Vict., c. 85).

(3) C*e8t en présence d'un juge de paix et sous son contrôle que les re-

Si CHAPITRE II

plus ordinairement, nous espérons avoir tracé une image assez fidèle de l'autorité qui leur appartient. Cette autorité se manifeste sous des formes multiples. Cependant, il n'est pas douteux que les décisions innombrables des juges de paix, condamnations, ordonnances, sommations, mandats, qu'elles intéressent le droit criminel, le droit administratif, le droit civil, ne se rattachent par un lien plus ou moins étroit, plus ou moins visible, à une idée centrale. Cette idée , c'est qu'il importe que l'ordre public ne soit pas troublé. C'est toujours en qualité de « conservateurs delà paix » que les magistrats de comté remplissent leur double mission d'administrateurs et déjuges.

L'organisation du comté ne comportait primitivement que les audiences des juges de paix siégeant isolément, les petites sessions et les sessions trimestrielles. A compter du XVIIP siècle, le nombre croissant des affaires détermina la création d'une institution nouvelle : les sessions spéciales {spécial sessions).

La session spéciale réunissait tous les juges de paix résidant et exerçant habituellement leurs fonctions dans la centurie. La centurie, considérée comme conscription administrative, était, à bien des égards, défectueuse. Il existait notamment entre les différentes centuries du pays des inégalités choquantes. Aussi, au cours de ce siècle, les anciennes centuries ont-elles été remplacées par des cir-

crues signent l'engagement qui les incorpore dans Tarmée et c'est entre ses mains qu'elles prêtent serment. — Les juges de paix, lorsqu'ils sont délégués à cet effet par leurs collègues, inspectenti en qualité de visitors, les asiles d'aliénés. Ils peuvent visiter les prisons, etc.

LE COMTÉ (les JUGBS DE PAIX) 83

conscriptions nouvelles, plus régulières, plus symétriques, mieux adaptées aux exigences de Tadministration. On sait déjà que ces circonscriptions portent le nom de divisions [sessional divisions). La substitution des « divisions » aux centuries s'est opérée petit à petit par le ministère des sessions trimestrielles. Les sessions spéciales ont, cela va sans dire, survécu à cette réforme. Elles comprennent les juges qui résident et qui agissent dans la division.

Ce qui caractérise la session spéciale, c'est que tous les juges de paix de la division doivent y être particulièrement et nominativement convoqués. 11 faut que la convocation (laquelle émane d'un ou deux juges de paix) mentionne l'objet en vue duquel elle est faite. La compétence des sessions spéciales ne comprend que les affaires qui leur ont été formellement attribuées par la loi.

Les sessions spéciales se réunissent fréquemment. La date de ces réunions est, dans certaines hypothèses, déterminée par la loi. Dans les régions populeuses les séances sont à peu près hebdomadaires. La loi exige, pour certaines catégories de questions, un nombre minimum de séances. Bien que tous les juges de paix de la division doivent être convoqués, il suffit (sauf dans les cas les plus importants) de la présence de deux membres. En fait, les sessions spéciales se tiennent aux mêmes époques que les petty sessions (1). Ce sont les mêmes magistrats qui statuent dans les affaires relevant de l'une ou de l'autre de ces juridictions. Il suit de là que le public n^a pas toujours une idée bien nette de la différence qui existe entre elles. La session spéciale exerce essentiellement des attribu-

(1) L'expression spécial petty sessions est usitée.

tions d'un caractère administratif. Elle désigne quelquesuns des fonctionnaires qui remplissent un emploi dans la division. Elle arrête la liste des jurés. Elle surveille l'administration des voies publiques et ordonne l'exécution des travaux nécessaires à leur entretien.

Parmi les pouvoirs qui lui appartiennent il s'en rencontre un qui par son importance domine tout le reste et dont il convienl de parler avec quelque insistance. Il s'agit du droit de contrôler le commerce en détail des « liqueurs enivrantes w {intoxicating liquors) (1).

Les débits de boissons sont soumis à Tempire des juges de paix. Les magistrats de chaque joe/^y sessional divisÎGn se réunissent deux fois par an, pour exercer en celte matière l'autorité que la loi leur confie. La première de ces réunions est qualifiée de gênerai anmial licensing meeting, La seconde séance est d'ailleurs envisagée comme

(1) Le droit d'autoriser et de surveiller l'exercice de certains commerces et de certaines industries était autrefois Tune des attributions essentielles des sessions spéciales. Il fallait l'autorisation des juges de paix pour organiser une bande d'ouvriers agricoles {agrirultural gnng), pour ouvrir une maison de prêts sur gages, pour vendre du gibier au détail, pour être agent d'émigration. 11 leur appartenait également de supprimer une foire et de modifier les jours auxquels elle se tient. Ces attributions viennent de leur être enlevées (par la loi du 5 mars 18y4) pour être transférées aux « conseils de district ». Si on laisse de côté les tavernes et les débits de liqueurs, le pouvoir d'autorisation des juges de paix n'a plus guère l'occasion de s'exercer. On peut toutefois noter qu'une salle de billard ne peut être établie que de leur consentement. De plus, dans les districts urbains ou ruraux qui se sont placés sous l'empire d'une loi de 1890 (53 et 54 Vict., c. 59) une salle de bal ou une salle de concert ne peut être ouverte que moyennant l'autorisation des juges de paix et cette autorisation est soumise à un renouvellement annuel {music and dancing licenses''. Cette régie ne s'applique pas à la métropole, car, dans un rayon de vingt milles autour des < cités » de Londres et de Westminster les licences relatives aux salles de bal et de concert sont octroyées par les conseils de comté respectivement intéressés.

On verra plus tard que la loi du 5 mars ISIH a enlevé aux sessions spéciales le droit de nommer les « surveillants des pauvre*^ ».

LE COMTÉ (les JUGES DE PAIx) 85

une conliQuation de la première. En principe, un établis* sèment où Ton vend au détail des liqueurs spiritueuses, du vin, de la bière, du cidre, ne peut exister que de l'assentiment des juges de paix. Que les boissons vendues soient consommées sur place, qu'elles soient au contraire débitées pour être consommées au dehors, dans Tune et l'autre hypothèses, l'aubergiste, le cabaretier, le négociant sont tenus de se faire délivrer une « licence » par les juges de paix. L'autorisation des magistrats doit naturel* lement être obtenue lorsqu'il s'agit de l'ouverture d'un établissement nouveau. Elle est également requise pour le maintien d'un établissement existant. La « licence )> n'a d'effet que pour un an et doit être périodiquement renouvelée.

Bien que les juges de paix apprécient avec une liberté presque entière le point de savoir si une licence doit être octroyée ou refusée, ils ne jouissent pas, à cet égard, d'un pouvoir absolument discrétionnaire.

Il dépend d'eux à la vérité d'accueillir ou de repousser une requête tendant à la création ou au maintien d'une taverne où des liqueurs spiritueuses sont débitées pour être consommées sur place {on the premises). Toutefois, si la requête est relative au renouvellement d'une licence, les juges de paix doivent donner à Tappui de leur refus des motifs raisonnables et qui soient exempts d'arbitraire. S'il s'agit simplement de bière, de cidre, de vin, ils ne peuvent pas, à moins de raisons spéciales, refuser le renouvellement de la licence, lorsque l'établissement intéressé est antérieur au 1" mai 1869.

Dans le cas où la licence, dont on poursuit la délivrance ou le renouvellement, est relative à la vente de boissons destinées à la consommation extérieure [off the premises) \\

n'est pas, en principe, au pouvoir des juges de paix de la refuser, sauf toutefois s'il s'agit de bière.

Dans les cas où l'autorité des juges de paix est restreinte par une disposition positive, ces magistrats ne peuvent écarter la requête qui leur est adressée que pour des motifs que la loi détermine (1). La licence ne peut être refusée à celui qui par sa conduite, par ses antécédents, par sa moralité, ne mérite aucune réprobation. C'est d'ailleurs une règle générale qu'un établissement ne peut être autorisé que s'il réunit certaines conditions spécifiées par la loi. La maison dans laquelle on veut installer un débit de boissons, doit avoir une certaine valeur, valeur qui diffère naturellement suivant l'importance de la localité.

Toute personne a le droit de faire opposition à l'octroi d'une nouvelle licence et, moyennant certaines conditions, au renouvellement d'une licence ancienne (2).

La cession d'une licence à une autre personne, le transfert d'une licence au profit d'un autre local, donnent lieu à l'application de maximes analogues.

Lorsque la sentence des juges de paix est relative au renouvellement d'une licence, elle peut faire l'objet d'un recours devant la session trimestrielle. D'autre part, la loi a institué en cette matière, dans l'intérêt de Tordre public, une sérieuse garantie. Toute licence nouvelle autori-

(1) La loi énumère limitative ment quatre motifs qui autorisent un refus. On peut les résumer comme suit : !<> le requérant n'a pas justifié qu'il était de bonne vie et mœurs ; 2p le local (ou bien un local adjacent) est fréquenté par des gens de mauvaise vie ; 8^ le requérant, à raison de sa mauvaise conduite, a été privé d'une licence obtenue antérieurement, ou bien il a été déclaré incapable, par une condamnation judiciaire, d'obtenir une licence ; 4» le requérant (ou bien le local) ne répond pas aux conditions exigées par la loi.

(2) Une objection valable serait, par exemple, tirée du fait que le nombre des débits existants suffit aux besoins du public.

LE COMTÉ (les JUGES DE PAIx) 87

sant la vente de boissons consommées sur place , n'est valable que si son octroi est confirmé par la résolution d'un comité de trois à douze membres choisis annuellement par la session trimestrielle. C'est le county licensing committee (1).

Les juges de paix se réunissent en assemblée plénière dans leurs sessions trimestrielles [quarter sessions) (2). Ces sessions ont lieu au mois d'octobre, au mois de janvier, au mois de mars (ou au mois d'avril), au mois de juin (3). Elles se tiennent dans Tune des principales villes du comté, ville que les juges de paix désignent, en principe, avec une entière indépendance. Il n'est pas nécessaire qu'elles aient toutes lieu dans la môme ville. Il y a des comtés où les sessions trimestrielles se tiennent dans deux ou trois villes différentes (4). Il arrive même qu'au cours de chacune de ses réunions périodiques le corps des juges de paix se déplace tous les jours et occupe successivement plusieurs points du comté (5).

(1) 39 et 40 Vict., c. 61. — La quarter sessions peut établir plusieurs licensing commutées et assigner à chacun d'eux un ressort distinct.

(2) Tout comté a ses sessions trimestrielles. En vertu d'anciennes traditions, certains territoires sont exempts de la juridiction ordinaire du comté. Ce .sont les libertés {liberties). Il en est qui ont des sessions trimestrielles qui leur sont propres. Ce sont Cawood, Ely, Haverfordwest, Pelerborough, Ripon, St-Albans, Westminster, les cinq ports et la Tour de Londres ((>*• de Franqueville, I, p. 257).

(3) Les sessions ont lieu pendant la première quinzaine qui suit respectivement le 11 octobre, le 28 décembre, le 81 mars, le 24 juin. Toutefois, depuis une loi de 1894 (57 Vict., c. 6), la session trimestrielle a la faculté d'avancer ou de reculer ces dates, de manière que ses audiences ne coïncident pas avec celles des assises. Néanmoins la session ne peut être avancée ou reculée de plus de quinze jours.

(4) Dans le riding ouest du comté d'York, les quarter sessions sont convoquées successivement dans cinq localités différentes.

(5) La quarter sessions peut, en s'ajournant, prolonger la durée effec-

En dehors des quatre sessions réglemenlaires, les juges de paix sont libres d'avoir des sessions extraordinaires ou générales [gênerai sessions), La compétence des sessions générales est, à peu de chose près, la même que celle des quarter sessions (1). Le sheriff'est tenu de procéder, sur Tordre de deux juges de paix, aux proclamations et convocations nécessaires (2).

Les juges de paix ont le devoir de se rendre aux sessions trimestrielles. En fait, ceux qui remplissent effectivement leurs fonctions dans les sessional divisions^ manquent rarement de satisfaire à cette obligation.

Si les juges de paix forment l'élément essentiel des quarter sessions, il n'est toutefois pas permis de dire, surtout si Ton prend l'expression dans un sens large, qu'ils les constituent seuls. D'autres personnes, sont, à des titres divere, tenues d'assister à ces réunions périodiques. C'est d'abord le custos rotulorum^ le gardien des rôles, représenté par le clerc de la paix [clerk of ihe pea^e). Ce sont ensuite le sheriff (représenté par le ^ou^-sheriff)^ les coroners^ les chiefs constables et les principaux officiers de la gendarmerie, les directeurs des prisons et des maisons de correction, accompagnés de ceux de leurs prisonniers dont le procès doit s'instruire. Ce sont enfin les citoyens qui peuvent être appelés à siéger dans le grand jury ou dans le petit jury, ou qui sont tenus de comparaître en justice, soit comme

tive de la période pendant laquelle elle siège. L'ajournement peut aller jusqu'à la veille du jour fixé pour la réunion suivante. Toutefois, par une action de la loi, toute réunion est réputée n'avoir duré qu'un seul jour.

(1) Il est quelques cas particuliers dans lesquels juridiction a été accordée par la loi aux quarter sessions exclusivement. Le titre officiel des sessions trimestrielles est General Quarter Sessions of thepeace.

(2) En fait, la session est annoncée par les soins du a clerc de la paix » dans les journaux du comté.

LE COMTÉ (les JUGES DE PAIx) 89

demandeurs, soit comme défendeurs, soit comme témoins.

Depuis le règne d'Edouard III les quarter sessions sont obligatoires. Si l'on songe à ce qu'est aujourd'hui encore une session trimestrielle, à sa composition, à son rôle, on y reconnaîtra assez facilement quelques traits qui datent d'une antiquité reculée et qui se rattachent aux institutions de la période anglo-saxonne. Cette assemblée où les personnages les plus distingués du comté occupent une place prépondérante, mais dont font légalement partie tous ceux qu'intéresse l'administration de la justice, n'est-ce point là, sous une forme rajeunie, la continuation de l^ancienne coitnty court ? Sans doute, il ne convient pas de presser cette analogie avec trop d'insistance. Depuis le XP siècle, l'organisation judiciaire, le droit, mille choses encore ont beaucoup changé. En dépit de l'évolution qui s'est accomplie, le fil de la tradition demeure visible et ne s'est jamais complètement brisé.

Après que les formalités d'usage ont été remplies, — que des proclamations ont été lues, — que les serments requis ont été prêtés, — que le grand jury a été constitué, — on procède à l'expédition des affaires. Ceci nous amène à envisager la session trimestrielle sous un aspect plus restreint, à voir en elle avant tout la réunion des juges de paix du comté, réunion présidée par un chairman de son choix et qui va exercer les attributions multiples et fort dissemblables dont les lois l'ont investie.

Les juges de paix agissent collectivement dans leurs assemblées plénières. Ils sont libres de participer tous aux travaux du corps dont ils font partie ; mais il suffit qu'ils soient deux pour prendre une décision valable. Dans les affaires judiciaires, ils abandonnent à leur président le soin de diriger les débats et se contentent du rôle plus modeste

d'assesseurs. Si les affaires sont nombreuses, le collège des juges de paix se sectionne. Il désigne deux ou plusieurs de ses membres pour former une seconde Cour présidée par un deputy chairman (1). Le chairman est régulièrement Tun des juges de paix les plus instruits et les plus expérimentés du comté. Ce sera d'ordinaire un légiste, par exemple un avocat. Dans deux comtés (le Middlesex et l'une des subdivisions du Lancashire, à savoir Salford), les fonctions de chairman sont confiées à un jurisconsulte de profession, lequel reçoit, à cet effet, une rémunération.

Bien que les questions qui sont de la compétence des qtiarter sessions nous surprennent par leur nombre et par leur variété, il est possible de les ramener à trois principes dominants. En premier lieu la session trimestrielle est une juridiction d'appel pour certaines décisions rendues par les juges de paix dans leurs sessional divisions. Ensuite, elle constitue un tribunal correctionnel jugeant en premier ressort. Enfin, elle est un corps administratif qui s'occupe de la gestion intérieure du comté. Mais il importe de dire immédiatement que son autorité a souffert tout récemment dans ce domaine les mutilations les plus profondes et que c'est là surtout que les conceptions démocratiques de notre temps ont triomphé des traditions et des souvenirs du passé.

La juridiction d'appel des quarter sessions n'existe que depuis la seconde moitié du XVIP siècle. Elle s'étend à la fois aux condamnations proprement dites [stiminary convictions) et aux ordonnances de police (orders). Elle ne s'exerce que dans les cas spécialement prévus par la loi. Lorsqu'il s'agit de condamnations, ce sont naturellement

(1) Par une singularité inexplicable le rfeputy chairman peut siéger seul dans cette seconde chambre.

