LE COMTÉ (LE CONSEIL DE COMTÉ

Mais la compétence du comité mixte n'est pas réduite aux questions qui intéressent la constabulary , Le législateur lui a conféré d'autres fonctions encore.

Au nombre de ces fonctions, il faut mentionner en première ligne le droit de désigner et de révoquer (en cas de faute grave) le clerc de la paix [clerck of ihe peace) fonctionnaire sur lequel repose l'administration journalière du comté. On comprend du reste qu'il doive en être ainsi. Le clerc de la paix, auxiliaire indispensable des juges de paix, exerce en même temps, et de plein droit, les fonctions de secrétaire du conseil de comté.

Quant aux clercs des juges [clercks of the justices) attachés aux petty sessional divisions, ils sont nommés, comme précédemment, par les sessions spéciales. Mais le chiffre de leur traitement est arrêté par le comité mixte. Pour être nommé clerck of the justices^ il faut, depuis la loi de 1888, être soit un avocat [barrister) ayant quatorze ans de pratique, soit un avoué [solicitor), ou bien encore avoir rempli, durant sept ans, l'office de secrétaire d'un tribunal de police.

Le comité mixte désigne naturellement les fonctionnaires qui sont à la fois au service des juges de paix et au service du countij council. Il détermine le chiffre de leur traitement. Il règle toutes les questions qui, par leur nature même, intéressent lout ensemble le conseil de comté et la session trimestrielle — tel est l'usage des locaux. 11 décide du montant des dépenses qui doivent être faites en pareil cas. Le conseil de comté pourvoit au paiement des sommes requises à l'aide du countij fund. De même, c'est au comité mixte qu'il appartient do déterminer les locaux dans lesquels les quarter sessions et \es justices ont of session tiendront leurs séances. Le coimty council doit veiller à ce

que les locaux, le mobilier, les fournitures, les livres soient effectivement mis à la disposition des juges de paix.

Il n'y a pas lieu d'ôlre surpris de voir des corps administratifs déléguer à un comité une partie de leur autorité. On ne trouve ici, après tout, qu'un exemple particulier, et assez intéressant, d'une manière de procéder qui a reçu, dans le droit public de l'Angleterre, une assez grande extension et qui, antérieurement à la loi de 1888, était mise largement en pratique par les sessions trimestrielles. Il est bien vrai que, dans le cas dont nous venons de parler, la délégation est obligatoire. C'est la loi elle-même qui institue le comité mixte et qui détermine sa compétence. Mais l'attribution de certaines affaires à une commission est pour le county council — de môme d'ailleurs que pour les conseils municipaux — une faculté dont ils sont toujours libres d'user (1). A côté du comité des finances, dont nous avons un peu plus haut indiqué le rôle et dont la constitution est un devoir pour le conseil de comté, il peut être formé d'autres commissions, dont le conseil caractérise la compétence et qui agissent sous son contrôle.

Non content de choisir telle ou telle commission dans son sein, le county council a le droit de déléguer l'exercice de certaines fonctions, soit à d'autres corps administratifs (par exemple aux conseils de district), soit aux juges de paix siégeant dans une petite session. Il y a plus. La loi a

(1) Los assemblées politiques ont Thabitude en Angleterre de déléguer tel ou tel ordre de fonctions à un comité pris dans leur sein. Ce comité ne se borne pas à étudier une affaire et à présenter un rapport à rassemblée plénièro. Il délibère et il cxéculp. L'assemblée se borne à exercer sur ses actes un contrôle plus ou moins rigoureux. C'est là un caractère du droit administratif de l'Angleterre sur lequel M. Paul Leroy-Beaulieu a déjà attiré l'attention dans son ouvrage sur Vndyninistrntion locale en France et en Angleterre (p. 107).

ht COMTÉ (le conseil DE COMTÉ) 161

formellement ouvert au county council la faculté de se mettre en rapport avec d'autres corps administratifs, soit avec la session trimestrielle, soit avec un conseil municipal, soit avec le conseil d'un autre comté. Le but d'un tel rapprochement est naturellement d'arriver à une entente sur des objets d'intérêt commun. Le droit d'arrêter les mesures que ces objets réclament peut alors être confié à un comité qui (de même que le standing joint committee) comprend les délégués des deux administrations intéressées. Ce comité agit du reste sous la direction des corps dont il émane et dans les limites qu'ils ont tracées. Il doit rendre compte de sa gestion. Le county council^^wi déclarer que les décisions du comité auront besoin de son approbation (cette approbation ne pourrait être requise pour les actes du standing joint committee). Il est interdit de déléguer à un comité de ce genre le privilège d'établir une taxe ou de contracter un emprunt. Dans l'hypothèse oîi une commission aurait été formée au moyen des représentants de deux ou plusieurs county councils, le gouvernement est autorisé à se dépouiller en sa faveur des prérogatives qu'il est libre, en thèse générale, d'abandonner à un conseil de comté.

L'Angleterre, qui a sans contredit le mérite d'avoir élaboré une constitution politique sans rivale, n'avait pas réussi — du moins au commencement du XIX* siècle — à procurer à la vie municipale les conditions d'un développement régulier. La conception à laquelle les lois de la Révolution française atteignirent par une intuition originale et hardie, était étrangère à l'Angleterre d'autrefois et n'est même pas acceptée sans restrictions par l'Angleterre actuelle. Elle ne connaissait pas, et, jusqu'à présent, elle ne connaît qu'imparfaitement ce que nous appelons la « commune ». Considérer les personnes qu'unissent des relations locales comme un ensemble distinct, comme un tout complet, comme un organisme vivant, c'est là une idée qui nous semble extrêmement simple. Si simple que cette idée paraisse à première vue, elle suppose le sacrifice d'une multitude de traditions particulières. Elle n'a pu se réaliser en France qu'à la faveur d'une révolution, dont le rêve était précisément l'abolition des coutumes abusives du passé.

On ne peut acquérir une notion exacte du régime municipal qui prévalut en Angleterre que si l'on a, au préalable, déterminé les circonstances au sein desquelles le « bourg » anglais se constitua.

Un fait essentiel imprima à révolution de la société politique en Angleterre un tour particulier. Les villes ne jouèrent pas en cette matière un rôle prépondérant. Si même on compare ce rôle à celui que les événements attribuèrent aux cités du continent, il semblera assez effacé. Sur le continent, — en France, en Allemagne, en Italie, — les villes, premiers asiles de la liberté et sièges de Pindustrie et du commerce, s'opposent d'une manière tranchée à la population rurale qui les environne. Elles concentrent dans leurs murs l'activité politique du pays et fondent des institutions systématiques et durables. En Angleterre, le contraste entre la ville et la campagne n'est pas à beaucoup près aussi marqué. Le commerce avec le dehors est avant tout maritime. L'industrie s'exerce dans la chaumière du paysan aussi bien que dans la demeure du citadin. La vie politique enfin, au lieu de se ramasser en quelques points privilégiés, est répandue, grâce à une salutaire diffusion, dans le pays entier. C'est dans le comté, vaste circonscription d'un caractère rural, qu'elle se déploie avec le plus d'énergie et le plus d'éclat. Le bourg, type de l'organisation urbaine, ne se développe qu'avec peine et au prix d'anomalies nombreuses. En réalité, il reste plus ou moins à l'état d'ébauche et n'arrive pas à revêtir une forme qui lui assure les chances d'un épanouissement complet.

Ce qui, dès le principe, fit défaut au bourg anglais, ce fut une individualité suffisamment tranchée. Situé dans le comté, il ne cessa pas d'ôtrc, dans une certaine mesure, une portion du comté. L'influence de ce milieu s'exerça continuellement sur lui, le pénétra profondément et modifia sa constitution. Sans doute, il s'est toujours rencontré en Angleterre des villes proprement dites, des cités qui furent véritablement le siège d'une vie urbaine. Les

bourgs n'en étaient pas moins pour la plupart des petits centres où, à raison de circonstances particulières, s'aggloméraient les habitants du comté. C'étaient eiï somme des marchés oîi s'approvisionnait la population des alentours.

Si Ton examine de plus près ces groupes naturels, si Ton cherche à déterminer ce qu'ils furent dans Tordre des créations politiques, on reconnaîtra qu'ils durent leurs caractères les plus saillants à des nécessités administi'atives.

La perception régulière et fructueuse des impôts, le maintien de Tordre, Tadministration de la justice, tout cela n'a pas cessé d'éveiller la sollicitude des souverains anglo-normands. Permettre aux habitants d'une localité de payer au fisc une somme fixée à forfait [firma burgi) (l) et d'établir chez eux un tribunal [court leel), c'était les soustraire à Tarbitraire des officiers royaux, c'était répondre à leurs vœux les plus vifs, et c'était, somme toute, simplifier les choses. On conçoit dès lors que, sous sa forme initiale, le bourg nous apparaisse essentiellement comme une réunion d'habitants domiciliés en un même point, ailranchis de la servitude personnelle (2), payant l'impôt, remplissant quelques devoirs d'ordre politique

(1) Le mot firma (en anglo-saxon feorm) signifie dépense, entretien, bien, domaine. Il est synonyme des moisfiscus et res fiscalis employés dans l'empire franc (Karl Hegel, Stàdte und Gilden, T, p. 43). — e Delà combinaison de la firma burgi avec une juridiction particulière rAsulle un droit urbain qui apparaît en traits remarquables vers la fin de cette période (la période normande) » (Gneist, Englische Verfassungsgeschichtey p. 124).

(2) A compter de la conqnôlo normande, il semble bien que le fait de résider, sans revendication de Li part du seigneur (sine cnlumpnia), dans une cité ou dans un bourg, alTrancliissait le serf (Karl Hegcî, I, p. 08-59, 64).

LK BOUKG 165

— notamment en ce qui touche la justice (1) — désignant enfin tous les ans, sous Tapprobation du roi, un prévôt ou towm reeve lequel, dans la suite, fut revêtu de la qualification de maire ou de mayor (2).

Bien que les bourgs se fussent établis un peu au hasard, sans préméditation, et en quelque sorte spontanément, l'organisation rudimentaire qui vient d'être décrite avait élé, dans un grand nombre de cas, sanctionnée par des chartes, notamment depuis l'époque de Richard Cœur de Lion et du roi Jean. Un article de la grande charte de 1213 avait garanti à la cité de Londres, aux autres cités du royaume, aux bourgs, aux villas et aux ports, la possession de leurs libertés et de leurs coutumes (3). Cette organisation, qui supposait une sorte d'égalité politique entre les membres de l'association locale et qui se maintint durant le XIII® et le XIV* siècle (4), aurait pu, semble-t-il, se développer librement, grandir et se fortifier. C'est précisément ce qui n'eut pas lieu. La croissance naturelle du bourg fut arrêtée, ou, pour mieux dire, elle dévia et aboutit par cela même à un avorlement relatif.

Un organisme politique ne revêt une forme tranchée, il ne prend véritablement conscience de lui-même que par la lutte et par l'effort, par les résistances qu'il rencontre

(1) Les obligalions incombant auK bourgeois sont quelquefois caractérisées par les expressions paying sont and henring lot. Le mot scot désigne les taxes municipales, le terme lot s'applique aux charges personnelles de rhabitant à l'égard de la justice et de la police (Gneist, SeAfgovernment in England^ p. 581).

(2) Gneist, Selfgovernment, p. 580-582 ; Stubbs, ConstUutional History, 1, p. 463 suiv., 698 suiv., III, p. COô.

(3) « Et civitas Londonianum habeat omues antiquas libertates et libéras consuetudines suas, tam per terras quam per aquas. Praetorca volumnset concedimus quod omnes aliac civitates, et burgi, et villae, et portus, habeant omnes libertates et libéras consuetudines suas (art. 13) ».

(4) Karl Hegel, Stàdte und Gilden, 1. 1, p. 114.

et qu'il surmonte. Ces conditions firent presque totalement défaut au bourg. Le milieu dans lequel il vécut n'était ni redoutable, ni hostile, ni môme très différent de ce qu'il était lui-même. Le pouvoir seigneurial, qui déclina de bonne heure, était contenu dans des limites relativement étroites; les habitants du comté étaient, pour la plupart, personnellement libres ; beaucoup étaient propriétaires; ils participaient en assez grand nombre à ce qu'il est permis d'appeler les affaires publiques. En un mot, il était impossible d'établir, à ces divers points de vue, une distinction caractérisée entre la population des bourgs et celle des comtés. Le besoin qui pousse les membres d'ime petite communauté à travailler de concert, à se rapprocher, à s'unir, pour rester eux-mêmes, pour ne pas tomber sous la domination d'autrui, pour ne pas ressembler à autrui, ce besoin, qui n'est que Tune des manifestations de l'instinct de conservation et qui détermina la formation de la cité antique et de la commune du continent, ne fut ressenti que bien faiblement par le bourg anglais du moyen âge. La conséquence est facile à prévoir. Comme il n'était pas d'un intérêt suprême pour le bourg d'avoir en lui une grande force de cohésion, de présenter uae individualité nettement dessinée, il s'altéra, et, jusqu'à un certain point, se pervertit. Il fut docile, d'une part, à la pression des forces extérieures, et, de l'autre, n'opposa aucune résistance à l'action dissolvante des intérêts particuliers, au progrès des tendances égoïstes que toute communauté enveloppe et recèle.

Dans quelques-uns des bourgs où fleurissaient le commerce et l'industrie, les corporations de marchands et les corps de métier, les « gildes » et les « compagnies », exercèrent sur l'administration municipale une influence mar-

quéc, parfois même prépondérante (1). Il leur arriva dans certains cas d'absorber en quelque sorte la bourgeoisie tout entière. Le rôle décisif attribué aux corps de métier, aux trading companies dans la cité de Londres fera plus lard l'objet d'une mention particulière. Dans d'autres bourgs, infiniment plus nombreux et qui avaient gardé fréquemment un caractère demi-rural (2), les fonctions municipales devinrent en quelque sorte la propriété d'une oligarchie locale. Le conseil, qui était censé personnifier le bourg et qui désignait les titulaires des emplois communaux, se recrutait lui-même dans un petit nombre de familles et ne songeait guère à se rajeunir par Tintroduction d'éléments nouveaux.

L'usage des chartes dites d' « incorporation » revêtit ces habitudes d'une espèce de sanction légale. A partir du XV* siècle, les jurisconsultes anglais, pénétrés des doctrines du droit romain, qu'ils n'interprétaient pas toujours correctement, et de celles du droit canonique, s'avisèrent de ne considérer comme bourgs réguliers et parfaits que ceux auxquels il avait été accordé une charte d'incorporation (3). Un acle de cette nature, délivré par l'autorité royale, conférait seul, semblait-il, à Tassociation locale le caractère de communauté politique, et, en quelque sorte, une existence juridique. La ville ou le bourg, muni d'un tel privilège, devenait une corporation permanente, échappant à la mort, douée de la personnification civile, capable, à ce titre, d'avoir des droits et des obligations.

(1) Slubbs, I, p. 469-477; III, p. 606-611, 623 ; Karl Hegel, I, p. 64-72.

(2) E. Boutmy, Le développement de la constitution et de In société politique en Angleterre ^ p. 97.

\}\) La première charte d'incorporation date du règne d'Henri VI (14o9). Elle fut accordée à Kingston upon Hull. Ensuite vint la charte de Plymonth qui est de la même année.

La charte royale était l'équivalent d'un véritable acte de naissance.

Une semblable conception n'est point particulière à TAngleterre du moyen âge . On la retrouve également

dans les Etals du continent, à dater de Tépoque où les enseignements du droit romain furent entourés d'un prestige incontesté. Elle était de nature à introduire le trouble et rinjuslice dans les conditions de la vie municipale. Les chartes d'incorporation, dont les termes variaient sous l'influence de mille circonstances, avaient abouti au.K anomalies les plus singulières. L'association municipale aurait dû être constituée régulièrement par Tensemble des bourgeois. Dans la plupart des bourgs, cette association avait fini par s'appauvrir, par se resserrer, par se réduire, au point d'être tout entière concentrée dans un « corps choisi », dans xxn sélect body. Dans les petites localités le « corps choisi m se confondait avec le conseil communal, avec le toivn council ou common council^ lequel était habituellement composé de membres à vie choisis par un système de cooptation. En des cas plus rares, les conseillers étaient élus, quelquefois pour un an, par les habitants da bourg qui étaient réputés faire partie de la corporation. On donnait à ces habitants privilégiés le nom de freemen. L'attribution du titre de frennan prêtait à d'innombrables abus. Cette qualité était quelquefois accordée à des personnes ([ui ne résidaient pas dans le bourg et que Ton appelait des freemen honoraires [honorary freemen). Généralement, elle n'appartenait qu'à certains habitants, et non pas toujours aux plus notables, à ceux qui acquittaient l'impôt. Il pouvait se faire qu'un opulent propriétaire ne fut pas frceman^ alors qu'un mendiant jouissait de cette dignité. Par un étrange abus du raisonnement juridique,

il arriva que celte association restreinte — corps choisi ou conseil communal — personnifia éminemment, aux yeux des légistes, la corporation municipale. Elle incarnait le bourg, et c'est elle qui tenait d'une concession du souverain les avantages qui dérivent de la personnalité civile.

Quant au common council^ il comprenait presque partout deux catégories de membres : les common councilmen proprement dits et les aldermen ; ces deniiers étaient d'un rang un peu plus élevé que les autres. A la tête du conseil se trouvait un maire dont les fonctions étaient annuelles. Le conseil avait la faculté d*édicter des règlements administratifs, des bye-laws.

Que l'autorité municipale appartînt à des gildes de commerçants, à un « corps choisi » composé de freemcn et représenté par un conseil communal, à une petite assemblée oligarchique, un même vice se retrouvait au fond de chacun de ces organismes locaux : les simples bourgeois, qui formaient naturellement la grande masse des habitants, se trouvaient exclus de toute participation effective à l'existence politique de la communauté dont ils faisaient partie.

C'est à peine s'il est permis de se servir du mot d'usurpation pour caractériser une évolution qui ne semble pas avoir repcontré l'ombre d'une résistance. Si, presque partout, les bourgeois se laissèrent dépouiller sans mot dire du privilège d'être les membres actifs d'une petite communauté politique, c'est que ce privilège n'avait pas à leurs yeux une valeur bien sérieuse. En réalité, le rôle attribué au bourg envisagé comme circonscription locale, se réduisait à fort peu de chose. Le bourg était à l'origine le siège d'un tribunal qui se distinguait de celui du sheriff. Lorsque Tadminist ration de la justice royale oflrit plus de

garanties et que rinstitution des juges itinérants entra décidément dans la pratique, les habitants du bourg furent soumis, au môme titre que les habitants du comté, à cette juridiction d'ordre supérieur. Le jury se recruta dans leurs rangs aussi bien que parmi les propriétaires du comté. Quand vint Tinstitution des juges de paix, la compétence de ces magistrats volontaires s'étendit indistinctement sur les comtés et sur les bourgs. Seules quelques localités plus considérables obtinrent le privilège d'avoir des juges de paix particuliers. Le bourg, aussi bien dans le domaine de la justice que dans celui de la police, ne jouissait pour ainsi dire plus d'une existence propre. Les fonctions de Tautorité locale se bornaient le plus souvent à la gestion, ordinairement inhabile et imprévoyante, d'un chétif patrimoine municipal. Rien, dans une telle organisation, n'était de nature à solliciter l'intérêt, à éveiller la jalousie d'une population de petits marchands et d'artisans. Ces humbles citoyens, pour la plupart des actes importants de la vie politique et administrative, se mêlaient et se confondaient avec les habitants du comté.

Une dernière circonstance, plus décisive encore que le5 autres, imprima aux destinées du bourg un tour particulier. Il s'agit de la création et du développement du Parlement. Quand, pour la première fois, le souverain associa au grand conseil des barons les représentants de toutes les communautés du royaume, il convoqua par un môme décret les chevaliers des comtés et les bourgeois des villes. L'intérôtde cette double convocation se conçoit facilement. Le besoin d'obtenir des subsides fut le principe générateur de la Chambre dos communes. 11 fallait que la fortune entière du pays fût représentée aussi exactement que possible dans l'assemblée nouvelle, afin que

chacun fût taxé selon ses ressources. La richesse mobilière, issue du commerce et de Tindustrie, devait supporter sa part des charges publiques aussi bien que la richesse immobilière. Cette richesse mobilière, dont l'importance, au moyen âge, était relativement secondaire, il fallait bien la chercher là où elle était, c'est-à-dire dans les cités et dans les bourgs. Le procédé était d'autant plus naturel que Tun des traits caractéristiques du bourg résidait précisément dans le privilège de payer, à titre d'impôts, une somme ronde aux représentants du fisc . On comprend dès lors que le roi ait désiré que la plupart des bourgs eussent des mandataires à la Chambre des communes. Pour prévenir les réclamations et les résistances, il était bon que les communautés qui fournissaient au gouvernement des subsides, théoriquement volontaires, fussent aussi nombreuses que possible. Le nombre des comtés était limité. La liste des bourgs était en quelque sorte indéfinie. Le roi et ses officiers, les sheriffs^ désignaient avec une liberté presque absolue les bourgs auxquels on accordait l'honneur, généralement redouté, d'envoyer des délégués au Parlement. On conçoit dès lors que les députés des bourgs aient été, dès Torigine, notablement plus nombreux que ceux des comtés. Cette disproportion ne correspondait en aucune façon à la répartition réelle des charges financières imposées au pays. Elle n'impliquait pas davantage une prépondérance attribuée à la population urbaine sur la population purement rurale. Bien au contraire. Les députés des bourgs n'étaient, dans la Chambre des communes, que de minces personnages à côté des gentlemen riches et influents qui personnifiaient les comtés. Disposés à Teflacement, ils subissaient docilement l'ascendant de leurs collègues et votaient de la môme façon qu'eux.

Plus tard, lorsque la Chambre des communes vil grandir avec une rapidité inattendue ses prérogatives et son importance, les habitants des bourgs ne profitèrent pas beaucoup, comme tels, de cet accroissement de pouvoir. Seule la gentry était capable à cette époque de s'acquitter efficacement du rôle qui échut désormais aux commoners. Lorsque Toccupation d'un siège à la Chambre des communes fut considérée, non plus comme Taccom plissement d'un devoir onéreux, mais comme un avantage et un honneur, le droit de représenter un bourg, si modeste qu'il fût, au sein du Parlement, eut de quoi séduire les ambitions les plus hautes et devint Tobjet des plus vives compétitions.

A leur tour les souverains — et notamment les princes de la dynastie des Tudors — tentèrent de s'assurer la prépondérance au sein de la Chambre des communes. Ils

multiplièrent systématiquement les bourgs et conférèrent

môme la qualité de bourg à de simples villages. Une telle prérogative fut victorieusement contestée à la royauté sous Charles II. Ce prince et après lui son frère Jacques II durent se borner à révoquer et à réformer une quantité de chartes d'incorporation, en vue d'obtenir des corps municipaux et, par suite, des corps d'électeurs plus dociles et plus maniables.

Les députés dos bourgs pouvaient difficilement être considérés comme les mandataires de la démocratie. La noblesse et la gentry^ déjà maîtresses de la représentation des comtés, s'emparèrent de la représentation des bourgs. Rien alors ne pouvait faire obstacle à cet envahissement. Jamais les conditions de l'électorat n'avaient été fixées pour les bourgs d'une manière claire et uniforme. Jamais on n'avait exigé d'un bourgeois, pour qu'il fut apte à remplir les fonctions d'électeur ou de juré, la possession d'une

terre libre de 40 shillings de revenu. Ces matières étaient abandonnées à l'empire des traditions locales. De là, dans la détermination des conditions de Télectorat, des variétés sans nombre, une bigarrure infinie, un incroyable arbitraire. En fait, dans li plus grande partie des bourgs, le droit électoral était peu à peu devenu le privilège d'un petit nombre d'habitants. Il appartenait exclusivement aux membres de la corporation fermée qui était censée pcrsonniUer la communauté locale. Cette corporation était généralement formée, soit par le maire et le conseil municipal, soit par le conseil et par les freemen^ bourgeois privilégiés qui devaient eux-mêmes leur titre à une désignation du conseil.

Un corps électoral composé de la sorte était parfaitement incapable de conserver son indépendance et s'offrait de lui-môme aux tentations de corruption. Tantôt c'était un riche propriétaire foncier qui devenait le maître absolu du bourg, son protecteur (1), son « patron », et qui disposait des voix des électeurs comme d'une chose qui lui appartenait. Tantôt c'étaient les électeurs euxmêmes qui trafiquaient de leurs votes et qui les livraient au plus offrant. Le roi, les ministres, les hommes politiques, les négociants enrichis prenaient part aux enchères. On sait que le XVIIP siècle fut, par excellence, Tère de la corruption parlementaire. Whigs et Tories se rendirent coupables de fraudes colossales, inouïes, en vue de s'assurer les voix des bourgs dans les élections. Le bourg est un instrument de règne dont il faut s'emparer à tout prix.

(1) n remplissait quelquefois k cette lin les fonctions de haut intendant, de high steicart du bourg. Aujourd'hui encore, ce titre de high slewart se rencontre dans certaines localités. C'est une dignité honorifique qui, presque toujours, appartient à un grand seigneur.

Trop souvent la circonscription électorale ne répond à rien de réel. On ne trouve plus là que quelques habitants, deux ou trois maisons qui tombent en poussière [rotten boroxigh^ bourg pourri)^ quelquefois moins encore, un nom, un souvenir. En dépit de cette décadence et de cette ruine, le bourg subsiste dans le domaine politique. Il constitue une valeur, un capital, une sorte de titre négociable, que Ton achète et que Ton vend, dont l'importance éclate un jour d'élection et sur lequel les deux grands partis qui se disputent le gouvernement du pays, cherchent naturellement à mettre la main.

Phénomène tout aussi choquant, le bourg le plus insignifiant, le plus obscur, est revêtu, au point de vue des élections au Parlement, de la même importance qu'une opulente cité. Il arrive même que son importance est très supérieure. Il est possible que la cité, étant d'origine plus récente, ne soit pas spécialement représentée au Parlement. Aucun bourg parlementaire ne fut créé entre les années 1673 et 1832. De là une injustice énorme : on refuse des mandataires à des agglomérations de plusieurs centaines de mille âmes, et on laisse, en revanche, deux délégués à des bourgades oubliées.

Des anomalies aussi graves, aussi profondément enracinées, ne pouvaient être corrigées que par une rénovation hardie du régime politique. Ce fut Tœuvre du XIX* siècle. Le Reform Bi/l de 1832 introduisit des modifications profondes, et à certains égards décisives, dans le système électoral. La réforme des institutions municipales, réclamée par l'opinion libérale, ne tarda pas à suivre. Elle fut opérée par la loi de 1835 (1), qui posa les bases de

i (1) An act to provide for the régulation of municipal corporations ia

I England and Wales 5 et 6 Will. IV. c. 76.

rorganisation nouvelle et dont le principe dirigeant inspira une série de lois plus modernes. Ces lois se succédèrent rapidement. La loi de 1882 (1), véritable code municipal, régit à l'heure qu'il est les villes anglaises. Dans ses lignes essentielles, elle ne s'écarte guère de la loi de 1835. 11 faut encore ajouter que le Local Government Act de 1888 contient un assez grand nombre de dispositions qui intéressent les bourgs. Nous aurons nécessairement à signaler les innovations que cette loi a consacrées.

La loi de 1835 mettait fin à d'innombrables abus, elle apportait Tordre et la clarté dans un domaine où régnaient sans obstacle l'arbitraire et la confusion ; elle se garda bien toutefois de procéder à une abolition totale de ce qui existait.

Il se rencontrait à cette époque 285 localités, qui constituaient, nominalement du moins, des corporations et qui prétendaient se rattacher à la catégorie des bourgs municipaux [municipal boroughs). Pour 200 de ces localités, on produisait la charte qui les « incorporait » et qui les avait dotées d'une organisation régulière, impliquant un maire et un conseil communal. Les autres ne pouvaient invoquer en leur faveur que la coutume et l'usage [prescriptive ctistoms). Dans un certain nombre d'entre elles les fonctions municipales n'étaient plus même exercées. Quelques bourgs étaient décorés du titre honorifique de « cités ». Il en était d'autres (17 en Angleterre, 2 dans le pays de Galles)

(1) An act for consolidating with amendinents, enactments relating to municipal corporations in Ëngland and Wales (Municipal corporations Act. 1882, /i5 et >56 Vict. c. 50. - 18 août 1882).

auxquels on appliquait la dénomination de comtés incorporés {coiinties corporate). Ils jouissaient du privilège d'avoir un sheriff et un coroner élus par le toicn council, une milice, et d'ôtre soustraits à toute intervention de la part des magistrats du comté (l). Les juges en circuit y tenaient des assises distinctes de celles du comté. Ces privilèges subsistent encore aujourd'hui mais n'ont plus en fait qu'une importance assez mince.