LE COMTÉ (les JUGES DE PAIx) 91

les cas les plus graves. Depuis le Summary jurisdiction Act de 1879, l'appel est ouvert au condamné toutes les fois que la peine est un emprisonnement auquel la loi défend de substituer une amende. L'appel n'existe d'ailleurs qu'au profit du condamné; il est en thèse générale refusé au demandeur, au plaignant. Il convient de remarquer — et cette remarque fait honneur à l'esprit d'équité des juges de paix — que les appels dirigés contre leurs condamnations de police sont relativement fort rares. Quant aux ordonnances (orders) elles peuvent, d'une manière générale, faire l'objet d'un recours devant la session trimestrielle, soit qu'elles émanent d'un juge de paix agissant isolément, soit qu'elles aient été édictées par une petite session, soit enfin qu'elles soient l'œuvre d'une session spéciale. L'ordonnance qui prescrit la réparation d'un chemin public ou la démolition d'un bâtiment insalubre ;

— l'ordonnance qui termine un différend entre patron et ouvrier, entre maître et apprenti ; — l'ordonnance qui contient une injonction à l'adresse des fonctionnaires subalternes de l'administration du comté ; — l'ordonnance qui assigne à un indigent son domicile de secours ou qui met à la charge du père naturel l'obligation alimentaire ; — l'ordonnance qui implique refus d'autoriser l'exploitation d'un débit de boissons ; — ces ordonnances, et bien d'autres encore, peuvent donner lieu à un appel devant la session trimestrielle. On ne saurait trop insister sur l'importance de ce recours et de la procédure qui l'accompagne. Nous avons constaté l'étendue du pouvoir d'appréciation conféré aux juges de paix en des matières où les exigences de l'intérêt privé se trouvent continuellement en contact

— pour ne pas dire en conflit — avec le souci d'une bonne police. Nulle part le danger d'arbitraire n'est plus

évident, nulle part on ne doit autant redouter les mille petites iniquités qui lèsent ou irritent les individus et qui détruisent chez eux toute confiance dans l'esprit de justice de Tautorité. Aussi le droit d'interjeter appel devant la Cour de sessions trimestrielles est-il extrômeraent précieux. Il ne s'agit pas là, en'effet, d'une simple réclamation donnant lieu à un interminable échange de lettres entre des bureaux anonymes et irresponsables et aboutissant à une décision occulte dont un carton silencieux se gardera bien de trahir le secret : non, il s'agit d'un procès véritable, poursuivi dans les formes ordinaires, constitué essentiellement par un débat public et contradictoire (1). On aperçoit sans peine les garanties que procure aux intéressés cette application des formes de la justice ordinaire au jugement de contestations d'une nature purement administrative. Ce n'est point là un des moindres avantages de cette confusion entre la justice et l'administration dont le droit public anglais porte visiblement l'empreinte, qui répond d'ailleurs assez exactement à la complexité de la vie, mais dont le spectacle offensera problablement les . esprits qui ont du goût pour les classifications rigoureuses (2).

(1) Il va de soi que les juges de paix qui ont rendu une sentence en premier ressort, s'abstiennent de participer à la di^cision rendue en degré d'appel.

(2) « Les sessions trimestrielles ont tout pouvoir relativement aux affaires portées devant elles (en degré d'appel) ; il leur est permis de confirmer les jugements, de les annuler, de les modifier, ou de renvoyer l'affaire, avec Fexpression de leur avis, à une Cour de juridiction sommaire autre que celle qui a prononcé la sentence. Dans le cas où elles rendent ellesmêmes le jugement, la loi leur confère tous les pouvoirs qui appartiennent à une Cour de juridiction sommaire tant au point de vue des pénalités à appliquer qu'à celui des dommages-intérôts. Si le jugement est cassé^ avis en est donné au greffier de la Cour qui Ta rendu, afin que mention en soit faite sur les registres » (C*« de Franqueville, I, p. 256).

c Sur les 602,578 sentences rendues en 1893 par les Cours de juridic-

LE COMTE (les JUGES DE PAlx) 93

Il est permis de mentionner, à l'occasion de la juridiction d'appel de la session trimestrielle, un petit nombre de cas spéciaux qui intéressent la police intérieure du comté et sur lesquels — en vertu d'un pouvoir que les légistes anglais qualifient de original jurisdiction — elle prononce en premier ressort. Dans cette catégorie rentrent les condamnations qui frappent les vagabonds opiniâtres et récalcitrants, les coquins incorrigibles {incorrigible rogues), II faut y ajouter les décisions qui enjoignent à un particulier de fournir des garanties de paix et de bonne conduite. Le droit d'exiger que les personnes suspectes de vouloir troubler la paix publique prennent des engagements et trouvent des cautions qui répondent de leur conduite, appartient aux juges de paix siégeant dans une petite session, La session trimestrielle est investie d'une prérogative semblable. Bien plus, il arrive que la session trimestrielle exerce son autorité à l'occasion des garanties stipulées par les juges de paix dans une petite session. Il était d'usage autrefois que le juge de paix se bornât à enjoindre à Tindividu incriminé de fournir caution qu'il se présenterait devant la prochaine session trimestrielle et qu'il se conduirait correctement dans l'intervalle. La session trimestrielle fixait d'une manière définitive le chiffre de la garantie. L'obligation du défendeur et de ses cautions subsistait jusqu'à la prochaine Ç'war/tT ^e^5/o7W. Elle pouvait être prolongée de trimestre en trimestre, s'il était démontré que les motifs dont elle procédait n'avaient pas disparu. Cette procédure n'est plus guère usitée aujourd'hui et on y a recours seulement dans des cas d'une gravité particulière.

tion sommaire, 233 seulement ont fait Tobjet d'un appel. Les Cours de sessions triraestrielles ont cassé 64 jugements, en ont modifié 40 et en ont conErmô 129 » {Ibidem, II, p. 306).

On confine ici au droit pénal proprement dit, et cela nous conduit à envisager sous une nouvelle face la compétence de la session trimestrielle, à examiner dans quelles conditions elle remplit son office de tribunal correctionnel.

La quarter sessions est en effet un tribunal correctionnel. Elle est môme le tribunal correctionnel ordinaire du royaume. Le jugement des délits les plus graves fait partie de ses attributions. Il est bien vrai que le droit pénal de l'Angleterre ne connaît pas, comme le droit français, une répartition méthodique des infractions en trois catégories — crimes, délits, contraventions, — dont les limites sont tracées avec une précision rigoureuse. Mais la division établie par le droit français, se fondant sur la gravité relative des infractions, doit, par la force des choses, trouver des analogies dans les classifications adoptées par d'autres législations. La seule répartition qui présente, en Angleterre, une importance sérieuse est celle qui partage les infractions en indictables offenceSy déférées à l'appréciation d'un jury et en offences piinishable upon summary convietioiiy sur lesquelles il est statué par les juges de paix sans le concours d'un jury. Les distinctions que l'on introduit entre les infractions de la première classe et grâce auxquelles on leur applique les dénominations de treason^ de felony, ou de misdemeanour ^ offrent plutôt un caractère archaïque et ne répondent plus guère aujourd'hui à un principe de division rationnel. Parmi les indictahle offences^ il en est un grand nombre qui sont de la compétence des sessions trimestrielles. La loi anglaise, en énumérant les cas qui doivent être portés devant les Assises et qui échappent, par suite, à la compétence des sessions trimestrielles, soit à cause de leur importance, soit à cause de leur caractère politique, soit à raison des difficultés d'or-

LE COMTE (les JUGES DE PAIx) 95

dre juridique qu'ils soulèvent, soit môme à raison de circonstances spéciales, soumet implicitement à la juridiction des quar ter sessions un ensemble de faits qui correspondent approximativement aux délits les plus graves et à quelquesuns des crimes de notre code pénal. Hâtons-nous d'ajouter que les mérites de la procédure anglaise se font sentir dans cette catégorie d'affaires. Les formalités sont celles de tout procès criminel. L'acte d'accusation {bill of indictment) est, en premier lieu, soumis à un grand jury de douze à vingttrois personnes, lesquelles, après avoir entendu à huis clos les témoins produits par le demandeur, autorisent la poursuite si les indices de culpabilité qui résultent des dépositions leur paraissent suffisamment graves. Cette décision est prise à la siinple majorité des voix, mais doit réunir au moins douze suffrages. A la suite de cette décision, le procès se déroule dans les formes ordinaires devant un jury de douze personnes, dont le verdict doit être unanime. Les débats sont dirigés parle juge, c'est-à-dire par le cAairman que les juges de paix ont désigné, ou par un deputy chairmon si la Cour s'est sectionnée. Le président remplit tous les devoirs qui incombent au juge anglais dans un procès crimineL Les autres juges de paix, lorsqu'ils siègent aux côtés du président, se contentent en général du rôle d'assesseurs passifs. Toutefois ils ont le droit d'intervenir, notamment lorsqu'il s'agit de la fixation de la peine.

Il reste encore à examiner, sous son troisième et dernier aspect, l'autorité attribuée aux sessions trimestrielles, encore bien que cette autorité ne soit plus à ce point de vue qu'un débris de ce qu'elle fut antérieurement. La session trimestrielle a longtemps fait l'office de conseil provincial ou de conseil général, administrant les affaires intérieures du comté. Ses pouvoirs étaient plus étendus

peut-être que ceux que les législations du continent sont disposées à concéder à une assemblée de ce genre. Ce qui en outre prêtait à cette puissance un caractère tout à fait spécial, et, à nos yeux, presque exorbitant, c'est qu'elle était exercée par des hommes qui^ désignés nominalement par la couronne, devaient en réalité leur mandat à leur naissance et à leur fortune et n'avaient aucun compte à rendre à ceux qu'ils administraient. En analysant plus tard la portée de la loi de 1888 qui institue les conseils de comté, nous aurons h revenir sur ce côté de l'activité des sessions trimestrielles. Il suffira pour le moment de mentionner brièvement les plus notables des résolutions qui rentraient dans ce que Ton avait coutume d'appeler la county business. La session trimestrielle décrétait la perception et opérait la répartition de la taxe provinciale, du county rate. Elle administrait les biens mobiliers et immobiliers du comté. Elle veillait à la construction, à la réparation et à Tentretien des édifices provinciaux (palais de justice, prisons, ponts, etc.). Elle déterminait et modifiait les limites des subdivisions territoriales du comté. Elle nommait les fonctionnaires de l'administration provinciale et fixait le chiffre de leurs appointements. Il fallait son autorisation pour la création d'une caisse d'épargne ou d'une société de secours mutuels, pour l'établissement d'un abattoir, pour l'ouverture d'un asile d'aliénés. La gestion de ces asiles, Tadministration des prisons et des maisons de correction étaient soumises à sa surveillance. Enfin, dans certaines matières spéciales, il lui appartenait de promulguer des règlements de police, destinés à procurer l'exécution des principes posés par la loi.

C'est ce domaine, si vaste et si varié, que la législation moderne vient de soustraire, pour la plus grande partie, à

LE COMTÉ (lés juges DE PAlx) 9l

Tautorité des sessions trimestrielles et qui est désormais placé sous le contrôle d'une assemblée élective, à savoir le county counciL

La loi de 1888 ne s'est pas contentée de réduire singulièrement le domaine soumis à l'autorité des sessions trimestrielles. Elle a également restreint les pouvoirs dont les juges de paix étaient investis à Tégard de la gendarmerie provinciale, de la constabulary . Ce n'est pas que ces pouvoirs aient totalement disparu, mais, depuis la nouvelle législation, ils sont amoindris et mutilés. Nous aurons à constater par la suite la transaction qui est intervenue à ce sujet entre les traditions administratives du royaume et les exigences de l'opinion démocratique.

Ces magistrats, qui statuent sur des questions si variées et si graves, sont soumis au contrôle du pouvoir supérieur. Il est permis aux intéressés d'exercer un recours contre leurs décisions. Il convient toutefois de reconnaître que ce contrôle n'apporte que d'assez faibles restrictions à l'autorité discrétionnaire dont les juges de paix sont investis. Il est bien vrai qu'un juge de paix est théoriquement révocable au gré de la couronne, qu'il peut être poursuivi criminellement s^il se rend coupable de prévarication ou d'oppression, enfin qu'il assume une responsabilité pécuniaire dans les cas où ses décisions constituent un excès de pouvoir évident et dénotent une grossière imprévoyance. En réalité, ces garanties, qui servent sans aucun doute à prévenir des irrégularités inexcusables, ne sauraient être d'un fréquent usage. Le seul point qui nous touche est de savoir si la loi fournit aux habitants du

comté le moyen de protester utilement contre les résolulions des juges de paix qui ont été prises régulièrement.

La principale garantie offerte aux intéressés réside dans la subordination des juges de paix à la Haute Cour de justice du pays. Les juges de la Haute Cour ou, pour être plus précis, les juges de la division du Banc de la Reine, ont de tout temps été considérés comme les supérieurs naturels des magistrats de comté, et comme étant revtHus, à ce titre, du droit de contrôler leurs actes.

Le mélange d'administration et de justice qui caractérise la juridiction des juges de paix va se retrouver dans la procédure au moyen de laquelle leurs décisions sont déférées à la connaissance d'un tribunal supérieur. Parmi les voies de recours ouvertes aux particuliers, il n'en est plus guère que trois qui offrent une importance pratique et dont il soit nécessaire de s'occuper. Ces voies de recours sont le « décret ou writ de mandamus », le « décret ou icrii de cej^tiorari » et « la détermination d'un cas spécial » [stating of a spécial case). Les urits que Ton rencontre dans la procédure anglaise (et dont le mandamus et le certiorari ne sont que des exemples) sont des décrets dont l'objet est de remédier aux suites fâcheuses que peuvent entraîner les erreurs, la mauvaise volonté ou Vinertie de certains fonctionnaires. Ce sont de véritables formules, dont la teneur, conçue jadis en latin, est fixée par la pratique judiciaire.

Le W7nt de mandamus est le mandat. Tordre donné, au nom de la souveraine, par les juges du Banc de la Reine aux juges de paix (ou à d'autres autorités) d'avoir à exécuter certains actes qui rentrent dans leurs fonctions et que, soit mauvais vouloir, soit incurie, soit fausse appréciation des limites de leur compétence, ils ont refusé d'accomplir. Un writ de mandamus pourrait enjoindre à des juges de

LE COMTÉ (les JUGES DE PAIx) 99

paix d'instruire un procès criminel, de donner audience à un plaideur, d'accueillir un appel, d'écouter la réclamation d'un contribuable surtaxé, d'ouir la reddition d'un compte, de recevoir une prestation de serment, de recueillir une déposition. Le mandamus est, en somme, destiné à prévenir les dénis de justice. L'instance qu'il met en jeu aboutit à l'examen d'une simple question de droit. Le Banc de la Reine se borne à rechercher si, dans les circonstances de la cause, les juges de paix ont ou n'ont pas commis un excès de pouvoir en refusant d'intervenir. La question est généralement portée devant une section de la Haute Cour de justice composée de deux magistrats. Les juges de paix contre lesquels la personne lésée réclame un ivrit de mandamus sont personnellement mis en cause ; ils sont admis à faire valoir les raisons qui, dans leur opinion, leur ont interdit de procéder à la mesure que l'on attendait d'eux. Par le tvrit de certiorari, le Banc de la Reine évoque une affaire qui a été portée devant les juges de paix. Le décret, émis au nom de la reine, enjoint aux juges de paix d'instruire la Cour supérieure de la procédure suivie devant eux, afin qu'il soit possible à cette Cour de faire droit conformément à la loi et à la coutume d'Angleterre. L'évocation peut avoir lieu, quelles que soient les étapes que la procédure a déjà parcourues. Si elle se produit avant qu'une décision ait été rendue, elle dessaisit la juridiction inférieure. Si elle intervient après qu'une condamnation a été prononcée, elle permet au Banc de la Reine de casser la sentence du premier juge. Le certiorari n'est d'ailleurs pas admis dans toutes les causes et sa mise en œuvre est subordonnée à des conditions assez rigoureuses (1). On ne

■.I) Dans un «rand nombre de cas, la loi a supprimé le recours par voie de rertiorari. Toutefois il est admis que le writ de certiorari peut tou*

100 Chapitre it

peut avoir recours à ce moyen que s'il y a eu violation de la loi. En fait, l'intéressé ne sollicitera un décret de cerliorari que si la décision des juges de paix qu'il incrimine est entachée d'excès de pouvoir.

En réalité, la voie de recours la plus pratique et la plus généralement employée est fournie par la procédure qui tend à la « détermination d'un cas spécial » [stating of a specialcasé). Lorsqu'une partie estime que la décision des juges de paix constitue une infraction à la loi ou un excès de pouvoir, il lui est loisible de demander au tribunal devant lequel la cause est portée, d'établir ce que l'on nomme un spécial case. C'est une détermination des faits de la cause et des motifs à raison desquels la décision du tribunal est contestée (1). Celte procédure est autorisée aussi bien à l'égard des sentences de la session trimestrielle qu'à l'égard des sentences d'une Gourde petites sessions. Le spécial ca^e est transmis au Banc de la Reine qui indique souverainement la solution que doit recevoir le point litigieux. La Uaute Cour de justice a le choix, ou bien de statuer d'une manière définitive, ou bien de renvoyer la cause aux juges de paix, avec son opinion. Si les juges de paix sont d'avis que la requête aux fins d'obtenir un ^pecta/ ca.se est frivole ou que la question a été tranchée antérieurement par une Cour supérieure, ils peuvent refuser de donner suite à la demande. Mais, dans cette hypothèse, ils sont exposés à être mis en cause personnellement, en môme

jours être édicté lorsque le tribunal inférieur excède manifestement ses pouvoirs ou qu'il se rend coupable d'une irrégularité flagrante.

(1) Le spécial case est établi par les juges. En pratique, lorsque le point litigieux est simple, c'est leur clerk qui s'acquitte de ce soin. Dans les affaires plus importantes et plus délicates, ce sont les avocats des parties qui déterminent le c cas ». Leur texte est soumis à la signature des juges, lesquels peuvent d'ailleurs y apporter des modifications.

LE COMTÉ (les JLGES DE PAL\) 101

temps que Tautrc partie, et à devoir produire, devant le Banc de la Reine, les motifs qui ont inspire leur refus.

La partie qui demande à une Cour de juridiction sommaire d'établir un spécial case, renonce par cela môme au droit d'interjeter appel de la décision devant la session trimestrielle. Alors môme qu'un appel aurait été interjeté, il est loisible aux parties de déférer la question à la Haute Cour de justice. C'est alors simplement l'exécution de la sentence de la Haute Cour qui est poursuivie devant la session trimestrielle.

Notre intention ne saurait être de pénétrer dans le détail de ces procédures compliquées et que les juristes français ne pourront s'empêcher de trouver singulières. Le seul point sur lequel il nous paraisse utile d'insister, c'est que le contrôle exercé par les juges de la Haute Cour, très propre assurément à conjurer les abus flagrants, à prévenir les excès de pouvoir et les illégalités proprement dites ne pèse pas d'un poids très lourd sur les juges de paix. Ils restent entièrement libres dans l'appréciation des circonstances de fait qui motivent leur intervention. En somme la garantie la plus sérieuse des justiciables réside encore dans le mérite personnel de ces magistrats volontaires, dans le dévouement et la probité avec lesquels ils exercent l'autorité complexe que la loi leur abandonne.

Viïl

Hien que les juges de paix aient été récemment dépossédés d'une partie nolable de leurs attributions, ils n'en demeurent pas moins détenteurs d'un pouvoir considérable. Et encore n'avons-nous pas, en parcourant le cercle de leurs fonctions, épuisé la matière. Nous aurions pu

rappeler que les juges de paix sont pour la plupart revêtus du titre de deputy lieutenant (délégué du lord lieutenant) et qu'ils veillent en cette qualité à radministration de la milice. Au surplus, il est jus);e d'ajouter que les fonctions qui leur sont dévolues de ce chef ont aujourd'hui un caractère presque nominal. Un fait plus digne d'être mentionné, c'est que le personnel du grand jury ou jury d'accusation, qui siège à l'occasion des assises criminelles ou des sessions trimestrielles, se recrute presque exclusivement parmi les juges de paix. Ils doivent ce privilège à la considération dont ils jouissent, à leur qualité d'hommes d'excellent renom [men of the be s t figure).

Tout cela est empreint d'un caractère nettement aristocratique. Il se rencontre assurément, dans l'institution des magistrats de comté, plus d'un trait qui offense notre goût pour l'égalité politique. Gardons-nous de croire que ce régime ne soulève aucune protestation en Angleterre. Nous ne tarderons pas à constater qu'il y fait précisément l'objet, à l'heure actuelle, des discussions les plus vives. Il serait toutefois imprudent de le condamner sommairement et à l'aide de raisonnements superficiels. Sans doute, si Ton se place au point de vue d'une logique inflexible, il y a bien des choses à reprendre dans une organisation qui doit son origine aux conditions particulières de la vie politique au moyen âge. Malgré cela l'organisation a survécu à l'épreuve des siècles, elle est encore florissante aujourd'hui, et il n'est pas du tout certain qu'elle soit près de disparaître. Une critique impartiale a pour devoir de nous rendre compte d'une vitalité aussi persistante. Si l'autorité des juges de paix est demeurée jusqu'à présent, sinon tout à fait intacte, du moins forte et respectée, c'est qu'apparemment le pays a une conscience plus ou moins

LE COMTÉ (les JUGES Di: PALx) 103

clairo des services que lui a rendus celle antique institution. Ces services sont incontestables. L'Angleterre est, dans une large mesure, redevable aux juges de paix> de la liberté politique dont elle jouit. Ils ont également contribué au développement pacifique, au succès surprenant et presque merveilleux du gouvernement parlementaire. En un temps où l'absolutisme monarchique se conso-

lidait, où, sur le continent, l'Etat ne pouvait triompher de privilèges odieux et surannés qu*en dirigeant contre eux l'effort d'une armée de fonctionnaires, ce fut pour l'Angleterre une singulière bonne fortune que cette juridiction exercée par des hommes considérés, qui tenaient assurément leur nomination du souverain, mais qui, par leur richesse, par leur situation sociale, étaient prémunis contre le péril de devenir les dociles instruments du pouvoir. Aujourd'hui encore, les a commissions de paix » comprennent des hommes qui appartiennent aux différentes opinions politiques. L'attachement à un parti déterminé ne saurait ôtre une cause d'exclusion. Une parfaite impartialité est devenue pour les juges de paix une loi supérieure qui, dit-on, n'est jamais transgressée. Il n'est certes pas inutile qu'au sein de luttes politiques souvent fort âpres, plusieurs milliers de fonctionnaires et de magistrats demeurent fidèles à d'anciennes traditions d'indépendance et de désintéressement. On ne saurait mettre à trop haut prix l'avantage de voir l'exercice du pouvoir de police — de ce pouvoir qui, par des procédés innombrables, s'insinue dans l'existence quotidienne du citoyen — confié à des hommes d'une véritable distinction morale, capables de s'affranchir à la fois de la tutelle des politiciens locaux et de la pression que voudraient exercer sur leur volonté les dépositaires du pouvoir central.

Néanmoins, le service le plus notable qu'ait rendu au pays rinslruclion des juges de paix doit être cherché dans la formation de ce qu'il est permis d'appeler une classe politique. Que Ton songe à cette condition essentielle de tout gouvernement libre. Là où elle ne s'est pas réalisée, les constitutions les mieux agencées, les lois les plus profondément marquées du sceau du progrès, n'ont été qu'une vaine apparence. Qu'importent les déclarations de principes les plus solennelles s'il ne se rencontre pas un nombre suffisant d'hommes qui soient disposés , fût-ce au prix d'un effort personnel, à mettre ces principes en œuvre. L'exercice des fonctions de juge de paix conduisait tout naturellement à la création d'une classe politique. Ces magistrats volontaires, grâce à une activité continue dans les centuries, dans les sessions spéciales, dans les sessions trimestrielles, acquéraient l'habitude d'envisager les principes dominants du droit et de l'administration sous une forme concrète et pratique. Ils les surprenaient dans les mille difficultés que suscite leur application quotidienne. Cette éducation excellente procura à l'Angleterre une supériorité des plus précieuses et véritablement unique. Le génie politique y devint une qualité nationale. Ce n'est pas autre chose que la faculté commune à un grand nombre de citoyens d'apercevoir les faits tels qu'ils sont, dans leur complexité infinie, dans leur mobilité perpétuelle, dans leur invincible enchaînement. Ce genre de mérite diffère singulièrement de l'habileté dont il y a moyen de faire preuve en analysant d'une manière subtile des principes abstraits.

Le travail accompli durant plusieurs siècles par les juges de paix fut donc pour les classes élevées, pour l'aristocratie, une école sans pareille. Ce fut vraiment l'école où

LE COMTÉ (les JUGES DE PAIx) 105

s'fSlaborèrent les principes du seifgovernment anglais. On exagérerait sans doute en disant queVinstitutiondes juges de paix a été la base la plus solide du parlement britannique. On ne saurait oublier, cependant que, depuis son origine, la Chambre des communes s'est recrutée en grande partie parmi les juges de paix. Elle leur a dû ses éléments les plus actifs et les plus énergiques. Ils y entraient avec leur tour d'esprit, leurs traditions et leur expérience. Pour la plupart des députés, le rôle dont ils s'acquittaient à la Chambre des communes, n'était que le prolongement et le couronnement d'une carrière commencée dans Tadministration du comté. 11 en est encore ainsi, dans une certaine mesure, à l'heure actuelle. Si l'on songe que le gouvernement représentatif a réussi en Angleterre et qu'il n*a pleinement réussi que dans ce pays, on ne doit négliger ni laisser dans l'ombre aucune des causes qui ont contribué à ce succès sans précédent.

Mais aujourd'hui l'ordre politique est tout entier soumis à une immense transformation. Des idées nouvelles ont envahi l'Europe continentale et l'Amérique. Elles gagnent tous les jours du terrain en Angleterre. Il était impossible que la situation si particulière des juges de paix échappât à la critique. L'idéal du régime représentatif, tel qu'il est conçu par de rigoureux théoriciens, s'accommode assez mal de tout ce qui ressemble à un privilège. Il n'est pas étonnant que le pouvoir des juges de paix ait été depuis longtemps un objet de scandale aux yeux des radicaux anglais. Sluart Mill ne faisait que traduire les sentiments de l'opinion démocratique, lorsqu'il écrivait ce qui suit dans son traité sur le gouvernement représentatif (1) :

(1) Le Gouvernement reprêsentcUify traduction française, p. 318.

« On ne peut pas faire un semblable éloge (1) de la constitution des seuls conseils provinciaux que nous possédions : les sessions trimestrielles qui se composent uniquement des juges de paix, lesquels, outre leurs devoirs judiciaires, ont à remplir les fonctions les plus importantes de la besogne administrative du pays. Le mode de formation de ces corps est des plus irréguliers ; ils ne sont pas élus ni nommés dans le sens propre du mot ; mais comme les seigneurs féodaux auxquels ils ont succédé, ils exercent virtuellement leurs fonctions importantes, en vertu de leurs arpents, le droit de nomination qui appartient à la couronne, ou plutôt en fait à un de leurs membres (le lord lieutenant) ne servant qu'à exclure quiconque serait un déshonneur pour le corps, ou quiconque ne pense pas bien en politique. Cette institution est la plus aristocratique, en principe, de toutes celles qui restent en Angleterre. Elle Test bien autrement que la Chambre des lords, car elle accorde l'argent public et dispose d'intérêts publics importants, non pas avec le concours d'une assemblée populaire, mais à elle seule. Aussi, nos classes aristocratiques s'y cramponnent obstinément; mais l'institution est évidemment en désaccord avec tous les principes qui forment la base d'un gouvernement libre ».

Malgré la vigueur de l'attaque les juges de paix ont subsisté. Ils sont demeurés jusqu'à présent des personnages considérables. Aujourd'hui, comme il y a cinq siècles, ils sont les défenseurs attitrés de l'ordre public. C'est là leur fonction essentielle et primitive, la fonction à défaut de la-

(1) L'auteur vient de parler des bonrds of guardianSy conseils électifs préposés au service de la bienfaisance publique. On remarquera qne la critique de StuartMill s'adresse principalement à la compétence administrative des juges de paix. Cette compétence, en vertu de la loi de 1888, a été transférée pour la plus grande partie à des assemblées élues.

LE COMTÉ (les JUGES DE PAIx) 107

quelle leur existence n'aurait plus de raison d'ôlre. La loi tie i888, qui a si profondément restreint leur compétence, dil encore en termes formels, que rien, dans cet acte, n'affectera les attributions appartenant aux magistrats de comté comme conservateurs de la paix (1). Cela suffit amplement — à nos yeux du moins — pour imprimer à Torganisation administrative de TAngleterre un caractère aristocratique. Toutefois, on ne peut pas se dissimuler que l'autorité des juges de paix n'est plus à beaucoup près ce qu'elle était autrefois. C'est en eux que se personnifiait éminemment la prépondérance de la geiitry et cette prépondérance a subi depuis soixante ans les plus graves atteintes. Le déclin de l'institution^ telle qu'elle existait, telle qu'on la concevait jadis, est donc indéniable. 11 ne semblera pas superflu d'en indiquer brièvement les causes principales. Il faut mentionner en premier lieu une circonstance où la volonté des hommes politiques n'entre évidemment pour rien. L'énorme et rapide accroissement de la population urbaine, les progrès de l'industrie, l'augmentation de la fortune mobilière, exercèrent une influence décisive sur l'état social de l'Angleterre. L'importance de la propriété rurale diminua. Le centre de gravité de la politique anglaise fut transféré du comté dans le bourg, ou, pour mieux dire, dans les grandes villes (2). Or, ainsi que nous le constate-

(1) « Nothing in this act shall affect the powers, duties and liabilities of Justices of the peace as conscrvators of the peace. »

(2) Voici quelques chiffres qui manifestent l'énorme prépondérance acquise par les villes. D'après le recensement de 1801, l'Angleterre et le Pays de Galles comptaient 29,001,018 habitants. 22 p. c. de la population vivent dans six villes de plus de 250,000 âmes ; 31, 6 p. c. dans 24 villes de plus de 100,000 âmes ; 40, 6 p. c. dans 62 villes de plus de 50,000 habitants ; 53, 2 p. c. dans 182 villes de plus de 20,000 habitants. 17,826,347 personnes, soit 61, 5 p. c. de la population vivent dans 358 villes de plus

rons bientôt, les bourgs on t toujours été soumis à un régime plus démocratique que les campagnes. La puissance de la gentry y était moindre. Dans les villes qui possédaient des juges de paix distincts de ceux du comté, aucun cens n'était exigé de ces magistrats. Ajoutez à cela que dans les centres populeux les fonctions judiciaires des juges de paix sont confiées fréquemment à des légistes de profession. La prédominance acquise par les grandes villes a donc fait descendre les magistrats de comté dans l'échelle des forces sociales auxquelles appartient la direction politique et morale du pays.

Les complications croissantes de la vie, les exigences légitimes du peuple ont provoqué d'autre part une intervention de plus en plus fréquente des pouvoirs publics. De nouveaux organes administratifs ont été créés. Et ces organes, redevables de leur origine aux revendications de la démocratie, ont été essentiellement constitués par des corps représentatifs. Les juges de paix, alors même qu'ils n'ont pas été totalement exclus de ces institutions marquées au coin de l'esprit moderne, n'y occupent cependant qu'une place assez secondaire. Et cette place vient encore d'ôtre singulièrement réduite. Un vaste domaine, qui échappe presque entièrement à leur contrôle, est venu s'adjoindre à l'antique domaine oîi ils régnaient en maîtres et dont les intérêts se confondaient jadis avec les intérêts mêmes du pays;

Enfin ils ne sont môme pas demeurés les paisibles possesseurs de la région qu'ils occupaient jusqu'ici et qu'une ancienne tradition leur avait attribuée. La loi de 1888, en mutilant profondément la compétence des sessions Irimes-

de 10,000 àmcs. — Do 1881 à 1891, la population urbaine avait augmenté (ie 15, 3 p. c. et la population rurale de 3, 4 p. c.

LE COMTÉ (LES JUGES DE PAIx) 109

trielles, a ravi aux juges de paix quelques-unes de leurs prérogatives les plus considérables. Et la loi toute récente de 1894 est venue à son tour dépouiller les sessions spéciales d^un certain nombre d'attributions administratives.

Est-ce tout cependant? Sommes-nous autorisés à croire que la gentry exercera désormais sans protestation cette part de puissance sur laquelle la démocratie n'a pas encore porté la main? Il faut bien s'avouer qu'une telle espérance risquerait fort d'être illusoire. Il est plus d'un symptôme qui nous invite à prévoir, pour un avenir prochain, un nouvel assaut. L'attaque paraît devoir offrir un aspect particulier. La démocratie n'aspire pas à détruire l'institution même des juges de paix ; mais elle voudrait modifier le personnel des magistrats de comté, enlever à ce corps son caractère d'ordre aristocratique. La passion politique, les rivalités de parti, ici comme ailleurs, ouvrent la voie aux revendications populaires. Par la force des choses les juges de paix appartiennent, pour la plus grande partie, à l'opinion conservatrice et à l'église établie. L'opinion libérale, se sentant lésée par cette prépondérance, demande aujourd'hui, avec une certaine âpre té, que l'équilibre soit rétabli à son profit (1). Le droit de représentation du lord lieutenant est gravement menacé. Il est possible d'ailleurs que

(1) Le ministre de rintérieur, M. Asquith, a reconnu dans la séance de la Chambre des communes du 5 mai 1894 qu'il y a dix fois plus de conservateurs que de libéraux sur le connty hench. Le lord chancelier (lord HerscheU) a déclaré, dans la séance de la Chambre des lords du 5 juin 1893, qu'une telle situation engendrait parmi les justiciables un sentiment de défiance et de mécontentement. Il considérait en effet comme hautement préjudiciable, que la majorité des magistrats appartint à une opinion et la majorité du peuple à une autre opinion. Les libéraux, depuis qu'ils occupent le pouvoir, se sont donc appliqués à rétablir l'équilibre. En moins d'un an, sur 433 magistrats nouveaux, le lord chancelier a nommé 401 gladstoniens {Law Journal^ 1893, p. 205).

les lords lieutenants se soient montrés enclins à témoigner une préférence excessive aux candidats conservateur. L'attribution du titre de juge de paix aux présidents des conseils de comté et aux présidents des conseils de district, pendant la durée de leurs fonctions, implique d'ailleurs une répudiation partielle des anciennes idées sur la nécessité d'un cens territorial. Depuis la loi du S mars 1894, Télection populaire — il est vrai qu'il s'agit d'une élection à deux degrés — entre pour une part assez large dans la formation du corps des magistrats de comté.