Ce qui est plus intéressant, c'est de constater le rapport qui existait entre les « bourgs municipaux » et les « bourgs parlementaires » {parliamentary borouyhs). On entend par « bourg parlementaire » la localité qui jouit du privilège d'ôtre représentée à la Chambre des communes. La notion du (( bourg municipal «et celle du « bourg parlementaire » ne se confondent pas aujourd'hui et elles ne se confondaient pas davantage en 1835. En fait, la plupart des bourgs municipaux envoyaient des députés au Parlement, et nous avons observé que cette prérogative avait contribué à la perversion du régime municipal. Néanmoins, il y avait des bourgs municipaux qui, au point de vue des élections parlementaires, faisaient partie du comté. En revanche, un nombre assez considérable de localités étaient devenues des « bourgs parlementaires »

(1) La ville qui est devenue « comté incorporé « est également qualifiée de county of itself. En dehors de Londres qui doit être mis à part, il y a aujourd'hui dix-hmi counties corporate. Dix sont descounties ofcUies : Bristol, Canterbury, Chester, Exeter, Gloucester, Lichfield, Lincoln, Xorwich, Worcester, York. Huit sont dos counties of tovcns : Berwick-on- Tweed, Carmarthen, Haverfordwest, Hull, Newcastle-upon-Tyne, Noltingham, Poole, Southampton. Quelques-unes de ces villes n*onl qu'une importance historique. Les premières clrartes royales qui attribuent à un bourg la qualité de county of lï^e//* apparaissent à la fin duXIV* siècle. BrisloI jouit de cette distinction depuis 1374, York depuis 1394, Nevcastle-on-Tyne depuis 1400. Ces cas sont les plus anciens.

sans acquérir, à cause de cela, le titre de bourgs municipaux. Elles ne formaient pas des corporations, au sens juridique du mot ; elles ne possédaient ni conseil communal, ni aldermen^ ni maire ; au point de vue administratif, leur population se confondait avec celle du comté.

Telle était la situation complexe en face de laquelle se trouvait placé le législateur de 1835. On eut recours cette fois encore à la méthode habituelle. On retoucha, on corrigca, on améliora : on s'abstint prudemment de procéder à une refonte totale des institutions municipales. Les précédents fournissaient, comme type de l'organisation urbaine, la « corporation », c'est-à-dire un corps de bourgeois. C'est à ce type que se rattache l'œuvre de rénovation accomplie par la loi. Un certain nombre de corporations connues depuis longtemps, désignées par un nom illustre ou obscur, semblèrent dignes d'être conservées. La loi en énuméra 178. C'est à ces communautés que s'appliquaient en première ligne les règles nouvelles qu'elle avait posées (1). Mais il va de soi que ce chiffre n'offrait rien d'irrévocable. Une ordonnance royale, rendue en conseil privé (orrfer m cownd/) pouvait étendre à d'autres agglomérations le bénéfice de la loi. En d'autres termes, le Gouvernement gardait la faculté de délivrer une charte d'incorporation aux localités qui étaient en mesure d'aspirer au titre de bourgs municipaux. L'octroi de cette faveur était naturellement soumis à l'observation de condi-

(1) Qaant aux corporations qui étaient en 1835 trop complètement déchues et dont Texistence était pour ainsi dire nominale — il y en ayait 68 — le législateur témoigna de son indifférence à leur égard en les laissant sous Tempire de leurs chartes et de leurs coutumes. Il nous sera permis de les négliger. Depuis 1835 cinq do ces bourgs se sont volontairement placés sous l'empire de la nouvelle législation .

lions déterminées et assujettissait de plein droit la ville qui Tobtenait au régime de la loi de 1835.

La loi de 1882 n'a pas apporté de changements notables à ce système. Elle détermine avec minutie la procédure à suivre. La pétition des intéressés est renvoyée au conseil privé. Un projet est porté à la connaissance du public. Les observations qui émanent, soit d'une autorité locale intéressée, soit des propriétaires et des contribuables (pourvu qu'ils représentent un vingtième de celte classe de personnes ou un vingtième de la propriété imposable), sont prises en considération., Au cas où des objections se produisent, le projet a besoin de la confirmation du Parlement. Il est en toute hypothèse soumis à l'appréciation d'un secrétaire d'Etat et du Local GovemmeiU Board. Une grande latitude est laissée au conseil privé dans la détermination des mesures destinées à ménager la transition entre l'état de choses antérieur et le régime nouveau. Une charte d'incorporation peut être modifiée moyennant l'observation des mêmes formalités (1).

Depuis 1835 un assez grand nombre de chartes d'incorporation ont été concédées. Au moment de la promulgation de cette loi, il se rencontrait en Angleterre une proportion notable de localités dont l'importance était quelque fois de premier ordre, et qui, à raison de leur origine récente, n'avaient pas réussi à devenir des

(1) L'octroi d'une charte est, pour la ville qui obtient cette faveur, une occasion de réjouissances officielles. En 1890 la ville de Richmond, dans le comtô de Surrey, fut promue à la dignité de bourg municipal. Le 28 juillet, le président du « comité d'incorporation » assis dans une voiture à quatre chevaux, arriva solennellement de Whitehall (où se trouvent les bureaux du conseil privé) avec la charte. Un cortège officiel parcourut \ii^ rues de la ville. On donna publiquement lecture de la charte. La journée se termina par un banquet de 400 personnes, suivi d'une illumination et d'un feu d'artifice.

municipal boroughs (1). Ces vastes agglomérations ont fréquemment bénéficié de l'octroi de nouvelles chartes. On compte aujourd'hui en Angleterre 314 bourgs municipaux (2).

Les localités qui n'ont pas obtenu une charte d'incorporation, font par la force des choses partie du comté. Il ne faudrait toutefois pas inférer de là qu'elles soient sans exception privées de toute espèce d'organisation urbaine. Grâce à une série de mesures et de réformes d'un caractère fragmentaire, elles ont obtenu en très grand nombre des institutions qui répondent presque toujours à des besoins spéciaux. On les range alors dans la catégorie des « districts urbains ». Nous verrons plus tard ce que sont ces institutions et sous l'empire de quelles circonstances elles se sont développées. Il suffit d'observer pour le moment que les localités qui les possèdent, sans être en même temps nanties d'une charte, ne sont pas des corporations municipales.

C'est là en effet l'idée à laquelle il faut toujours revenir. Le bourg municipal, envisagé comme création juridique, est resté conforme au type imaginé par les légistes du moyen âge. Aux yeux du droit anglais, il est essentiellement une communauté d'habitants, douée, par une faveur spéciale du souverain, de la personnification civile. La charte qui « incorpore » cette communauté, la marque

(1) Tel était le cas pour les vastes agglomérations dont la réunion forme la ville de Londres. Depuis la loi de 1888, la création du « comté de Londres » a donné à la métropole une organisation régulière.

(2) En 1891, six villes de plus de 50,000 habitants n'avaient pas encoro obtenu la qualité de municipal boroughs.

On doit encore noter que les « bourgs municipaux » et les c bourgs parlementaires » continuent à former deux catégories juridiquement distinctes. Ils se confondent fréquemment, mais non pas toujours ni nécessairement.

d'une empreinte particulière. A défaut de cet acte qui la crée, elle n'existe pas dans le domaine du droit (1). Il se conçoit dès lors que le législateur anglais, désireux d'améliorer le régime municipal, ait limité son œuvre à la réforme des principes qui dominent la constitution juridique de l'association urbaine.

Dans la plupart des bourgs, le pouvoir municipal s'était concentré entre les mains d'une petite aristocratie de privilégiés. II importait, avant tout, d'attribuer aux habitants domiciliés la situation qu'ils méritaient d'occuper ; il s'agissait, en d'autres termes, de constituer, dans chaque bourg, un large corps de « bourgeois ». Ce fut là l'objet essentiel de la réforme de 1835. Et il va de soi que cette réforme a été consacrée par la loi, actuellement en vigueur, de 4 882.

Depuis 1835, toute communauté munie d'une charte d'incorporation possède une liste ou rôle de bourgeois {btirgesses). Tous ceux qui réunissent les conditions prévues par la loi sont admis à se faire inscrire sur cette liste (2).

(1) « Municipal corporation » means the body corporate conslituted by tlie incorporation of the inhabitants of a borough (Municipal Corporations Act 1882, article 7).

(2) Dans un certain nombre de bourgs, on rencontre, à côté du rôle des bourgeois, uu rôle de freemen. Le freeman est celui qui, en Tertu d'anciens privilèges (antérieurs à la loi de 1885), acquiert dans le bourg des droits déterminés. Les plus importants de ces droits sont relatifs & la jouissance de certains biens appartenant, soit au bourg, soit à des fondations municipales. La franchise électorale pour le Parlement est quelquefois attachée à la qualité de freeman. On devient freeman par la naissance, le mariage, l'apprentissage (mais non plus, comme autrefois, par donation ou par achat). 11 est clair que les qualités de bourgeois et

Quelles sont actuellement ces conditions? Il faut être majeur, c'est-à-dire être âgé de vingt et un ans. Il faut ensuite occuper personnellement depuis douze mois, au 15 juillet, une maison ou partie de maison. Peu importe le motif de cette occupation." L'immeuble qui confère la qualité de bourgeois [qualifying property) peut être utilisé comme demeure, comme bureau, comme magasin, comme atelier. Est assimilé au titre qui précède le fait d'occuper dans le bourg comme propriétaire ou comme locataire (indépendamment même de toute habitation ou de tout usage personnel) un bien productif d'un revenu annuel de 10 livres sterling.

Il faut, en outre, durant les douze mois qui précèdent le 15 juillet, avoir résidé, soit dans le bourg, soit, en dehors du bourg, dans un rayon de sept milles (un peu plus de onze kilomètres).

Quatrième condition, il faut, durant le même délais avoir été imposé à la taxe des pauvres à raison du bien occupé.

Enfin il est nécessaire qu'avant le 20 juillet on ait payé les contributions dues jusqu'au 5 janvier précédent du chef de cette occupation. En fait, lorsqu'il s'agit d'occupants sans fortune, le paiement des contributions est généralement opéré par le propriétaire à la décharge des locataires, sans déchéance, pour ceux-ci, de leurs droits électoraux.

Sont exclus de la liste des bourgeois ceux qui, au cours des douze mois indiqués ci-dessus, ont été secourus par

de freeman se confondront fréquemment. Toutefois il se peut qu*un freeman ne soil pas bourgeois. Ainsi Thomme qui épouse la fille ou la veuve d'an bourgeois ou d'un freeman^ devient un freeman, sans être nécessairement pour cela un bourgeois (par exemple s'il ne réside pas dans le bourg}.

iSi

la bienfaisance publique. Les secours médicaux fournis soit à domicile, soit dans un hospice, la gratuité derînstruction primaire, ne sont pas considérés comme une aumône entraînant la déchéance du droit de bourgeoisie.

Les femmes non mariées sont portées sur la liste des bourgeois au même titre que les hommes.

Le rôle ou tableau des bourgeois constitue essentiellement une liste d'électeurs. La formation et la révision périodique de cette liste, les opérations électorales, les contestations auxquelles l'enregistrement des électeurs et les élections elles-mêmes peuvent donner naissance, tout cela est soumis aujourd'hui à des dispositions très minutieuses et dont la portée est générale. Dans le cas de compétition entre deux ou plusieurs candidats, le vote a lieu au scrutin secret.

Le privilège capital du « bourgeois » se ramène par conséquent au droit de participer aux élections municipales. La corporation est représentée en effet par une assemblée délibérante, par un conseil {council of a borough) dont les éléments constitutifs sont le maire, les aldermen et les simples conseillers {councillors).

Tout bourgeois est éligible au poste de conseiller. Le privilège de l'éligibilité est, en outre, accordé aux personnes qui résident à une distance de sept à quinze milles du bourg (1) et qui justifient de certaines conditions de fortune. Il faut — toutes les autres conditions étant d'ailleurs réunies — posséder dans le bourg une propriété réelle ou personnelle de mille livres sterling, ou bien être imposé à la taxe des pauvres à raison d'un bien d une valeur annuelle de trente livres sterling. Si le bourg a

(1) De onze à vingt-quatre kilomètres (environ).

moins de quatre quartiers ou wards^ les chiffres ci-dessus sont réduits de moitié.

Une femme n'est pas éiigible au conseil du bourg. Il en est de môme des ministres des cultes. Parmi les causes d'exclusion, il suffira de mentionner celle qui résulte du fait d'avoir contracté directement ou indirectement avec le conseil (1).

Lorsque le bourg offre quelque importance, il peut être divisé, en vue des élections, en un certain nombre de quartiers ou ttards. Cette division est opérée, sur la pétition de deux tiers des membres du conseil, par une ordonnance royale [order in councit). L'ordonnance détermine le chiffre des wards et assigne à chacun d'eux un certain nombre de conseillers. Ce nombre doit être divisible par trois. Tout changement ultérieur dans la distribution des trards est soumis à la môme procédure que le partage initial. Un électeur ne peut voter dans plus d'un ward. Il n'a donc qu^un suffrage à sa disposition.

La durée du mandat d'un conseiller est de trois ans. Le conseil se renouvelle par tiers tous les ans. Les membres sortants sont rééligibles. L'élection a lieu le l^novembre.

Le conseil comprend, en dehors des councillors^ des aldermen. Ils sont choisis par les conseillers, soit dans le sein du conseil, soit au dehors. La nomination a lieu le 9 novembre. Il suffit, pour être élu, d'être apte à remplir les fonctions de conseiller. L'acceptation par un conseiller du titre à'alderman entraîne dans le conseil une vacance à laquelle il doit être pourvu par le corps électoral. Les aldermen sont choisis pour six ans ; ils se renouvellent

(1) La loi limite elle-môme la portée de cette cause d'exclusion. En y apportant de nombreuses exceptions, elle en tempère notablement la rigueur.

par moitié tous les trois ans. Leur élection a lieu au moyen de bulletins signés.

On a déjà relevé, à propos du conseil de comté,ridée à laquelle répond l'antique institution des aldermen. Us représentent dans le conseil du bourg un élément stable. Us personnifient l'expérience et la tradition. Ils siègent dans les comités auxquels le conseil délègue Texercice de quelques-unes de ces attributions. On les choisit ordinairement parmi les conseillers qui sont en fonctions depuis longues années ou parmi les juges de paix du bourg. Le terme anglo-saxon à'alderman désigne par conséquent une dignité, un honneur, bien plus qu'il ne s'applique à une fonction nettement déterminée. Les aldermen ne forment pas un collège. Ils ne sont guère autre chose que des conseillers d'un rang un peu plus élevé, qui ont le pas sur leurs collègues et qui sont élus par un suffrage à deux degrés.

A la tête du conseil, ou, si Ton veut, à la tête de la corporation municipale, se trouve placé le maire ou mayor. Il est élu par le conseil, soit parmi les alderynen^ soit parmi les conseillers, soit parmi les personnes auxquelles la dignité de conseiller peut être conférée. Ses fotictions durent un an ; l'élection a lieu le 9 novembre.

Le maire est officiellement le premier personnage du bourg. Il préside le town counciL II remplit de plein droit les fonctions de juge de paix pour le bourg durant Tannée de son mandat et durant l'année qui suit sa sortie de charge. Il a le pas sur les autres juges de paix du bourg, ainsi que sur les juges de paix du comté lorsqu'ils s'occupent d'affaires intéressant le bourg. Le conseil peut lui attribuer un traitement. Dans les bourgs parlementaires, le maire préside aux élections pour la Chambre des communes ; il est returning officer. Il a du reste à remplir

ces fonctions à l'occasion de toutes les élections qui ont lieu dans le bourg. Le maire est par excellence la personnification de la corporation municipale. Les fonctions déjuge de paix mises à part, il ne jouit pas d'une autorité propre. Son rôle ne saurait évidemment être comparé à celui d'un maire français ou d'un bourgmestre belge.

Il convient de ranger dans la catégorie des représentants de la corporation municipale les « auditeurs » [borough audilors). Il y en a trois. Deux d'entre eux sont nommés par les bourgeois en dehors du conseil, mais parmi les personnes aptes à remplir le mandat de conseiller [élective auditors). Le troisième est désigné par le maire ; le choix de ce dernier doit nécessairement se porter sur un des membres du conseil {mayor's auditor). La nomination des auditeurs a lieu le l^** mars (1). Leurs fonctions durent un an. C'est à eux que le receveur du bourg [ireasurer) est tenu, deux fois par an, de rendre ses comptes. Le secrétaire du bourg transmet tous les ans au Local Government Board un rapport relatif aux recettes et aux dépenses de la corporation. Le gouvernement dresse chaque année un résumé des rapports qu'il reçoit et place ce résumé sous les yeux des deux chambres du Parlement.

Toute personne qui, étant dûment qualifiée, est élue à un « emploi corporatif » {corporate office)^ qui est désignée, en d'autres termes, pour remplir la charge de maire, d'a/derman, de conseiller, d' a auditeur électif », est légalement obligée de s'acquitter des fonctions qui lui ont été confiées, Un refus entraînerait au préjudice du défaillant une amende qui peut aller jusqu'à cinquante livres sterling, s'il s'agit d'un alderman^ d'un conseiller ou d^un auditeur, et jusqu'à

(1) LorsquUl s'agit de nommer un élective auditor ^ un électeur ne peut voter pour plus d*une personne.

i86 CHAPITRE IV

cent livres sterling s'il s'agit du maire. On ne peut résigner ses fonctions avant leur expiration normale, si ce n'est au prix de la même indemnité. L'antique et salutaire principe du droit public anglais en vertu duquel tout citoyen doit servir personnellement TEtat quand il en e^t requis, trouve, par conséquent, dans le domaine de Tadministration municipale, une de ses applications les plus notables.

Il va de soi que Ton rencontre ici des exemptions assez nombreuses résultant, soit d'un âge avancé, soit de l'exercice de certaines fonctions. Parmi les causes de dispense, il est permis de citer le fait d'avoir rempli, depuis moins de cinq ans, le poste pour lequel on serait désigné, oudavoir tout au moins payé l'amende exigible en cas de refus.

A côté des fonctionnaires électifs, véritables représentants de la « bourgeoisie », le bourg compte naturellement des fonctionnaires de carrière que le conseil choisit librement, dont il détermine les attributions et le salaire, auxquels il demande les garanties qu'il lui plaît de fixer et qui agissent sous son contrôle. Parmi les officiers du conseil [of/icers of council) il en est deux que la loi lui fait un devoir de désigner. Ce sont le secrétaire {clerk ofthe borough) et le receveur {treasurer of the borough). Ces emplois sont incompatibles avec le poste de membre du conseil. Ils ne peuvent être confiés à la même personne. Leurs titulaires sont révocables au gré du conseil.

C'est pour le conseil une obligation légale de se réunir quatre fois par an. L^une de ces réunions doit nécessairement avoir lieu le 9 novembre. Des réunions supplémentaires peuvent être convoquées, soit par le maire, soit sur la réquisition de cinq membres de l'assemblée. Le conseil délibère valablement lorsqu'un tiers de ses membres est

présent. Il lui appartient d'arrêter un règlement d'ordre intérieur. Il est libre de choisir dans son sein des comités auxquels est confié le soin de régler telle ou telle catégorie d'affaires. Les résolutions de ces comités doivent toutefois être approuvées par le conseil. Il est du reste un comité dont la désignation est obligatoire. C'est le watch cornmittee ou ce comité de garde » qui comprend au maximum un tiers des membres du conseil. Le maire en fait nécessairement partie. Le comité peut délibérer lorsque trois de ses membres sont présents. Il a pour mission de nommer des sergents de ville {borough constables) et d'édicter des règlements sur la manière dont ils doivent s'acquitter de leurs fonctions. Il est d'ailleurs un certain nombre de bourgs dont les forces de police se confondent avec celles du comté. Depuis la loi du 13 août 1888, cette confusion est obligatoire pour les bourgs de moins de dix mille

ftmes (i).

Chaque année, au mois d'octobre, deux ou plusieurs

(1) La législation qui régit ce domaine est assez complexe. Aux termes d*une loi de 1840 (3 et 4 Vict. c. 40) un bourg municipal pouvait consolider sa police avec celle du comté ; dann ce cas, le commandement appartient au chief constable du comté. En vertu d'une loi de 1856 (19 et 20 Vict. c. 69) amendée par des dispositions plus récentes, TÉtat prenait & sa charge la moitié des frais occasionnés par la solde et Téquipement de la police aussi bien dans les comtés que dans les bourgs. Les subventions de la trésorerie n'étaient du reste accordées que si le ministre de Tintérieur certifiait que la police répondait aux conditions voulues (certificate of efficiency). La loi refusait tout subside aux bourgs de moins de 5,000 âmes. C'étaitun moyen d'obliger ces bourgs à fondre leur police dans celle du comté. Depuis une loi de 1877 (40 et 41 Vict. c. 69) une force de police distincte ne peut être établie dans un bourg créé par une nouvelle charte, à moins que sa population n'excède 20.000 âmes. La loi du 18 août 1888 marque évidemment une nouvelle étape dans Tabsorption des petites villes parle comté. La législation actuelle pourrait être caractérisée comme suit : Les villes de moins de dix mille âmes n'ont point de police distincte ; il est â souhaiter (et ce désir est en partie réalisé) que les villes de moins de vingt mille habitants se trouvent dans le môme cas.

juges de paix ayant juridiction dans le bourg imposenlà un certain nombre d'habitants le titre de spécial consiables. Ces constables spéciaux constituent une sorte de résene. Ils ne peuvent agir que sur la réquisition d'unjuge de paix, réquisition constatant que les forces ordinaires de police du bourg sont insuffisantes pour le maintien de la paix. De môme que dans le comté, des constables spéciaux peuvent ôtre désignés extraordinairement dans un bourg au cas où des troubles graves sont appréhendés.

Lorsque l'Angleterre réformait en 1835, son régime municipal, lorsqu'elle rajeunissait certaines institutions, certaines magistratures, rien n'était plus loin des intentions du législateur qu'une rupture complète avec le passé. On dépouilla Tancien droit coutumier des abus qui s'y étaient glissés et qui le défiguraient ; on s'abstint de créer de toutes pièces un droit nouveau et original. Peu favorable aux conceptions abstraites, l'Angleterre ne s'éleva pas à la notion du « pouvoir communal », notion définie, avec une admirable précision de langage, par les lois françaises de la fin du dernier siècle. La compétence du town councily des aldermen et du maire ne fut pas élargie. On ne leuraccorda, somme toute, que les attributions, strictement spécifiées, dont un usage prolongé les avait investis.

Le town council, essentiellement constitué parles mandataires de la population, n'exerce pas à beaucoup près, la plénitude de ce que nous serions tentés d'appeler l'autorité municipale. Les fonctions qui lui sont confiées sont avant tout — s'il est permis d'employer cette expression— des fonctions d'ordre matériel. 11 a pour premier devoir

d'administrer le patrimoine — mobilier ou immobilier — dont le bourg est possesseur. Figurent au premier rang dans ce patrimoine les édifices municipaux, les hôtels de ville, les maisons de justice, les prisons, les asiles d'aliénés, les ponts dont l'entretien incombe au bourg, les fondations {trusts) faites dans l'intérêt des habitants. Cette gestion s'opère suivant des règles très strictes que la loi détermine avec minutie. Le gouvernement exerce en cette matière un contrôle des plus étendus et des plus rigoureux.

A moins d'une concession spéciale ou d'une autorisation du Local Government Board, un bourg ne peut acquérir ni posséder plus de cinq acres de terrain. Il faut également le consentement du Local Government Board pour Taliénation des immeubles municipaux et pour certaines locations. En principe, un paiement ne peut être opéré par le receveur du bourg que sur le mandat signé par trois conseillers et contresigné par le secrétaire. Les emprunts contractés par le conseil (toujours avec l'approbation du Gouvernement et dans les conditions qu'il détermine) peuvent être spécialement gagés sur les biens et capitaux du bourg, de môme que sur les taxes qu'il perçoit.

Lorsque les revenus du patrimoine municipal, propriétés et capitaux, ne suffisent pas pour couvrir les dépenses que le bourg est soit autorisé, soit légalement astreint à effectuer, il appartient au conseil de combler le déficit au moyen d un impôt communal [borough rate). Cet impôt est proportionnel au revenu des immeubles. Il se répartit entre les paroisses comprises dans le bourg. Il est assis et perçu conformément aux règles établies pour la taxe des pauvres. Le conseil est môme libre d'ordonner que le boroiigh rate s'ajoute à cette dernière taxe sous forme de supplément.

La nomination des titulaires des emplois municipaux et la fixation du chiiïre de leurs traitements sont naturellement du ressort du conseil. Nous avons déjà mentionné ce fait que les constables du honvg sont désignés parle watch committee.

Le conseil est libre d^édicter des ordonnances ou 6^e-/atr5. Ces ordonnances peuvent avoir pour objet, soit l'administration intérieure du bourg, soit la prévention ou la répression d'actes nuisibles {nuisances). Dans cette dernière hypothèse, elles créent des contraventions de police. Elles peuvent être sanctionnées par une amende allant jusqu'à cinq livres sterling. Une ordonnance n'est valable que si deux tiers des membres du conseil ont assisté à la délibération. Elle doit être publiée au moyen de Taffichage. Une copie est transmise au secrétaire d'Etat. La reine en son conseil privé a le droit, durant les quarante jours qui suivent cet envoi, d'infirmer [to disalloxc) l'ordonnance, en tout ou en partie. Pendant cette période de quarante jours, la reine est libre de prolonger le délai à l'expiration duquel le bye-law doit entrer en vigueur. Le contrôle du gouvernement ne s'exerce pas sur les ordonnances relatives à la prévention et à la répression des nuisances,

La loi déclare en termes exprès que le conseil ne peut frapper une nuisance qu'autant qu'elle n'est pas déjà punissable, en vertu d'un acte législatif applicable au bourg. Rien de plus naturel qu'une semblable réserve. Seulement, c'est une particularité du droit administratif anglais que les matières qui, selon nos idées, sont du domaine de la police locale, provoquent d'une manière constante l'intervention du pouvoir législatif. L'autorité réglementaire du conseil n'a donc pas, à beaucoup près, toute l'étendue qu'on serait tenté de lui attribuer au premier abord.

On sera disposé à conclure de ces observations que le champ dans lequel se déploie T'initiative du conseil est singulièrement restreint. Cette proposition était certainement vraie autrefois. EUenedoit être accueillie aujourd'hui qu'avec de graves restrictions. Oui, il est exact que le conseil ne jouissait en principe que d'une autorité médiocre. Mais l'intervention de la loi a eu pour résultat d'élargir la compétence du conseil, de multiplier ses devoirs, d'accrottre le nombre de ses attributions. Et c'est ici que nous rencontrons l'un des traits les plus significatifs du droit public de T Angleterre. L'extension de ^autorité communale, dans les cas où elle s'est produite, ne s'est pas opérée uniformément — tout au moins au début — au profit de tous les bourgs municipaux du pays. Elle s'est accomplie d'une manière fragmentaire, au moyen de mesures partielles. Tel conseil municipal reçut, dans une hypothèse particulière, de nouvelles attributions, parce qu'il avait paru utile au législateur que ces attributions lui fussent spécialement confiées. Il exerçait alors des fonctions supplémentaires, non pas en vertu d'une autorité propre et originelle, mais par l'effet d'un privilège, par l'effet d'une résolution du Parlement.