Ces récriminations, ces controverses, ces concessions, ne sont-elles pas l'indice que l'institution elle-même est à la veille de subir un changement radical ? N'oublions pas que le programme de la démocratie va fort au delà d'une plus exacte répartition des sièges de magistrats entre les partis qui se disputent la direction des affaires. La démocratie demande la suppression du cens. Il n'est plus nécessaire, à l'en croire, que les juges de paix soient propriétaires fonciers. La fonction doit devenir accessible à de simples ouvriers (1). Enfin — mais cet article du programme appartient encore aux luttes de l'avenir — les juges de paix doivent ôtre élus par le peuple (2). Le jour

(1) Il règne en Angleterre, depuis quelques années, une polémique assez vive au sujet des juges de paix. Gomme exemple des tendances démocratiques, citons Textrait suivant d'un article dû au célèbre publiciste M. Stead : « La prépondérance excessive sur le county bench^ d'un parti, d'une secte, d'une catégorie sociale, n'a pas seulement affaibli la confiance du public dans Vadministration de la justice; elle a également fait obstacle à ce sentiment de responsabilité locale qui est le salut des institutions démocratiques. 11 est manifeste que \viproperty qualification requise pour occuper l'office de magistrat doit (*trc réduite avant que dos juges de paix convenables puissent être recrutés dans toutes les classes de la population » [Reviciu of Rcmews^ 1893, p. 586).

(•2) Sans aller jusqu'à l'élection populaire proprement dite, on a proposé

LE COMTÉ (les JUGES DE PAIx) 111

OÙ cette réforme se réalisera, si elle se réalise jamais, c'en sera fait du caractère traditionnel de la vénérable institution et TAnglcterre entrera hardiment dans la voie incertaine où l'Amérique s'est engagée voilà bientôt un siècle.

de faire nommer les juges de paix par les Conseils de comté. Un' bill a même été déposé tendant à attribuer au Conseil de comté le droit de présentation.

CUAFITRE m

u: COMTÉ (le conseil de comté),

La Joi du 13 août 1888 (1) a profondément modifié lancienne organisationdu comté. Ce changement est sans aucun doute le plus grave qui ait été apporté, depuis cinq s iècles. à Tadministration provinciale. Les traditions aristocratiques n'ont pu résister à Ja pression de Topinion publique. Le régime représentatif, tel que le conçoit et le désire la démocratie contemporaine, a opéré une conquête importante. Les juges de paix ont perdu une partie notable de leur puissance. A côté d'eux, enrichie de leurs dépouilles, siège une assemblée élue. Bien que cette assemblée ne soit pas issue du suffrage universel, elle est cependant nommée par la population presque entière.

Tout comté, appelé officiellement « comté administratif» [administrative county), possède un conseif électif, un county council^ qui le représente et qui gère ses intérêts (2).

(1) 51 ot 52 Vict. c. 41.

(2) Le titre officiel du comté représenté par un conseil de comté est administrative county» On sait que quelques comtés sont subdivisés. Le comté d'York est partagé en trois ridings. Le comté de Lincoln a trois dimsions. Le comté de Suflolk et le comté de Sussex se partagent chacun en deux divisions {cnstcrn and icestcrn division). Une petite partie du comté de Cambridge est détachée du reste du comté, sous le nom de Isle of Ely. Une petite partie du comté de Nortliampton se distingue du reste du comté sous la dénomination de Soke of Peterhorour/h. Lorsqu'un

LE COMTÉ (le conseil DE COMTÉ) 113

Nous avons à étudier la structure et les fonctions de cet

organe nouveau.

Avant d'entamer cet examen, il convient de s'entendre sur la signification que doit recevoir le mot comté. On sait déjà que dans les limites de tout comté se trouvent situés un certain nombre de bourgs municipaux. Ce sont des agglomérations urbaines munies d'une charte dite d'incorporation. A parler strictement, les bourgs ne font point partie du comté et leur population ne se confond pas avec celle de cette circonscription. Ils apparaissent comme autant d'enclaves. Toutefois, il n'est pas permis de se montrer ici trop absolu. Le bourg ne s'est jamais isolé complètement du comté. Toujours, il s'est rattaché au comté par des liens multiples et plus ou moins intimes. C'est précisément dans ce domaine que la loi de 1888 a introduit des innovations assez graves. Elle a déterminé la situation du counly councilj par rapport aux bourgs compris dans le

comté géographique est ainsi subdivisé en deux ou plusieurs circonscriptions, chacune d'elles forme un comté administratif distinct. Toutefois certaines affaires relèvent du comté entier y de Yen tire county, CitonK, à titre d'exemples, la milice, l'élection des coroners, Tentretien de certains édifices, le logement des juges en circuit. Ces alTairos sont administrées par un comité mixte {joint committee) composé des délégués choisis par les county councils des comtés administratifs intéressés. Ce comité mixte, si les circonstances l'exigent, peut se combiner avec un autre join^ committee^ dont les membres sont nommés par les sessions trimestrielles de ces subdivisions. A part Vlsle of Ely et le Soke of Peterboroughy les districts exempts, appelés en anglais liberties ou franchises ont été, au point de vue de la compétence du county councils incorporés dans les comtés au milieu desquels ils se trouvaient respectivement situés. On peut ajouter que la «c liberté de Westminster )> et la « liberté de la Tour de Londres » ont été totalement absorbés par le c comté administratif de Londres ». Ce comté a été créé par la loi de 1888 et il en sera naturellement question dans le chapitre relatif à l'organisation de la métropole.

Depuis la promulgation de la loi de 1888, l'ile de Wight (qui faisait partie du Hampshire), a été érigée en comté administratif distinct.

Il4 CHAPITRE m

comté. Le véritable caractère de Tœuvre qu'elle a accomplie à cet égard se révélera plus clairement dans la suite, lorsque nous analyserons les particularités du régime municipal. Il suffira de constater pour le moment que la loi de 1888 a totalement soustrait à Tautorité du county courtcil les bourgs contenant au moins 50,000 habitants [Vk Quant aux bourgs dont la population n'atteint pascechiffre, ils sont réputés faire partie du comté, mais pour un certain nombre d'objets seulement ; ils envoient des mandataires au county coimcil^ mais uniquement pour s'occuper de ces objets. Lorsque le bourg renferme une population inférieure à dix mille âmes, sa compétence est singulièrement réduite et son absorption par le comté est encore plus complète.

Une triple question se pose au sujet du conseil de comté : comment cette assemblée est-elle constituée ? De quelle façon remplit-elle les fonctions qui lui incombent ? Dans quel domaine lui est-il permis de déployer son activité?

A regard du mode de formation du conseil de comté, la tâche du législateur de 1888 s'est trouvée fort simplifiée (2). Un modèle, qu'il a d'ailleurs fidèlement suivi, lui était fourni par l'acte de 1882 sur les corporations municipales. C'est mieux qu'une imitation, c'est un calque. A peine sur quelques points le trait s'est-il écarté de l'original. La loi de 1888, après nous avoir renvoyés en termes exprès

(1) 11 faut ajouter à ces villes des bourgs moins peuplés (dix-sept) qui, en vertu d'anciens privilèges, avaient été assimilés à un comté et portent le titre de cotinties ofthcmselvies.

(2) Deux lois ont été édictées en 1888: ce sont le County Electors Art du 16 mai 1888 (ôl et 5'i Vict. c. 10) et le Local Goreniment Art du 13 août 1888 (51 et 52 Vict. c. 41). Les deux lois ne concernent que l'Angleterre et le Pays de Galles. En 1889 un local f/overntnent act, analogue k la loi de 18S8, a été édité pour l'Ecosse.

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aux dispositions législatives qui régissent les bourgs, énumère les points — fort peu nombreux en somme — qu'elle a jugé bon de soumettre à des règles différentes.

Le système qu'elle a institué se résume dans les prescriptions qui suivent.

Les conditions de l'électoral (1) sont (à deux ou trois petites exceptions près) les mêmes que dans les bourgs. Cette similitude se conçoit d'autant mieux que les bourgs de moins de cinquante mille âmes — notamment ceux dont la population est inférieure àdix mille habitants — ont été, pour un assez grand nombre de questions, absorbés par le comté. Ceux de leurs habitants qui figurent sur la liste des « bourgois » {biirgesses) sont de plein droit électeurs pour le comté [county electors). Les personnes qui ne sont pas comprises dans la population d^un bourg jouissent du droit électoral lorsqu'elles satisfont aux mêmes exigences que les « bourgeois ».

Quelles sont ces exigences?

Il faut en premier lieu être majeur, ce qui revient à dire qu'il faut être âgé de vingt et un ans.

Il faut occuper personnellement depuis un an (à la date du 15 juillet) une maison ou une partie de maison. L'occupation peut avoir lieu à un titre quelconque. II est indifférent que le bâtiment, occupé en tout ou en partie, serve de magasin, de comptoir, de bureau, etc. (2).

Est également électeur celui qui occupe, qui détient, soit comme propriétaire, soit comme locataire, un bien bâti ou non bâti, d'un revenu annuel de 230 francs (10 li-

(1) On sait que le droit électoral porte le nom de franchise en Angleterre.

(2) Le bâtiment dont Toccupation est attributive de la franchise est désigné par les mots de qualifying properhj»

vres sterling). C'est là ce qu'on appelle proprement Voccupation franchise.

Il faut avoir résidé durant une année, soit dans les limites du comté, soit, en dehors du comté, dans un rayon de sept milles anglais au plus (11 kilomètres 263 mètres). Si la franchise dérive de l'occupation d'un bien de 250 livres sterling de revenu, la résidence ne doit ôtre que de six mois.

Il faut, pour les douze mois écoulés, avoir été imposé, du chef du bien occupé, aux taxes des pauvres établies dans la paroisse. D'une manière générale, il est nécessaire d'avoiracquitté, jusqu'au S janvier, toutes lescontributions assises sur l'immeuble qui donne droit à la franchise. En fait, Taccomplissement de ces exigences est facilité aux personnes qui jouissent d'une fortune médiocre. Les taxes peuvent en général, depuis une loi de 1869 (1), être payées par le propriétaire à la décharge de l'occupant sans que celui-ci soit déchu de son droit électoral.

Dernière condition, il ne faut pas, durant douze mois, avoir été secouru par l'assistance publique. Le fait d'avoir reçu des secours médicaux soit à domicile, soit dans un hospice, ou d'avoir obtenu pour ses enfants Tinstruction primaire gratuite, n'entraîne pas la perte du droit électoral.

Les femmes non mariées et les veuves jouissent de la franchise.

Le comté, ainsi qu'on le verra bientôt, est divisé en un certain nombre de districts élecloraux. L'électeur peut voter dans chacun des districls'où il justifie du cens établi par la loi. Une môme personne peut donc émettre plusieurs votes.

(1) 32 et 33 Vict. c. 41.

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Sont éligibles au county council^ en principe tous ceux qui jouissent de la franchise dlectorale, à Texccplion des femmes. Il faut ajouter à la liste certains privilégiés qui, par une faveur spéciale de la loi, sont éligibles sans être électeurs (1).

Ce sont, pour les bourgs, les personnes qui — toutes les autres conditions étant d'ailleurs réunies — habitent en dehors de la ville dans un rayon de sept à quinze milles (2) (dans un rayon de moins de sept milles on est censé ha* biter le bourg) et qui, en outre, justifient d'un certain degré d*aisance : il faut posséder dans le bourg une propriété mobilière où immobilière de mille livres sterling, ou bien ôtre imposé à la taxe des pauvres à raison d'une somme annuelle de trente livres sterling ; ces chiffres sont réduits à cinq cents livres et à trente livres dans les bourgs qui ont moins de quatre quartiers ou ivards.

Abstraction faite des bourgs, sont éligibles au county council les personnes qui — toutes les autres conditions étant d'ailleurs réunies — résident en dehors des limites du comté dans un rayon de sept à quinze milles et qui, en outre, jouissent dans le comté d'une fortune dont Texislence est attestée par les circonstances qui viennent d'être indiquées. La division électorale du comté est, à ce point de vue, assimilée au ivard d'un bourg.

Enfin la loi de 1888 confère également l'éligibilité au

(1) Bien que le système de la loi, tant au point de vue de Télectorat qu'au point de vue de Téligibilité, soit extrêmement démocratique, on a cependant observé que les juges de paix étaient fréquemment choisis par les électeurs comme membres du conseil du comté. Ce choix est évidemment un témoignage dont ils ont quelque droit de se prévaloir. On ajoute il est vrai que le baptême que leur a conféré Télection populaire a développé chez eux un plus vif sentiment de la responsabilité qu'ils assument envers leurs administrés.

(2) De 11 kilomètres 263 mètres à 24 kilomètres 140 mètres.

118 CHAPITRE m

county councii, d'une part aux pairs qui possèdent une propriété dans le comté et d'autre part aux électeurs parlementaires qui sont redevables de leur franchise à leur qualité de propriétaire (1).

Les dispositions qui précèdent sont visiblement inspirées par le désir d'élargir la classe des éligibles et d'y faire entrer des personnes qui, n'étant pas rattachées au comté par la résidence, semblent offrir des garanties sérieuses par la fortune qu'elles possèdent, par la situation sociale qu'elles occupent.

Les ministres des cultes, qui sont exclus du droit d'être nommés membres d'un conseil municipal peuvent au contraire siéger dans le county counciL

Le comté est divisé en un certain nombre de circonscriptions électorales. Le régime actuellement en vigueur (à peu d'exceptions près) pour les élections parlementaires a également prévalu pour les élections au county counciL Ce régime est celui du scrutin uninominal. Chaque circonscription est représentée par un seul délégué. La subdivision en arrondissements électoraux est le résultat d'une procédure assez curieuse. Considéré d'une manière générale, ce travail de répartition est dû au concours de plusieurs autorités distinctes, opérant avec liberté, mais auxquelles la loi a fourni quelques principes directeurs.

Indiquons à grands traits le système qui a reçu la consécration de la loi.

(1) « Les électeurs propriétaires (ownership voters), dans les comtés anglais, sont ceux qui possèdent un bien d'un revenu annuel de 50 francs, s'il est en fre.ehoUi ; do 125 francs, s'il est en freehold viager, en copyhold ou en lenxrhold, en vertu d'un bail passé pour une durée de soixante ans ; de 1200 francs, s'il est en leasehold en vertu d'un bail passé pour une durée de vingt ans » (C^ de Franqueville, Le Gouvernement et le l^arle» ment hvilnn niques^ IT, p. 3îU.

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11 est désirable que les districts électoraux soient, autant que possible, égaux entre eux sous le rapport de la population. Toutefois le législateur souhaite également que Ton assure une représentation équitable à la population urbaine et à la population rurale ; que Ton tienne compte du genre de vie des habitants^ de la manière dont ils sont distribués, de l'espace qu'ils occupent ; enfin, et par dessus tout, il importe que l'on ait égard aux groupements naturels, que Ton respecte les subdivisions établies antérieurement en vue d'autres objets.

Une conception aussi complexe ne peut se réaliser qu'au moyen d'une série d'opérations.

La première de ces opérations est réservée au gouvernement. Il appartient au Local Government Board (1) de déterminer pour chaque comté, le chiffre des conseillers appelés à constituer le county coiinciL II lui appartient aussi de répartir ces conseillers entre les bourgs (à condition qu'ils soient assez importants pour nommer un représentant au moins) et le reste du comté. C'est enfin au gouveniement qu'incombe le soin de déterminer le nombre de conseillers attribués à chacun des bourgs jouissant d'une représentation distincte.

Ce premier partage effectué, le Gouvernement s'efface devant les autorités urbaines et devant les sessions trimestrielles. Dans le cas où le Gouvernement accorde à un bourg plus d'un représentant, il appartient au Conseil municipal, [loum coiincil) de diviser le bourg en un certain nombre de quartiers ou tvards, représentés chacun par un délégué.

(1) Le Local Government Board (Office du gouvernement local) est un département ministériel qui a principalement dans son ressort Tassistance publique, Thygiène publique, la voirie, Tadministration provinciale et locale. Il répond (avec d'assez fortes différences) à notre ministère de rintériour).