Les personnes qui sont quelque peu au courant de la procédure parlementaire anglaise savent que les projets de loi présentés, soit à la Chambre des communes, soit à la Chambre des lords, se divisent en bills publics et bills privés. Ces derniers, étrangers aux questions politiques proprement dites, sont relatifs à des intérêts particuliers, généralement à des intérêts d'ordre matériel. Il n'est pas d'Etat, on le comprend facilement, où le principe d'une telle distinction ne se retrouve. Une loi qui concède à une société anonyme la création d'un chemin de fer ou la cons-

truction et Texploitation d'un pont, offre évidemment nn autre caractère qu'une loi qui institue un nouveau régime électoral, ou qui proclame le principe de Tinslruc lion obligatoire. Mais les bills qui concernent les intérêts particuliers ont pris en Angleterre une importance exceptionnelle. Ils se sont multipliés au point de former, aux yeux des commentateurs de la constitution, une catégorie distincte d'actes législatifs. Au nombre des motifs qui nous expliquent ce phénomène, il s'en trouve un qu'il nous a déjà été possible d'entrevoir. L'autorité communalen ayant pas réussi à se constituer sous une forme claire et arrêtée, il est arrivé que le Parlement, expression suprême de la volonté nationale, est resté seul en possession du droit de décréter des mesures qui, en d'autres pays, ont été abandonnées à rinitiative de la commune.

On comprend, dès lors, qu'il ait fallu un spécial bill pour que le conseil d'un bourg fut autorisé à s'occuper de certains objets, qui, à défautd'une semblable faveur, se seraient dérobés à son action. Par exemple, un acte spécial était nécessaire pour que le conseil eût la faculté de prendre les mesures relatives à l'éclairage de la ville, au pavage des rues, aune distribution d'eau potable. Le législateur, qui était libre d'accorder un privilège déterminé au toxvn councilAçi telle ou telle ville, était libre aussi d'en refuser le bénéfice au town cownczV d'une ville voisine. Rien ne l'empêchait d'octroyer en ce cas le privilège dont il s'agit à un groupe de particuliers, à une compagnie concessionnaire. On ne rencontrait dans ce domaine nul principe absolu, nulle uniformité. Tout dépendait des circonstances. On constatait, par conséquent, des inégalités notables dans la compétence qui appartenait aux différents bourgs municipaux du pays.

En dépit de ces inégalités, de ces anomalies, on ne pouvait toutefois méconnaître une tendance vers l'unité. Il y avait certaines fonctions administratives qui, tout en n'étant pas de l'essence du pouvoir municipal, tel qu'il était conçu en Angleterre, étaient communément exercées par les conseils des bourgs. Dans les villes où des particuliers, ordinairement associés et « incorporés », où des commissaires [trustées), pour employer l'expression anglaise, ont reçu du Parlement la mission de paver, d'éclairer ou de nettoyer les rues, de créer une distribution d'eau ou do gaz, de procédera des travaux d'amélioration, d'établir un marché ou un cimetière, il leur fut permis de transférer au totvn council, pourwx que celui-ci y consentît, leurs droits et leurs obligations, leurs pouvoirs, leurs propriétés, en un motf toute leur situation active et passive.

Il est à présumer qu^en bien des occasions, un transfert de ce genre s'est effectivement accompli. L'opération n'en conserve pas moins un caractère facultatif. L'énorme extension du pouvoir municipal, une plus grande uniformité dans le régime intérieur des bourgs incorporés, ce sont là des phénomènes qui se rattachent d'une manière indissoluble à la législation moderne sur la (( santé publique >i. Cette transformation décisive se dessine vers le milieu du XIX^ siècle. Elle ne s'est pas arrêtée depuis lors. Aux termes delà loi du li août 187S (i), le town cownciY est nécessairement revêtu de la qualité d* « autorité sanitaire ». Les mesures à prendre dans l'intérêt de la santé publique sont désormais de son domaine. Nous apprécierons pleinement rimportance des fonctions qu'il exerce à cet égard, lorsque nous analyserons de plus près les règles qui gou-

(1) :« et 39 Vict. c. 55.

vernent en Angleterre tout ce qui touche à l'hygiène el à la santé publique. Pour le moment il suffira de signaler ce fait que le titre d'autorité sanitaire présente une signification très complexe et qu'il emporte, au profit de la corporation municipale, l'attribution do pouvoirs nombreux et variés. Nous aurons l'occasion de constater que l'ensemble de ces pouvoirs implique une compétence qui se rapproche singulièrement de celle qui appartient en France el en Belgique à l'autorité locale.

Cette brève et incomplète description du régime municipal anglais, tel qu'il se dégage de l'acte de 1835 et des lois qui l'ont suivi, nous permet, croyons-nous, d'entrevoir quelques-uns des traits les plus expressifs du génie politique de l'Angleterre. C'est d'abord une méfiance invincible à l'endroit des résolutions extrêmes ; c'est l'habitude de marcher vers le but indiqué au moyen d'étapes graduelles et sans jamais abandonner le fil qui rattache le présent au passé. C'est ensuite — et ce point est peut-être plus intéressant — une prédilection marquée pour les mesures partielles; c'est une tendance invétérée à n'admettre l'existence d'un organe politique qu'en vue d'une fin spéciale et clairement désignée ; c'est une lente adaptation de cet organe à telle ou telle fonction particulière, qu'il paraît seul en état de remplir efficacement.

Si nous signalons ce tour d'esprit et cette façon d'agir, c'est parce que nous aurons l'occasion de les rencontrer dans d'autres circonstances. Pour le moment, ils nous aident à comprendre pourquoi l'Angleterre, ayant à reconstituer son régime municipal, ne s'éleva pas du premier coup, comme la France révolutionnaire, à un type logique et abstrait. Elle demeura étrangère à la notion d'un « pouvoir communal » capable d'accomplir, dans un cer-

cle tracé d'avance par la loi, un nombre presque indéfini d'opérations. Il est fort possible qu'une telle conception finisse par se réaliser chez elle. Mais ce résultat ne sera jamais que le terme d'une longue et laborieuse évolution. Ce sont quelques-unes des phases de cette évolution que nous serons amenés à mettre en lumière.

Pour obtenir une idée plus claire de ce qu'est la police communale en Angleterre, il est nécessaire de déterminer exactement la situation des juges de paix dans les bourgs municipaux.

Il convient d'établir dans ce domaine une opposition fondamentale. Il y a des bourgs qui, au point de vue delà « juridiction n des juges de paix, font partie intégrante du comté. Il en est d'autres, au contraire, qui, à ce même point de vue, se distinguent du comté et vivent, pour ainsi dire, d'une existence propre. Et cet isolement par rapport au comté est plus ou moins complet selon la nature des privilèges que le bourg a su conquérir.

La population du bourg auquel ces privilèges n'ont pas été accordés est, en quelque sorte, noyée dans la population du comté. Elle est soumise à la juridiction des magistrats dont l'autorité s'exerce dans la circonscription qui renferme le bourg. Le seul correctif que réclame cette proposition, c'est que le maire en fonctions et le maire sorti de charge, sont de plein droit compris parmi ces magistrats, lorsqu'il s'agit d'afi'aires intéressant le bourg. On se rappellera en effet que le maire est juge de paix pendant la durée de ses fonctions et qu'il conserve cette qualité pendant l'année qui suit l'expiration de son mandat. Il

se rencontre par conséquent dans chaque bourg deux magistrats municipaux qui sont revôtus d'un véritable pouvoir de police.

A ce régime général — et que Ton serait tenté d'appeler un régime de droit commun — se substitue, en des cas assez nombreux, un régime défaveur et d'exception.

Il est loisible à la reine d'accorder au bourg, sur la requête du conseil, une (( commission de paix séparée » (a separate commission of the peace). Un semblable octroi entraîne ce résultat que la reine désignera pour le bourg un certain nombre déjuges de paix distincts de ceux du comté. Il arrive assez fréquemment que le lord chancelier tienne compte, pour les nominations, des vœux exprimés par le town counciL Ces magistrats urbains ne doivent satisfaire à aucune condition de fortune. Rien n*empôche le lord chancelier d'aller les prendre au sein de la classe ouvrière (i). Il suffit qu'ils résident à l'intérieur du bourg ou dans un rayon de sept milles aux environs (li kilomètres i/2) ou bien qu'ils occupent dans le bourg une maison, un magasin ou une propriété quelconque. Leur compétence est semblable à celle dont les magistrats de comté sont investis soit dans une Cour de juridiction sommaire, soit dans une Cour de petites sessions, soit dans ime session spéciale. Elle s'exerce de la môme manière et dans les mêmes conditions. Les juges de paix urbains n'ont point d'attributions d'ordre financier. 11 ne leur a jamais été permis d'établir ou de percevoir un impôt. Ce pouvoir a toujours appartenu au town council. Au surplus, la loi de

(1) Depuis Tavènement du ministère libéral actuellement en fonctions, le lord chancelier a accordé à un certain nombre d'ouvriers le titre de juge do paix.

1888 a dépouillé les magistrats de comté des prérogatives qu'ils possédaient autrefois en matière fiscale.

Il convient d'observer que l'octroi à un bourg municipal d'une « commission de paix » ne soustrait pas nécessairement ce bourg à l'autorité des magistrats de comté. Rien ne les empêche, en principe, d'y exercer leurs fonctions comme par le passé. 11 n'en est autrement que si la charte du bourg renferme une clause dite àenon intromittant et si, en même temps, le bourg possède une Cour séparée de sessions trimestrielles (1). Toute réunion de juges de paix agissant dans l'intérêt du bourg est présidée de plein droit par le maire. Il appartient au conseil du bourg de fournir aux juges les locaux nécessaires. Disons enfin que les juges du bourg [justices for the borough) ont l'obligation de désigner un secrétaire ou clerk^ lequel est révocable à leur gré.

La loi de 183S, en admettant au profit de certains bourgs l'existence déjuges de paix spéciaux, ne consacrait en aucune façon une innovation. Elle se bornait à confirmer — en le rajeunissant singulièrement — un état de choses qui durait depuis des siècles. Un grand nombre de bourgs avaient obtenu autrefois le privilège de posséder des juges de paix distincts de ceux du comté. Les premières chartes conçues en ce sens datent du règne de Richard II. La concession d'une faveur de ce genre n'était régie par aucune règle fixe. Ordinairement les juges de paix urbains étaient choisis par le toivn council parmi les aldermen. Il est toutefois un fait qui domine la diversité des usages locaux :

(1) On rencontre ici une foule de particularités. Autrefois, lorsqu'un bourg n'était pas protégé par une clause de non intromittant, il pouvait être imposé au county rate par la session trimestrielle. En fait, les clauses de non intromittant sont antérieures à la loi de 1835.

nulle part on n^exigeait que les juges de paix justifiassent d'un cens. , ,

Aujourd'hui encore, nous Pavons vu, aucune qualification n'est exigée des juges de paix urbains sous le rapport de la fortune. Il y a là un emprunt fait aux anciennes traditions par la loi de i83S. Le principal mérite de cette loi est d'avoir décrété, dans la matière qui nous occupe, des maximes stables et uniformes. Les juges de paix qui devaient leur existence à une charte (justices by charler)^ les magistrats électifs, furent totalement abolis. A l'exemple de ce qui a lieu pour le comté, les juges de paix urbains tiennent désormais leur titre de la couronne. Leur nomination émane du lord chancelier. Bien qu'ils puissent être révoqués par le gouvernement, ils remplissent leurs fonctions leur vie durant: En fait, ces fonctions sont communément confiées à des hommes honorables de la classe moyenne, à des industriels, à des négociants, à des médecins, à des avocats, à des avoués [solicitors) et même à des commerçants au détail. Il est permis de constater que les juges de paix urbains n'ont pas, tant au point de vue. des relations sociales qu'au point de vue du droit public, la même importance que les magistrats de comté. Leur prestige est moindre et leur autorité n'a pas la même étendue. Ils ne participent pas, dans des quarter sessions périodiques, à l'administration de la justice criminelle proprement dite. Ce n'est pas, hâtons-nous de le dire, que tous les bourgs soient, comme tels, nécessairement privés de sessions trimestrielles. Nous verrons dans un instant qu'un certain nombre d'entre eux possèdent des sessions trimestrielles distinctes de celles du comté. Seulement les juges de paix du bourg n'y remplissent pas de fonctions judiciaires.

La loi de 1835, respectueuse des situations acquises, laissa des juges de paix spéciaux aux villes qui jouissaient déjà de ce privilège. Elle énuméra 128 bourgs, auxquels une « commission de paix séparée » était dès ce moment assurée. Elle ajouta que les autres bourgs du royaume pourraient, à la requête du conseil municipal, obtenir de la reine une faveur du même ordre. Les concessions de ce genre ont été fort nombreuses. Ce sont naturellement les villes d'une certaine importance qui en ont bénéficié. On compte aujourd'hui plus de 200 bourgs municipaux auxquels une commission de paix a été octroyée (1). Depuis la loi de 1888, il dépend de la reine de révoquer cet octroi. Le nombre des juges de paix urbains est de 3,000 environ.

Il peut être difficile, sinon impossible aux juges de paix urbains, même dans le domaine de la juridiction sommaire, de faire face aux exigences de la situation. Que Ton songe à la quantité vraiment énorme des litiges qui se produisent dans les villes populeuses, aux questions graves et délicates qu'ils soulèvent fréquemment. Il a donc paru nécessaire de prévoir, dans certaines hypothèses, l'intervention d'un légiste de profession. Lorsqu'un bourg compte au moins 25,000 habitants, il est loisible au conseil de présenter au secrétaire d'Etat (home secretary) une pétition tendant à obtenir la désignation par la reine d'un magistrat rétribué [stipendiary magistrale). Ce magistrat est nommé par la reine et il est révocable à son gré ; en fait, il exerce ses fonctions sa vie durant. Pour obtenir cette charge il faut être avocat et avoir au moins sept années de pratique. Le traitement du magistrat rétribué

(1) Une liste publiée dans ArchbolcVs Quarter Sessions (édition de 1885) mentionne 206 bourgs municipaux ayant obtenu une commission de paix séparée.

incombe au bourg. Son chiffre est arrêté par Je gouvernement, mais ne peut dépasser un maximum fixé par le conseil. Deux ou plusieurs magistrats peuvent d'ailleurs ôtre accordés à un bourg. Le magistrat rétribué esl, en vertu de ses fonctions, juge de paix pour le bourg. Il a tous les pouvoirs qui appartiennent en principe aux juges de paix. La seule différence c'est qu'il siège seul, même dans les affaires qui exigent le concours de deux juges de paix ordinaires.

Dans les villes où un magistrat salarié a été institué, les juges de paix volontaires renoncent ordinairement à s'acquitter de leurs fonctions judiciaires. Leur rôle se réduit à Texamen de questions purement administratives. Leur prérogative essentielle consiste à concéder ou à refuser des autorisations pour l'exercice de certains commerces ou de certaines industries.

Il est d'ailleurs superflu d'insister sur l'importance qu'un tel pouvoir présente, aujourd'hui encore, au point de vue du commerce des /( liqueurs enivrantes [intox icating liquors). Il suffira de faire remarquer que les licenses sont octroyées par les juges du bourg, lesquels ont à se conformer aux règles suivantes. Si les juges sont moins de dix, ils prennent leurs résolutions collectivement et ces résolutions, lorsqu'il s'agit de l'octroi de licences nouvelles, doivent être ratifiées par un comité mixte [joint committee) où siègent trois juges du bourg et trois juges appartenant au comté dans les limites duquel le bourg est situé. Si les juges du bourg sont dix au moins, ils choisissent dans leur sein un comité de trois à sept membres, lequel est chargé de faire le nécessaire. Dans cette hypothèse, le pouvoir de ratification est confié à l'assemblée plénière des magistrats du bourg.

Les villes qui ont sollicité l'installation d'un ç/ip^nrftary magistrale sont, en somme, assezpeunombreuscs. Ce sont naturellement les agglomérations les plus importantes, les plus peuplées, celles où la criminalité est plus intense, où Ton ne saurait raisonnablement compter sur l'abnégation permanente de magistrats volontaires et gratuits. Telles sont, par exemple, les villes deLiverpool, de Birmingham, de Manchester. Nous ne parlons même pas de la métropole, laquelle est soumise à un régime particulier. Toutefois, on est autorisé à dire que l'institution de stipendianj magistraies est encore une exception dans l'organisation urbaine de l'Angleterre actuelle. Les villes qui possèdent des magistrats salariés sont aujourd'hui au nombre de vingt (1). On voit par là que, dans la plupart des agglomérations urbaines, ayant obtenu une « commission » distincte, les juges de paix volontaires exercent régulièrement la plénitude de leurs attributions.

Nous faisions tantôt allusion à ce fait qu'un certain nombre de bourgs municipaux se détachent encore et s'isolent du comté en ce sens qu'ils ont obtenu des qiiarter sessions particulières. Dès avant la loi de 1835, il se rencontrait des bourgs auxquels un tel privilège avait été concédé. C'est précisément dans ce domaine que la variété était la plus choquante et qu'elle conduisait aux abus les plus graves. Depuis la loi de 1835, il existe encore une quantité notable de bourgs municipaux qui possèdent des

(1) Ce sont Birkenhead. Birmingham, Bradford, Brighton, Cardiff, Chatham, Hull, Leeds, Liverpool, Manchester, Merthyr-Tidtill, Middlesborough, Pontypridd, Salford, Sheerness, Sheffield, Stock- on -Trent, Swansca, West-Ham, Wolverhampton (C«« de Franqueville, Organisation judif^iaire, I, p. 277). — Disons, à titre d'exemple, que le traitement annuel du stipenrîiary magistrale de Manchester est de 1200 livres sterling.

sessions trimestrielles. Mais il faut s'empresser de reconnaître que cette branche de l'administration communales été complètement rajeunie et renouvelée.

11 est loisible au conseil du bourg d'adresser à la reine en son conseil privé une requête à Teffet d'obtenir une , Cour séparée de sessions trimestrielles (a separate court of quar ter sessions). Si la requête est agréée, si le bourg obtient la Cour de quarier sessions qu'il ambitionnait, il appartient à la reine de désigner un avocat [barrister) ayant au moins cinq années de pratique pour être recorder du bourg. Ce magistrat est nommé à vie {during good behaviour). Son traitement est supporté par la caisse municipale ; il est fixé par la reine sans toutefois pouvoir dépasser un maximum déterminé par le town cotincil (1). Le recorder est de plein droit, en vertu de sa charge, juge de paix pour le bourg. Le maire seul a le pas sur lui. Tant qu'il conserve ses fonctions, il ne peut être ni alderman^ ni conseiller, ni stipendiary magistrale. Il lui est également interdit de représenter le bourg au Parlement. Il lui est enjoint de désigner pour le bourg « un clerc de la paix ». Le recorder remplit, dans le bourg, les fonctions d'ordre judiciaire qui sont exercées dans le comté par les jugesdc paix réunis dans leurs sessions trimestrielles. Quatre fois par an, ou plus souvent même si le besoin s'en fait sentir, il tient dans le bourg une Cour de quarter sessions. Lorsque la session est présumée devoir durer plus de trois jours, le recorder a le droit de déléguer à un avocat ayant cinq années de pratique le soin de présider une seconde chambre avec le titre d^assistant recorder. Toutes les attributions qui, dans le comté, appartiennent à la quarter

(1) Le traitement du recorder n'excède généralement pas cinq mille francs (O^ de Franqueville, I, p. 2o4).

sessions^ en vertu de son pouvoir juridictionnel, sont confiées dans le bourg au recorder. Il est donc investi tout à la fois d'une juridiction criminelle et d'une juridiction d'appel, laquelle s'exerce dans une foule de litiges d'un caractère administratif, pénal, civil et fiscal. Dans le cas où, grâce à Toctroi d'un privilège spécial, le bourg possède un tribunal civil i^borouffh civil court)^ le rccorrfer en est généralement le président.

Lorsqu'un bourg a obtenu une Cour de sessions trimestrielles, les jurys qui fonctionnent auprès de cette Cour — le grand jury et le petit jury — sont constitués par les bourgeois du bourg, lesquels à cet effet n'ont à justifier d'aucun cens. Ils sont naturellement affranchis de Tobiigation de participer aux travaux des qiiarter sessions du comté.

Si le bourg qui est muni d'une « commission de paix séparée » ne possède point de recorder y l'appel contre les décisions de ses juges de paix est porté devant la session trimestrielle du comté. Il est à noter, en outre, que le recorder ne siège jamais comme juge d'appel dans les instances relatives aux licences pour la vente de « liqueurs enivrantes ». La juridiction du second degré est en toute hypothèse, exercée ici par la session trimestrielle du comté.

Il va de soi que le recorder n'a point la faculté d'établir ou de répartir un impôt. Il lui est d'ailleurs interdit d'exercer aucun des pouvoirs que la loi réserve au conseil du bourg.

L'emploi de recorder n'absorbe pas en général, sauf dans les villes très populeuses, le temps de celui qui en est investi. Il suffit qu'il siège un certain nombre de jours par an. Aussi ce poste est -il généralement considéré comme honorifique. On le confie d'ordinaire à un avocat

distingué, qui conserve la faculté de continuer l'exercice de sa profession.

Le conseil d'un bourg, ayant obtenu une Cour de sessions trimestrielles et renfermant une population de plus de dix mille âmes, est obligé de désigner un coroner. Les fonctions de ce magistrat sont semblables à celles que remplit le coroner du comté.

Les villes qui ont été pourvues d'une Cour de sessions trimestrielles sont aujourd'hui, en Angleterre, au nombre de 113 (1). La loi du 13 avril 1888 a accordé à la reine le droit de révoquer, sur la requête du conseil, la concession qu'elle a faite.

YI

La loi du 13 août 1888 qui consacra, en ce qui touche l'organisation du comté, le triomphe de quelques-unes des revendications de la démocratie moderne, introduisit également des changements assez notables dans la situation des bourgs. Elle s'appliqua surtout à mettre leur régime intérieur en rapport avec les principes nouveaux qu'elle avait promulgués pour le comté. La loi de 1888 est une loi d'une portée générale, une loi inspirée par des vues d'ensemble. C'est dans le gouvernement local tout entier qu'elle a prétendu introduire l'ordre, l'harmonie, l'uniformité (2).

(1) Almanach de Whitaker pour Tannée 1894.

(2) Cela est vrai notamment en ce qui touche les conditions de i'électorat Le couniy elector doit satisfaire aux mêmes conditions que le burgess. Aux circonstances qui conféraient autrefois la qualité de c bourgeois », il faut ajouter, depuis la loi de 1888, r occupation d'un bien de 250 livres sterling de revenu.

Le conseil du bourg se renouvelle par tiers tous les ans. Les élections ont lieu le même jour que celles pour le countxj council (c'est-à-dire ie 1*' novembre) lors du renouvellement triennal de cette assemblée.

On pourrait caractériser brièvement ainsi qu'il suit, les innovations apportées par la loi de 1888 au régime municipal. L'autonomie des grandes villes a reçu de notables extensions. La situation des bourgs d'importance moyenne a été respectée. Les attributions des bourgs d'un rang secondaire ont été restreintes au profit du comté.

La loi de 1888 distribue les bourgs dans trois catégories. Il convient de les examiner successivement.

La première catégorie comprend les bourgs de plus de 30,000 habitants, et un certain nombre de bourgs (dix-sept) dont la population n*atteint pas ce chiffre, mais qui auparavant étaient traités sur le môme pied que les comtés {counties of thernselves), La nomenclature de la loi embrasse naturellement les agglomérations urbaines les plus importantes. Elle comprend soixante et un noms (1). Le chiffre de la population est calculé d'après un recensement de 1881 . Une ordonnance du Local Government Board, sanctionnée par le Parlement, peut ajouter à la liste officielle les bourgs dont la population atteindrait le chiffre de 30,000 habitants (2). Les bourgs qui appartiennent

(1) L'article 31 de la loi contient la disposition suivante : « Eachof the boroughs named in the third schedule to this Act being a borough which on tlie fîrst day of June one thousand eight hundredand eighty eight, had a population of not less than fifty thousand, or was a county of itself shall, from et after the appointed day, be for the purposes of this Act an administrative county of itself, and is in this Act referred to as a county borough >.

Les divers county horoughs sont naturellement d'une importance très différente. Le plus important est Liverpool avec 552.508 habitants, le pins modeste Canterbury avec 21.000 habitants. Les dix-sept villes qui, pouvant se glorifier du titre de county of itsefj sont devenues des county boroughs, ont été choisies parmi soixante-quatre villes ayant de 20,000 à 50,000 habitants.

(2) L'ordonnance est édictée sur la proposition du conseil de comté ou du conseil du bourg. Elle est précédée d'une enquête. Plusieurs villes ont Btè promues au rang de county borougha depuis la loi de 1888. Ce sont Oxford, Grimsby, Newport.

à cette première catégorie sont revêtus de la qualification de « comtés-bourgs » [county boroughs). Ils sont presque entièrement assimilés aux comtés. Leur régime est le même. Le conseil du bourg exerce toutes les attributions dont la loi investit le county coiincil. N'oublions pas que, antérieurement déjà, il possédait la plupart de ces attributions. Grâce à la loi de 1888 complétée sur ce point parla loi du 5 mars 1894, le nombre de questions qui relèvent régulièrement de sa compétence s'est accru dans une assez large mesure. L'entretien des ponts et des grandes routes (mainroads) est désormais confié à sa vigilance. Des fonctions d'ordre administratif, demeurées jusque-là entre les mains des juges de paix, ont été de la sorte transférées an conseil. C'est notamment dans le domaine des autorisations que ce transfert présente une importance réelle. Les autorisations qui ont trait à l'ouverture d'une salle de bal, d une salle de concert, d'un théâtre, aux agences d'émigrations, aux banques populaires et aux maisons de prêts sur gage, au commerce du gibier, aux abattoirs, d'autres encore, émanent dorénavant du conseil municipal.

Le county borough participe, au même titre qu'un comté ordinaire, à la distribution des subsides de l'Echiquier. II touche, proportionnellement à son importance, et suivant certaines règles dont il est superflu d'expliquer le détail, une quote-part dans le produit des droits de licence et des droits de succession [probate duties). A l'exemple du conseil de comté, il a l'obligation de répartir entre un certain nombre d'administrations spéciales, une partie des subsides qu'il reçoit. Cette répartition s'opère à la décharge du gouvernement. Elle tient lieu des allocations que l'Étal accordait autrefois à des corps administratifs locaux.

Il ne faudrait pas conclure de tout cela que le county

borough n'ait plus aucune relation avec le comté dans les limites duquel il est situé. Les points de contact n'ont pas tous disparu. Le coujity borough dépend du comté pour les assises (1) ; les bourgeois sont éventuellement appelés à faire partie des jurys dont la tenue des assises entraîne la formatioD. Si le county borough^ — chose toujours possible — est privé, soit de juges de paix spéciaux, soit d'un recorder, il reste soumis dans une mesure plus ou moins large à la juridiction des magistrats de comté (2). Il relève encore du comté en ce qui touche la nomination du sheriff et l'administration de la milice. Dans la mesure où il constitue une subdivision du comté, il participe aux dépenses nécessitées par les poursuites criminelles. De telles dépenses sont obligatoires pour les county boroughs. Il en est d'autres auxquelles les comtés et les bourgs (de toute catégorie) sont libres de faire face séparément, mais en vue desquelles il leur est loisible de s'entendre et de concerter leurs efforts. Une alliance de ce genre peut se réaliser, par exemple, lorsqu'il s'agit du maintien d'un asile d'aliénés ou de l'organisation de la constabulary . Toutes les fois qu'un accord entre un comté et un bourg — ou môme entre le comté et certains bourgs — sera nécessaire, ou paraîtra simplement désirable, les administrations intéressées auront à déterminer les bases de leur entente. Le chiffre des dépenses incombant à cha-

(1) A moins qa*étant déjà, en vertu d*anciens privilèges, un county of Uself, il ne profite d'une commission d'assises séparée.

(2) Lorsque le comté a été divisé en districts pour les coroners et qu'un county borough (sans quarter sessions) constitue un de ces districts, le coroner est nommé par le conseil du bourg. Si le bourg forme une partie seulement du district, la désignation du coroner appartient au conseil de comté. -Toutefois, si un comité mixte est institué à cette fin parle comté elle bourg, la nomination a liou sur la recommandation de ce comité. Le conseil du bourg peut exiger l'institution d'un semblable comité.

cune d'elles devra être fixé . La loi énumère avec une minutieuse précision les règles qui président à la conclusion de ces pactes. A défaut d'un accord amiable il est nommé un arbitre, soit par les administrations intéressées, soit, en cas de dissentiment, parle Local Government Bùard[iy

La seconde classe des bourgs municipaux renferme tous les bourgs dont la population, suivant le recensement de 1881, variait entre 10,000 et 50,000 habitants. Dans les villes de cette classe, )e tovm council conserve intégralement les attributions qu'il possédait auparavant. Quant aux quelques fonctions administratives exercées dans le bourg par les juges de paix, soit qu'ils dépendissent du comté, soit qu'ils fussent commissionnés spécialement pour le bourg, elles sont dévolues au county council (2 .

(1) C'est un principe général que, pour toute affaire quelconque. le> bourgs peuvent s'entendre soit entre eux, soit avec le comté. Dans cette hypothèse, la gestion des intérêts communs est confiée à un comité mixte.

Des traités devaient naturellement intervenir par le fait même de b promulgation de la loi, en vue de régler les droits et les obligations naissant des situations existantes. Pour statuer sur ces questions et sur une foule d'autres difficultés (relatives notamment k la détermination des limites territoriales) la loi avait désigné nominativement des commissaires chargés de remplir le rôle d'arbitres. C'étaient le comte de Derbv, MM. Shaw Lefèvre, Lloyd Wharton, Mowatt et Henley. Leurs pouvoirs devaient subsister (à moins de prolongation par le Parlement) jusqu'au 31 décembre 1890. Depuis cette date, les administrations intéressées ont. en cas de différend, à désigner un arbitre de commun accord. Si elles no s'entendent pas sur le choix de l'arbitre, sa nomination appartient au Local Government Board. Tous les cinq ans, à la requête des administrations intéressées, les termes de l'arrangement peuvent être modifiés de commun accord, ou à défaut d'accord, par la décision d'an arbitre qnt' désigne le Local Government Board,

(2) Au nombre des mesures qui, en vertu de ce transfert, sont désormais du ressort du county council, il faut comprendre notamment les résola* tions relatives aux salles de théâtre et aux dépôts de matières explosives. Les pouvoirs à exercer relativemeut aux asiles pour aliénés indigents {pauper lunatics asylums) ont toutefois été confiés au conseil dn bourg.

Les bourgs de cette catégorie, — de même que les bourgs de la catégorie suivante, — dépendent du comté pour les assises, pour la nomination du sheriff, pour la milice, assez souvent pour la juridiction des juges de paix et du coroner^ et aussi, du moins en principe, pour l'entretien des grandes routes {main roads). Il peut donc se rencontrer des intérêts à raison desquels les bourgs dont nous parlons font officiellement partie d'un « comté administratif ». Le conseil de comté a, de ce chef, le droit de les soumettre à une taxe, à un county rate. Par suite, il est nécessaire qu'ils soient représentés par leurs délégués au sein de ce conseil. C'est ce qui a lieu. La loi a du reste soin d'ajouter que ces délégués ne pourront agir ou voler dans les questions impliquant une dépense pour laquelle les paroisses du bourg qu'ils représentent ne sont pas soumises à la même taxation que le reste du comté.

Viennent enfin les bourgs municipaux de la troisième catégorie. Ce sont les bourgs dont la population, en 1881, n'atteignait pas le chiffre de 10,000 âmes. La loi de 1888 a notablement réduit leur compétence. Sans doute, le town council demeure en possession de ses fonctions essentielles, fonctions déterminées par la loi de 1882, et à défaut desquelles l'existence administrative d'un bourg ne se comprendrait même plus. Il conserve également sa qualité d'autorité sanitaire avec toutes les attributions qu'un pareil titre implique. Mais il est un grand nombre d'autres fonctions qui étaient venues s'agglomérer — notamment en vertu de lois spéciales — autour de ce noyau primitif et que le town council était invité à remplir. Ce sont ces fonctions supplémentaires qui lui ont été partiellement ravies. Depuis la loi de 1888, il appartient dM county council de s'en acquitter. La loi nous donne la nomenclature

de ces fonctions. Elles se rattachent aux objets suivants Tadministration et la surveillance des aliénés indigents; la nomination des coroners ; la police (à certains points de vue) des voies publiques ; la désignation d'experts pour l'inspection des denrées alimentaires ; les écoles de réforme pour jeunes détenus; la conservation du poisson; les matières explosives ; les épizooties ; la destruction d'insectes nuisibles ; les compteurs à gaz ; la vérification des poids et mesures ; les forces de police. Parmi les objets compris dans cette énumération, il en est qui avaient été confiés à des bourgs de moins de dix mille âmes sans autre condition ; il en est d'autres, au contraire, qui n'appartenaient qu'à ceux de ces bourgs qui avaient obtenu des sessions trimestrielles. Ils ont tous été dévolus au county council. Quant aux fonctions administratives exercées dans les bourgs de moins de dix mille âmes par les juges de paix, le county council a également hérité de la plupart d'entre elles. Il est clair que les bourgs de la troisième catégorie peuvent être taxés par le conseil de comté à raison des objets qui viennent d'être mentionnés. Gomme conséquence, ils envoient au conseil un certain nombre de délégués. Ceux-ci s'abstiennent de participer aux délibérations qui n'intéressent pas les circonscriptions dont ils sont les représentants.

Au total, la loi du 13 août 1888 a fortifié l'indépendance des grandes agglomérations urbaines. Elle a fait participer à la vie administrative du comté les agglomérations d'importance secondaire qui, pour un certain nombre d'objets, ne paraissaient pas trouver en elles-mêmes le principe d'une existence prospère.

LA PAROISSE (l'assistance PUBLIQUE ET LA LOI DES PAUVIŒS).

Les destinées du bourg furent longtemps obscures et médiocres. On a signalé plus haut les abus qui s'étaient introduits dans son organisation et qui contrarièrent son développement. Ce qui nuisit principalement au bourg, ce fut sa constitution artificielle, son caractère de corporation privilégiée, sans attaches intimes avec la masse de la population, sans racines profondes dans des groupes spontanés et vivaces.

• Il ne suivait aucunement de là que la vie politique locale fût paralysée ou suspendue. Une société se subdivise nécessairement en organismes élémentaires qui remplissent des fonctions déterminées. Un groupe naturel et primordial, robuste comme tout ce qui natt et grandit librement, se rencontrait en Angleterre. C'était la paroisse, véritable germe des institutions communales du pays, telles qu'elles s'élaborent et s'achèvent à notre époque (1).

(1) Pour un grand nombre d'auteurs la paroisse anglaise n'est pas autre chose que Tancienne township reparaissant sous une forme rajeunie. L'assemblée des paroissiens, le vestry meeting serait le township moot des hommes libres. Un tel système rattache évidemment les libertés locales de l'Angleterre à des origines fort antiques. En dépit des appuis que cette théorie a trouvés chez des auteurs d'un rare mérite, tels que Toul-* min Smith, Freeman, Stubbs (I, p. 102-105), il est fort douteux que l'on réussisse jamais à démontrer sa justesse. Il ne nous appartient pas de

En Angleterre, aussi bien que dans les autres contrées de l'Europe, la paroisse offre effectivement les caractères d'un produit naturel du sol. Elle s'est constituée d'ellemême au sein d'une société organisée sur les bases du christianisme. Le lien qui rattachait tous les habitants d'une communauté locale — sans exception, sans distinction, sans privilège d'aucune sorte — à l'édifice où s'accomplissaient les mystères de leur foi, créait entre eux une identité permanente d'intérêts et de sentiments. La célébration d'un culte, quelque épuré qu'on le suppose, ne fait pas naître uniquement des questions d'ordre spirituel. Il s'y mêle inévitablement des problèmes d'ordre temporel, La construction et la réparation des églises {fabrica)^ le

nous enf^^ager dans Tune des controverses les plus embarrassantes du droit anglais. Bornons-nous à mentionner l'opinion professée tout récemment sur cette question par M. F. W. Maitland : « . . . Nous sommes très loin d'admettre que toute toionship possédait comme telle un moot^ et, d'autre part, le bond qui nous fait passer du township moot à la vestry me parait un tour de force des plus périlleux. Après avoir pesé tout ce qui a été dit en faveur de Topinion contraire, par ce capable et zélé explorateur de rhistoire, M. Toulmin Smith, je persiste à croire que la vestry est une institution assez moderne, que Ton ne peut guère la faire remonter au delà du XIV« siècle, qu'elle appartient à la paroisse, entité purement juridique, et non pas à la township ; qu'elle est le produit du churck rate^ lequel à son tour est le produit de l'appropriation des dîmes et de la pauvreté du clergé paroissial ; que les churrhvardens sont également assez modernes. Graduellement la vestry a pu s'attribuer le pouvoir d'intervenir dans une foule de questions ; les cours manorialcs déclinent et l'assemblée qui peut imposer un church rate aspirera volontiers à imposer d'autres taxes ; mais le germe de la vestry est un germe purement ecclésiastique. La vestry appartient à la paroisse et la législation séculière du XIII* siècle ne sait rien de la paroisse. Si nous prenons un rôle judiciaire (aplea roll) do cette période, nous rencontrerons presque sur chaque feuille une mention relative à la villa ; nous ne trouverons pas un mot sur la paroisse, à moins que nous ne tombions sur un litige ayant ladlme pour objet ». {The survival of archaïc co^nmunities, Law Quaterly Rcview, 1808, p. 226-227).

Les idées de Maitland concordent absolument avec celles de Gneist (Voyez notamment Englische Verfassun ffSf/eschicfite, p. 517-539).

soin des cimetières, Teiitretien des ministres du culte et de leurs auxiliaires, entraînèrent de tout temps des frais assez considérables. La nécessité d'y faire face a été Tune des raisons qui expliquent la formation du patrimoine ecclésiastique et rétablissement de la dîme.

Il n'est personne qui ne sache que la gestion des biens de l'église donna lieu, au moyen âge, à de singuliers abus. Les revenus de l'église furent souvent détournés de leur destination naturelle. De là vint la nécessité de réclamer le concours pécuniaire des paroissiens, notamment en ce qui touche la réparation et l'entretien des édifices du culte. A compter du XIIP siècle environ, ils eurent l'obligation de payer à cette fin un impôt annuel, une véritable taxe, dont aucun d'eux n'était exempt. Cette taxe d'église [church raie) se répartissait entre les paroissiens proportionnellement à leur fortune présumée. Ce qui à cette époque attestait presque exclusivement le degré relatif d'opulence, c'était l'immeuble que le contribuable occupait, à quelque titre que ce fût, dans les limites de la paroisse. Qu'il fût propriétaire, usufruitier, locataire, que le bien fût une habitation ou une terre, on ne s'attachait pas à de telles variétés. On considérait simplement l'avantage qu'un immeuble procure à celui qui en jouit personnellement. L'immeuble devenait l'indice des ressources dont disposait son détenteur. De là cette conséquence toute naturelle que le church rate devait être proportionnel au revenu des biens situés dans la paroisse. Cette conclusion présente, au point de vue du droit public anglais, une importance de premier ordre. L'affirmation qu'elle implique, est aujourd'hui encore le principe générateur de l'impôt communal en Angleterre.

Le church rate était, par ses origines, une contribution

volontaire. Il est bien vrai que l'excommunication était suspendue comme une menace sur la tête de ceux qui auraient refusé de l'acquitter. Elle constituait néanmoins un subside sur l'allocation et sur le chiffre duquel les paroissiens avaient à délibérer. Ils se réunissaient à cet effet dans la sacristie, dans la vestrtj ; ils étaient généralement présidés par leur pasteur. Par suite d'un rapprochement assez naturel, l'assemblée reçut elle-même la dénomination de vestryJA est permis de surprendre, dans cette petite assemblée locale, quelques-uns des caractères d'un parlement minuscule. En revanche, c'est sous l'aspect d'une autorité executive qu'apparaissent les churchwardens ou gardiens de l'église, les marguilliers. Ces modestes fonctionnaires, choisis annuellement parmi les paroissiens, et tenus d'accepter le mandat qu'on leur offrait, étaient au nombre de deux dans chaque paroisse. L'un d'eux était nommé par les paroissiens, l'autre par le curé. Du moins, tel était l'usage ordinairement suivi. Les churchioardens s'occupaient des soins matériels du culte, de la conservation et de l'entretien des édifices, de la garde des registres, de la police intérieure de l'église. Leur fonction principale consistait à répartir et à percevoir le churchrate, à convoquer dans cette vue l'assemblée paroissiale. A peine est-il besoin de mentionner, à côté des churchtoardens^ quelques employés d'un rang secondaire, tels que le clerc, le sacristain et le bedeau, dont la désignation appartenait également aux paroissiens.

Des phénomènes du même ordre ont eu lieu sur le continent, notamment en France, où la situation de l'église et des biens ecclésiastiques était à peu près la même qu'en Angleterre. Mais des germes semblables ont donné dans les deux pays, grâce au contraste des circonstances, des

produits qui diffèrent singulièrement entre eux. L'introduction des laïques dans le domaine du culte aboutit en France à la création des conseils de fabrique, dont la mission, toujours modeste, dépendit de plus en plus du pouvoir ecclésiastique. En Angleterre, au contraire, par la vertu de la réforme religieuse, la participation des fidèles aux frais du culte devint le point de départ d'une série de changements essentiels dans l'organisation de la société politique.

Le grand rôle temporel de la paroisse anglaise date du XVP siècle et de l'émancipation du monde laïque. Il semble à première vue que la réforme religieuse ait éclaté brusquement. En réalité, elle était le terme d'une mystérieuse évolution qui, depuis bien longtemps, s'accomplissait d^une manière inconsciente, et dont les plus anciens symptômes sont contemporains du réveil qui succéda au sombre découragement des premiers siècles du moyen âge.

L'âme même de la réforme religieuse, — cette âme qui se dérobe quelquefois derrière le voile épais des controverses théologiques, — c'est une nouvelle notion du monde, une transformation de Tidéal qui peut être conçu par la pensée des hommes. Le monde cesse d'être considéré comme irrémédiablement triste, comme n'étant pour le fidèle qu'une demeure provisoire dont il importe assez peu de prévenir la ruine. On se décide à croire que le royaume de Dieu commence à se réaliser sur cette terre, que l'homme peut s'y trouver relativement heureux, qu'en tout cas il est de son devoir de chercher à rendre sa destinée meilleure. La foi dans le progrès fait son apparition, et, avec elle, une confiance généreuse dans l'utilité de l'effort ; avec elle aussi se propagent le besoin et le goût de la li-

berté, sans laquelle rhomme ne se résout que bien diflicilemenl à prendre l'initiative d'une œuvre quelconque. Le premier pas à faire dans cette direction impliquait une révolte contre le joug traditionnel de la théocratie. On sait dans quelle mesure cette insurrection réussit en Angleterre. Mais ce qu'il importe de signaler ici, c'est la répercussion de ces événements sur l'administration intérieure du pays.

L'église du moyen âge n'aspirait pas seulement à régner sur les esprits et sur les cœurs. Elle était puissante dans l'ordre des intérêts matériels et avait assumé de nombreuses fonctions d'un caractère politique et social. Elle dispensait l'instruction dans la mesure où elle jugeait que cette instruction était nécessaire. Elle se chargeait seule du soin de subvenir au soulagement des malades et des pauvres, aux exigences de la bienfaisance publique. En des temps où les besoins de la société étaient sans aucun doute impérieux et poignants, mais, au total, moins variés et moins complexes qu^ils ne le sont aujourd'hui, l'action de l'église suffisait, ou, du moins, paraissait suffire. Quant à l'Etat, son rôle était en quelque façon négatif. 11 devait écarter de la société, formée sur le type conçu par Téglise, les dangers extérieurs qui mettaient son existence en péril. Il devait assurer l'ordre, faire régner la paix, se charger de la police. La réforme religieuse atteignit les fondements mômes de l'édifice que l'église avait élevé. L'Etat remplaça l'église. Pour mieux dire, il substitua, sur une foule de points^ son action à la sienne. La société laïque — dont l'Etat n'est que l'interprète et l'expression — prétendit vivre avec plus d'indépendance, s'émanciper de la tutelle du clergé. Par cela môme, elle prit à sa charge les fonctions dont l'église s'acquittait auparavant. Il n'y avait là du reste

que rexéculion des obligations qui pèsent sur tout héritier lorsqu'il recueille une succession. Les biens de Téglise, ou, pour être plus exact, les biens des communautés ecclésiastiques, avaient été confisqués et partagés, et, sous mille formes différentes, étaient entrés dans le patrimoine de la société laïque.

Cette société, qui venait de répudier quelques-unes des maximes de la théocratie, n'en demeurait pas moins une société essentiellement chrétienne. Elle n'aspirait pas à Tabolition de toutes les institutions du passé. Il était naturel qu'elle continuât de vivre et qu'elle accomplît son œuvre dans les cadres que le catholicisme avait établis. Il se rencontrait un organisme administratif déjà ancien, qui avait fait ses preuves et dont, par suite, elle n'hésita pas à tirer parti : c'était la paroisse.

Avant comme après la réforme religieuse du XVP siècle, des assemblées de paroissiens se tinrent périodiquement dans la sacristie de l'église. Ses habitants demeurèrent soumis à l'obligation de pourvoir aux nécessités matérielles du culte. Un devoir nouveau et singulièrement lourd ne tarda pas à leur incomber. Ce devoir présente une importance capitale. C'est son accomplissement qui, plus que toute autre chose, rend compte de la situation exceptionnelle attribuée à la paroisse par le droit administratif de l'Angleterre.

La paroisse devint par excellence l'organe de la bienfaisance publique.

Au nombre des problèmes que la société moderne avait à résoudre, l'un des plus urgents et des plus complexes était sans contredit le paupérisme. La misère est éternelle. Le moyen âge l'acceptait comme un mal inévitable, presque légitime et dont il appartient à la charité d'atténuer

les ciïets. Les nombreux établissements de bienfaisance, hospices, hôpitaux, orphelinats, léproseries, dont la créalion coïncide avec Tavènement du christianisme, témoignent de la pitié que ressentait l'église pour les déshérités de ce monde. La charité rentrait éminemment dans ses fonctions. C'est par là que se justifiaient la possession d'énormes richesses et la perception de la dîme.

Les idées du moyen âge n'allaient guère au delà deTaumône, au delà du soulagement temporaire, accidentel, inconsidéré, de la misère et de la souffrance. A cela vinrent s'ajouter vers la fin du moyen âge, et plus encore au XVI" siècle, des mesures de répression cruelles, impitoyables, révoltantes, contre le vagabondage et la mendicité. Grâce à la réforme religieuse, la charité fut sécularisée. Elle devint un service public. La conception même que Ton se faisait de la bienfaisance se trouva par là singulièrement modifiée. C'est Thonneur du monde moderne d'avoir aperçu dans Tindigence une maladie sociale dont les causes, purement humaines, peuvent être déterminées et dont il est possible, dans une certaine mesure, de conjurer les effets. L'esprit de suite et la méthode succédèrent à l'insouciance et à l'empirisme. Ce nouveau point de vue, résultat d'une conception plus optimiste de la destinée humaine, se manifesta dans plusieurs Etats et particulièrement en Angleterre.

A la suite de diverses tentatives qui cherchaient toutes à donner plus dUmportance au rôle de la paroisse (1), la loi des pauvres d'Elisabeth vint poser, en 1601, les bases d'une législation dont les conséquences se font encore sentir à l'heure actuelle. Le principe dominant de la loi de

(1) Les premières origines du « domicile de secours » apparaissent dès 1388 (Stubbs, III, K>0).

1601, c'est qu'il faut établir une distinction entre les indigents valides et les indigents que Tàge, la maladie ou les infirmités rendent incapables d'un effort physique. Il faut procurer aux premiers du travail et c'est aux seconds exclusivement que doivent être affectées — mais là seulement où un recours à la famille est impossible — les ressources de la charité. Les officiers de la paroisse ont pour devoir de mettre les indigents au travail et de se procurer le lin, le chanvre, la laine, le fil, le fer et autres matières premières requises à cet effet.

Encore bien que Tapplication d'un tel principe ait pu donner lieu par la suite à des abus fort graves, il est indéniable que le principe lui-même est à la fois juste et fécond. En même temps qu'elle décrétait ces utiles maximes, la loi d'Elisabeth consacrait une innovation essentielle dans l'administration intérieure du pays. C'est dans la paroisse que la société laïque eut désormais à remplir les obligations que l'assistance publique lui imposait. Simple circonscription ecclésiastique, elle acquit la qualité de domicile de secours. L'indigent devait être secouru dans la paroisse où il était né.

Le soulagement de la misère est regardé en Angleterre — tout au moins depuis la loi de 1601 — comme une obligation légale pour les paroissiens. 11 est bien vrai que l'indigent n'a pas un droit proprement dit, une créance contre la paroisse ; mais celle-ci ne peut pas se soustraire à l'accomplissement de ses devoirs, et elle doit au besoin, y être contrainte administrativement.

Procurer du travail aux indigents valides, venir en aide aux infirmes, percevoir les sommes exigées par ce double objet, telles furent les diverses fonctions exercées, à compter de la loi de 1601, par les cliurchwardens agissant sous

la direction de la vestry et avec l'assistance de surveillants ou maîtres des pauvres [overseers of ihe poor). Ces surveillants étaient désignés annuellement par les juges de paix parmi les habitants notables de la paroisse [siibslantial hoiiseholders). Leur nombre variait entre deux et quatre suivant l'importance de la circonscription. L'acceptation de cet emploi, sauf certains cas d'exemption, était obligatoire. La liste des personnes aptes à remplir ces fonctions était dressée par les churclurardens de commun accord avec les paroissiens.

Ces derniers devaient naturellement subvenir aux frais que nécessitait la mise en œuvre des prescriptions de la loi. De là cette conséquence essentielle que la taxe destinée Il couvrir les dépenses requises, la « taxe des pauvres », \cpoo7*raie^ était établie sur le modèle de la taxe d'église, sur le modèle du church rate. Elle était due par tous ceux qui détenaient, à un titre quelconque, des biens dans la paroisse et se proportionnait au revenu de ces biens. Il va de soi que la taxe des pauvres dépassait singulièrement par son importance l'ancien church rate. Par un renversement naturel des rôles, le church rate ne forma bientôt plus qu'une minime fraction de la taxe des pauvres, laquelle est demeurée jusqu'à notre époque le type immuable des impôts municipaux.

Ce soudain élargissement de sa mission initiale conféra naturellement à la paroisse une importance qu'elle n'avait pas auparavant. Elle devenait un organisme politique (1).

(1) Il faut toutefois noter qu'avant mémo que le service de Tassistance publique eût reçu une organisation régulière, l'entretien des voies publiques avait été mis à la charge de la paroisse. Cet entretien avait éveillé de bonne heure la sollicitude du gouvernement. Des dispositions de tout genre avaient été prises. Finalement, un statut de 1555 (2 et 8 Ph. et M. c. 8) imposa cet entretien à la paroisse. On y subvenait au moyen de

Il faut aller plus loin. A ne considérer que son principe interne et profond, la paroisse était par essence une institution démocratique. Elle était la communauté formée par les habitants d'une circonscription locale. Ils contribuaient tous à certaines charges et avaient tous — théoriquement du moins — le droit de faire partie de l'assemblée paroissiale, delà vestry.

Si Tavenir devait fmalement, après mille vicissitudes, mettre en pleine valeur le principe démocratique qui est Tâme delà paroisse anglaise, il faut bien reconnaître qu*à l'origine le principe ne trouva qu'assez rarement l'occasion de se réaliser.

Sans doute, rien n'interdit de croire que l'assemblée plénière, comprenant la totalité des paroissiens payant l'impôt, ait été primitivement la règle. Ce système subsista dans un certain nombre de paroisses. Le régime auquel elles étaient soumises était celui de la « vestry ouverte » {open vestry). Il s'en fallait toutefois de beaucoup que ce régime eût prévalu dans toutes les paroisses. Dans un grand nombre d'entre elles, on constate qu'un groupe d'habitants, plus influents, plus actifs, peut-être plus dévoués, exerce en fait toutes les fonctions de l'administration paroissiale. Ce comité dirigeant porte le nom de « î;^A'/ry choisie », de 5^/ec/t;es/ry. Le mode de formation de ce comité offrait, à raison de circonstances particulières, de nombreuses modalités. Généralemeat il se recrutait lui-même. C'est à ce comité que les paroissiens, par indifférence, par incurie, et, somme toute, par une espèce

prestations en nature dues par tous les habitants et remplacées en certains cas par une taxe en argent. La contribution était proportionnelle à la fortune du contribuable. Nous aurons à revenir plus tard sur ces points.

d'adhésion tacite, abandonnèrent le soin de s'occuper des affaires locales. Bien que le régime de la sélect vestry impliquât une altération des principes originels sur le gouvernement des paroisses, on le réputait légitime dès l'instant qu'il invoquait en sa faveur une longue tradition. Des arrêts de justice se prononcèrent en ce sens. Bien plus, on vit le législateur, lors de la fondation de paroisses nouvelles, accorder sa préférence aurégimedela^e/ec/ue^^ry, et déterminer, par des actes du parlement, le mode suivant lequel cette corporation choisie aurait à se former et à se renouveler (1). Vers la fin du XVIll*» siècle, la sélect vestry^ dans une foule de cas, personnifiait la paroisse. Elle administrait, sans être soumise à un contrôle efficace — notamment dans le domaine de la bienfaisance publique — des intérêts dont l'importance était assez souvent de premier ordre.

Ce n'est pas que la vc^/ry, qu'elle fût « ouverte » ou« choisie », jouît d'une complète indépendance. Dans le cercle même où s'exerçait sa com pétence,la suprématie de la classe dirigeante, de la gentry^ ne manquait pas de se faire sentir. L'administration paroissiale était placée sous Tautorité des juges de paix. Nous constaterons un peu plus tard que l'intervention de ces magistrats — intervention souvent malencontreuse — était décisive dans la plupart des questions qui intéressent la bienfaisance publique.

La disparition sur une grande échelle des vestries ouvertes, la prépondérance acquise par les juges de paix, ce sont là des phénomènes qui se rattachent par d'intimes liens à l'état politique et social de l'Angleterre au XVIII® siècle. Cet état de choses ayant souffert depuis lors des

(1) Gneist, Selfgovernment in Englandy p. G74-675.

modifications radicales, il se conçoit que Tadministration des paroisses ait subi à son tour une transformation.

Une telle métamorphose s'est effectivement accomplie. En dépit d'une multitude d'abus, de déviations et de disparates, la paroisse renfermait les éléments d'un organisme viable. Elle recelait, pour ainsi dire, les germes de son développement ultérieur. Sous l'empire de circonstances variées, ces germes, durant une longue période, demeurèrent cachés et comme assoupis. Petit à petit et successivement ils s'éveillèrent. De telles conséquences n'apparurent qu'à rheure où la démocratie commença d'avoir conscience de sa force, à l'heure où la prépondérance de la gentry fut sérieusement mise en question. A compter des dernières années du XVIII® siècle, le déclin de la nobility et de la gentry se révèle par d'irrécusables symptômes. Les conditions mômes du problème politique et social, s'il est permis de s'exprimer ainsi, avaient subi un changement profond. Depuis Tëpoque de la Réforme jusqu'à l'époque de la Révolution française, la question religieuse et la question de la forme du gouvernement avaient absorbé l'attention de TAngleterre. A la suite de luttes prolongées, et au prix d'admirables efforts, ces deux questions avaient été résolues dans le sens de la liberté. Ce résultat était dû pour une large part à la noblesse et à la gentry. Ce qu'elles avaient obtenu était acquis définitivement, faisait désormais partie du patrimoine intellectuel et moral de TAnglelerre, appartenait jusqu'à un certain point au monde civilisé. C'est sur -un nouvel ordre de questions qu'allait désormais se porter l'attention des hommes. Les couches inférieures de la population commencèrent à entrevoir d'une manière confuse un avenir plus clément. La grande aspiration démocrati-

que de notre siècle s'annonce. Les pelils, les humbles, ceux que le monde officiel ignore et qui demeurent exclus de la vie politique, font entendre leur voix. Ils réclament plus d'égalité, plus de justice, plus de santé, plus d'instruction, en un mot, une plus large part de bonheur. Afin de réaliser leurs vœux, ils demandent plus de puissance. Qu'est-ce donc que l'histoire de notre temps, si ce n'est l'histoire de l'évolution qui amena jusqu'à la lumière les couches profondes et obscures de la population?