Il est tout naturel que dans ce travail de subdivision, le town council ait ù tenir compte des « quartier » établis antérieurement en vue des élections municipales. Cela étant, il peut se faire que Tun de ces anciens quartiers coïncide avec un des nouveaux arrondissements électoraux, ou qu'il soit réuni avec un autre quartier, ou qu'il soit à son tour subdivisé. Quant à la session trimestrielle^ elle a pour mission d'introduire des subdivisions dans la partie rurale du comté. Cette partie rurale comprend quelquefois des agglomérations assez importantes. Le législateur a fait un devoir à la session trimestrielle de rattacher les arrondissements qu'elle crée aux circonscriptions qui jouissaient auparavant d'une existence régulière. Ces circonscriptions sont, en première ligne, les « districts sanitaires ». Il faut, autant que possible, que chaque division électorale se confonde avec un district sanitaire ou qu'elle embrasse plusieurs districts ou qu'elle soit intégralement comprise dans un seul et môme district.

Si, à raison de son étendue ou de sa population, une circonscription existante (district sanitaire ou tvard urbain) doit ôtre subdivisée, il importe que chaque arrondissement électoral renferme une paroisse entière, ou deux ou plusieurs paroisses. Le législateur désire, en çfifet, que la paroisse, ce noyau primitif de l'organisation administrative, ne soit pas fractionnée.

Tout électeur est naturellement inscrit dans la circonscription où se trouve l'immeuble dont l'occupation lui confère la franchise électorale.

Les principes qui président à cette œuvre de subdivision et de répartition n'ont du reste rien de rigide ni d'absolu. Ils sont assez flexibles pour qu'en les appliquant on puisse tenir compte de circonstances particulières. Si les

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éléments d'appréciation se modifient, si de nouveaux besoins se révèlent, la répartition des sièges peut subir un changement. Les limites des circonscriptions pourront être déplacées par les autorités même qui ont accompli le travail initial.

Le plan général que la loi a tracé, plan raisonnable et pratique, a été réalisé avec intelligence et scrupule. Un fait digne de remarque, c'est le nombre relativement considérable des membres qui composent chacune de ces as-

semblées provinciales. Le chiffre moyen est de cinquante à soixante conseillers. Mais ce dernier chiffre est assez souvent dépassé. C'est ainsi que le ridiny ouest du comté d'York a 90 conseillers et que le comté de Lancastre en a 105 (1). Aux conseillers proprement dits, viennent s'ajouter les aldermeriy ce qui, en réalité, augmente d'un tiers le nombre des membres de chaque assemblée. Les bourgs sont représentés suivant l'importance de leur population. Le nombre de leurs délégués oscille généralement entre un et cinq. Il est rarement plus considérable. Cambridge a quator/e représentants. C'est le chiffre le plus élevé.

Les élections ont lieu le 1" novembre tous les trois ans. Le conseil est intégralement renouvelé, mais les membres sortants peuvent être réélus. A l'inverse de ce qui a lieu pour les conseils municipaux des bourgs, il n'y a point d'obligation légale pour la personne élue de remplir les fonctions que les électeurs ont voulu lui confier.

Lorsque le nombre des candidats est supérieur à celui des sièges à occuper, le vote a lieu au scrutin secret.

Le conseil de comté n'est pas constitué exclusivement par les conseillers que les électeurs ont nommés. Il se

(1) Les trois ridings du comté d'York ont ensemble 310 conseillers ; le comté de Rutland en a 21. Ce sont les deux termes extrêmes.

122 CHAPITRE m

complète lui-même en choisissant, soit dans son sein, soit au dehors, des aldermen^ dont le nombre est égal au tiers de celui des conseillers (1). Pour être alderman^ il suffit d'être apte à devenir conseiller. Les aldei^men de comté [county aldermen) sont élus pour six ans. Ils se renouvellent par moitié tous les trois ans et sont rééligibles. L'élection d'un county conncillor au poste à'alderman crée dans le conseil une vacance qui exige une convocation des électeurs de la circonscription intéressée.

Les aldermen de comté sont encore un emprunt fait par la loi de 1888 aux dispositions qui régissent les bourgs municipaux. Cette antique institution est légèrement empreinte d'un caractère aristocratique et conservateur, et c'est à cause des garanties qu'elle semble offrir à l'esprit d'ordre et à l'esprit de suite que le législateur de 1888 s'est décidé à la transporter du domaine de l'organisation municipale dans le domaine de l'organisation provinciale. Dans le bourg, aussi bien que dans le comté, les aldermen représentent l'élément stable et permanent de l'administration. Ils personnifient, dans une certaine mesure, la sagesse et l'expérience. Ce sont, à proprement parler, des conseillers élus par le suffrage à deux degrés et dont le mandat dépasse par sa durée celui de leurs collègues. Leurs fonctions ne diffèrent pas essentiellement de celles des conseillers ordinaires. Leur voix n'a pas plus de valeur que la voix de ces derniers. Ils jouissent en fait d'une sorte de prééminence. Ils prennent une part plus active aux affaires qui intéressent le comté et le bourg. Ils siègent ordinairement dans les commissions auxquelles le conseil délègue

(1) Un cowHy alderman ne peut pas prendre part comme tel (s'il n'a pas reçu un mandat de conseiller),^ l'élection d'un autre county alderman.

LE COMTÉ (le conseil DE COMTÉ) 133

le soin de diriger telle ou telle branche de Tadministration.

A la tête du conseil de comté se trouve placé son président, son chairman. Il est choisi annuellement par les menbres du conseil, soit parmi les simples conseillers, soit parmi les aldermen^ soit, en dehors de l'assemblée, parmi les habitants du comté qui réunissent les conditions voulues pour être élu conseiller. La nomination a lieu le 7 novembre, et avant celle desaidermen Tannée où le mandat de ces derniers expire. Un alderman sortant ne peut voter pour le chairman^ mais il peut devenir chairman.

De même que pour les autres emplois corporatifs dont le conseil de comté nomme les titulaires, Tacceptation de ia fonction de c hairman Xi est pas obligatoire. Une amende de 100 livres sterling au maximum n'est appliquée que si le refus vient d'une personne qui a consenti d'avance à sa nomination.

En instituant la charge de chairman, la loi de 1888 s^est bornée, une fois de plus, à modeler Torganisation du comté sur celle du bourg municipal. Le chairman correspond exactement au maire ou mayor du bourg. Il est nommé de la même façon et se trouve investi des mômes attributions. On ne saurait comparer le rôle d'un chairman ou d'un mayor à celui d'un maire français ou d'un bourgmestre belge. Son autorité est loin d'i^lre aussi étendue. La brièveté même du mandat qui lui est confié atteste que la fonction qu'il occupe à plus d'éclat que d'importance réelle. Le chairman^ est, avant tout, le président et la plus haute personnification du Conseil de comté. En cas de parité de voix son vote est prépondérant. Il est toutefois quelque chose de plus qu'un simple président. Pendant la durée de ses fonctions, il est de plein droit juge de paix

pour le comté et Ton connaît déjà le pouvoir que ce litre confère à celui qui en est revêtu. Il est vrai qu'à l'expiration de l'année le chairman perd cette qualité. II redevient soit un alderman^ soit un oh^cnv councillor^ soit un simple habitant du comté. Plus heureux que lui, le mayor d'un bourg conserve son titre de juge de paix pendant l'année qui suit sa sortie de charge. Il est clair que rien n'empêche un juge de paix ordinaire d'être revêtu des fonctions de chairman ou des fonctions de mayor. Le conseil de comté peut décider que le chairman recevra une rémunération. Il lui appartient également de désigner un vicechairman qui, dans le cas d'empêchement du chairman^ le remplace dans l'exercice de ses fonctions de président.

Le clerc de la paix {clerk of ihe peacé) est secrétaire du conseil de comté. Les clercs de la paix en fonctions à l'époque de la promulgation de la loi, ont conservé leur situation. Leurs successeurs devront désormais être nommés par un comité mixte {joint committee) dont nous nous occuperons plus tard et qui comprend en nombre égal, des délégués du conseil de comté, et des délégués de la session trimestrielle.

Le conseil de comté est tenu de se réunir quatre fois par an. L'une des sessions doit avoir lieu le 7 novembre, jour fixé pour l'élection du chairman et pour celle des aidermen. Le conseil peut du reste être convoqué par le chairman aussi souvent qu'il le juge nécessaire. Cinq membres du conseil ont également le droit de requérir une convocation.

L'assemblée peut délibérer du moment que le quart de ses membres est présent.

LE COMTÉ (le conseil DE COMTÉ) 125

Quelle est la compétence du conseil du comté? QuolLes sont les attributions que la loi lui a confiées ?

La vérification de ce point nous amènera naturellement à conclure que la création du county council constitue le changement le plus profond qui ait été apporté^ depuis des siècles, à Tantique organisation du comté. Une aile de l'édifice administratif que l'aristocratie et la gentry avaient lentement construit, a été brusquement démolie pour faire place à une bâtisse nouvelle. La puissance des juges de paix a souffert une large et irréparable mutilation.

Est-il besoin de rappeler ce qu'était cette puissance? Les « magistrats » n'étaient pas seulement les « conservateurs de la paix » les gardiens de l'ordre public, les dépositaires d'un pouvoir de police extrêmement étendu. Ils étaient en même temps les administrateurs du comté, les détenteurs de sa fortune. Le comté avait, comme conscription administrative, des intérêts d'ordre matériel, et c'était la gestion de ces intérêts qui, par l'effet d'une longue tradition, appartenait aux juges de paix. Pour subvenir aux dépenses nécessaires, ils avaient le droit de frapper les habitants d'une taxe, de leur imposer un county rate et un police rate. Ces taxes se percevaient sous la même forme que la taxe des pauvres ; elles étaient proportionnelles à la valeur annuelle des biens immobiliers et pesaient sur tous ceux qui occupaient ces biens.

Au total, les juges de paix avaient, dans leurs sessions trimestrielles et dans leurs sessions spéciales, deux catégories principales d'attributions. C'est, en quelque façon, sur la ligne séparative de ces deux compétences que la

scission s'est faite, que la rupture s'est opérée. Les magistrats ont conservé — sinon intégralement, du moins pour la plus grande partie — les attributions qui dérivaient de leur qualité de « conservateurs de la paix )).Ils ont abandonné au coiinty council ce qui est relatif à Tadministration proprement dite du comté, à la gestion doses intérêts matériels [administrative and financial business).

Ce principe de division, tel que nous avons essayé de le formuler, est exact, sans doute. Mais il n'est exact que moyennant certaines réserves. La réalité admet bien rarement des lignes de démarcation aussi nettes. Il est une attribution d'un caractère purement administratif dont la loi n'a pas dépouillé les juges de paix. Aujourd'hui encore, il leur appartient exclusivement de statuer sur les licences accordées aux débitants de boissons spiritueuses. En revanebc, ils ont dû partager avec le county council l'autorité qu'ils exerçaient sur la gendarmerie provinciale, sur la constabulary. Ce domaine est désormais soumis aux décisions d'un comité mixte [joint commitee)^ composé des représentants du county council et des représentants des juges de paix.

L'opposition démocratique, à l'époque où fut discutée la loi de 1888, désirait naturellement des innovations plus radicales. Les questions relatives aux forces de police et aux licences pour les débits de boissons enivrantes auraient dû, à l'en croire, être exclusivement de la compétence des conseils de comté.

il n'est pas inutile de dire dès à présent, queTœuvre, entamée par la loi de 1888 a été poursuivie surplus d'un point par la loi du o mars 1894. Les conseils de district que la loi de 1888 avait en quelque sorte annoncés, mais qu'elle s'était abstenue d'établir, ont été organisés et ils ont obtenu

LE COMTE (le CONSEIL DE COMTÉ) 1)27

quelques-unes des attributions qui appartenaient précédemment aux sessions spéciales.

Pour en revenir au Conseil de comté, la loi a pris soin d'énumércr limitativement les objets qu'elle enlève à Tautorilé des « magistrats w pour les transférer au corps représentatif qu'elle institue.

11 suffira de parcourir rapidement cette nomenclature, sans d'ailleurs insister sur les articles qu'elle renferme, sans vouloir pénétrer dans le détail de l'administration intérieure de l'Angleterre.

Si Ton voulait recourir aux expressions en usage dans le droit français, il faudrait dire que le comté est doué de la personnification civile, qu'il est capable d'avoir des droits et des obligations, qu'il constitue une personne morale. La loi anglaise énonce la môme pensée en disant que le conseil de chaque comté est un corps incorporé, un body corporate (I).

Le patrimoine du comté, notamment son patrimoine immobilier, et, au premier rang, les édifices affectés à un service d'utilité publique, salles de réunion, maisons de justice, lieux de détentions, etc., tout cela est aujourd'hui possédé et administré par le couniy counciL Antérieurement, la gestion de ce patrimoine appartenait à la session trimestrielle. La propriété des biens, par suite des idées particulières du droit anglais sur la personnalité civile, reposait jadis et repose encore sur la tête du clerc de la

(1) « The council of oach county shall be a body corporate by the nameof the county councit with the addition of the name of the administrative county, and shall hâve a perpétuai succession and a cominon seal and power to acquire and hold land for the purposes of their constitution without licence in mortmain » (art. l^i*, alinôa !*>'). < Ali duties and liabilities of the inhabitants of a county shall becomc and be duties aud liabilities of the council of such county » {ibidem alinéa 2).

paix. Le pouvoir du cotinty council n'est pas un simple pouvoir d'administration. Il lui est permis d*aliéner des immeubles avec W\xiov\ss.iïonA\x Local Govei^ment Board. Il peut acheter, acquérir par voie d'échange, louer les biens qui lui sont nécessaires. Rien ne l'empêche de faire construire des bâtiments quand les circonstances l'exigent.

Les dettes du comté ayant été également transférées au county council^ c'est bien toute la situation active et passive de la circonscription que cette assemblée a recueillie.

Son autorité s'étend sur les asiles pour aliénés indigents. Au Conseil de comté incombe le soin de veiller à rétablissement, au maintien, à Tagrandissement, à la gestion de ces asiles. C'est sous son contrôle qu'ont lieu les inspections périodiques auxquelles ils sont soumis. Il jouit d'une compétence analogue à l'égard des écoles de réforme et des écoles industrielles pour jeunes vagabonds et jeunes délinquants.

Les routes et les ponts dont l'entretien est une charge du comtéy la construction ou l'achat de ponts là oii le besoin s'en fait sentir, sont également du domaine du couatycouncil,

La délimitation des districts intérieurs du comté réclame assez fréquemment son intervention. Pour se faire une idée de l'importance du rôle qui lui appartient à cet égard, il est nécessaire de se souvenir des anomalies que l'on observe dans la constitution de ces différents districts. Us ont été créés successivement, presque toujours en vue d'objets spéciaux. Les exigences de la méthode et de la symétrie ont fréquemment été méconnues. Une foule de circonstances ont laissé leur empreinte dans ce domaine.

LE COMTÉ (le conseil DE COMTÉ) 129

De là beaucoup de confusion, un apparent arbitraire,' un enclievêtrement bizarre. Depuis une vingtaine d'années le législateur et le gouvernement s'etforcent déporter remède à cet étal de choses. Le concours du county council est désormais acquis à celte œuvre de simplification. Dans certains cas, il se borne à donner un avis. Dans d'autres, il propose les innovations qu'il juge désirables. Enfin, il lui appartient quelquefois de procéder lui-môme à certains changements. La loi du 5 mars 1894 lui a du reste fait un devoir de prendre Tinitiative d'une série de mesures de ce genre. Il est clair que ces modifications territoriales sont dominées par quelques principes directeurs dont il n'est permis ni au gouvernement ni au county council de s'écarter. La procédure est réglée avec précision. Toujours on institue des enquêtes dans lesquelles les intéressés sont libres de faire entendre leurs griefs et leurs objections. Les ordonnances du county council sont généralement soumises à la confirmation du Local Government Board et les résolutions du Board elles-mêmes exigent, dans les cas les plus graves, la ratification du Parlement.

La loi du 5 mars 1894, qui a réformé l'organisation des paroisses, et dont il sera question ultérieurement, a attribué au county council une série de nouvelles prérogatives. Nous aurons l'occasion de constater qu'un assez grand nombre de résolutions émanant des conseils de district et des assemblées paroissiales subissent le contrôle du Conseil de comté.

Il est des autorisations qui devaient autrefois émaner des juges de paix et qui doivent actuellement, aux termes de la loi de 1888, être accordées par le Conseil de comté. C'est à lui qu'il faut s'adresser pour obtenir la faculté d'établir une salle de concert, une salle de bal ou une

130 CUAPITRE IIJ

salle de théâtre, un champ de courses, un magasin ou dépôt de matières ou d'engins explosifs (1).