Pour que la société moderne pût se reconstituer sur de nouvelles bases, il fallait, en Angleterre comme ailleurs, qu'elle se façonnât des organes nouveaux, adaptés aux fins qu'elle se proposait d'atteindre. Ces organes ont effectivement été créés. Phénomène bien digne d'être relevé, ils trouvèrent dans la paroisse les conditions de leur existence, et, pour ainsi dire, la substance à l'aide de laquelle ils se sont formés. C'est de la paroisse que sont sorties un certain nombre d'institutions profondément marquées à l'empreinte de l'esprit moderne et à l'occasion desquelles nous surprenons les deux caractères les plus significatifs du droit public de notre temps : d'une part un appel direct à Télection populaire, de l'autre une tutelle attentive et permanente exercée par l'État, expression suprême de la nation entière.

Une transformation aussi radicale impliquait une séparation de plus en plus complète entre le spirituel et le temporel. La paroisse politique devait se détacher de la paroisse ecclésiastique. Depuis que la loi avait officiellement reconnu l'existence de cultes dissidents, il était bien difficile de prolonger la fiction en vertu de laquelle étaient réputés « paroissiens » tous les habitants de la circonscription dont l'église anglicane était le centre. Le jour où

la loi décida que le paiement du church rate serait volontaire, qu'aucun habitant ne pourrait y ôtre contraint (1), elle fit faire un pas immense au principe qui veut que l'organisation intérieure de Téglise n'ait rien de commun avec le droit administratif.

Voilà fort longtemps du reste qu'à la suite de circonstances variées la paroisse civile ou séculière et la paroisse ecclésiastique ont assez fréquemment cessé de coïncider au point de vue territorial. La poor laivparish et la highivay parish ne correspondent pas nécessairement à une circonscription religieuse (2). La paroisse ecclésiastique n'intéresse plus guère aujourd'hui que les fidèles de l'église anglicane. C'est naturellement la a paroisse civile» que nous aurons en vue dans les pages qui vont suivre.

Au cours de ce siècle la paroisse est entrée comme élément constitutif dans un certain nombre d'organismes plus importants, de création moderne, et qui remplissent des fonctions déterminées. Des combinaisons de ce genre se sont réalisées notamment dans le domaine de l'assistance publique et dans celui de l'hygiène publique. Si la paroisse, réunie aux paroisses voisines, est devenue, à plusieurs points de vue, une portion intégrante d'un ensemble plus vaste, elle n'en a pas moins conservé une individualité distincte. Elle a eu son existence propre et une compétence nettement définie. Cette compétence était sans doute assez restreinte. Toutefois dans deux ou trois circonstances, elle touchait à des intérêts vraiment consi-

(1) 81 et 32 Vict. c. 109 (1868).

(2) On compte aujourd*hui en Angleterre environ 13,000 paroisses ecclésiastiques et près de 15,000 « paroisses civiles ». (Les statistiques en relèvent 14,684). Les highway parishes sont approximativement au nombre de 14,775. — La « paroisse civile » est la localité qui, au point de vue de l'assistance publique, forme une unité administrative distincte.

226 CHAPITRE y

dérables. Nous aurons Toccasion de relever les cas dans lesquels une intervention directe de la paroisse se produisait. Le rôle modeste, mais, somme toute, efficace, que la paroisse n'a cessé de remplir, amena le législateur, dès les premières années de ce siècle, à soumettre à des règles nouvelles et précises la constitution de l'assemblée qui la personnifiait, à savoir la vestry.

Cette réforme fut l'œuvre d'une loi de 1818 (i).

La loi respectait l'organisation des sélect vestî'ies, lorsqu'elle s'appuyait sur d'anciennes coutumes ou sur des actes spéciaux. Elle demeurait également étrangère aux paroisses de la métropole. Son empire s'étendait exclusivement sur les open vestries, gouvernées encore par le droit commun, mais dont l'activité, grâce à l'indifférence des paroissiens, était assez languissante.

Le système établi par la loi de 1818, bien qu'il ait été tout récemment condamné à disparaître, mérite d'ôtre signalé. Il fournit en effet la première manifestation d'un principe qui, durant soixante-quinze ans environ, a subsisté dans le droit administratif de l'Angleterre, et dont les applications ont été assez nombreuses. Ce principe est celui du vote plural. Les membres d'une communauté politique, les habitants d'une circonscription, sont répartis en plusieurs catégories, suivant l'importance de la fortune qu'ils possèdent, et disposent d'une autorité qui se mesure au chiffre de cette fortune.

Aux termes de la loi de 1818, tout paroissien payant la taxe des pauvres avait le droit de participer aux délibérations de la vestry. Mais tous les paroissiens n'avaient pas

(1) 611 Goo.III, c. 58. Cette loi est connue sous la dénomination de Gèneml Vestries net ou de Sturge Bourne's Art (du nom de son promoteur). Elle fut complétée Tannée d'après par la loi 59 Geo. III, c. 85.

la môme influence. Celui dont les biens étaient imposés, en vue du soulagement des pauvres, à raison d'un revenu annuel inférieur à cinquante livres sterling, n'émettait qu'un vote. Le paroissien, taxé à raison d'un revenu de cinquante à soixante-quinze livres, disposait de deux suffrages. Vingt-cinq livres de plus conféraient un troisième vote, et, ainsi de suite, de vingt-cinq en vingt-cinq livres, jusqu'à six voix. C'était un maximum. La loi de 1819 assimila aux paroissiens les contribuables qui, sans résider dans la paroisse, y possédaient des biens soumis à la taxe des pauvres.

Ce système ingénieux, évidemment destiné à ménager les intérêts conservateurs, n'est guère plus qu'un souvenir à l'heure qu'il est. La loi du 5 mars 1894 Ta frappé de mort. Les « électeurs paroissiaux >> que Ton rencontre actuellement sont tous placés sur la môme ligne. Aucun d'eux n'a plus d'une voix [one man one vote). Mais la loi de 1894 a fait bien davantage. Elle a détruit dans les paroisses rurales l'ancienne vestry, cette assemblée moitié civile, moitié religieuse, présidée par le pasteur, et qui subsistait comme l'un des vestiges les plus curieux et les plus expressifs de l'Angleterre d'autrefois. En créant des conseils de paroisse et des parish meetings purement séculiers, en confinant la vestry dans le cercle des intérêts religieux, elle a rompu, en un point essentiel, les liens qui unissaient la société laïque à l'église anglicane (1).

(1) La loi du 5 mars 1804 ne concerne que les paroisses rurales, mais c'est là surtout que la vestry avait conservé son ancien caractère et qu'elle offrait une importance véritable. Son rôle était moins considérable dans les villes (bourgs et autres « districts urbains )>). Différents corps électifs (notamment le conseil municipal) y exercent certaines fonctions qui, dans les paroisses ruralos, apparlenuiont h la restnj. Tne loi de 1831 (1 et 2 VVill. IV, c. 60) applicable seuUMiient aux bourgs incorporés et aux pa-

La loid*Elisabcih de 1601, dont les maximes essentielles restèrent en vigueur jusqu'en 1834, devint le point initial d'une vaste législation, sujette à de continuels remaniements. On reconnaît aujourd'hui que le législateur ne fut pas toujours heureux dans ses innovations, qu'il oublia trop souvent les principes salutaires de l'acte de <601, que la pratique administrative s'en éloigna encore davantage, enfin que la situation créée vers le commencement du XIX® siècle par une longue suite d'abus et de tentatives mal conçues, justifiait les plus graves inquiétudes.

Le fardeau de la bienfaisance publique est pesant. Ce n'est jamais de bonne grâce qu'une communauté politique l'assume, et elle obéit généralement à la tentation de le faire passer sur les épaules d'autrui. Ce domaine est par excellence celui oîi l'idée de solidarité devrait régner sans

roisses contenant au moins 800 contribuables, avait cherché à introduire dans ce domaine un système démocratique de représentation. La mise on vigueur de ce système était subordonnée à une adhésion préalable des contribuables. Au cas où Tacte de 1831 était « adopté » par les contribuables (dont les votes avaient tous la même valeur), une assemblée, qui portait le titre de sélect vestry^ était designée par les paroissiens. Les membres étaient élus pour trois ans et se renouvelaient par tiers tous les ans. lies «adoptions » de la loi n*ont pas été nombreuses (Gneist, Selfgovernmew^ p. 680-682).

En dépit des réserves qui précèdent, il existe encore dans les bourgs et dans les « districts urbains i» des vestries qui sont régies par la loi de 1818 (et où, par suite, le principe du vote plural est en vigueur). Mais la loi du 5 mars 189i a permis au gouvernement de transférer au conseil de tout district urbain ou à tout corps représentatif institué dans ce district, les seules fonctions administratives de quelque importance dont les vestries des districts de ce genre soient encore investies (désignation des « surveillants des pauvres » et des « surveillants auxiliaires » ; droit de substituer le propriétaire à roccupant pour le paiement de la taxe des pauvres).

partage. C'est précisément une direction toute contraire que suivit la législation anglaise h compter de la fin du XVIP siècle. La paroisse, considérée comme domicile de secours, péchait évidemment par son exiguïté. On admit cependant que les paroisses les plus considérables pourraient, en ce qui touche Tapplication de la loi des pauvres, être subdivisées en circonscriptions plus restreintes, en townships. Une désagrégation dece genre fut assez fréquemment tolérée et consacrée, notamment dans le nord du pays. Il était inévitable que de petites communautés presque toujours assez chétives, quelquefois minuscules, fussent dominées par les idées les plus étroites. Le souci constant de chacune d'elles était d'empêcher que des charges nouvelles vinssent s'ajouter à celles qu'elles supportaient déjà. Les propriétaires de la paroisse — squires ou riches bourgeois — qui, à raison de l'étendue de leurs biens, payaient la plus lourde part de la taxe des pauvres, favorisaient ces tendances égoïstes. Ils contribuèrent à les faire pénétrer dans la loi.

L'intérêt immédiat de chaque paroisse était évidemment que les indigents ne pussent acquérir chez elle, au moyen d'une résidence quelque peu prolongée, un domicile de secours, un seulement. Cet intérêt trouva satisfaction dans un acte de 4662 (1), loi due principalement aux instances des députés de Londres et de Westminster. Le motif allégué en faveur de la réforme, c'est qu'il fallait mettre obstacle à l'invasion des indigents dans les paroisses les plus riches. Le but poursuivi, c'était que toute personne fût presque irrémissiblement liée, au point de vue de la bienfaisance publique, à la paroisse dont elle était originaire. Les chiirchivardens et les overseers pouvaient, dans les qua-

(1) 13 et 14 Charles If, c. 12.

rante jours qui suivaient l'arrivée dans une paroisse d'une personne étrangère, incapable de fournir des garanties de solvabilité, obtenir des juges de paix une ordonnance enjoignant au nouveau venu de regagner son domicile de secours [orderofremoval). Cette ordonnance pouvait naturellement être mise à exécution par Temploi de la contrainte. Ce n'étaient donc pas uniquement les personnes tombant effectivement à la charge de la paroisse que celle-ci pouvait frapper d'une espèce d'ostracisme ; c'étaient également celles dont Tindigence était à craindre. Une loi de 1695 décida môme que les quarante jours ne commenceraient à courir qu'à dater du moment où l'immigrant donnerait avis de sa présence aux surveillants des pauvres. On comprend facilement qu'une semblable législation, retenant le travailleur, môme à son détriment, dans une circonscription déterminée, ait nui au progrès de l'industrie. Elle présentait cet autre inconvénient de limiter singulièrement la liberté individuelle d'une multitude d'habitants. Il est vrai qu'une politique aussi draconienne ne subsista pas longtemps dans toute sa rigueur. On y apporta des atténuations successives. Une loi de 1691 admit quelques nouveaux modes d'acquisition pour le domicile de secours. Tels étaient un contrat d'apprentissage, le louage de services pour un an, le fait d'occuper un bien, de payer les taxes, de remplir un emploi paroissial durant le môme délai. On décida, quelques années après, que celui qui sérail nanti d'un certificat attestant sa dépendance à l'égard d'un domicile de secours déterminé, ne pourrait être expulsé de la paroisse où il s'établissait que s'il tombait effectivement à sa charge (1). Enfin un acte de 1795 (2)dis-

(1) 8 et 9 Will. III, c. 30 : 9 ot 10 Will. [II, c. 11 ; Vi Anno, c. 18; ;i, Geo., c. 9 II.

(•2) 33 Geo. II, c. 101.

posa d'une manière plus générale que la simple probabilité d'une indigence future ne suffirait plus pour légitimer une expulsion. Une ordonnance de translation ne devait être rendue que dans Thypothèse où l'indigent serait véritablement dans le besoin.

L'ensemble de cette législation, inspirée par des idées plus humaines, constituait assurément un progrès. Malheureusement les principes sur l'acquisition du domicile de secours étaient plus défectueux que jamais. Le mode d'acquisition le plus naturel, à savoir une résidence continue de trois années, avait été répudié par les lois édictées à la fin du XVIP siècle. En revanche, on avait introduit ou maintenu un certain nombre de modes d'acquisition plus ou moins artificiels, dont la constatation donnait lieu à d'interminables controverses. Aucune amélioration décisive n'était à espérer, tant qu'on ne s'attaquait pas à la racine du mal. Ce mal dérivait avant tout du fractionnement exagéré du service de la bienfaisance publique. Il était indissolublement lié à l'égoïsme invincible de ces milliers de petites communautés locales, à l'âpreté avec laquelle ceux qui possédaient cherchaient à éloigner les revendications de ceux qui n'avaient rien. De là, de continuels procès, entraînant des frais considérables, sur la détermination du domicile de secours. Delà une incertitude cruelle dans la condition des indigents, exposés à devoir errer de paroisse en paroisse, sans pouvoir acquérir nulle part une assiette arssurée. Grâce à un régime mal conçu, l'intérêt particulier ne pouvait se résoudre à s'effacer devant l'intérêt général. Le remède devait finalement se trouver dans une organisation plus large et plus rationnelle du service de l'assistance publique.

La constitution vicieuse du domicile de secours n'était

pas le seul inconvénient dont, avant la réforme de 1834, TAngleterre fut en droit de se plaindre. D'autres abus n'étaient pas moins graves. L'exécution des mesures réclamées par l'administration de la bienfaisance publique, était confiée collectivement aux churchivardens et aux surveillants des pauvres [overseers of the poor). Ces derniers étaient généralement au nombre de deux ; quelquefois, au nombre de trois ou quatre. Les cAwrcAtoarrf<?n^ exerçaient leurs fonctions de plein droit ; les « surveillants » étaient choisis par deux juges de paix au moins, parmi les chefs de famille honorables et solvables de la paroisse [substantialhouse holdei^s). L'emploi durait un an et ne pouvait être décliné. D'assez nombreuses causes d'exemption étaient d'ailleurs admises. Bien que les juges de paix eussent un pouvoir discrétionnaire quant à la désignation des surveillants, ils choisissaient ordinairement ceux que leur indiquaient les churchivardens. Ces derniers, à leur tour, s'entendaient sur ce point avec la généralité des paroissiens, ou, pour mieux dire, avec la vestry. Le clerc de la paroisse {vestry clerk) s'occupait de la besogne courante, et, comme il arrive souvent en pareil cas, exerçait une influence prépondérante. Churchivardens et overseers avaient pour mission de réaliser la pensée du législateur, de procurer aux indigents, soit du travail, soit des secours, conformément aux principes qu'il avait posés. La perception de la taxe des pauvres était leur fonction capitale. Il leur appartenait d'évaluer chaque année la somme nécessaire et de la répartir entre les contribuables. La taxe urie fois recueillie, il leur incombait d'en faire l'usage prescrit par la loi. Disons en passant que quelques menus devoirs administratifs d'un autre ordre avaient également été confiés aux overseers. Ils dressaient notamment la liste des

électeurs au Parlement et la liste des personnes aptes à remplir les fonctions de juré.

La gestion des churchivardens et des overseers s'exerçait tout entière sous la surveillance, et — ce qui élaitbeaucoup plus fâcheux — avec le concours et Tintervention des juges de paix. Ces magistrats ne se contentaient pas de nommer les overseers^ de vérifier leur comptabilité, d'ordonner des mesures de contrainte à l'égard des contribuables récalcitrants, de prononcer en premier ressort (sous réserve de l'appel à la session trimestrielle) sur les contestations soulevées par l'application de la loi, notamment en matière de domicile de secours, de faire procéder à la réintégration des indigents dans leur paroisse d'origine : il n'y aurait eu, en tout ceci, que les manifestations multiples d'un pouvoir supérieur de contrôle et d'inspection. Il y eut plus. Par une malheureuse inspiration, la loi permit en 1691 aux juges de paix (et même à un seul d'entre eux) d'allouer directement des secours aux indigents. Plus tard, il est vrai, ce droit fut restreint au cas où l'indigent, rebuté par le « surveillant », aurait appelé de la décision de celui-ci. LUmmixtion personnelle des magistrats, généralement peu au courant de la situation des indigents ou de ceux qui se donnaient pour tels, était capricieuse, inconsidérée, arbitraire. Elle péchait surtout par un excès de crédulité et d'indulgence et contribuait au gaspillage des ressources de la charité.

Enfin, les idées économiques les plus fausses, se rattachant d'ailleurs à une conception inexacte de la philanthropie, semblaient avoir perverti jusqu'au fond l'institution même de la bienfaisance publique. La maxime fondamentale de la loi d'Elisabeth était, on s'en souvient, que du travail devait ôtre procuré aux indigents valides, tandis

que des secours proprement dits ne devaient être accordés qu'aux enfants, aux malades, aux infirmes et aux vieillards. Rien de plus salutaire qu'une telle maxime — pourvu qu'on la mette en pratique. Il est juste de reconnaître que des tentatives avaient été faites en ce sens. A compter des dernières années du XVIP siècle, on avait construit un certain nombre de maisons de travail ou de ivorkhouses dans lesquelles on envoyait les indigents. Une loi de 1722 avait même proclamé le principe qu'aucun pauvre qui refuserait d'être logé et gardé dans ces maisons ne serait recevable à réclamer ou à recevoir des secours paroissiaux. On ne persista guère dans cette voie. L'acte de 1722 fut même abrogé en 1796. La prescription essentielle de la loi d'Elisabeth — à savoir qu'il importait de procurer du travail à ceux qui réclamaient le concours de la charité publique — cette prescription, qui s'inspirait d'une idée juste, tomba de plus en plus dans l'oubli. Au lieu de chercher personnellement à trouver un emploi pour les indigents — problème dont la solution, à la vérité, n'est pas toujours facile — churchivardefîs ^ overseers, magistrats, jugeaient plus simple de leur accorder des subsides momentanés en argent. Leur tâche en était naturellement rendue plus aisée. En revanche, les charges des contribuables allaient toujours croissant.

Ce qui les augmenta encore, ce fut, à dater de 179S, la mise en pratique du détestable système de « l'allocation », de Valloivance System. Dorénavant le produit de la taxe des pauvres ne fut pas uniquement destiné à fournir des secours aux indigents proprement dits, il dut également procurer un supplément de salaire aux ouvriers qui seraient réputés en avoir besoin. Ce supplément comprenait la différence que l'on relevait entre le taux des salai-

res et le prix des subsistances ; il s'accroissait pour chaque famille avec le nombre des enfants. C'était ordinairement lu vestry qui déterminait les chiffres sur la base desquels le montant de l'allocation se calculait. Il est clair qu'une telle politique, imaginée dans l'intérêt de la classe ouvrière, devait tourner à son détriment. Elle faisait obstacle à une hausse normale des salaires. Elle aboutissait à mettre sur le même rang l'ouvrier capable et l'ouvrier paresseux. Elle infligeait injustement au premier l'humiliation d'être à la . charge de la bienfaisance publique. Enfin, en favorisant les mariages prématurés et l'accroissement irréfléchi des familles, elle détruisait l'esprit de prévoyance et méritait les critiques sévères que les économistes ne lui ménagèrent point.

La situation était donc assez sombre au début du XIX' siècle. Aux maux qui résultaient d'une organisation imparfaite et de fausses notions économiques venaient se joindre les complications d'une période exceptionnellement troublée. Les charges financières procédant d'une guerre prolongée, l'élévation artificielle du prix du blé, la naissance de la grande industrie et l'introduction des procédés mécaniques de fabrication, avaient donné une acuité nouvelle aux souffrances de la classe ouvrière. Le problème du paupérisme apparaissait sous un aspect particulièrement redoutable. Tout le monde sentait qu'il y avait quelque chose à faire. Et ce sentiment se propageait en un temps où les aspirations démocratiques, refoulées durant vingt-cinq ans par les exigences d'une lutte héroïque contre l'étranger, se faisaientjour avec une véhémence nouvelle. L'heure des innovations nécessaires avait enfin sonné.

La grande réforme législative qui, en 1834, soumit à

une refonte complète l'organisation de la charité publique trouva le terrain convenablement préparé. Plusieurs lois qui, jusqu'à un certain point, peuvent être envisagées comme des tentatives et des expériences, caractérisent la transition qui s'opère entre le système ancien et les idées modernes. On voit se dessiner les principes qui de plus en plus domineront et inspireront la législation de notre siècle. C'est parce que ces lois sont des signes précurseurs, des symptômes significatifs, qu'il est utile de les mentionner.

Le Gilbert' s Act de 1782 (1) déclara que deux juges de paix pourraient, sur la présentation des paroissiens, désigner un, deux, ou plusieurs « gardiens » [guardians) salariés qui auraient à s'occuper de l'administration journalière de Tassistance publique [care and management of the poor). En ce cas, les chnrchwardens et les overseers n'avaient plus dans leur compétence que la perception de Pimpôt. D'autre part, il était loisible à plusieurs paroisses de se réunir et de constituer une i< union de paroisses » [union ofparishes). Il appartenait aux gardiens de ces paroisses réunies de soumettre de commun accord aux juges de paix une liste de trois personnes parmi lesquelles ces magistrats désignaient l'inspecteur ou visiteur du workhoiise. La nomination du gouverneur de cet établissement dépendait également des juges de paix. La création de workhoiises^ tel était l'objet capital de la loi. C'est pour faciliter leur exécution et leur entretien, c'est pour mettre en vigueur le principe du travail obligatoire que la loi invitait en quelque façon les paroisses à concerter leurs efforts . Les juges de paix conservaient du reste, à peu de chose près,

(1) 22 Geo. III, c. 8:^. Cet acte fut complété par 83 Geo. III, c. 85 ; 41 Geo. 111. c. 9; 43 Geo. III, c/111.

leurs attributions et leur autorité traditionnelles. Le Gilberts Act offre en outre une particularité assez intéressante. La réalisation du système quUl instituait était soumise à l'adhésion préalable des habitants de la paroisse, ou, pour mieux dire, à l'adhésion des deux tiers d'entre eux. Peut-être est-ce là le premier exemple d'une pratique assez souvent suivie depuis, en vertu de laquelle Tapplication d'un acte d'une portée générale est subordonnée au consentement des communautés locales auxquelles il est destiné {local option). Soixante-sept unions de paroisses se formèrent sous l'empire du Gilbert s Act . Plusieurs d'entre elles subsistent encore aujourd'hui. Ces unions portent le nom de Gilbert incorporations.

Une loi plus récente, le Select Vestries ouSturgesBoitrne's Actj accomplit en 1819 (1) une réforme plus importante encore et — très nettement celte fois — introduisit dans ce domaine le régime représentatif. Il fut désormais loisible à toute communauté paroissiale d'élire dans son sein une commission, une sélect vestnj (tel était le nom qu'on lui attribua) ayant pour fonction l'administration de la bienfaisance publique. Cette loi, en ce qui touche le système électoral qu'elle instituait, s'inspirait d'un statut édicté quelques mois auparavant, sur l'administration intérieure des paroisses et dont l'objet essentiel était la réorganisation des open vestries (2). Le système d'élections consacré parle Stiirges Boume's Act, se ramène aux traits qui suivent. Le corps des électeurs se divise en six classes. La première classe comprend les habitants et les contribuables taxés à raison d'un revenu inférieur à 50 livres

(1)59 Geo. III, c. 12.

(2) C'était le General Vestries Act de 1818 (58 Geo. III, c. 69) dû également à Hnitiative du député Sturge Bourne.

sterling ; chacun d'eux ne dispose que d'une voix. Dans la seconde classe figurent ceux dont le revenu annuel est de 50 à 75 livres; ils possèdent chacun deux voix. Au delà de 75 livres et jusqu'à 100 livres, trois voix sont attribuées à Télecteur. Le nombre des voix s'accroît de la sorte avec le cens, de 25 en 25 livres, jusqu'au chiffre de six voix, lequel constitue un maximum. Le comité choisi par les électeurs se composait de cinq à vingt représentants, désignés parmi les notables de la paroisse ; les juges de paix se bornaient à les investir officiellement de leurs fonctions, et par suite, à sanctionner la décision des électeurs. Le ministre de la paroisse, les churchtoardens et les overseers faisaient partie delà sélect vestry comme membres de droit. La mission de cette sélect vestry consistait, d'une manière générale, à diriger l'administration de la bienfaisance publique. C'est à elle qu'il appartenait, en première ligne, de répartir les secours. Elle surveillait la gestion financière des chu7'chtvardens et des overseers et leur donnait des instructions.

Le Sturges Boume'sAct consacra une seconde innovation, presque aussi grave que celle dont nous venons de parler. L'assemblée des paroissiens obtint le droit de nommer des « surveillants auxiliaires » [assistant overseers) qui devaient, eux aussi, recevoir leur investiture des mains des juges de paix. Ces « auxiliaires » touchaient un traitement annuel, supporté par le poor rate. Leurs fonctions étaient permanentes, sauf le droit de révocation réservé à la vestry. Elles étaient semblables à celles des anciens overseers. La présence des assistant overseers est un indice qu'il vaut la peine de relever. Elle annonce que, dans le domaine de l'administration locale, l'intervention du spécialiste, du fonctionnaire salarié, va se substituer au con-

cours — primitivement obligatoire — du simple citoyen.

L'application du Sturges Bourne's Act ne devait porter aucune atteinte à des droits acq,uis, à des institutions résultant d'actes locaux. De leur côté, les sélect vestries^ dont Texislence se fondait sur la tradition et sur d'anciens usages, demeuraient intactes. Ces restrictions enlevaient à la loi nouvelle une partie de son efficacité et contribuaient à créer une situation plus ou moins confuse. Néanmoins, le régime autorisé T^dsÏQ Sturges Boume' s Act rencontra une faveur marquée et se répandit assez rapidement. En 1832, on comptait 2234 sélect vestries^ organisées d'après les principes de la loi, et 3434 assistant overseers. Ces institutions se combinèrent sans difficulté avec le régime plus moderne, introduit peu de temps après par la loi de

Le laps de temps qui s'écoule entre le Gilberfs act de 1782 et la grande loi de 1834 a tous les caractères d'une période intermédiaire. Le domaine de l'assistance publique devient un champ d'expériences, les unes mal conçues et désastreuses, les autres fécondes et pleines d'avenir. Du sein de ces tentatives il se dégage un petit nombre de conclusions essentielles, et notamment celles-ci. L'œuvre de la bienfaisance publique, en se fractionnant à l'excès, ne donne que des résultats incomplets, sans proportion vraie avec l'effort accompli. Ensuite — et ce point, par son importance, domine tout le reste — la loi qui préside à l'évolution démocratique de notre temps, se combinant avec la loi de la division du travail, semble exiger, dans toute circonscription d'intérêt régional ou local, la présence d'un corps délibérant, issu des suffrages des contribuables, investi d'un pouvoir supérieur de contrôle et de gestion, et sous l'autorité duquel agissent des fonctionnaires salariés

et révocables. Telle est bien la notion actuelle du selfgovemment. Autrefois, cette notion était conçue d'une manière bien différente. La métamorphose s'est accomplie dans les diverses branches de l'administration. C'est à Toccasion du régime de Fassistance publique qu'elle s'est, pour la première fois, opérée en Angleterre.

Il aurait été difficile de soutenir que lès principes du selfgovernment dSi^\^\s^ tels qu'ils étaient compris et pratiqués depuis des siècles, eussent abouti, en matière d'assistance publique, à des résultats satisfaisants. Le paupérisme grandissait et les charges du pays devenaient tous les jours plus accablantes. Il fallait bien s'avouer que la gentry^ responsable après tout de l'administration du pays, était restée cette fois inférieure à sa tâche. Une enquête, poursuivie avec une conscience admirable par une commission gouvernementale, mit en pleine lumière les abus dont tout le monde souffrait et détermina leurs causes. C'est le rapport déposé par cette commission qui provoqua, en 1834, la promulgation de la nouvelle loi des pauvres (1).

L'intervention de l'État, et, jusqu'à un certain point, la mainmise du pouvoir central, sur plusieurs grands services d'utilité publique, tel est l'un des caractères essentiels de la législation moderne. La loi de 1834 entra résolument dans cette voie. Tout ce qui intéresse la charité publique est soumis désormais au contrôle suprême de l'État. Cette idée directrice a trouvé mille applications différentes. Elle

(1) Poor Law Amendment Act, 4 el 5 Will. IV, c.76.

se révèle notamment dans la création d'organes nouveaux, qui servent d'instruments au pouvoir central et auxquels le législateur a lui-même confié la mission de réaliser et de mettre en pratique les principes qu'il établissait.

La loi de 1834 autorisa le gouvernement (officiellement le souverain, en fait le ministre de Tintérieur) à constituer une commission composée de trois membres titulaires (com77iissioners) et de neuf membres auxiliaires [assistant commissioners). Le premier des commissaires désignés remplissait les fondions de président. Cette commission [thepoorlaw commissionei^s for England and Wales) \o\\\ssait des pouvoirs les plus étendus. La loi lui accordait notamment la faculté d'édicter des règlements [rides) sur tous les points intéressant la bienfaisance publique. Elle l'invitait, en quelque façon, à développer et à compléter Tœuvre dont elle avait jeté les bases.

Le législateur anglais, toujours prudent, toujours attentif à ne pas engager l'avenir d'une manière irrévocable, envisagea d'abord l'institution des/joor law commissioners comme un simple essai, dont l'expérience aurait à démontrer la valeur. Il faut du reste ajouter que les mesures ordonnées par la commission rencontrèrent chez les conservateurs, chez les personnes attachées aux anciens usages, des préjugés tenaces et une résistance opiniâtre. La commission ne fut primitivement établie que pour cinq ans. Ses pouvoirs furent renouvelés périodiquement. Le nombre des commissaires adjoints fut bientôt porté à 19. En 1847, à l'occasion du renouvellement de ses pouvoirs la commission devint, sous le nom de Poor Law Board, une sorte de ministère distinct (1). « Cet ofiice » ou « bureau »

(1) 10 et 11 Vict. c. 101.

de Tassistance publique se composait d'un nombre de membres assez considérable. Quelques hauts fonctionnaires, tels que le président du conseil privé, le lord gardien du sceau privé, le chancelier de Péchiquicr (ces trois derniers, membres du cabinet) en faisaient régulièrement partie. D'autres commissaires étaient désignés en même temps qu'eux. Le premier nommé de ces commissaires était président du « bureau ». Il devait être membre du Parlement, remplissait en quelque sorte les fonctions de ministre responsable et pouvait être appelé à siéger dans le cabinet. En 1867, le bureau fut déclaré permanent. En 1871, il fut englobé djms l'Office du gouvernement local [Local Government Board)^ lequel, aujourd'hui encore, correspond, dans une certaine mesure (les différences sont toutefois assez sensibles), au ministère de l'intérieur, tel qu'il existe en France et en Belgique.

Nous devons nous réduire à indiquer brièvement les principaux caractères de l'œuvre accomplie par la loi de 1834 et par les dispositions qui l'ont amendée et complétée. A moins de s'engager dans un dédale de questions particulières, il est impossible d'aller au delà d'une esquisse assez sommaire.

La première tâche des commissaires nommés en verlu de la loi de 1834, consistait à opérer, au point de vue spécial de l'assistance publique, une nouvelle subdivision du territoire. Ils avaient, en tenant compte de circonstances locales, à constituer un certain nombre de circonscriptions, beaucoup plus vastes en général que l'antique paroisse, et au sein desquelles les paroisses allaient se réunir et se fusionner. Le district nouveau était 1' « union de paroisses ». Les commissaires étaient libres de décrire, comme ils le jugeaient bon, les limites de chacune de ces « unions ».

Ils n'avaient pas à s'arrêter devant les résislances, devant les préférences particulières de telle ou telle paroisse. Ils étaient même autorisés (mais seulement avec l'adhésion des intéressés) à dissoudre, à diviser, à combiner autrement les « unions » qui s'étaient librement formées autrefois. Ils accomplirent leur tâche avec zèle. Leur œuvre fut naturellement continuée par le Pour Law Board, qui, en les absorbant, les remplaça. Aujourd'hui encore, 1' « Office du gouvernement local », de qui relève l'administration de la bienfaisance publique, est investi des pouvoirs originairement dévolus aux commissaires de la loi de 1834. Il a le droit de dissoudre une « union »,d'y ajouter ou d'en retrancher certaines paroisses, de combiner des unions en vue d'objets qui intéressent la bienfaisance publique. Depuis la loi du 5 mars 1894, la faculté de modifier les limites des unions appartient également au conseil de comté.

Le nombre des' unions est actuellement de 648. Le chiffre des paroisses comprises dans chaque union est nécessairement inégal. La moyenne est de 25. 11 va de soi qu'une paroisse populeuse peut former une circonscription distincte, et, pour employer le langage administratif, une « union ». Cette hypothèse se réalise dans les grandes villes , et notamment à Londres . Parmi les trente unions que renferme la métropole, il en est treize qui sont constituées par une seule paroisse. Notons en passant cette particulari-té que la cité de Londres, avec ses 112 petites paroisses, ne forme qu'une seule union. Dans la mesure du possible, on a érigé les agglomérations urbaines en districts séparés. Les petites paroisses rurales ont été groupées autour de la ville de marché la plus voisine. Enfin, les unions insliluées jadis, soit en vertu du Gi/-

berCs Act, soit en vertu de lois spéciales, sont comprises depuis longtemps dans la nomenclature générale des unions de paroisses.

La poor law union n'est pas une simple subdivision territoriale, et, si Ton ose ainsi parler, une circonscription inerte. Elle est un organisme politique vivant et actif. Aux termes de la loi de 1834 et des dispositions qui la complétèrent, chaque union fut placée sous le contrôle d'une assemblée, composée pour la plus grande partie de membres élus. Cette assemblée est désignée par le nom de « bureau des gardiens » [board of guardians) (1). Chacune des paroisses comprises dans l'union était représentée en principe par un délégué au moins. Le nombre des délégués grandissait avec le chiffre de la population suivant les règles posées par le Local Governement Board. Les paroisses populeuses pouvaient être subdivisées par la même autorité en un certain nombre de quartiers [wards)^ chacun d'eux nommant un ou deux ou trois délégués, quelquefois plus.

Pour être éligible au poste de gardien il fallait — avant la loi du 5 mars 1894 — être imposé à la taxe des pauvres dans une des paroisses (ou townships) de l'union à raison d'un revenu annuel dont le chiffre était fixé par l'ordonnance qui établissait l'union. Ce chiffre ne devait pas dépasser quarante livres, et, en fait, il descendait rarement au-dessous de dix livres (2). Les fonctions de gardien du-

(1) L'expression anglaise «/{^ar^fiau of the poor pourrait être traduite en français par les mots « tuteur des pauvres ». Le board of guardians devrait s'appeler le « bureau des tuteurs ». Nous avons préféré le mot gardien au mot tuteur parce que son aspect extérieur rappelle de plus près le terme britannique.

(2) En 1892, une ordonnance du Locffl Government Bonrd avait abaissé le cens k 5 livres.

raient en principe un an (1). L'élection avait lieu le 25 mars ou dans les quarante jours après cette date. Elle s'opérait au moyen de bulletins signés dans le cas où le nombre des candidats présentés étant supérieur à celui des sièges vacants, il était nécessaire de procéder à un scrutin.

Les juges de paix du comté (mais non pas ceux des bourgs incorporés) qui résidaient dans Tune des paroisses de l'union, faisaient de plein droit partie du board. Ils étaient gardiens ex officio. Il paraît que leur assiduité laissait à désirer et qu'ils abandonnaient volontiers à leurs collègues élus le gros de la besogne. Toutefois^ ceux d'entre eux qui assistaient régulièrement aux séances, exerçaient sur les délibérations du board une inflence très naturelle (2).

Quant au système électoral établi dans ce domaine, il donnait une consécration complète au principe du vote plural, ou, si Ton veut, au principe de la classification des électeurs selon leur degré de fortune. On se souvient que cette idée avait trouvé une première application dans le Genei*al Vestries Act de 1818, et dans le Sturyes Bourne's Act de 1819. Aux termes de ces lois, les électeurs se distribuaient en six classes et possédaient de une à six voix suivant le chiffre de leur revenu. La loi de 1834, en s'appfopriant le principe, lui fit subir dans l'application un certain nombre de changements. Notre examen peut d'ailleurs négliger des modalités passagères. Le système qui sub-

(1) Une ordonnance du Local Government Boardy émise à la requête des propriétaires et des contribuables de l'union, pouvait toutefois décider que les fonctions des gardiens auraient une durée de trois ans. Ce dernier chiffre était assez généralement adopté.

(2) En 1891 on comptait 648 unions embrassant 14,690 « paroisses civiles ». Ces unions étaient administrées par 20,857 gardiens élus et 8197 gardiens ex officio.

sisla jusqu'en 4894, date d'une loi de 1844 (1). Le propriétaire d'un immeuble et Toccupant de cet immeuble jouissaient tous deux du droit électoral. La valeur du bien leur profitait à Tun et à l'autre dans la môme proportion. Le bien productif d'un revenu net inférieur à SO livres conférait un suffrage tant au propriétaire qu'à l'occupant. Un revenu de 50 àiOO livres donnait deux voix, un revenu de 100 à 150 livres trois voix ; et ainsi de suite jusqu'à 250 livres. A compter de cette somme on disposait de six voix. Ajoutons toutefois cette remarque essentielle que la personne qui occupait l'immeuble dont elle était propriétaire cumulait les droits qui dérivaient de deux qualités distinctes. Par suite, il était possible qu'un électeur eut douze suffrages à sa disposition (2).

Après avoir subsisté pendant soixante années, le régime qui vient d'être décrit fut amendé à son tour dans un sens franchement démocratique. La loi du 5 mars 1894, dont l'objet essentiel était la création de conseils de paroisse, introduisit de profonds changements dans les autres domaines de l'administration locale. L'organisation de la bienfaisance publique subit le sort commun. Tout ce qui, dans cette organisation, procédait de tendances aristocratiques, tout ce qui donnait des garanties aux intérêts conservateurs, tout cela fut aboli. Le dogme de l'égalité politique opéra, ici encore, de nouvelles conquêtes. Les dispositions qui assuraient à la classe moyenne une espèce de suprématie furent abrogées presque sans résistance.

(1) 7 et 8 Vict. c. 101.

(2) Dans le système du « vote plural » les associations et les corporations, (lu moment qu'elles justifiaient du cens requis, jouissaient du droit électoral. Ce droit était naturellement exercé par un mandataire. Des applications de cette r^j^le se rencontraient dans les délibôralions de la rp5tri/ et dans IVlrclion dt's K^^i'^lions.

Les conditions de l'électoral — et c'est là un premier point — furent complètement transformées. Le vote plural disparut. L'aisance et la fortune n'entraînent plus Taltribution de suffrages supplémentaires au profit d'un certain nombre de privilégiés. Tout électeur est réduit désormais à se contenter d'une voix (1).

Sont électeurs pour le bureau des gardiens tous les électeurs paroissiaux de la circonscription. La qualité d'électeur paroissial appartient aux personnes qui sont inscrites pour telle ou telle paroisse, soit sur la liste des électeurs parlementaires, soit sur la liste des électeurs appelés à choisir les membres des conseils de comté ou les membres des conseils de bourg [local goveimment register ofelectors). Nous aurons à revenir un peu plus tard sur ces électeurs paroissiaux. Il suffit de constater pour le moment que les gardiens sont désignés au moyen d'un mode de suffrage, qui, sans se confondre avec le suffrage universel, s'en rapproche toutefois dans une large mesure.

Le corps électoral se compose avant tout de ceux qui, dans les limites de l'union, occupent personnellement, à un titre quelconque, un immeuble ou une partie d'immeuble ou qui sont possesseurs d'un bien productif de dix livres sterling de revenu. Il faut en outre être imposé à la taxe des pauvres,, avoir acquitté ses contributions et ne point se trouver à la charge de l'assistance publique. La « franchise » appartient aux femmes. Les femmes mariées ellesmômes, dès Tinstant qu'elles réunissent les conditions requises, n'en sont pas exclues.

Le cens d'éligibilité — et c'était là une seconde garantie

(1) U faut toutefois noter que Télecteur qui justifie des conditions re* quises dans deux ou plusieurs unions différentes, peut voter dans chacune de ces unions,

accordée aux tendances conservatrices — a succombé également. Tout électeur peut aujourd'hui être choisi comme gardien des pauvres. L'éligibilité appartient également à celui qui a résidé dans les limites de l'union pendant les douze mois qui précèdent l'élection, et, si la paroisse est située dans un bourg, à toute personne capable d'être élue conseiller municipal. Les fonctions de gardien sont accessibles môme aux femmes mariées. Toute personne élue et qui ne jouit pas d'une cause légale d'exemption est tenue, sous peine d'amende, d'assumer la fonction qui lui est confiée.

Il était un dernier privilège destiné à consolider la situation de la gentry. On sait que les juges de paix siégeaient d'office dans les bureaux de gardiens. Ils ont été dépouillés de cette prérogative. L'organisation qui date de la loi de 1894 ne connaît plus de membres ex of/icio.

Ce n'est pas sans raison que des esprits clairvoyants ont regardé ces innovations comme formant la partie essentielle du Local Governnient Act de 1894. Ce statut ne renferme pas de dispositions qui intéressent à un degré égal l'avenir môme du pays. Pour prendre un point de comparaison, que Ton songe à ce que serait, en Belgique ou en France, une loi qui confierait au suffrage universel l'élection des conseils des hospices et des bureaux de bienfaisance. Il est bien vrai que les principes de la loi des pauvres n'ont pas été effleurés par l'Acte de 1894. Mais l'application de ces principes pourrait bien subir dans un avenir prochain d'assez graves changements. C'est précisément ce qu'appréhendent les conservateurs. Ils craignent que les nouveaux gardiens ne méconnaissent les lois rigoureuses de l'économie politique, qu'ils ne soient incapables de se dérober à la pression exercée sur eux par des électeurs sans fortune,

exposés h devenir eux-mêmes des clients de Tassistance publique; qu'entraînés par un excès de bienveillance, ils ne dilapident les ressources de la charité et ne multiplient les distributions de secours à domicile ; qu'enfin ils ne résistent pas à la tentation de procurer du travail aux ouvriers inoccupés et ne se livrent à des expériences qui relèvent du socialisme d'Etat. Si les admirateurs résolus delà loi de 1834 redoutent avant tout un relâchement de la pratique administrative, c'est en revanche Pavènement d'un esprit nouveau, c'est l'apparition dans ce domaine d'un souffle plus humain et plus généreux, qu'espère et qu'attend la démocratie. On doit se borner à indiquer un débat dont la solution est enveloppée d'incertitudes.

Les gardiens sont élus pour trois ans et se renouvellent par tiers tous les ans. Le conseil de comté édicté les mesures relatives à la distribution des membres élus en trois classes et à la répartition des districts électoraux en trois catégories. Le conseil de comté peut aussi décider — à la demande des gardiens — que les mandais seront intégralement renouvelés à l'expiration de chaque période triennale.

En thèse générale, chaque paroisse est représentée par un délégué. Toutefois le conseil de comté — héritant en cela des pouvoirs du Local Government Board — est libre de réunir des paroisses peu importantes, d'attribuer plusieurs représentants à une môme paroisse et de la diviser en districts électoraux ou wards. Les pouvoirs du conseil de comté sont naturellement exercés dans les coiiniy boroughs par le conseil municipal.

Les élections ont lieu le 15 avril. Dans l'hypothèse où une compétition se produit entre plusieurs candidats, l'élection a lieu au scrutin secret.

Une concession — bien légère à la vérité et presque illusoire — a été faite aux appréhensions du parti conservateur. Tout bureau de gardien est autorisé à- choisir hors de son sein — mais parmi les personnes éligibles — un président, un vice-président et deux membres supplémentaires. Ces gardiens additionnels sont élus en réalité par un suffrage à deux degrés. Leur mandat est de trois ans. Le procédé par lequel ils sont désignés rappelle le mode de nomination des aldermen, du maire et du cAa/rmo^quc Ton voit figurer, soit dans les conseils municipaux, soit dans les conseils de comté. L'imitation est incontestable (1).

Le board of guardiaris remplit des fonctions multiples. Mais avant d'analyser la nature de ces fonctions, il importe d'insister sur un point essentiel.

Le district territorial soumis à l'autorité du board constitue aujourd'hui un domicile de secours. Ce domicile, indulgent et vaste, est désormais affranchi de la plupart des inconvénients qui semblaient inséparables de l'ancien domicile paroissial. L'union n'a pas conquis du premier coup ce caractère. Elle n'y est arrivée que petit à petit et au moyen d'étapes successives.

La loi de 1834 n'avait voulu voir dans l'union qu'une fédération de paroisses. Chacune d'elles conservait son individualité et demeurait tenue de l'entretien de ses pau-

(1) Une disposition de la loi du 5 mars 1804 déclare que la désignation de ces membres additionnels devra porter pour la première fois sur les personnes qui, en vertu de la législation antérieure, étaient gardiens e.r officio ou gardiens nommés par le gouvernement. Il y a ici une mesure transitoire destinée à ménageries situations acquises.

vres. Elle contribuait de plus, proportionnellement au nombre de ses indigents, aux dépenses qui incombaient à l'union comme telles ; ces dépenses étaient relatives h la construction et h la réparation du woj^k/iouse, aux frais occasionnés par les vagabonds et par les indigents qualifiés d'irremovable paupers. Pour faire face aux obligations qui viennent d'ôtre énumérées, on constituait un fonds commun. La 'part contributive de chaque paroisse était calculée d'après les chiffres des trois dernières années.

11 suivait de laque les anciens modes d'acquisition du domicile de secours, avec leurs complications inGnies, leurs anomalies, leurs injustices, étaient à peu près tous demeurés en vigueur. La loi en avait bien supprimé quelques-uns. Mais elle avait en somme donné sa consécration à Tétat de choses qui existait antérieurement. Tout indigent devait être secouru par la paroisse sur le territoire de laquelle il se trouvait. Si l'entretien durait plus de 21 jours, la paroisse pouvait, au moyen d'une ordonnance des juges de paix (orrfer of removal)^ obtenir la translation de l'indigent étranger dans le lieu qui lui servait de domicile de secours.

Il est inutile d'insister davantage sur un système d'assistance publique qui n'est plus aujourd'hui qu'un souvenir. Les défauts de ce système étaient la conséquence fatale d'un morcellement excessif dans ^accomplissement d'un grand devoir social. Tant qu'un morcellement de cette nature subsiste, on se trouve en présence d'un dilemme des plus fâcheux. Entourer de conditions rigoureuses l'acquisition d'un nouveau domicile de secours, c'est laisser l'indigent à la charge de son domicile originel, à la charge d'une communauté politique qu'il a désertée, peut-être depuis de longues années, ot dont à vrai dire il ne fait

plus partie. D'autre part, décider que l'indigent tombera à la charge de la communauté qui Ta momentanément accueilli, au sein de laquelle il ne vit que depuis quelques semaines , c'est se rendre coupable d'une injustice encore plus choquante. Les indigents, repoussés par de petites paroisses égoïstes et cruelles, chercheront un refuge dans des paroisses plus tolérantes, plus généreuses, plus insouciantes peut-être ; en d'autres termes, ils afflueront dans les paroisses urbaines, lesquelles, de plus en plus, seront dévorées parlepauperisme.il est pour ainsi dire impossible d'imaginer une combinaison qui puisse triompher à la fois du double péril qui vient d'ôtre signalé. Ou plutôt il n'y a qu'un moyen d'échapper au dilemme : c'est de se pénétrer de la solidarité qui existe entre les difl'érentes paroisses, sinon du pays tout entier, du moins d'une môme région, et, par suite, de concevoir sous une forme plus large le service de la bienfaisance publique.

L'Angleterre, après quelques tâtonnements, s'est décidée à le faire. Elle a substitué l'union à la paroisse comme siège de Tobligation de secours. Une loi de 1846 (1) déclara qu'une ordonnance de translation ne pourrait plus être obtenue contre ceux qui auraient résidé durant cinq années dans une paroisse, ni contre ceux qui, à raison d'une maladie ou d'un autre fait accidentel, seraient simplement atteints d'une incapacité de travail passagère. L'année suivante, on décida que, pour échapper à une ordonnance de translation, il suffirait d'avoir résidé pendant cinq années sur le territoire de l'union (2) ; il n'était plus nécessaire d'avoir habité d'une manière continue une même paroisse. L'entretien de ces indigents incombait à l'union.

(1) 9 et 10 Vict. c. 6G.

(2) 10 et 11 Vicl. c. 110.

Un fonds commun était constitué par les paroisses proportionnellement au nombre de leurs pauvres, d'après la moyenne des trois dernières années. Finalement, une loi de 1865 (1) réduisit encore le délai dont Taccomplissemcnt confère à l'indigent le privilège de ne plus pouvoir être arraché désormais à la paroisse qu'il a choisie comme résidence. L'individu qui a séjourné pendant un an dans luie paroisse, sans avoir été secouru durant ce laps de temps par la bienfaisance publique, est considéré, le cas échéant, comme un indigent inamovible [irremovable pauper) et ne peut plus être expulsé. Au point de vue pratique, cet individu est placé sur la même ligne que celui qui, par l'un des modes prévus par la loi, acquiert dans une paroisse un domicile de secours proprement dit, un seitie?nent. Aujourd'hui encore le seulement s'acquiert de diverses façons. La filiation, le mariage pour la femme, la naissance, la possession d'un freehold on d'un copyhold, la prise àbail d'un immeuble productif d'un loyer de dix livres et le paiement de la taxe des pauvres durant une année, un contrat d'apprentissage ou le fait d'avoir rempli pendant un an un office paroissial — une résidence d'au moins quarante jours étant obligatoire dans la plupart de ces hypothèses — enfin une résidence de trois années, telles sont à notre époque les voies qui conduisent à l'établissement d'un domicile de secours.

Le point le plus remarquable dans la législation inaugurée en 1846, c'est que l'entretien des pauVres non sujets à translation, des irremovable paupers^ était mis, non plus à la charge de telle ou telle paroisse déterminée, mais à la charge de l'union entière. On s'était engagé dans la bonne

(1) 28 et 29Vict. c. 79.

voie et on y persévéra. Le pas décisif fut accompli en 186S par VUnioîi Charyeabilitij Ad (1). A partir de ce moment, les paroisses cessèrent d'être individuellement tenues de Tentretien des indigents qui dépendaient de chacune d'elles. Tous les frais relatifs à l'assistance publique incombèrent à l'union. Chaque paroisse y participe aujourd'hui proportionnellement à la valeur annuelle imposable de ses immeubles.

La translation de l'indigent ne peut plus être ordonnée désormais que d'union à union, et non plus de paroisse à paroisse. C'est au board of gtiardians qu'il appartient de requérir de deux juges de paix Tordonnance en vertu de laquelle la translation s'effectue. Elle ne peut être prescrite que dans l'hypothèse où Pindigent est réellement tombé à la charge de l'assistance publique. Elle est adressée aux gardiens de l'union qui est tenue de recevoir et d'entretenir l'indigent. En cas de nécessité, toute personne doit être secourue par l'union dans les limites de laquelle elle se trouve momentanément. Les frais médicaux occasionnés par un accident donnent lieu à une action récursoire contre l'union dont relève l'indigent.

L' c< union de paroisses » est le district dans lequel s'exerce Taulorité du bureau des gardiens. De toutes les décisions qu'il est appelé à prendre, les plus importantes sont incontestablement celles qui regardent l'allocation de secours aux indigents. C'est à ce conseil électif que la législation inaugurée en 1834 a confié le soin de mettre en

(1) t>8 et îiO Vicl. c. 79,

pratique les principes nouveaux qu'elle avait consacrés. La loi de 1834 ne s'est pas contentée de réunir et de grouper les paroisses au sein d'associations plus vastes. Avec une grande hardiesse, elle s'est efTorcée de soumettre la distribution des ressources de la charité à des idées plus saines et plus rationnelles. La « maison du travail »,le irorkhoiise, tel est, si Ton peut ainsi parler, le centre et le nœud de l'union ; tel est le signe qui la révèle aux regards et qui la symbolise.

L'emploi imprévoyant, arbitraire, désordonné, des fonds affectés à l'assistance publique était le vice capital de l'ancienne organisation. La paresse, l'insouciance et la mendicité, bien loin d'ôtre systématiquement combattues, trouvaient, dans un ensemble de mesures mal conçues, une espèce d'encouragement. Le paupérisme s'étendait, rongeant de plus en plus la classe ouvrière. Si les abus étaient nombreux et graves, le remède dont on fit l'épreuve fut radical, rigoureux, presque cruel. La loi de ^ 834 décida que tout indigent valide qui implorerait l'assistance de la charité publique, ne serait secouru qu'à la condition de se laisser interner dans une « maison de travail », dans un workhouse^ édifice redouté, qui participe à la fois de l'hospice, de l'atelier et de la prison.

Le icorkhoiise (appelé aussi /îoorAow^e) n'était pas précisément une institution nouvelle. Des « maisons de travail » existaient auparavant. Ce qui était nouveau, c'était la généralisation du système selon lequel le workhouse est envisagé comme un moyen de vérifier l'indigence de ceux qui s'adressent à la charité officielle.

L'idée directrice du régime aujourd'hui en vigueur, c'est que l'indigent capable de travailler ne doit à aucun prix recevoir une aumône qui risque d'endormir sa bonne vo-

lonté. Il ne faut pas que les secours alloués aux travailleurs entraînent, au détriment de la classe ouvrière tout entière, un abaissement du taux des salaires. Par suite, on invite rindigent qui se tourne vers Tautoritc administrative, dans Tespérance d'en recevoir quelque appui, à franchir le seuil du loorkhotise. Sans doute, il est assuré de n'y point mourir de faim. Mais le régime qu'il subira — et sur lequel il ne se fait aucune illusion — est de nature à éveiller dans son esprit des appréhensions bien légitimes. Un travail ingrat et pénible, — scier du bois, casser des pierres, faire de Tétoupe(l), — unedisciplineaustèreetmonotone, une absence presque totale de distractions, des châtiments sévères, — notamment la prison — en cas d'insubordination, et, par dessus tout, la privation de la liberté, voilà le sort, assurément peu enviable, auquel l'artisan privé d'ouvrage et dénué de ressources, est contraint de se résigner.

On ne saurait nier que le principe dont s'inspirait la loi de 1834, ne sôit en somme juste et salutaire. La main de la charité officielle ne doit pas s'ouvrir en faveur de l'indigent capable d'un eflfort physique, ou, du moins, elle ne doit s'ouvrir que si le travailleur se résout à exécuter la besogne qu'on lui demande. Et cotte besogne dit-on, doit être assez dure, assez fastidieuse, elle doit s'accomplir dans des conditions assez rebutantes pour que l'indigent ne courbe la tcHe qu'à la dernière extrémité sous le joug qu'on lui propose. En un mot, il est essentiel que la condition de rindigent assisté [pauper) soit moins bonne que celle du travailleur indépendant.

L'épreuve du workhoiise, le loorkhome test, est donc un

(1) Ces travaux sont tout particuliùreuicnt inipusês aux casnalpaupersy c'est-à-dire aux vagabonds qui sont recueillis pendant une ou deux nuits par lo u;or/{/io//jç(» et qui ne sont hébergés qu'à ce prix.

Là paroïssè 257

moyen de contrôle énergique dont l'objet est de combattre la paresse, Timprévoyanceetla mendicité. Il est un corollaire naturel du principe suivant lequel les communautés politiques locales sont légalement obligées de venir au secours de la misère.