Certaines branches de l'administration avaient, antérieurement déjà, réclamé l'intervention de la loi. Le pouvoir législatif avait bien, en ce qui les concerne, édicté les prescriptions nécessaires, mais l'exécution de ces mesures était abandonnée à l'autorité provinciale, c'est-à-dire aux sessions trimestrielles. Ici encore une translation s'est opérée au profit du county council. Il doit veiller à ce que les dispositions légales sur les épizooties {coiitagious discases of animais) soient respectées, à ce que les insectes nuisibles soient détruits, à ce que la poche du saumon et de la truite n'entraîne pas la disparition de ces poissons, à ce que les cours d'eau ne soient pas pollués par des infiltrations malsaines. Il doit également instruire le gouvernement des dates auxquelles il convient de fixer l'ouverture et la fermeture de la chasse au gibier à plumes. La vérification des poids et mesures employés dans le comté, l'adoption de modèles pour les compteurs à gaz, la confection de « timbres locaux » [local stamps) relèvent

(1) Une salle de théâtre ne pouvait être établie précédemment qa'avec Tautorisation des juges de paix siégeant dans une petty sessional division. Â Londres et dans les villes où le souverain réside à roccasîon (Windsor, Brighton, etc.), Tautorisation émane du lord Chamberlain.

Les licences relatives aux locaux destinés à la musique et à la danse (music and dancing licenses) n'étaient nécessaires que dans les cités de Londres et de Westminster et dans un rayon de vingt milles aux alen* tours. Dans chacun des districts compris à l'intérieur de ce rayon, elles émanaient de la session trimestrielle. Depuis la loi de 1888, c'est le conseil de ce comté qui est compétent à cet égard (à Londres, le London county council). Depuis une loi de 1890 (5.S et 54 Vict. c. 59), les munie and dancing licenses peuvent être déclarées obligatoires dans les districts urbains qui se sont placés sous l'empire de cette loi. Elles émanent alors des juges de paix réunis en session spéciale.

Les champs de courses ne doivent être formellement autorisés que dans un rayon de dix milles â partir do Chnring Cross.

LB COMTÉ (le conseil DE COMTÉ) 131

de son autorité (1). L'enregistrement des sociétés scientifiques (en vue d'une exemption d'impôts), des fondations charitables, des lieux consacrés au culte, de certaines banques populaires [loansocieties)^ est assujetti à son contrôle. Des mesures de détail relatives aux élections parlementaires, la division du comté en districts pour le vole [polling districts), rindication des endroits où le scrutin a lieu et de ceux où s'opère la revision des listes électorales, sont de sa compétence. Enfin, le comté étant responsable des dommages causés sur son territoire au cours d'une sédition, c'est encore au county council qu'il appartient d'indemniser les victimes d'une émeute ou de contester judiciairement leurs réclamations (2).

La loi accorde expressément au county council le droit (et cette faculté appartient également aux conseils municipaux), de faire des avances, soit à des particuliers, soit à des corps ou à des administrations, en vue de venir en aide à rémigration des habitants du comté et à leur établissement dans les colonies. Il faut que la restitution de ces avances soit garantie par une autorité locale du comté ou par le gouvernement de la colonie intéressée.

Il est clair que les fonctions confiées aux Conseils de comté sont très loin d'avoir toutes la même importance. Il en est quelques-unes qu'il suffit de mentionner pour mémoire. Tel est le cas par exemple pour l'enregistrement des sociétés scientifiques et des lieux consacrés au culte.

(1) Les local stamps sont destinés aux paiements de toute nature (droits, émoluments, amendes), à effectuer entre les mains du receveur du comté. On s'en sert en guise de monnaie. Le Conseil de comté fait confectionner, sous le contrôle et l'approbation du Gouvernement, les coins nécessaires.

("ii II en est de môme des bourgs ayant une force de police distincte {Riot damages act 188G, 49 et ÔO Vict. c. 38). Ces dispositions législatives partent du môme principe que la loi française du 10 vendémiaire an IV.

132 CHAPITRE ni

Il en est d'autres^ en revanche, qui présenlent un intérêt capital. L'administration des asiles d'aliénés, des écoles de réforme, des écoles industrielles doivent évidemment tenir le premier rang dans les préoccupations des assemblées provinciales.

Il est tout naturel que le Conseil de comté désigne et révoque les fonctionnaires de l'administration provinciale et qu'il fixe le chiffre de leur traitement ou des émoluments qui leur sont accordés. Auparavant ces nominations et ces fixations de traitement émanaient de la session trimestrielle. Les plus importants de ces fonctionnaires sont le receveur du comté [treastirer) (i), un agent chargé de la surveillance des routes et des ponts, des experts-chimistes pour les denrées alimentaires, des vérificateurs des poids et mesures, des inspecteurs pour les dépôts de matières explosibles.

Le Conseil est libre également de nommer des officiers de santé [médical officers of healtlï) investis du soin de veiller à l'observation des lois sur l'hygiène publique.

Le clerc de la paix, ainsi que nous Tavons déjà constaté, est désigné par le comité mixte dont nous analyserons phis tard les attributions.

Parmi les fonctionnaires du comté il en est un que nous connaissons et qui, par son antiquité, se rattache aux plus anciennes traditions administratives et judiciaires du pays. C'est le coroner^ ce magistrat dont le rôle essentiel consiste, en cas de mort soudaine ou d'incendie, à recueillir, avec l'assistance d'un jury, les témoignages propres à faire ap-

(1) Le receveur du comté était désigné, avant la loi do 1888, par la session trimestrielle. Il en sera encore ainsi à l'avenir, à moins que le coinity couïicil ne revendique à son profit la nomination de ce fonctionnaire, lequel, dans cette hypothèse, sera révocable à son gré.

LE COMTÉ (le conseil DE COMTÉ) 133

paraître les véritables causes du déc^s ou du sinistre. Jusqu'ici, en vertu d'un usage immémorial, il était élu parles francs tenanciers du comté. Depuis la loi de 1888 sa désignation appartient au county cou?icil, lequel ne peut d'ailleurs faire choix ni d'un conseiller, ni d'un alderman. C'est également le county council qui arrête le chiffre du traitement attribué au coroner. Le comté peut être divisé par le souverain en un certain nombre de districts dans chacun desquels fonctionne un coroner spécial. En théorie néanmoins, chaque coroner peut exercer sa juridiction dans toute l'étendue du comté. Rien n'est du reste modifié aux règles relatives à la destitution des coroners.

Le county council étant par excellence l'expression du comté et de la population qui y réside, il lui appartient de représenter le comté en justice, soit en demandant, soit en défendant. D'un autre côté, si un projet de loi soumis au Parlement lui semble préjudiciable au comté ou à ses habitants, il jouit du privilège d'y faire opposition. Il peut instruire le Parlement des motifs qui, selon lui, doivent faire obstacle à l'adoption du bilL

Il est une prérogative qui appartientaux conseils municipaux des bourgs et dont le county council ne pouvait évidemment être privé. Nous voulons parler de l'autorité réglementaire, delà faculté d'édiclerdes règlements ou bye^laws (1), qui, sous la sapction d'une peine, ordonnent ou prohibent des actes déterminés. On trouve dans une telle faculté une sorte de pouvoir législatif embryonnaire. Le county council est libre d'édicter les bye-laws que ré-

el) Dans Texpression hy-lav:, le mot hy on bye a très probablement lo sensde village, bourg, ville, cité. Il doit être rapproché du terme suédois hye cl du terme danois hye auxquels appartient celte signification. L'expression bye-lmc (en saxon bilaye) signifie par conséquent ^ot municipale.

clame, à ses yeux, la bonne administration du comté. Ces bye-latvs \>e\x\eni également avoir pour but de prévenir ou de réprimer des faits capables de nuire aux habitants du comté, des nuisances. Les règlements de police de cette dernière catégorie ne peuvent naturellement s'appliquer qu'à des matières dont la loi ne s'est pas encore préoccupée. Les amendes établies par les bye-laws ne peuvent dépasser vingt-ciîiq livres sterling.

Le pouvoir réglementaire du conseil du comté ne peut en général être exercé que sous le contrôle du Local Government Board. En premier lieu, un règlement ne peut être voté que si les deux tiers des conseillers sont présents. Il n'entre en vigueur que quarante jours après sa publication par voie d'affichage. Durant les quarante jours qui suivent l'envoi d'une copie de son texte au secrétaire d'Etat, il dépend de la reine, de Tavis de son conseil privé, de a désapprouver » [to disalloiv) le règlement et, par suite, d'en empêcher l'exécution. Remarquons toutefois que les règlements qui prohibent certains dommages, certaines nuisances, ne doivent pas être soumis à la vérification et à l'approbation de l'autorité supérieure.

La loi a pris soin d'énumérer, en les spécifiant, les objets dont le county council a pour devoir de s'occuper. C'est bien là, si Ton veut, une énumération limitative. Toutefois le législateur n'a pas entendu que l'activité du corps représentatif qu'il instituait fût irrévocablement confinée dans un cadre rigide. Ce n'est pas que le county council puisse, de son propre mouvement, franchir les bornes qui lui ont été assignées. Mais les limites qui circonscrivent son champ d'action ont une certaine élasticité. Il dépend du gouvernement de les élargir et d'y faire entrer corlains objets qui n'y étaient pas primitivement compris.

LE COMTÉ (le conseil DE COMTÉ) 135

Le Local Govemment Board, au moyen d'une ordonnance soumise à la sanction du Parlement [provisional order)^ est libre de transférer au cowity council des attributions confiées aux juges de paix en vertu d'actes locaux et offrant de la similitude avec les pouvoirs dont la loi de i888 a investi le conseil de comté. Le gouvernement peut aussi, — toujours sous la sanction du Parlement, — confier au county council les fonctions que remplit tel ou tel corps administratif institué en vue d'un objet déterminé. Le conseil pourrait hériter, par exemple, des attributions d'une association syndicale, établie dans Tintérôt du dessèchement ou de l'irrigation du sol [commission ofsetcers). Il faut, ici, que la corporation intéressée consente à la cession de ses prérogatives. Mais il y a plus. C'est le gouvernement lui-même, c'est le pouvoir central qui est autorisé par la loi à se dépouiller, en faveur du county coimcil^ de quelques-unes de ses attributions. II est loisible au conseil privé, aux secrétaires d'Etat, au ministère du commerce {Board of Trade)^ au Local Government Board^ au département de l'instruction publique [Education Department), et, d'une manière générale, à tout département ministériel quelconque d'abandonner au conseil de comté ses droits, ses devoirs et ses obligations (potvers, duties and Habilitées), Il faut, bien entendu, que ces pouvoirs et ces charges se rattachent à des objets qui intéressent l'administration provinciale. Ici encore, la translation s'accomplit au moyen d'une ordonnance du Local Government Boardy ratifiée par le Parlement.

La formule de la loi semblera peut-être un peu vague, un peu ambiguë; . Il convient d'y voir, avant tout, une concession à Pesprit de décentralisation, une perspective encourageante pour ceux qui aspirent à élargir le domaine

136 CHAPITRE ni

du selfgovernement démocratique . L'avenir nous dira dans quelle mesure cette décentralisation devra s'opérer, dans quelle mesure ks assemblées provinciales pourront, sans inconvénient pour Tunité politique du pays, acquérir une compétence plus étendue (i).

Bien peu d'années après la création des conseils de comté, le législateur leur a confié une tdche singulièrement délicate. Il les a formellement invités à participera une œuvre politique et sociale dont les conséquences auront peut-6tre une importance énorme. Aux conseils de comté incombe aujourd'hui la mission de reconstituer une classe disparue, ou qui du moins se trouve depuis longtemps en voie de disparition. Cette classe est celle des petits propriétaires ruraux. On la désignait autrefois du nom A(i yeomanry. Nombreuse et prospère à compter de la Renaissance et jusque vers la fin du XVII* siècle, elle fut, au cours de cette période féconde, Thonneur et la force de la nation anglaise. La réforme religieuse et la liberté politique lui sont en grande partie redevables de leur triomphe. A dater de la restauration des Stuarts, la classe des petits propriétaires fut exposée à des causes de destruction qui, — sans qu'il y eût dessein politique préconçu, — devaient presque fatalement entraîner sa ruine. L'aristocratie anglaise, — comprenant à la fois la noblesse et la gentry — avait acquis un ascendant irrésistible. Sa suprématie se fondait sur la possession de la terre. L'ambition, l'esprit

(1) La question de savoir si une attribution quelconque a fait Tobjot d'uno translation au profit du 'County concile doit, en cas de doute et de discussion, être soumise à la Uaule Cour de justice.

LE COMTÉ (le conseil DE COMTÉ) 137

<lo conservation, une sorte d'instinct poussaient invinciblement cette oligarchie de privildgic^s à constituer de grands domaines. Le droit d'aînesse, un savant système de substitutions, dont la source se trouvait, non pas dans la loi, mais dans la volonté persistante des intéressés, assurèrent à un petit nombre de familles la propriété presque incommutable des biens qu'elles détenaient. L'appropriation des communaux [enclosures) par les seigneurs des manoirs — notamment depuis 1760 — réduisit singulièrement le domaine dans lequel le régime de la petite propriété avait chance de s'établir. Enfin, étant donné chez Taris- Locratie le désir tenace d'agrandir ses possessions territoriales, il était impossible que les petits propriétaires conservassent leurs biens. Mille événements divers amènent dans une société politique des aliénations d'immeubles, surtout lorsque ces immeubles sont d'une étendue médiocre. Dans l'Angleterre du XVIII® et du XIX* siècle le grand propriétaire foncier était un acquéreur toujours prc^t. Le sol entier de TAngleterre se trouva divisé de la sorte en un petit nombre de vastes domaines affectés soit à rélevage du bétail, soit à la grande culture. Des fermes opulentes, relativement peu nombreuses, servaient de centre à d'immenses exploitations rurales. Les descendants des yeomen d'autrefois — petits propriétaires et fermiers modestes — tombèrent au rang d'ouvriers agricoles (1).

(1) « Trois chiffres suffiront pour démontrer et résumer cette évolution agraire. Aujourd'hui encore, les deux tiers de l'Angleterre et du pays de Galles appartiennent à 2,207 personnes, les deux tiers de TEcosse à 330 personnes, les deux tiers de Tlrlande à 1,942 personnes » (E. Boutmy, Le (it^veloppemetit de la constitution et de la société politique en Angleterre, p. 248).

On estimait, en 1880,que les 4/5 de la propriété rurale du Royaume-Uni appartenaient à 7,000 personnes et que 150 personnes possédaient la moitié du sol de l'Angleterre (Gneist, Encflische Verfassunffsgeschichte^ p. 668).

138 CHAPITRE m

L'intérêt bien entendu de Taristocratie et l'esprit de suite dont elle fit preuve n'auraient probablement pas suffi à créer un semblable état de choses, si d'autres circonstances n'avaient favorisé l'évolution qui s'accomplit. Les membres de Taristocratie britannique, actifs et clairvoyants, consacrèrent d'importants capitaux à ramélioration de leurs terres ; les conquêtes de la science et de Tindustrie furent mises à profit; les procédés delà grande culture donnèrent d'excellents résultats ; l'élevage du bétail trouva chez la population des grandes villes de lucratifs débouchés. S'il est vrai qu'une classe sociale déclinait et menaçait de s'éEeindre, il est certain que la nation ne s'appauvrissait point. L'extraordinaire essor de l'industrie et du commerce, la formation rapide de fortunes mobilières, grandes, moyennes et petites, ouvraient d'ailleurs aux ambitions de la démocratie des perspectives qui semblaient illimitées. On se résignait avoir des latifundia aux mains d'une oligarchie jalouse.

Les privilèges qu'une énorme fortune territoriale assurait à l'aristocratie anglaise^ étaient en définitive assez précaires. Au sein des agglomérations urbaines s'organisaient des forces politiques nouvelles, résolues à mettre ces privilèges en question, à les attaquer, aies détruire. La réaction contre l'œuvre du XVIIP siècle se dessine nettement h compter du reform bill de 1832. On sait que, depuis cette époque, elle s'est accélérée de jour en jour.

Une semblable réaction devait inévitablement exercer une influence marquée sur le régime de la propriété immobilière, sur les idées et les sentiments des privilégiés euxmêmes. L'abolition des lois douanières protectrices, l'invasion des blés étrangers — invasion à laquelle il semble impossible que l'Angleterre, vu les exigences de sa popula-

LE COMTÉ (le conseil DE COMTÉ) 139

tion urbaine, puisse opposer jamais un obstacle efficace — ont notablement diminué la valeur de la rente foncière. Les landlords anglais affirment que cette rente représente à peine le revenu des capitaux engagésdans les exploitations agricoles. Ils hésitent à faire de nouvelles avances. Ils se demandent si les procédés de la petite culture ne réussiraient pas, là où la grande culture se sent incapable de lutter avec avantage contre la concurrence étrangère. L'aliénation d'un immeuble ne leur inspire plus la mc^me répugnance qu'autrefois. D'un autre côté, à la suite des extensions successives du droit de suffrage, la supériorité que procurait la possession de la terre s'est singulièrement atténuée. Enfin un mouvement continu d'émigration qui dépeuple les campagnes au profit des villes (1), le progrès des idées radicales, l'inquiétude et la fermentation qui, à certains moments, s'emparent de la démocratie, donnent à réfléchir aux conservateurs, à tous ceux qui redoutent les convulsions politiques. On a fini par constater qu'entre ceux qui possèdent le sol et ceux qui ne possèdent rien il existe décidément un grand vide. Une population immense de travailleurs — ouvriers industriels et ouvriers agricoles — foule mobile et flottante, sans racines dans le sol, n'opposera, du moins on l'appréhende, qu^une faible résistance au souffle de l'esprit révolutionnaire. Constituer une classe moyenne rurale, accroître le nombre des délenteurs du sol, multiplier les propriétaires, tel a été le but poursuivi par la législation des dernières années.