Un tel moyen de contrôle n'est pas toutefois à Tabri de toute critique. Il offre quelque chose de mécanique. Il opère d'une façon uniforme, rigide, inflexible. Il néglige trop les exceptions ; il se plie malaisément à l'appréciation des cas individuels. Par suite, il aboutit à bien des iniquités partielles et conduit à des souffrances dont beaucoup semblent imméritées. L'oisiveté de Thomme du peuple n'est pas toujours le fait de sa paresse ou de sa mauvaise volonté. Les crises industrielles et les chômages font des victimes parmi ceux qui jamais, s'ils avaient trouvé de l'ouvrage, n'eussent songé à tendre la main. Les premiers frappés seront inévitablement les travailleurs les plus faibles, les plus âgés, les moins intelligents, ceux qui ,dans le cas de contraction de marché, seront sacrifiés à des compagnons plus jeunes, plus instruits, plus habiles. N'y a-t-il pas quelque chose d'inhumain dans le langage que la société tient au travailleur que l'infortune surprend, cette infortune dérivât-elle en partie de son imprévoyance? « je suis prête à te donner le pain qui prolongera ton existence matérielle, mais j'entends que cette libéralité soit pour toi pleine d'amertume. » Il arrivera fatalement que le travailleur qui pénètre dans un ivorkhouse B,uva\e sentiment de sa déchéance, qu'il se regardera comme un vaincu dans le dur combat de la vie. Le milieu dans lequel il va se trouver ne semble pas fait d'ailleurs pour relever son courage et pour tremper son caractère. L'atmosphère morale du workhouse est généralement dé-

biliiante, quelquefois corruptrice. Les mauvais éléments^ pour des raisons faciles à comprendre, n'y sont que trop nombreux.

Une administration attentive, dévouée, infatigable s'applique continuellement à remédier aux abus, à perfectionner la mise en œuvre du système établi par la loi. L'organisation du xoorkhouse est soumise à un ensemble de règles méthodiques et minutieuses. On doit se l)orner ici à quelques indications. Les pensionnaires de l'assistance publique sont répartis dans plusieurs catégories. On tient compte de l'àgc, du sexe, de l'état de santé, des antécédents, etc. Les membres d'une môme famille, père, mère, enfants, sont séparés et distribués dans des quartiers distincts. Lorsque les époux sont âgés de plus de soixante ans ou infirmes, on leur permet de rester réunis. Le travail est de dix heures par jour. Point de bière, de liqueurs ni de tabac. Point de jeux de cartes. Les visites sont réglementées. Les sorties, sauf les cas exceptionnels sont interdites. Il est vrai que Thôte du workhouse est libre de s'en aller. Il faut toutefois qu'il notifie son intention d'avance et un certain intervalle (qui varie de vingt-quatre heures à vingt-quatre jours) doit s'écouler entre cette notification et son départ. Il faut aussi qu'il ait achevé le travail qui lui a été imposé.

On déplorait autrefois, et non sans raison, l'influence pernicieuse exercée par le workhouse sur les enfants que Tasile abritait. Aujourd'hui il n'en est plus ainsi. Les enfants reçoivent au workhouse Tinstruction primaire. Grâce à une succession de mesures intelligemment conçues, une séparation complète a été établie entre le quartier où on les élève et le reste du workhouse. On les place môme assez souvent dans des établissements privés, qui reçoi-

vent à cette fin des subventions de Tadministration charitable. Il suffit de mentionner en passant, dans cet ordre d'idées, les écoles industrielles et les écoles de réforme qui présentent, dans une mesure plus ou moins large, le caractère d'établissements pénitentiaires.

Au surplus, si le loorkhoiise est destiné avant tout aux indigents valides, le rôle qu'il remplit est cependant plus complexe. Il sert également d'hospice pour ceux qu'un grand âge ou des infirmités permanentes, telles que lacécité ou le surdo-mutisme, rendent incapables de travailler. C'est un hôpital pour les indigents malades, un asile pour les aliénés inoffensifs, une maternité, un orphelinat, un dépôt pour les vagabonds.

11 est clair que le tnorkhouse, en dépit de ses destinations multiples, est loin de répondre à tous les besoins qui réclament Tintervention de la bienfaisance publique. Il recueille les indigents valides ; — c'est là du moins son objet essentiel. Quant aux indigents incapables de travailler, ils sont, en principe, secourus à domicile. A l'assistance intérieure, fournie sous le toit de l'hospice {in-door relief), s'oppose l'assistance extérieure [out-door relief) qui va trouver l'indigent à son foyer. La foule de ceux qui ont chance d'échapper à l'hospitalité du workhouse^ comprend naturellement plusieurs catégories. Parmi les cas d'exemption, on peut citer une nécessité urgente et subite, la maladie, la vieillesse, les accidents, la faiblesse corporelle ou intellectuelle, le paiement des frais funéraires. La même faveur est accordée à la veuve pendant les six mois qui suivent le décès de son mari, à la veuve avec enfants légitimes incapables de se suffire à eux-mêmes, aux femmes et aux enfants de ceux qui servent dans l'armée et dans la marine, aux femmes et aux enfants des indigents qui ne résident

pas dans les limites de Tunion. On apprendra par conséquent, sans aucune surprise, que le nombre des indigents secourus à domicile dépasse de trois ou quatre fois le nombre des indigents internés dans les ivork/wuses.

Lorsque, pour un motif quelconque, par exemple l'absence de place dans le workhoiise^Vout-door relie fesldLCCovdé à des indigents valides du sexe masculin, l'octroi du secours est subordonné à l'exécution du travail prescrit par le bureau des gardiens. La moitié du secours que reçoit rindigent doit, dans cette hypothèse, lui être fournie en nature.

Il est indéniable que le système d'assistance publique qui vient d'être décrit, constitue un progrès sérieux sur le régime qui a précédé son introduction. A-t-il guéri tous les maux qu'il se proposait de combattre? A-t-il désarmé toutes les critiques ? On est bien obligé de répondre que non. L'excessive rigueur de Tépreuve du workhouse, le caractère humiliant de l'internement que l'on inflige à l'indigent valide, sont de nature à blesser notre sensibilité. Et pourtant on n'a encore rien trouvé de mieux, et il est extrêmement douteux que l'on puisse trouver quelque chose de plus sage. L'effet préventif du ivorkhouse test est un fait à l'abri de la discussion. Par sa sévérité même, cette épreuve empêche l'indigent de s'adresser trop facilement à la bienfaisance publique, elle le pousse à l'effort personnel, elle stimule son énergie, elle développe chez lui la prévoyance et l'esprit d'économie. Cela est tellement vrai que le nombre des indigents valides recueillis par le workhouse est relativement faible. L'établissement est avant tout un asile pour les vieillards et les filles-mères.

Aussi la plupart des personnes au courant de l'administration charitable — et que Ton ne saurait soupçonner

d'aucune sécheresse de cœur — sont-elles d'avis que le workhouse test doit ôlre maintenu avec une inflexible fermeté. Elles ne cessent de protester contre les dérogations trop nombreuses qu'on y apporte dans la pratique, contre le relâchement dont se rendent assez souvent coupables ceux-là même que la loi a chargés du service de l'assistance publique. Ce relâchement, on Ta deviné, se ramène à une distribution trop indulgente de secours à domicile. Semblable tolérance est une conséquence fatale de la rigueur,d'ailleurs salutaire, du workhouse test. Lorsque la détresse de l'indigent parait le résultat de causes passagères, lorsqu'aucun grief sérieux ne peut être relevé contre lui, comment n'être pas tenté de lui procurer un soulagement momentané, sans l'arracher à son intérieur, à son foyer? Philanthropie mal comprise! s'écrient les adeptes résolus du système établi en 1834. Quel que soit l'esprit d'humanité dont s'inspire cet oiit-door reliefs il ne manque pas de produire des effets démoralisants et d'aboutir à l'énervement des caractères.

En réalité, l'Angleterre n'a pas cessé d'être le théâtre d'une espèce de sourd conflit entre les économistes éclairés, partisans rigides d\x workhotise /e^/, et le sentiment populaire qui verrait naturellement d'un œil beaucoup plus favorable la multiplication des secours à domicile (1).

Le régime d'assistance inauguré par l'Angleterre il y a soixante ans, a, somme toute, subi victorieusement l'é-

(1) Cette dernière tendance a naturellement trouvé son expression dans la presse périodique. On peut lire, en faveur de Vout-door relief, un article très documenté de M. W. A. Hunter dans la Contemporary Review de 181)4 (I, p. 305-323) ; Out-door relief is it so very bad ? L'auteur va jusqu'à préconiser la suppression du workhouse. Les conclusions quMl tire des chiffres qu'il a rassemblés ne doivent être accueillies qu'avec prudence.

preuve de Texpérience. S'il n'a pas aboli le paupérisme, (lu moins en a-t-il atténué la gravité. Sans aucun doute, il est susceptible d^améliorations et il est à prévoir qu'un emprunt intelligent aux doctrines du socialisme apportera bientôt quelque adoucissement à la condition des indigents. Les idées qui ont inspiré en Allemagne les lois sur l'assurance obligatoire des ouvriers contre les accidents, contre les maladies, contre la vieillesse, ne tarderont pas à trouver accès en Angleterre. Il est permis d'espérer que d'ici à quelques années le vieillard, frappé par l'âge d'une irrémédiable incapacité de travail, ne sera plus contraint d'envisager l'hospice comme le terme humiliant et triste vers lequel l'auront conduit, avec une sorte de fatalité, les vicissitudes d'une humble et laborieuse existence.

De toutes les attributions du board ofguardians^ la plus importante consiste naturellement dans la dispensation des secours. C'est à ce corps administratif qu'il appartient en principe de prononcer sur l'admission d'un indigent au icorkhouse ou sur l'allocation de secours à domicile. L'admission au workhouse est subordonnée à une délibération du board et doit faire l'objet d'un ordre écrit. L'admission peut également avoir lieu à la requête d'un inspecteur des pauvres {pverseer of the poor) ou d'un relieving officer. En cas d'urgence, elle peut être autorisée par le directeur du workhouse. Dans ces dernières hypothèses, l'admission n'est que provisoire. Elle ne devient définitive qu'après une délibération du board of guardians. L'allocation de secours à domicile est décidée sur le rapport d'agents auxiliaires qui portent le nom de relieving officera. En cas de soudaine et pressante nécessité, des secours en nature doivent ôtro accordés par Voverseer, Si Voverseer se refuse à

fournir un secours de ce genre, il peut y être contraint par l'ordonnance d'un juge de paix. Le juge de paix peut, de sa propre initiative, ordonner que des secours médicaux soient fournis à un indigent dans le cas d'une maladie subite et dangereuse. Deux juges de paix peuvent ordonner que des secours soient accordés, en dehocs du xvorkhoiise^ à des indigents qui, à la connaissance personnelle de Tun d'eux, sont atteints d'incapacité de travail parPefTet de l'âge ou d'une constitution débile. 11 faut que les gardiens soient invités à produire leurs objections. Telles sont les limites étroites dans lesquelles s'exerce encore, en cette matière, le pouvoir des juges de paix, pouvoir dont l'intervention capricieuse et intempérante avait autrefois jeté le trouble dans l'application delà loi des pauvres.

Lorsque les indigents ont des parents capables de subvenir à leur entretien, il est inadmissible qu'ils tombent à la charge de l'union. Dans cette hypothèse une ordonnance rendue par deux juges de paix dans une petite session, à la requête des overseers ou des gardiens, enjoint à qui de droit de payer la dette alimentaire. Cette ordonnance est mise à exécution par les procédés ordinaires.

Les gardiens ont la faculté de constituer, dans les paroisses éloignées de plus de quatre milles de l'endroit où ils siègent, un bureau de district {dùtrict board) ({wx statue sur les demandes de secours. Le rfiv/r/c/ôoarrf est d'ailleurs soumis au contrôle des gardiens.

Le board of guardians nomme dans son sein un comité de visiteurs [visiting committee) qui a pour mission d'inspecter le tvorkhouse une fois par semaine, de prendre connaissance des rapports que lui adressent les employés de l'établissement, de faire une enquête au sujet des plaintes dont il pourrait être saisi, etc. Le droit de visite a|)partient également aux juges de paix.

264 CHAPITBE V

Il est tout naturel que ]e board désigne les employés qui dépendent de lui et qui lui sont nécessaires pour raccomplissement de sa lâche. Ce sont, avant tout, les fonctionnaires attachés au ivorkhoiise^ le directeur et la directrice, le chapelain, le médecin, le maître et la maîtresse d'école, une infirmière en chef, le concierge. Viennent ensuite des fonctionnaires dont l'emploi est purement administratif et ceux dont l'activité s'exerce à l'extérieur du workhouse.liçX est le secrétaire [clerk to the guardians) sur lequel repose forcément le poids de l'administration journalière.Tels sont le receveur (^r^û^î/rer), le médecin delà circonscription. Tels sont enfin les relieving officers ou « agents de secours ». Ces derniers sont en moyenne au nombre de deux par union. Ainsi qu'on l'a indiqué plus haut, c'est sur leur rapport qu'est consenti le secours à domicile, Voiit-door reliefs et c'est par leur intermédiaire que ce secours parvient à ses destinataires. Grâce à leurs fonctions multiples, ils sont les représentants ordinaires et permanents de l'administration charitable.

Les fonctionnaires qui dépendent du board of guardians reçoivent un traitement fixe et sont nommés pour un temps illimité. Ceux d'un rang supérieur, tels que le directeur du workhousCy les médecins, les maîtres d'école, les relieving officers ne peuvent être privés de leur emploi que par une décision du gouvernement.

L'administration de la bienfaisance publique comprend une quantité de mesures d'ordre matériel qui sont naturellement de la compétence du bureau des gardiens. Ses décisions sont d'ailleurs soumises au contrôle du Local Government Board. Lorsqu'il s'agit d'un travail permanent ou de toute autre entreprise dont le coût peut se répartir sur une série d'années, les gardiens ont la faculté de con-

tracter un emprunt avec l'approbation du gouvernement. Le passif total des gardiens ne peut dépasser le quart de la valeur annuelle imposable de l'union.

L'organisation établie par la loi de 1834 entraîna des modifications profondes dans le régime antérieurement en vigueur. Jusqu'à cette époque le soin de soulager l'indigence était confié, dans chaque paroisse, àdéux, trois ou quatre « surveillants » {overseerii),(iuxquelsleschu7xhwardens ou marguilliers servaient d'auxiliaires (1 ). La loi do 1834 se garda bien de supprimer les overseers, mais elle réduisit notablement leur compétence. Cette compétence subsiste encore à l'heure qu'il est. Avant d'en déterminer la nature, il est nécessaire de dire quelques mots du mode de nomination des overseers. Les règles qui, en cette matière, avaient reçu la consécration delà loi de 1834, ont dû faire place, en 1894, à un système beaucoup plus démocratique.

Sous l'empire de la loi de 1834, \^% overseers étaient désignés chaque année par les juges de paix siégeant dans une session spéciale. On les recrutait en principe parmi les chefs de famille aisés demeurant dans la paroisse {substantial householders). Le choix des juges de paix se portait ordinairement sur les candidats présentés par la vestry. Depuis la loi du 5 mars 1894, leur nomination appartient, dans les paroisses rurales, auparish council ou au parish meeting. Il est loisible au Local Government Board de confier celte désignation, dans les bourgs et les districts ur-

(1) Depuis une loi de 1866 il suffit d'un seul overseer dans les petites paroisses. Une môme personne peut élre à la fois chnrnhwarden et overseer.

bains, au conseil municipal ou au corps représentatif qui en lient lieu. Aux termes de cette môme loi, les overseers exercent seuls, dans les paroisses rurales, les fonctions qu'ils partageaient auparavant avec les churchivardens . Ces derniers ne s'occupent plus que d'intérôts purement ecclésiastiques. En revanche, il est permis à la paroisse de nommer des overseers additionnels.

Les fonctions à'overseer sont obligatoires et gratuites. Il est vrai que, dès avant la loi de 1834, le principe de la gratuité avait reçu certaines atteintes, notamment dans les paroisses importantes. Le Sturges Boume's Act de 1819 (1) avait autorisé d'une manière générale la nomination de « surveillants auxiliaires » rétribués {assistant overseers). Ces auxiliaires étaient choisis par la vpstry et pouvaient ôtre révoqués par elle. La vestry spécifiait leure attributions et fixait le chiffre de leur traitement. Ils n'entraient en fonctions qu'après avoir reçu l'investiture de deux juges de paix. La nomination et la révocation de ces surveillants auxiliaires ont également été attribuées parla loi du 5 mars 1894, au parisli council ou au parish meeting dans les paroisses rurales. Dans les bourgs et les districts urbains, le droit de procéder à ces mesures peut ôtre confié par une ordonnance du gouvernement au conseil municipal ou à un corps représentatif local. Disons enfin qu'un assez grand nombre de lois spéciales {local acts) avaient admis la création de collecteurs salariés [rate collectors) et que, depuis 1844 (2), il dépend du bureau des gardiens, à ce autorisé par le Local Government Boarcl^ de désigner des collectors de ce genre pour les paroisses oti il juge leur intervention nécessaire. Les coHectors prôlent

(1) 59 Geo. IIÏ. c. 12.

(2) 7 et 8Vict. c. 101.

leur concours aux overseers dans Taccomplissement de leurs diverses fonctions et s'occupent tout particulièrement de la perception môme de l'impôt. Il ne peut être désigné d'overseers auxiliaires dans les paroisses qui possèdent des collectors.

Dans la grande œuvre de l'assistance publique le surveillant des pauvres ne remplit plus, depuis la loi de 1834, qu'une seule catégorie de fonctions. Sa mission consiste à lever l'impôt, à recueillir les poor rates. Un pareil office exige l'accomplissement d'une série d'obligations et comprend notamment la confection des rôles, la perception de la taxe, les poursuites contre les débiteurs tardifs ou récalcitrants, la reddition des comptes (1).

La confection des rôles relatifs à la perception de la taxe des pauvres est en cette matière l'opération la plus délicate. Les overseers ne jouissent pas ici d'une liberté complète. Leur tâche principale consiste à rassembler des éléments d'appréciation, à préparer une décision qui emprunte sa force obligatoire à l'intervention d'une autorité plus haute. Dans chaque union un « comité de répartition » (assessment committee) est établi annuellement par le bureau des gardiens. Il comprend six membres au moins et douze membres au plus. Lorsque le territoire de l'union se confond avec celui d'un bourg, le conseil municipal peut, sur l'invitation des gardiens, adjoindre au « comité de répartition » quelques-uns de ses membres. Le nombre

(1) Les overseers s'acquittent également de plusieurs autres obligations administratives étrangères à l'assistance publique. Ils sont chargés notamment de la formation de la liste des jurés et de la formation des listes électorales. C'est sur leur tôte que reposaient les droits de propriété de la paroisse. Un (^rand nombre de leurs attributions ont été transférées au parisfi coxtncil par la loi du 5 mars 189i.

de ces délégués est égal à celui des délégués qui doivent ^eur nomination aux gardiens.

Le « comité de répartition » arrôte la valeur des biens qui, dans chaque paroisse, servent de base à Tirnpôt. Le tableau de ces biens et de leur valeur annuelle est dressé par les overseers. Ils sont tenus, sur Tinvilation du comité, de reviser leur dernière évaluation, lorsqu'elle ne correspond pas à la réalité, ou de faire une nouvelle évaluation (1). Le tableau est soumis à l'inspection du public. On l'appelle « liste d'évaluation » (valuation list). Le contribuable qui se croit lésé peut réclamer auprès du comité. Lorsqu'une paroisse comme telle est dans le cas de protester contre la répartition et de s'en prendre, par suite, à la valuation lût d'une autre paroisse, le recours est exercé par le parish council dans les paroisses qui possèdent une assemblée de ce genre, et, dans les autres, par les overseers avec l'assentiment des paroissiens (2). Après avoir statué sur les objections et avoir apporté au tableau les corrections qu'il estime nécessaires, le comité lui donne son approbation. Il est revêtu de la signature de trois de ses membres. En dépit de ces formalités, l'exactitude du tableau peut encore être contestée par les autorités locales devant la session trimestrielle. Cette juridiction a le droit de faire procédera une nouvelle évaluation.

(1) Le comité de répartition peut, du consentement du bureau des gardiens, charger une autre personne de procéder aux évaluations nécessaires.

(2) Il en est ainsi depuis la loi du 5 mars 1894. Auparavant le recours était toujours exercé par les overseers. Le parish council et le parish meeting ne se rencontrent que dans les paroisses rurales. Dans les paroisses urbaines, le recours est exercé par un overseer (avec l'autorisation de la vestry). Mais depuis la loi du 5 mars 1894, le gouvernement peut, dans les districts urbains (et aussi dans les county boroughs) transférer les attributions des overseers à l'assemblée représentative locale.

La base de Timpôt, la richesse qui détermine le montant de l'obligation du contribuable, c'est la valeur annuelle de rimmeuble qu'il occupe dans la paroisse {visible profitable property). Le taux du poor raie est proportionnel au revenu net, à la valeur locative des immeubles. C'est là un principe capital, un principe dont les origines remontent au church raie du moyen âge et auquel Iji loi d'Elisabeth avait donné une consécration solennelle. Avant une loi de 1840 (1) la propriété mobilière visible, productive de revenus et appartenant aux habitants, était traitée sur le même pied que les immeubles. On en tenait compte pour la détermination du poor raie. Cette assimilation, qui atteignait surtout les marchandises en magasin (slock in Irade), a disparu aujourd'hui (2).

A ne considérer que ses origines et son caractère essentiel, le poor raie devrait grever exclusivement ceux qui occupent un bien dans la paroisse. Cette notion s'applique tout d'abord et principalement aux habitants. Toutefois l'occupation ne suppose pas nécessairement la résidence. Occuper un bien dans le sens du droit anglais, c'est en tirer parti personnellement, c'est l'afTecter à son usage, c'est le détenir. Le poor raie est dû par l'exploitant d'une mine ou d'une forêt, par une compagnie de chemins de fer. La loi indique, pour les différents cas qui peuvent se présenter, la manière dont l'évaluation du revenu doit s'opérer.

(1) 8 et 4 Vict. c. 89. .

(2) En fait, à l'heure actuelle, les immeubles de la paroisse servent seuls d'assiette au poor rate. Des biens incorporels sont à cet égard assimilés aux immeubles. Tel est le cas pour les dimes sécularisées (impropriate tithes)^ pour les droits de chasse et de poche. L'exonération de la propriété mobilière est d'ailleurs critiquée par les personnes qu'émeuvent les souffrances de l'agriculture (Voyez Quaterly Rcrieic, 1893, II, p. 535).

Cette maxime fondamentale que lepoor rate est dû par Toccupant ne s'est pourtant pas maintenue dans toute sa rigueur. Une loi de 1869 (1) y a porté atteinte, et cette dérogation, conçue dans l'intérêt de la classe populaire, aboutit en fait à des conséquences fort graves. Le principe dominant de la loi de 1869, c'est que le propriétaire peut, quant au paiement du poor rate, se substituer à l'occupant, sans qu'il y ait pour celui-ci déchéance de ses droits électoraux. Lorsque la valeur imposable d'un bien (à savoir son revenu annuel) ne dépasse pas une certaine somme (vingt livres dans la métropole, treize livres à Liverpool, dix livres à Manchester ou à Birmingham, huit livres partout ailleurs), le propriétaire de ce bien a la faculté de conclure avec les overseers un traité, une espèce de transaction, au sujet du paiement de la taxe {cornpounded raie). Aux termes de cet accord il prend à sa charge l'impôt qui régulièrement devrait être acquitté par les occupants et s'oblige à le payer dans le cas même où le bien ne serait pas occupé. En revanche il lui est accordé un rabais qui peut aller jusqu'à vingt-cinq pour cent. La durée d'un semblable forfait est d'un an au minimum. Les overseers^ quand ils passent un traité de ce genre, agissent sous le contrôle de l'assemblée qui administre la paroisse. La combinaison qui vient d'être signalée, et qui est facultative, peut également, si l'autorité paroissiale le trouve bon, devenir obligatoire. Une décision de cette autorité peut ordonner que les propriétaires de toutes les maisons dont la valeur annuelle n'excède pas le taux indiqué ci-dessus, auront à payer l'impôt à la décharge des occupants, moyennant un rabais de quinze pour cent. Lorsqu'une semblable délibé-

(1) 82 et 33 Vict. c. 41.

ration a été prise, un contrat peut encore intervenir entre les overseers et le propriétaire. Celui-ci s'engagera à payer la taxe dans l'hypothèse même oii les biens ne seraient pas effectivement occupés ; mais alors, en dehors de la réduction réglementaire de quinze pour cent, il lui est accordé un nouveau rabais qui peut, à son tour, aller jusqu'à quinze pour cent.

Le paiement opéré par le propriétaire est censé, au point de vue du droit électoral, être fait par l'occupant. Les meubles de ce dernier répondent toutefois du paiement de l'impôt. S'ils sont saisis, l'occupant peut déduire de son loyer une somme égale à celle qui a motivé la saisie. Il a toujours la faculté d'acquitter personnellement le /?oorrâf/e et d'imputer sur le loyer la somme qu'il a déboursée (1).

A première vue, il semble qu'il n'y ait en tout ceci qu'un procédé destiné à rendre la perception de l'impôt plus facile et moins aléatoire. On pourrait soutenir — et l'on a soutenu — que la substitution du propriétaire à l'occupant ne profite aucunement à ce dernier. Le propriétaire récupère, dit-on, sous forme d'augmentation de loyer, les sommes qu'il a versées entre les mains des overseers. En théorie, cette conclusion paraît d'une justesse inattaquable. En fait, elle appelle des réserves assez sérieuses. S'il est vrai que, dans les villes, l'augmentation des taxes payées par le propriétaire entraîne presque toujours un accroissement corrélatif des loyers, ce phénomène est loin d'être aussi constantdans les régions rurales. Ajoutez à cela que, au point de vue de la pratique administrative, Tinterven-

(1) En l'absence même d'un compounded ra^e, l'occupant, lorsque le bail n*excède pas trois mois, est toujours libre d'imputer sur le loyer ce qu'il a payé pour la taxe des pauvres.

tion du propriétaire aboutit, quand elle se produit, à la suppression d'un cens électoral proprement dit. Une foule de petits locataires ne courent plus le risque d'être privés de leurs droits électoraux par suite d'irrégularités dans le paiement de leurs contributions. C'est donc avec raison que la combinaison fiscale, connue sous la dénomination de compoimding of the rates — et Ton y a très fréquemment recours — est rangée dans la catégorie des mesures démocratiques.

Il reste maintenant à rassembler les fonds destinés à faire face aux besoins de l'assistance publique. Le bureau des gardiens détermine deux fois par an le chiffre présumé des dépenses qui pèsent sur runion,et, par suite, le montant des sacrifices auxquelles différentes paroisses seront probablement tenues de se soumettre. Tous les six mois — et plus souvent s'il le faut — une ordonnance du board invite les overseers de chaque paroisse à payer, sur le produit Anpoor rate^ telle ou telle somme entre les mains du trésorier. La part contributive de chaque paroisse est proportionnelle à la valeur annuelle imposable de ses immeubles. Les ot;er- ^c^rA' sont naturellement obligés de se procurer par l'impôt les sommes qu'on leur réclame. Le fait même de la taxation rentre éminemment dans leurs fonctions. Ils dressent le rôle des occupants, déterminent ce qui est dû par chacun d'eux et fixent la durée de la période pour laquelle l'impôt est perçu. Le rôle doit recevoir l'approbation, ou, pour mieux dire, êtrerevcMu du visa de deux juges de paix. Cela fait, il est porté à la connaissance du public. Tout contribuable qui se prétond surtaxé ou taxé à tort peut porter son recours devant la session trimestrielle. Cette juridiction a le droit, soit de modifier la répartition opérée par les Overseers^ soit do l'annulor ot d'enjoindre aux ovrrseers de pro-

céder à une répartition nouvelle. Elle ordonne aussi la restitution des sommes perçues indûment.

C'est encore aux overseers qu'incombe le soin de recueillir matériellement l'impôt. Aujourd'hui, ils ont fréquemment pour auxiliaires, dans l'accomplissement de cette tâche, Aqs assistant overseers véir'ihwés. Souvent môme ils sont remplacés par des collectors qui louchent un traitement fixe. Les contribuables qni ne s'exécutent pas volontairement, sont invités à comparaître devant deux juges de paix. Le recouvrement des sommes dues est assuré par la saisie des biens et par un emprisonnement pouvant aller jusqu'à trois mois.