Cette législation présente des phases successives. Elle a cherché d'abord à procurer aux ouvriers quelques-uns des

(1) « On estime que la population ouvrière des régions rurales a diminué de 800,000 personnes, dans les quinze dernières années » (Sidney Buxton, Handbook lo politiral questions of the ffnt/, 18i)'2, p. 234).

140 CHAPITRE ni

charmes de la vie chanipôtrc et du jardinage, à raviver pour eux les joies de Tintérieur. De petites parcelles, des allotments ont été mises à la disposition d'humbles artisans — notamment dans la banlieue des villes — en échange d'un loyer modéré. Les conseils de district et les conseils de paroisse sont chargés aujourd'hui, avec le concours des conseils de comté et du gouvernement, de la mise en œuvre de ces dispositions. Nous aurons l'occasion de revenir plus tard sur certaines particularités de cette réforme agraire. La loi du 27 juin 1892 (1), qui intéresse tout spécialement les conseils de comté, offre un autre caractère. Il s'agit ici de la constitution de petites propriétés, de petits domaines ruraux, dont Tétendue varie entre un acre et cinquante acres (2) et qui entrent dans le patrimoine de ceux auxquels on les cède.

Le conseil de comté (3) joue en cette matière un rôle d'intermédiaire. Il achète pour revendre. Il lui appartient d'apprécier si le système établi par la loi doit être mis en vigueur. Il choisit dans s<m sein un comité, spécialement chargé d'examiner si les circonstances exigent que des mesures soient prises. Les électeurs du comté ont le droit de présenter à cet égard des pétitions au conseil et c'est au comité que les requêtes de cette nature sont renvoyées.

Dans le cas où le conseil estime qu'il y a lieu de mettre la loi à exécution, il procède à l'acquisition des terrains nécessaires. L'achat ne peut avoir lieu que de gré à gré.

(1) ^mall Holdinr/s Act 1892 (55 et 56 Vict. c. 31). La loi s'applique à l'Angleterre, au Pays de Galles et à TEcosse.

(2) Un acre égale hectare 0,40467. Cinquante acres égalent hectares 20/>4;î50.

(3) Par co terme, il faut entendre aussi le conseil d'un counUj borouph. Par la force des choses la loi intéresse les comtés, circonscriptions rnrales, beaucoup plus que les agglomérations urbaines.

LE COMTE (le CONSEIL DE COMTÉ) 141

Etant donne l'abondance des immeubles disponibles, il a paru superflu d'armer le conseil du droit de recourir aux formalités de l'expropriation pour cause d'utilité publique {compulsory purchase (1 ) .

Le conseil de comté n'acquiert la terre qu'en vue de procurer de petits domaines aux personnes qui désirent les acheter et les cultiver elles-mômes (2). il lui est permis de ne céder l'immeuble qu'après l'avoir mis en valeur. Il pourra diviser un bloc de terrain en plusieurs lots, élever des clôtures, établir des voies d'accès, assécher le sol, amener de l'eau, édifier des bâtiments.

L'étendue d'un lot varie entre un acre et cinquante acres. Ce dernier chiffre ne peut être dépassé que dans le cas où le revenu annuel du bien n'excède pas cinquante livres (1250 francs).

Chaque lot deviendra en principe la propriété d'un acquéreur déterminé. Toutefois le conseil est investi du droit de vendre un ou plusieurs lots à un syndicat d'acquéreurs, travaillant de concert sur les bases du système coopératif. Cette clause permet à plusieurs personnes d'unir leurs ressources et leurs facultés en vue d'un but commun. L'organisation du syndicat est d'ailleurs soumise à l'approbation du conseil de comté.

De grandes facilités de paiement sont offertes à l'acquéreur. Un cinquième du prix d'achat est payable comptant. Un quart au plus de ce prix est représenté, si le conseil le trouve bon, par une rente perpétuelle et rachetable. Le surplus (c'est-à-dire les onze vingtièmes du prix) peut être

(1) L*opp08ition libérale a demandé en vain que le compulsory purchase pût avoir lieu en vue de la constitution de small holdings.

(2) « ... the council may... acquire any suitable land for the purpose of providing small holdings for persons who désire lo buy and will themselves cultivate the holdings ».

remboursé dans un délai de cinquante ans, soit au moyen d'annuités égales entre elles, soit au moyen de fractions du capital augmentées de l'intérêt sur le solde restant.

Il peut se faire que le tenancier d'un bien rural désire acheter l'immeuble qu'il occupe et qu'il soit d'accord avec son landlord sur les conditions de cette acquisition. Seul le prix d'achat lui fait défaut. Dans cette hypothèse il sera loisible au conseil de comté de prêter à ce tenancier les quatre cinquièmes du prix. Cette avance sera garantie par la valeur de l'immeuble et le tenancier devenu propriétaire, se trouvera exactement dans la même situation que celui qui reçoit directement un bien des mains du conseil de comté.

Le petit domaine rural, vendu par les soins du conseil de comté, devient évidemment la propriété de son acquéreur. Le droit de celui-ci n'est toutefois pas absolu. Il esi limité de bien des façons, grevé de servitudes, sujet à résolution. Restrictions, servitudes, clauses résolutoires, tout cela procède directement du principe générateur de la loi, du désir réfléchi de créer une classe de paysans propriétaires.

Le législateur a pris ses précautions pour que sa volonté ne fût pas éludée. Pondant les vingt années qui suivent l'acquisition — et, au delà de ce terme, jusqu'au paiement intégral du prix — le domaine est possédé sous une série de conditions. Les paiements périodiques doivent avoir lieu régulièrement. Le bien ne peut être subdivisé, cédé ou loué, sans le consentement du conseil. Il doit être cultivé par le propriétaire et ne peut être affecté à un usage autre que l'agriculture. On ne peut y édifier qu'une seule maison d'habitation, cette maison doit répondre aux conditions établies par le conseil dans l'intérêt de l'hygiène

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et il est interdit d'y vendre des boissons enivrantes. Le conseil est même libre de décider qu'une maison d'habitation ne sera érigée sur le bien qu'avec son autorisation. Si l'une de ces conditions n'est pas remplie, le conseil de comté peut provoquer la mise en vente du domaine. Le même droit lui appartient, lorsque, par suite du décès du propriétaire et de la transmission de son patrimoine, le domaine doit être subdivisé. Il va de soi que, dans le cas de revente, le propriétaire est désintéressé au moyen du prix payé par le nouvel acquéreur. On trouvera sans doute que les conditions auxquelles est obligé de se soumettre le possesseur du bien — quelque bien conçues, quelque nécessaires môme qu'elles puissent être — ne laissent pas d'être fort rigoureuses. Aussi est-il permis au conseil d'en affranchir l'acquéreur, mais seulement dans des circonstances spéciales, extraordinaires, et par une décision motivée.

Supposons que vingt ans se soient écoulés et que le prix d'achat ait été payé jusqu'au dernier penny : l'acquéreur jouit-il enfin de la liberté de faire ce qu'il veut de sa propriété et la jalouse surveillance du conseil de comté va-telle s'évanouir? Pas encore. Si le propriétaire veut aliéner son bien, ou s'en servir pour un usage autre que l'agriculture, un droit de préemption s'exerce successivement limt au profit du conseil de comté qu'au profit d'autres personnes. Le propriétaire doit offrir le bien au county coMnciV qui le lui a vendu, puis à ceux qui possèdent le domaine dont le bien a été anciennement détaché, puis aux possesseurs de terrainslimitrophes. Voilà certes un immeuble dont la circulation n'est pas facile, un capitaliste hésitera très probablement à prêter sur hypothèque à son possesseur et c'est bien là ce que le législateur a espéré.

L'objet essentiel de la loi est évidcaiment de créer des paysans propriétaires. H est possible que, dans tel ou tel cas, ce but ne puisse pas être atteint et que Ton ne trouve pas d'acquéreurs. Le conseil de comté peut alors se contenter de simples locataires. L'acceptation de locataires s'impose également lorsque le conseil se sera vu contraint de prendre lui-même à bail les terrains qui doivent être convertis en petits domaines ruraux. Une telle hypothèse se réalisera, par exemple, lorsque ces terrains seront situés à proximité d'une ville et que le prix élevé qu'on leur attribue, à raison de leur valeur d'avenir, interdit au conseil de comté d'en faire l'acquisition. Lorsqu'un petit domaine est loué aux amateurs par le conseil, au lieu d'ôtre vendu, son étendue ne peut dépasser quinze acres (1), si ce n'est dans le cas où son revenu annuel n'excède pas quinze livres. Les obligations du locataire sont d'ailleurs semblables à celles de Tacquéreur.

La loi confère au conseil de comté des pouvoirs extrêmement larges relativement à la mise en œuvre des principes qu'elle pose. Le choix des règles d'application lui appartient.

Il lui est permis de déléguer ses fonctions à un comité dans lequel siège nécessairement un cotinty councilior représentant le district électoral dans lequel les « petits domaines » sont situés (2). Les mesures d'ordre financier sont naturellement prévues et déterminées avec soin. Quelque utile que puisse être la création d'une classe de paysans propriétaires, il ne faut pas que le comté, en vue d'obtenir un tel résultat, assume imprudemment des obligations

(1) Hectares, 0,07005.

(2) Depuis la loi du 5 mars 1894, deux membres du parish council de la paroisse où sont situés les biens font nécessairement partie du comité.

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onéreuses. Le conseil de comté participe à une œuvre tl'intérôt social ; il est un intermédiaire, il n'est pas un donateur. Il ne doit acquérir des terres que s'il est assuré que ses avances seront couvertes, soit parle prix de la revente, soit, en cas de location, par le montant des fermages. Le prix d'achat et le chiffre des fermages seront Hxés de manière à mettre finalement le comté àTabri de toute perte. Le conseil de comlé est libre de contracter des emprunts en vue de mener à bonne fin la mission que la loi lui a confiée. S'il le désire, le gouvernement lui prêtera les capitaux nécessaires, mais à un intérêt qui ne peut être inférieur à 3 0/0 l'an. Les sommes prêtées doivent être remboursées dans un délai maximum de cinquante ans et ne sont pas considérées comme faisant partie de la dette générale du comté (1). Les paiements reçus par le conseil sont naturellement affectés à l'extinction des dettes qu'il a contractées. Le conseil peut dans certaines limites demander à la taxe provinciale, au counttj rate, les fonds nécessaires à Texécution de lu loi, mais le taux de l'impôt ne dépassera pas, dans cette hypothèse, un penny par livre sterling (2).

(1) Celle disposition déroge au Local Government Art de 1888. Aux termes de cette loi, tout emprunt contracté par le comté est remboursable en trente ans. De plus — à moins d'une autorisation spéciale — le chiffre de la dette totalo du comte ne peut excéder le dixième de la valeur du revenu imposable annuel.

(2) La loi de 1892 réalisera-t-elle toutes les espérances de ses promoteurs ? Bien des personnes en doutent. On craint que l'amour de la propriété foncière — si vivace chez le paysan français — ne soit assez faible chez le villageois anglais. On dit aussi que le cultivateur anglais hésitera à consacrer son petit capital à l'acquisition d'une terre et qu'il préférera le rôle de tenancier qui lui offre, en somme, moins de risques (Voyez sur ce sujet la Quaterly Rcoiew^ 189i3, I, p. 5;]8-542).

146 CHAPITRE ÎII

En passant brièvement en revue les objets qui rentrent dans les attributions du conseil de comté, nous avons omis de parler de sa prérogative la plus notable, de celle qui lui permet d'accomplir efficacement sa mission et où se rtSvMe éminemment la suprématie qu'il a acquise aux dépens des sessions trimestrielles. Le counttj council est par excellence Tautorité financière du comté. Il lui appartient d'établir des iaxes sur les habitants. Ces contributions étaient autrefois la taxe de comté [county rate) et la taxe de police [police rate). Depuis 1889 le police rate a été absorbé par le county rate. Ces taxes, à l'imitation de toutes celles dont le produit est afîeclé à des dépenses d'intérêt provincial ou local, sont assises et perçues de la môme façon que la taxe communale par excellence, c'est à savoir la taxe des pauvres, lepoor rate. Nous aurons plus tard l'occasion d'étudier de plus près l'origine, le développement et les multiples manifestations du poor rate. Il suffira de constater actuellement que toutes les contributions d'un caractère provincial et local se ramènent essentiellement à une taxe proportionnelle au revenu des immeubles.

Il est loisible au county council de contracter des emprunts pour des objets et dans des conditions que la loi spécifie, et moyennant l'autorisation du Local Government Board,

Le Local Government Board doit, avant de donner son consentement, prendre en considération toute représentation faite, soit par un contribuable, soit par le propriétaire d'un bien imposable. Si le montant de l'emprunt, ou si la dette déjà existante au moment où il s'agit de contracter un

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nouvel emprunt, atteint un chiffre supérieur au dixième du revenu de la propriélé imposable, l'autorisation gouvernementale a besoin d'être confirmée par le Parlement. Tout emprunt est gagé sur les revenus perçus pur le conseil de comté. Une hypothèque peut, dans certaines conditions, être donnée en garantie. Lorsque l'emprunt est contracté par voie d'émission de rentes {by stock), l'opération est assujettie aux règlements arrôtés par le Local Government Board et ces règlements eux-mêmes sont soumis au contrôle des deux chambres du Parlement. Si aucune des deux chambres ne décide que ces règlements seront dénués d'efficacitéf ils deviennent obligatoires en exécution d'une ordonnance du conseil privé. Tout emprunt doit être remboursé dans un délai de trente années.

Si le countij council est libre d'établir des taxes sur les habitants du comté, la loi s'est appliquée toulcfoisà lui procurer d'autres ressources. Elle a fait en sorte que son trésor soit alimenté par le produit de certains impôts généraux, impôts qui existaient auparavant, mais dont le gouvernement a fait abandon à l'administration provinciale. Le système imaginé par la loi de 1888 n'est pas la moins curieuse des innovations qu'elle a consacrées. Le rôle du county coiincil ne se réduit pas à être le bénéficiaire d'une sorte de libéralité que le pouvoir central aurait généreusement consenti à lui faire. Ses fonctions sont plus complexes. Il est, dans une foule de cas, un intermédiaire obligé entre le gouvernement et les administrations locales. Il devient le distributeur des subsides que l'Etat accorde à ces administrations, subsides dont le chiffre est considérable, mais dont la répartition est désormais l'office du conseil de comté. Les sommes que produisent certains impôts affluent dans la caisse du coaité comme dans un réservoir central. Elles se

répandent de là, par des canaux dont la loi a détermine la direction, la pente et la capacité, soit vers les bourgs municipaux, soit vers d'autres circonscriptions locales. Une partie du flot fécondant demeure dans le réservoir pour subvenir aux besoins du comté. Lorsque le réservoir est à sec, c'est à l'impôt à le remplir dans la mesure nécessaire.

Les impôts dont la loi de i888 attribue le montant aux comtés appartiennent à deux catégories principales de contributions publiques. C'est, d'une part, le produit des droits de licence ; c'est, d'autre part, le produit des droits perçus à l'occasion des successions testamentaires.

L'abandon de certaines catégories de recettes aux administrations provinciales et locales constituait en réalité, de la part de TEtat, un acte de large munificence. L'application de la loi de 1888 augmentait immédiatement de trois millions de livres sterling le chiffre des subsides annuels répartis par le pouvoir central entre divers services administratifs (1).

L'expression « droits de licence » {local taxation Hcensés) désigne en réalité des contributions de nature assez différente. La loi a du reste pris soin d'en donner la nomenclature. Rentrent en premier lieu dans cette classe les

(1) Antérieurement à la loi de 1888, le total dos subsides accordés par FËtat s'élevait à 2,582,434 livres sterling. Le montant des contributions abandonnées en vertu de cette loi aux county coufwils ctail évalué à 5,495,873 livres.

En 1891-92, lus subsides accordés par l'Etat aux administrations provinciales ot localps (et qui sont constituées pour la plus grande partie par l'abandon du produit des license duties et des probnte duties)^ s'élevait à 6,429,579 livres. Si l'on ajoute à celte somme le montant des frf«cntlonal grants (subventions dans Tinlérèt de l'enseignement primaire) on obtient la somme de 11,846,482 livres (W. M. J. Williams dans laFoWnif/hlly Review, 1894, 1, 783).

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droits payés par les personnes qui débitent en détail, soit sur place, soit au dehors, des liqueurs, du vin, de la bière, du cidre, des vins doux (sweels)^ des rafraîchissements, ou qui font le commerce de ces denrées. Puis viennent les taxes qui grèvent l'exercice de certains négoces, de certaines professions et qui sont dues notamment par les marchands de chevaux, les marchands de gibier, les marchands de tabac, les orfèvres, les commissaires-priseurs et les experts, les prêteurs sur gage, les marchands ambulants, les intendants [house agents). Que Ton ajoute, pour finir, les taxes sur les chiens, sur les ports d'armes, sur les armoiries, sur les domestiques du sexe masculin, sur les chevaux, sur les voitures, sur les chariots, sur les locomotives. Il est facile de constater, d'après cette simple énumération, que les droits de licence constituent des impôts qui, à nos yeux, devraient être rattachés à des catégories fort différentes de contributions publiques.

Les droits de licence sont levés dans chaque comté par les agents du gouvernement et versés intégralement à la Banque d'Angleterre (caissier de l'Etat) au compte de la taxation locale [local taxation account). Les sommes produites par chaque comté sont, après cela, payées par la banque, sous la direction du Local Government Board, au conseil de ce comté. Du reste cette procédure offre, en quelque façon, un caractère provisoire. Il est loisible à la Reine en son conseil privé de conférer au county council le pouvoir de lever directement les taxes qui viennent d'ôtre énumérées et d'acquérir, de la sorte, vis-à-vis du gouvernement, une autonomie financière plus complète.

Quant aux droits sur les successions testamentaires {probâte duties) la répartition s'en fait d'après un principe un peu différent. Les quatre dixièmes du produit total de ces

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droits sont versés à la Banque d'Angleterre au compte de la taxation locale. Cette somme est distribuée entre les comtés de l'Angleterre et du pays de Galles proportionnellement aux subsides que TEchiquier leur allouait auparavant en vue d'ajouter aux recettes fournies par les impositions provinciales et communales [local rates).

Voilà donc le comté en possession des ressources dont la loi Ta gratifié. Les sommes dont il a été fait mention plus haut ont été versées par la Banque d'Angleterre dans le trésor du comté, dans le county fund. Elles sont inscrites à un compte spécial, intitulé a compte de la contribution de l'Echiquier )> [Exchequer contribution accotmt). Reste à examiner les affectations variées que ces sommes vont recevoir, affectations que la loi indique et à Fégard desquelles le county councilne jouit que d'une liberté restreinte.

Le trésor que la loi met à la disposition du conseil de comté doit satisfaire aux exigences d'un certain nombre de créanciers. Les créances dont il s'agit sont munies d'un véritable privilège et Tordre dans lequel ces différents privilèges s'exercent est rigoureusement déterminé. Le premier rang est comme de raison accordé aux frais de perception et aux avances spécialement garanties par le montant de telle ou telle branche de revenus. Viennent ensuite les sommes distribuées par le county coitncil en remplacement des anciennes allocations locales. Les objets qui réclamaient auparavant l'intervention pécuniaire du gouvernement et auxquels le concours du county council est acquis aujourd'hui, sont les suivants : le traitement des instituteurs dans les écoles primaires qui dépendent des administrations charitables [poor law schools) ; la vaccination des enfants indigents ; la rétribution scolaire des

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enfants pauvres qui fréquentent les écoles publiques ; le traitcmenl des officiers de santé chargés du service d'hygiène [médical officer s of health Qiinspeclors of nuisances) ; la tenue des registres de Fétat civil ; l'entretien des aliènes indigents ; la solde et réquipement de la police dans les bourgs ; le traitement et les pensions des employés dépendant des administrations charitables. Ces subsides vont naturellement aux corps administratifs dans le ressort desquels se trouvent placés ces différents objets. Leur paiement constitue une charge pour la caisse du comté et grève Vexchequer contribution account. Le county council ne jouit en aucune façon d'une autorité discrétionnaire dans la fixation du chiffre de ces divers subsides. Tantôt il se bornera à mettre à exécution les prescriptions de la loi ; tantôt il aura à se conformer aux instructions du gouvernement.

Supposons que les créanciers aient été payés et que les administrations intéressées aient touché les allocations qui leur étaient dues : ce qui demeure du produit des droits de licence et des probate duties, appartient décidément au comté. Uexchequer contribution account est débiteur de ce surplus envers le « compte général du comté » [gênerai county account). C'est sur ce dernier compte que pèsent naturellement toutes les dépenses qui regardent le comté en général, toutes celles en vue desquelles le county council a la faculté d'établir éventuellement une taxe sur la population. Si après, l'acquittement de ces dépenses, il reste encore un surplus dans Vexchequer contribution account^ ce surplus fait l'objet d'une nouvelle répartition dont il suffira de déterminer en deux mots le caractère. Certaines dépenses peuvent ne concerner directement que telle ou telle partie du comté. Dans ce cas elles

182 CHAPITRE m

doivent fttre supportées exclusivement par les circonscriptions intéressées. Les subventions provinciales vont maintenant servir à couvrir autant que possible les dépenses de cette catégorie. La dissémination des subsides entre les bourgs et d'autres districts administratifs s'opère en vertu de règles fort minutieuses et passablement compliquées. Ce n'est qu'après épuisement total du produit des taxes concédées que le county council, s'il est obligé de répondre à des besoins qui n'ont pas encore reçu satisfaction, peut frapper d'un impôt les habitants du territoire qu'il administre. L'impôt grève l'ensemble des paroisses du comté, si le déficit se produit dans le général county accoiint^ lequel supporte les dépenses relatives aux intérêts du comté entier [gênerai county pur jioses). 11 ne pèse au contraire que sur les paroisses d'une circonscription déterminée, si le déficit se produit dans un compte spécial, dans un spécial county account^ dont les ressources doivent faire face à certaines exigences de cette circonscription [spécial county purposes) (1).

Il n'est pas bien nécessaire d'insister longuement sur la gestion financière du comté. On ne rencontre à cet égard qu'une nouvelle application des règles qui sont, pour ainsi dire, de droit commun en Angleterre. L'année financière s'étend du 1" avril au 31 mars. Au début de chaque année le budget desrecettes etdes dépenses est arrêté parle county council (2). Cette assemblée est tenue de nommer dans

(1) Dans la catégorie des spécial county purposes^ rentrent notamment l'entretien d'une force de police (le comté peut être divisé en police diS' tvicts distincts), le maintien d'un asile d'aliénés, Texécution des lois sur I')S poids et mesures, le salaire des coronvrs.

(2) Soyons plus précis. Le conseil, au commencement de chaque année Ihiancière, fixe le montant des receltes présumées nécessaires pour le premier et pour le second semestre. Si, à l'expiration des six premiers

LE COMTÉ (le conseil DE COMTÉ) 1S3

son sein un comité des finances [finance committeé) dont le rôle consiste à régler et à contrôler l'administration financière du comté. Une obligation pécuniaire excédant 50 livres sterling ne peut être mise à la charge du comté (sous la réserve de certaines dépenses de police arrêtées par le joint committeé dont il va être question), si ce n'est à la suite d'une résolution du conseil, émise sur l'évaluation [estimatc) du comité des finances. Il faut également J'avis conforme [recommendation) du comité pour que le conseil puisse décider qu'un paiement sera effectué à l'aide des ressources du county fund.

Lorsqu'une dépense doit être opérée à l'aide du county fund (abstraction faite des paiements périodiques) ou lorsqu'il s*agit d'assumer une charge excédant cinquante livres, la convocation à la séance dans laquelle une proposition en ce sens doit être présentée, indique avec précision le chiffre el l'objet de la dépense projetée. Tout paiement est opéré par le receveur. A moins qu'il n'ait lieu en vertu de la loi ou en exécution d'une décision de justice, l'ordonnance du conseil aux termes de laquelle il s'accomplit, doit être signée par trois membres du comité des finances ayant assisté à la réunion du conseil ; elle doit en outre être contresignée par le clerc de la paix. C'est également le clerc de la paix qui contresigne les mandats de paiement {chèques for payement) émis en exécution de cette ordonnance.

Les comptes du receveur (treasurer) et des autres comptables sont révisés deux fois par an par des vérificateurs officiels. Ce sont les « auditeurs de district » [district auditors) nommés par le Local Government Board, La reddition des comptes est entourée de toutes les garanties

mois, le conseil reconnaît que les recettes prévues sont exagérées ou insuffisantes, il modifie le budget en conséquence.

de publicité désirables. Les réclamations contre les décisions des auditeurs de district peuvent être portées soit devant le pouvoir judiciaire, soit devant le Local Government Board. Les comptes sont arrêtés à la fin de chaque année financière et transmis, par les soins du clerc de la paix, au Local Government Board ^ lequel a l'obligation d'en mettre un résumé sous les yeux des deux chambres du Parlement.

Les fonctions qui ont été dévolues au county councilj el dont on a donné la nomenclature, se ramènent toutes, en définitive, à Tadministralion du comté proprement dite, à la direction de ses finances, à la gestion de ses intérêts matériels. C'est assurément en vue de ce résultat que l'antique pouvoir des sessions trimestrielles a fait l'objet d'une sorte de démembrement. Il y a lieu, cependant, de faire un pas de plus. Il est un point sur lequel la frontière qui sépare théoriquement la cqmpétence de la quarter sessions et celle du county council a été franchie. Pour mieux dire, il est un domaine où les juges de paix et les conseillers de comté se rencontrent et se mêlent, où ils collaborent à une œuvre commune. Ce domaine comprend Tadministration de la gendarmerie provinciale, de la constabulary .

Les forces de police se trouvaient originellement placées — et cela depuis le moyen âge — sous l'autorité des magistrats, qui, dans le comté, personnifiaient éminemment la puissance publique. Elles avaient les juges de paix pour supérieurs et pour chefs suprêmes. D'un autre côté, on rencontrait, ici encore, une application du principe traditionnel qui veut que le citoyen, là où le besoin s'en fait sentir, fournisse à l'Etat un service personnel et direct.

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Dans toute paroisse, chaque habitant pouvait être tenu d*assumer pendanl un an Temploi de constable et de remplir, par suite, des fonctions multiples qui correspondent , plus ou moins à celles* de commissaire de police, d'huissier, d'officier de gendarmerie et môme de simple gendarme. Le constable était avant tout un agent d'exécution pour les juges de paix. Il était placé sous leurs ordres et se conformait à leurs instructions. On lui abandonnait du reste quelques émoluments. Chacun était constable à tour de rôle. A vrai dire, il y avait des exemptions, mais elles ne profitaient guère qu'aux classes supérieures de la société. Les juges de paix désignaient les constables dans leurs sessions spéciales. Cet emploi de gendarme de village ou de bourg n'avait rien de tentant. Aussi les personnes sur lesquelles tombait la désignation des juges de paix, et que Ton choisissait parmi les petits propriétaires, s'empressaient-elles de chercher un remplaçant. Celui-ci pour une somme relativement modique (de 5 à 10 livres sterling) s'acquittait tant bien que mal — et plutôt mal que bien — des fonctions de constable (1). Une paroisse pouvait du reste prendre à sa charge le traitement de constables permanents et salariés ; la nomination de ces constables de carrière appartenait aux juges de paix.

Un semblable système, possible à la rigueur au sein d'une population agricole et sédentaire, ne répondait plus du tout aux exigences de la vie moderne, notamment dans les centres populeux. On essaya de le rajeunir, de le fortifier : ce fut en vain. Sans l'abroger d'une manière expresse — et en le laissant môme subsister théorique-

(1) On trouve dans une comédie de Shakespeare {Much ado about nO' thing, acte 3, scène 8), de spirituelles railleries à l'adresse des constables^ tels qu'ils fonctionnaient au XVI« siècle.

ment (1) — on organisa la police sur des bases nouvelles. L'exemple avait été donné par la ville de Londres oùrinsufQsance de la police métropolitaine avait abouti à des abus criants. A la suite d'essais successifs — et malgré la résistance de la gentry provinciale, obstinément attachée aux anciens usages — il fut établi, depuis i856 (2), que chaque comté serait obligé d'avoir une gendarmerie rétribuée. Cette gendarmerie est composée d'hommes qui considèrent la profession de gendarme comme une carrière et qui, dès lors, sont assujettis à une discipline presque militaire. L'institution se rapproche évidemment des institutions du même ordre dont on constate l'existence chez les nations du continent. Mais — et ceci est un fait significatif — cette gendarmerie réorganisée, cette constabulary^ est restée soumise à l'autorité des juges de paix.

La session trimestrielle nommait, sous l'approbation du ministre de l'intérieur, un chief constable pour le comté. Ce dernier désignait les constables de chaque a division » ainsi que leur commandant [superintendent)^ mais ses choix devaient être ratifiés par la session spéciale. Le ministre de l'intérieur édictait des règlements pour l'administration intérieure du corps, lequel se trouvait d'ailleurs soumis à l'inspection des commissaires du gouvernement [brigadiers). La session trimestrielle fixait le nombre de constables (\\x(t Va ^o\\cG> du comté exigeait et déterminait le chiffre de leur solde. Les frais occasionnés par l'entretien de cette petite armée étaient supportés moitié parles comtés et moitié par l'Etat. Pour couvrir le montant de la

(1) Aux termes d'une loi de \^T?. (35 et 36 Vict. c. 92), la session trimostrielle peut, si elle restime nécessaire, décider que des consUihlcs paroissiaux seront tMahlis dans les nirmos conditions que par le passé.

(•2) 19 et ao Vict., c. 88.

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d(Spense, la session trimestrielle pouvait établir une taxe de police [police rate). Elle était libre également de diviser le comté en districts de police [police districts) et de mettre à la charge de chacun de ces districts Tentretien des constables dont la présence y semblait nécessaire. Enfin la session trimestrielle avait à s'entendre avec les bourgs municipaux pour combiner, au besoin, la constabulary du comté avec celle de ces bourgs.

11 va de soi que chaque constable avait l'obligation de se conformer aux injonctions qu'un juge de paix lui adressait, injonctions sanctionnées par des peines disciplinaires qui pouvaient aller jusqu'à un emprisonnement d'un mois.

On conçoit sans peine que cette autorité suprême sur les forces de police ait largement contribué à la prééminence de Taristocratie provinciale. Une telle autorité ne pouvait être intégralement respectée par la grande réforme de 4888. Elle n'a survécu qu'au prix de profondes mutilations.

Depuis la loi de 1888, le droit d'établir sur les habitants du comté une taxe quelconque, et particulièrement une taxe de police, n'appartient plus à la session trimestrielle. Seul le county council a compétence à cet égard. Cela étant, il devenait inadmissible que l'administration de la gendarmerie demeurât toute entière aux mains des juges de paix. D'un autre côté, on ne pouvait rattribuer sans réserve au county council. La constabulary est avant tout l'instrument des magistrats. Elle exécute leurs ordres. C'est par son intermédiaire qu'ils remplissent efficacement leur rôle de conservateurs de la paix. La loi a donc pris le parti de confier l'administration de la constabulary à un comité mixte et permanent [standing joint

committee) dans lequel siègent en nombre égal des juges de paix délégués par la session trimestrielle et des county coiincillors délégués par le conseil de comté. Le nombre des mandataires est fixé de commun accord par les deux autorités en présence, et, à défaut d'accord, par le secrétaire d'Etat. Le comité choisit dans son sein un président qui a voix prépondérante.

C'est sous le contrôle de ce comité mixte que la gendarmerie est placée aujourd'hui et c'est lui qui divise le comté, s'il le juge nécessaire, en un certain nombre de districts de police (i).

(1) « La police de TAngleterre et du pays de Galles avait, en 1891, on effectif de 39,673 hommes pour une population s'élevant, d'après le recensement de cette même année, à 29,001,018 habitants. Ses dépenses se sont élevées au chiffre total de 80,076,206 francs » (C*« de Franqueville, Lorg an isaiion judiciaire de la Grande-Bretagne^ I, p. 569). Les chiffres cidessus comprennent à la fois la police des comtés, la police des bourgs et la police de la métropole. « La police des comtés, y compris celle dt>s bourgs qui n*ont pas une organisation distincte, présentait en 1891 on personnel de 12,425 hommes, ce qui représente un constable pour 1192 habitants » (C*« de Franqueville, ibidem^ I, p. 577). — < Comme le nombre des agents, dont la présence est nécessaire, peut être plus considérable dans certaines parties que dans les autres, les comités mixtes peuvent, avec l'approbation du ministre de l'intérieur, décider que le comté sera divisé, pour le service de la police, en un certain nombre de districts et fixer la quantité de constables affectés à chacun d'eux. Chaque district paie alors la somme afférente à son personnel respectif, plus une contribution proportionnelle aux dépenses générales du comté » (Ibidem^ 1, p. 574).

Des « constables supplémentaires » [additional constables) peuvent être investis de fonctions temporaires à la requête et aux frais des particuliers. Dans des circonstances exceptionnelles et notamment en cas de troubles, deux juges de paix peuvent désigner des spécial constables. H leur est loisible, en d'autres termes, d'imposer à tout particulier résidant dans les limites de leur juridiction, et n'étant pas légalement exempté, l'obligation de remplir temporairement les fonctions de constable. Des particuliers peuvent s'enrôler YolonisiirGmeni comme constables spéciaux. L'institution des constabUs spéciaux a montré sa vitalité à Londres en 1887 (Voyez C»« de Franqueville, I, p. 594).