C'est uniquement Axxpoor rate et de sa perception qu'il a été question jusqu'ici. Il importe de ne pas oublier que le poor rate est, au point de vue du droit administratif anglais, quelque chose de plus qu'un impôt ordinaire. C'est, en quelque façon un impôt-type. C'est l'impôt qui a servi de modèle aux contributions provinciales et communales . En dehors de l'assistance publique, il est bien des objets qui exigent un appel périodique aux ressources des contribuables. Il suffit de mentionner les frais relatifs à Thygiènc publique, à l'enseignement primaire, à l'entretien des routes, aux inhumations, à la police. Chaque catégorie de dépenses nécessite la perception d'un impôt distinct. D'autre part l'administration du bourg et l'administration du comté ne sont possibles qu'au moyen d'un borough rate et d'un countij rate. Il arrive assez fréquemment que les sommes afférentes à chacune de ces impositions sont recueillies sous forme de supplément au poor rate, sous forme de centimes additionnels ; leur perception s'effectue dans ce cas en môme temps que colle de la taxe des pauvres. Alors môme que la levée de ces impôts entraîne des opérations

séparées et donne lieu à la confection de rôles spéciaux, ce sont toujours les principes du poor rate qui reçoivent leur application. La matière imposable reste la môme. L'occupation d'un immeuble dans la paroisse est le fait générateur de l'obligation du contribuable. C'est d'après la valeur annuelle de cet immeuble que se calcule la quotité de la taxe. Et c'est ici l'occasion de rappeler en passant une maxime fondamentale du droit fiscal de l'Angleterre. Les revenus produits par l'impôt direct, par la contribution personnelle, sont attribués aux administrations provinciales et locales, tandis que l'Etat fait face aux dépenses qui lui incombent au moyen des impôts indirects et de l'impôt sur le revenu (1).

Les overseers, après avoir perçu le poôr rate et en avoir versé le montant, contre quittance régulière, entre les mains du trésorier des gardiens/n'ont pas achevé leur tâche. Ils ont encore à rendre compte de leur gestion. Jusqu'à une date relativement récente, c'était aux juges de paix que ce compte devait être rendu. A partir d'une loi de 1810 (2), la reddition des comptes et leur révision s'effectuèrent en présence de deux ou plusieurs juges de paix

(1) Ceci, toutefois, ne doit être admis qu'avec d'importantes restrictions. L'allocation des subsides de TEchiquier aux administrations provinciales et locales — et ces subsides sont considérables — démontre d'une manière frappante que le principe de division signalé au texte n'a pu être maintenu dans toute sa rigueur. La différence n'en subsiste pas moins, aux yeux des financiers et des êcononiisles, entre les impôts généraux et les impôts communaux (voyez Qunterly iîc pieît',189î, I, p. 186-187).En somme rimpôt provincial et communal en Angleterre (ou, si l'on veut, \epoor rate avec ses manifestations multiples) est un impôt personnel, proportionnel à la valeur annuelle (nous dirions à la valeur locative) de l'immeuble dont jouit directement le contribuable. C'est là l'impôt que TËtat abandonne intégralement au comté, au bourg et à la paroisse. L'impôt foncier n'a plus en Angleterre qu'une existence nominale.

(2)50 Geo. m. c. 49.

siégeant dans une session spéciale. C'est dans ce domaine que la législation moderne a introduit les changements les plus profonds. Elle a substitué l'action des fonctionnaires de l'Etat à celle des magistrats volontaires.

Un acte de 1844 (1) institua des « auditeurs » (audiiors), dont la fonction consiste à apurer les comptes de tous ceux qui ont eu le maniement des sommes affectées aux frais de l'assistance publique. La compétence d'un auditeur s'exerce sur un district composé de plusieurs unions De là son titre d' < auditeur de district > [district auditor). Districts et auditeurs sont aujourd' hui au nombre de trente-sept. L'auditeur est nommé, révoqué et payé par le gouvernement (2). Il possède les pouvoirs dont les juges de paix étaient jadis investis. Il a pour justiciables les ordonnateurs et les comptables de Tunion. Les gardiens, les overseers^ les relieving officers^ les collectors^ le trésorier, les directeurs de workhouses sont périodiquement soumis au contrôle qu'il exerce. La reddition des comptes, avec pièces à l'appui, a lieu deux fois par an. Les comptes sont soumis à l'inspection du public. Il est permis à tout contribuable de les discuter publiquement en présence de Vauditor, Celui-ci a pour devoir de vérifier si les ressources dont disposait l'union ont été correctement appliquées aux différents objets que les lois et les ordonnances gouvernementales énumèrent limitativement. Toute infraction à ce précepte, tout mandat émi^ pour un objet qui ne rentre pas dans les catégories établies par la loi, toute perte

(1) 7 et 8 Vict. c. 101.

(2) Cette matière est réglée actuellement par une loi de 1879 (42 Vict. c. 6). Les auditors — on aura encore Toccasion de le constater — n'apurent pas uniquement les comptes relatifs à la bienfaisance publique. Les comptes de plusieurs autres autorités locales sont soumis à leur révision.

due à la négligence, entraînent la responsabilité personnelle de l'ordonnateur ou du comptable. Il leur incombe de combler le déficit dont ils sont les auteurs. Les décisions des awrf^7or6^ soit qu'elles approuvent ou désapprouvent Tarticle d'un compte, soit qu'elles ordonnent le recouvrement d'une somme d'argent ou l'exécution d'une obligation, doivent être motivées, si les intéressés l'exigent, et sont susceptibles d'être attaquées par eux. Ils ont le choix entre un recours administratif et un recoure judiciaire. Leur réclamation peut être portée, soit devant le Local Government Board, soit, au moyen d'un writ de certiorariy devant le Banc de la Reine. Dans l'un et l'autre cas, Yauditor est mis personnellement en cause et la sentence qu'il a rendue est sujette à réformation (1).

En aboutissant au Local Government Board^ nous saisissons le nœud central où se rassemblent les fils multiples d'un réseau administratif qui couvre le pays entier. L' « office du gouvernement local » exerce, en matière de bienfaisance publique, une autorité des plus étendues et véritablement souveraine. Il édicté des ordonnances d'une portée générale. Ces ordonnances, dont la masse continuellement accrue, forme aujourd'hui un énorme code,

(1) c La publicité la plus large est donnée aux vérifications. Tandis qu'en France la vérification et le jugement des comptes des localités se font sans publicité, en Angleterre, tout contribuable ou propriétaire du district peut être présent à la vérification et présenter à l'auditeur toute ob> jection concernant les comptes.

Toute personne lésée par un rejet (disallowance) de dépense et d'une façon générale par un débet prononcé par Tauditeur peut se pourvoir en appek à la Cour du J^anc de la Reine ou bien au Local Goternment Board qui peut tenir compte de motifs administratifs dans sa juridiction d'équité. Tout propriétaire ou contribuable du district a le même droit d'appel, en ce qui concerne les opérations admises par l'auditeur comme en ce qui touche les rejets qu'il a prononcés «(Victor Marcé,^n/îa^es de VÈcole libre des sciences politiques, 189*2, p. 617).

soumettent le service entier de la bienfaisance publique à des prescriptions qui ne négligent aucun détail et dont l'incroyable minutie nous étonne. Création d'unions nouvelles, édification de workhouses, désignation des fonctionnaires, établissement des budgets, comptabilité, approbation des mesures adoptées par les bureaux de gardiens, tels sont, parmi beaucoup d'autres^ quelques-uns des points dont s'occupent les arrêtés réglementaires du Local Government Board. Ces règlements achèvent, à proprement parler, l'œuvre du législateur. Ils doivent au surplus être périodiquement portés à la connaissance du Parlement.

Le Local Government Board exerce en outre une surveillance continue sur la manière de faire des administrations locales. Ses principaux organes sont, à ce point de vue, quatorze inspecteurs {poor lato inspectors)^ lesquels doivent être considérés comme les successeurs naturels des commissaires adjoints {assistant commissioners) dont il a été question précédemment. Chacun de ces inspecteurs est placé à la tête d'une vaste circonscription qui comprend en moyenne 60 unions. L'inspecteur a le droit d'assister avec voix consultative aux séances des boards of ffuardians. Chaque workhouse est visité par lui au moins deux fois par an. Il contrôle la conduite des fonctionnaires salariés que la loi a préposés aux divers services de Passistance publique. C'est par ses mains que passe la correspondance échangée entre le gouvernement d'une part, les administrations inférieures et les particuliers d'autre part.

Si Ton ajoute qu'aucun fonctionnaire dépendant de l'administration charitable ne peut être révoqué, si ce n'est par le Local Government Board eique ce Board forme encore

une instance suprême pour la plupart des contestations nées de Tapplication de la loi des pauvres, on réussira peut-ôtre à se faire quelque idée — idée sommaire à la vérité, mais à peu près exacte — des fonctions innombrables dont Tautorité centrale est tenue de s'acquitter.

LA PAROISSE (le CONSEIL DE PAROISSE ET LE PARfSH MEETINg).

La paroisse a certainement joué un rôle de premier ordre dans le développement du droit administratif de TAngleterre. Elle fut le germe fécond d'où naquirent un certain nombre d'institutions vivaces. Et pourtant, considérée en elle-même, la paroisse offrait encore Taspect d'une ébauche inparfaite. Elle n'était pas devenue un véritable organisme politique, ayant une pleine conscience de luimême, doué d'une volonté autonome, capable de prendre des résolutions et de les exécuter. En d'autres termes, la paroisse ne réunissait pas encore tous les caractères d'une communauté locale, elle n'était pas devenue une « commune ».

Ces imperfections et ces lacunes n'offraient, à vrai dire, aucun inconvénient dans les paroisses urbaines. Il y a un certain temps que dans la plupart des villes anglaises — bourgs municipaux et simples (( districs urbains » — les habitants participent efficacement, par l'intermédiaire de leurs représentants, à l'administration locale. On ne peut d'ailleurs raisonnablement exiger que la paroisse qui fait partie d'une agglomération plus vaste, jouisse d'une auto- . nomie véritable. Elle est solidaire des paroisses qui l'avoisinent et qui l'entourent. On conçoit que, dans cescondi-

lions, rimporlance politique de la paroisse urbaine se soit plus ou moins effacée devant celle de la ville et que Tidée de munir toute paroisse de ce genre d'un corps représentatif, n'ait trouvé jusqu'ici que de rares adhérents.

La situation des paroisses rurales était bien différente. A la campagne, la paroisse forme, la plupart du temps, un tout complet et séparé. Elle est condamnée à un isolement relatif. Elle ne pourrait en général, sans faire violence à sa nature môme, perdre son individualité au profit d'une circonscription plus étendue. Lorsqu'elle ne possède pas d'organes qui lui soient propres, son existence administrative offre forcément quelque chose de rudimentaire et d'incomplet.

Telle était dans une certaine mesure, avant la loi du 5 mars 1894, la condition des 13,000 paroisses rurales de l'Angleterre et du pays de Galles. Il faut toutefois se garder de toute exagération. Avant cette grande réforme législative, la paroisse était beaucoup plus qu'une simple subdivision territoriale. Quels que fussent les défauts qui affectaient la constitution de la vestry^ elle n'en demeurait pas moins pour les paroissiens un centre et un point de ralliement. On sait déjà que ces paroissiens sont représentés par des délégués élus dans le bureau des gardiens. Enfin, il y avait un assez grand nombre de cas dans lesquels l'assemblée des paroissiens était invitée à prendre une décision. Le droit public anglais connaît des lois dites « lois adoptives » (adoplive acts). Elles règlent des questions d'intérêt local, mais n'entrent en vigueur dans une circonscription déterminée que si les habitants y consentent. 11 leur appartient alors de fixer le chiffre des dépenses à effectuer et de désigner des administrateurs spéciaux.

Que Ton rassemble toutes ces circonstances et l'on se

persuadera sans peine qu'il se rencontrait dans la paroisse rurale bien des éléments précieux dont on pouvait tirer parti, des traditions et des habitudes, des promesses d'avenir, des fibres vivantes. Tout cela était un peu épars, un peu confus. L'ordre et la méthode laissaient à désirer. Un dernier pas restait à franchir. Il fallait que la paroisse acquît une pleine conscience de son rôle et de sa nature, qu'elle trouvât dans sa constitution intérieure un principe d'unité et des règles directrices. Il fallait, en d'autres termes, qu'elle devînt véritablement une commune, une association politique douée d'initiative, ayant un champ d'action déterminé. Une pareille conception entraînait comme conséquence inévitable une application nouvelle du régime représentatif. La création dans toute paroisse rurale — c'est-à-dire dans toute paroisse qui se rattache à un district rural (1) — d'une assemblée remplissant les fonctions de conseil municipal, s'imposait comme une nécessité. La loi du 5 mars 1894 donna satisfaction, à cet égard, aux vœux de l'opinion démocratique.

On sera peut-ôtre tenté de supposer qu'une loi dont l'objet est d'octroyer à des villages, des conseils municipaux dont la compétence demeure somme toute assez restreinte, ne présente qu'une importance secondaire. Une telle manière de voir ne serait pas juste. Pour se former une idée à peu près correcte de la loi du 5 mars 1894, de sa portée véritable, des discussions qu'elle a provoquées, il est nécessaire de se remémorer brièvement la condition

(1) Le caractère et les fonctions du rui'al district seront déterminés de plus près dans le chapitre suivant . Il suffit de rappeler pour le moment que, d'après le recensement de 1891, les districts ruraux ne contenaient guère plus des quatre quinzièmes de la population totale du royaume (8,198,248 habitants sur une population de 20,802,770 habitants).

de Ja paroisse rurale en Angleterre. On apercevra mieux alors la profondeur des innovations que le récent statut a introduites dans le régime administratif du pays.

En premier lieu, la loi du S mars 1894 est une loi de sécularisation. La vcstry cesse de représenter la paroisse dans Toi'dre désintérêts politiques. Elle abandonne ce domaine à une assemblée purement laïque et se confine désormais dans le cercle des questions ecclésiastiques. Elle tombe au rang de simple conseil de fabrique. A son exemple, les churchivardens ou marguilliers sont dépouillés des fonctions administratives qu'ils remplissaient jusque-là. En outre, la gestion d'un grand nombre de fondations charitables est soustraite à Téglise anglicane et échappe par suite à l'action prépondérante du curé de la paroisse, Anparson,

La loi est, en môme temps, une mesure d'émancipation démocratique. Elle affranchit — elle tend du moins à affranchir — les villageois de la prépondérance exercée jusqu'ici par le grand propriétaire foncier, par le squire. Il ne faut pas oublier que, grâce au régime de la propriété, on rencontre en Angleterre une multitude de paroisses dont le sol est possédé par un petit nombre de personnes. Il en est beaucoup qui sont situées sur les terres de deux ou trois squireSy ou môme d'un seul. Les villageois sont presque toujours réduits à la condition de petits tenanciers à Tannée, au mois ou à la semaine, attachés comme ouvriers agricoles à l'exploitation d'une grande ferme. Il est clair que, dans un tel état de choses, l'influence du sqiiire doit être énorme. Le ministre de l'église établie est pour lui, en règle générale, un auxiliaire dévoué. L'imagination populaire ne sépare point ces deux personnages. Réunis, le sqnire et le parson acquièrent en quelque sorte la valeur d'un

symbole. Ils sont la représentation vivante de Tautorité, de l'orthodoxie, de la tradition, de tout ce qui, dans les campagnes anglaises, rappelle encore le passé et le régime seigneurial. Une telle autorité est-elle, comme le répètent les démocrates, oppressive et vexatoire, ou se distinguet-elle au contraire par sa prévoyance, son caractère paternel et sa discrétion, c'est ce qui a tout récemment fait Tobjet de débats assez acrimonieux. Quoi qu'il en soit, il parait certain que le squire et le parson étaient en général assez peu populaires. Leur suprématie éveillait fréquemment chez les villageois des sentiments de jalousie et de défiance. Ils ne se jugeaient pas suffisamment libres. On ne saurait douter par conséquent que la création de conseils de paroisse est de nature à entamer singulièrement l'ascendant du « seigneur » et du « curé ».

Il y a plus, c'est dans sa situation de grand propriétaire que le squire pourrait être inquiété. L'acte de 4894 ofifre, par certains côtés, la physionomie d'une loi agraire. Les assemblées locales, armées d'un pouvoir de taxation, pourront acquérir, môme par voie de contrainte, les propriétés nécessaires à la paroisse. D'autre part, elles contribuent largement à l'application des lois relatives à la création de petites parcelles cultivables [allotments). Ces expropriations, ces locations forcées s'opéreront fatalement aux dépens des vastes domaines actuels.

En Angleterre, encore plus qu'ailleurs peut-être, les questions sociales sont intimement mêlées aux questions politiques. Le Local Government Act de 1894 est un exemple de plus à l'appui de cette proposition. Il est indubitable que cette loi a conféré aux habitants des campagnes de nouvelles prérogatives. Ils ont été admis à l'exercice de droits politiques dont ils ne jouissaient pas auparavant.

Et néanmoins, dans la pensée de ses promoteurs, Tacte de 1894 était éminemment une loi sociale. Son objet est de rattacher plus étroitement le campagnard à la communauté locale dont il fait partie, de multiplier les raisons qui le portent à aimer son village. Une participation directe de tous les habitants à Tadministration de la paroisse, Féveil d'une conscience commune, conduiront — du moins on l'espère — à ce résultat désirable. Le Local Government Act de 1894, qui renferme un certain nombre de dispositions hardiment démocratiques, pourrait bien être au fond et par ses conséquences finales, une mesure conservatrice. Mais c'est assez insister sur le caractère général de la dernière grande loi administrative qui ait été promulguée en Angleterre. Il importe d'examiner de plus près le régime qui vient d'être décrété.

Toute paroisse renferme des « électeurs paroissiaux » (parochial eleclors). Le droit de suffrage est, comme de raison, établi sur des bases extrêmement démocratiques. Pourtant ce n'est pas encore le sufifrage universel. L'élcctorat est le privilège de toute personne dont le nom se trouve inscrit, soit sur la liste dressée pour les élections parlementaires, soit sur la liste dressée pour les élections qui intéressent les comtés et les bourgs (1). Ces deux listes réunies forment « le registre des électeurs paroissiaux » (2).

(1) Parliamentary register of electçrs et Local gooernment register of electors,

(2) Bien que dans les bourgs et les districts urbains, il n*y ait point de conseils de paroisse, on y dresse toutefois des rôles d'électeurs paroissiaux. Ce sont ces électeurs qui, depuis la loi du 5 mars 18^, désignent les membres des bureaux de gardiens et les membres des conseils de district.

D'une manière générale, ce sont les mêmes noms qui figurent respectivement sur chacune des deux listes. Toutefois la coïncidence n'est pas complète. Il est assez inutile d'insister sur ces variétés (1). La grande masse des électeurs est formée par les personnes âgées de vingt et un ans qui possèdent dans la paroisse une habitation distincte ou qui détiennent, à un titre quelconque, un immeuble productif d'un revenu annuel de dix livres. Il faut, en outre, être imposé à la taxe des pauvres, avoir payé ses contributions et ne point être secouru par l'assistance publique. Les femmes, alors môme qu'elles seraient mariées, sont traitées sur le môme pied que les hommes. Néanmoins le mari et la femme ne peuvent être qualifiés à raison de la même propriété. Tout électeur ne dispose que d'une voix. Celui qui réunit les conditions requises dans deux ou plusieurs paroisses, peut exercer son droit de suffrage dans chacune de ces circonscriptions.

Les électeurs paroissiaux constituent, lorsqu'ils se réunissent pour émettre une décision, « l'assemblée de la paroisse », le parish meeting. L'une des fonctions de cette assemblée — la plus importante — a pour objet l'élection

(1) On peut être Alecteur pour le Parlement et ne pas être électeur pour le conseil de comté ou pour le conseil du bourg — et réciproquement. Le propriétaire (owner), alors même qu'il n'occupe pas personnellement son bien, jouit, dans un comté, de la franchise électorale pour le Parlement ; mais il ne peut pas, comme tel, prendre part à l'élection d'un county conncillor, La qualité d'électeur parlementaire appartient également au lodger^ c'est-à-dire à celui qui habite, dans une maison occupée par le propriétaire, un appartement évalué à dix livres de revenu annuel. Cette disposition assure le droit électoral à la personne qui vit en garni. Le lodger reste étranger aux élections < comitales » et aux élections municipales. En revanche, les femmes jouissent de la franchise électorale lorsqu'il s'agit du conseil de comté ou du conseil du bourg, mais elles ne participent pas aux élections parlementaires. — Les divergences qui viennent d'être indiquées sont les plus importantes.

d'un c( conseil de paroisse ». Il faut se hâter d'observer que cette fonction n'est pas la seule dont le parish meeting ait à s'acquitter et qu'il est des localités où il n'aura pas Toccasion de la remplir. Les électeurs paroissiaux forment bien à la vérité un corps électoral, mais ils sont encore quelque chose de plus. La loi du S mars 1894 établit à cet égard des distinctions et des catégories qu'il est indispensable de signaler.

Lorsqu'une paroisse a moins décent habitants, elle n'est pas en principe représentée par im conseil composé de délégués élus. L'assemblée des électeurs, \q parish meeting y exerce alors directement un certain nombre de fonctions administratives. La paroisse peut toutefois, si le parish meeting y consent, être munie d'un parish council en vertu d'une ordonnance du conseil de comté.

Lorsqu'une paroisse compte plus de cent habitants et moins de trois cents, la création d'un parish council conserve encore un caractère facultatif. Mais ici c'est au parish meeting qu'il appartient de trancher la question. Il peut exiger que le conseil de comté établisse dans la paroisse un parish council.

Lorsqu'une paroisse a trois cents habitants au moins, l'organisation A'wn parish council est obligatoire (1). Une paroisse qui ne possède point de parish council peut ôtrc jointe à d'autres paroisses, pour être placée avec celles-ci sous l'autorité d'un môme parish council. Ce groupement est décrété par une ordonnance du Conseil de Comté. II exige l'assentiment préalable du parish meeting de cha-

(1) Il y a en Angleterre environ Jîi.OOO |;aroi.sses rurales ; 0,000 do ces paroisses ont une population inférieure à I}»X) habilnnls et i,000 paroisses ont moins de 200 âmes.

cuue des paroisses intéressées et laisse à chacun de ces parish meetings une existence distincte.

Lorsque le conseil de comté intervient il édicté toutes les mesures de détail qu'entraîne la mise en œuvre de sa décision (1).

La présence d'unparish coimcil — que cette présence soit facultative ou obligatoire — ne fait aucunement disparaître le parish meeting etne réduit pas davantageles membresqui en font partie au rôle de simples électeurs. Il est bien vrai que le parish council remplit alors les fonctions qui, dans les paroisses où un conseil n'existe pas, sont exercées par \q parish meeting. Néanmoins le /?amA mee/my conserve, même dans ce cas, des attributions qui lui sont propres. Il y a des résolutions qui ne peuvent ôtre prises qu'avec sa participation.

Il semble naturel, pour la clarté de Texposé, de diviser les paroisses en deux catégories. On analysera en premier lieu l'organisation des paroisses qui sont pourvues d'un parish council ei dans lesquelles le parish meeting — en de-

(1) L*ordoDnance qui groupe deux ou plusieurs paroisses (grouping order) attribue au a groupe » un nom déterminé. Chaque paroisse est représentée dans le conseil par un certain nombre de délégués. Un groupe peut être dissous par une ordonnance du conseil de comté, émise à la requête du parish council ou de l'un des parish 7neetings intéressés. Lorsqu'une section de paroisse a des droits ou des biens distincts de ceux de la paroisse, le county council peut ordonner que le parish council s'assurera du consentement du parish meeting de cette section, lorsqu'il prendi*a une résolution au sujet de ces droits et de ces biens, etc.

— Les ordonnances du conseil de comté qui établissent un conseil de paroisse, qui groupent ou qui divisent plusieurs paroisses, n'ont pas be* soin d'être confirmées par le Local Government Board.

La fusion de deux paroisses en une seule (1' « union » au sens propre du mot), la division d'une paroisse en deux paroisses distinctes, les changements apportés aux limites d une paroisse, tout cela est décrété également par le conseil de comté. Mais alors l'ordonnance doit être ratifiée

— à la suite d'une enquête — par le Local Govemmcnt Board.

hors de rélection des conseillers — ne joue qu'un rôle complémentaire. On définira ensuite le régime des paroisses qui ne possèdent point de parish council et dans lesquelles l'assemblée des électeurs atteste seule l'existence d'une communauté locale. Il est clair que cette seconde catégorie ne comprend que les plus modestes parmi les paroisses rurales du royaume.

Les membres du parish council soni choisis parmi les électeurs de la paroisse ou parmi les personnes qui, durant les douze mois précédant l'élection, ont résidé, soit dans les limites de la paroisse, soit dans un rayon de trois milles aux environs (1). Les causes d'inéligibilité sont celles que Pon a déjà signalées à propos des conseils de comté et des conseils municipaux (2). Une femme, alors même qu'elle serait mariée, est éligible. Le nombre des conseillers est fixé par le conseil de comté. Il est de quinze au plus et de cinq au moins. Le conseil de comté peut, à la demande du parish council ou d'un dixième des électeurs, diviser la paroisse en quartiers ou sections {parish wards) et déterminer le nombre des conseillers attribués à chacun de ces quartiers. Dans ce cas, les électeurs sont immatriculés pour le ivard B,uq}xe\ ils se rattachent par les qualifications

(1) 4 kilomètres 828 mètres.

(2) Certaines causes d*inéligibilitû se comprennent d'elles-mêmes (aliénation mentale, condamnations judiciaires, faillite, occupation d'un poste rétribué par la commune). Menti(»nnons encore le fait d^avoir reçu des secours de Tassistance publique dans les douze mois qui précèdent Télection et le fait d'être partie dans un marché ou contrat qui intéresse la paroisse. Ce dernier principe souffre toutefois certaines exceptions, ce qui donne lieu k des questions d'application assez délicates.

qu'ils possèdent. Le mandat est d'un an et n'est pas obligatoire. Le conseil est renouvelé intégralement le 25 mars ou dans les sept jours qui précèdent ou qui suivent cette date (1). Les membres élus entrent en fonctions le 15 avril. Ils doivent déclarer par écrit qu'ils acceptent l'office qui leur esl confié. Les membres sortants sont rééligibles. Lorsqu'une vacance se produit dans le cours de l'année, il y est pourvu par le conseil.

he parish councilse réunit au moins quatre fois par an. Une séance doit nécessairement avoir lieu, soit le jour de l'entrée en fonctions des membres nouvellement élus, soit dans les sept jours qui suivent. Il est fait choix dans cette réunion d'un président ou chairman, lequel est pris, soit parmi les conseillers, soit parmi les éligibles de la paroisse. Le chairman préside les délibérations du conseil. Son vote est prépondérant en cas de parité de voix. Il convoque le conseil lorsqu'il le juge nécessaire, ou, encore, sur la réquisition de deux membres. A défaut du chairman^ la convocation peut émaner de deux conseillers. Le conseil ^ désigne, soit dans son sein, soit au dehors, un secrétaire et un trésorier.

Une délibération ne peut avoir lieu que si un liers des membres est présent et le quorum ne peut jamais descendre au-dessous de trois voix. Les quatre séances obligatoires çont publiques à moins d'une décision contraire du conseil. 11 est tenu un procès-verbal des délibérations et le conseil est libre de faire un règlement d'ordre intérieur.

ho. parish cotmcilh la faculté de confier le soin de traiter certaines affaires à un comité composé entièrement ou partiellement de conseillers. Lorsqu'une question intéresse

(1) Aux termes d'une disposition transitoire les élections ont eu lieu pour la première fois en décembre 1894.

deux ou plusieurs paroisses, il peut être constitué un comité mixte composé de délégués que les différents conseils choisissent respectivement dans leur sein (1).

A moins que leparish council ne dispose d'une salle de séances qui lui appartient juridiquement, il se réunit, soit dans un édifice entretenu aux frais des contribuables (par exemple un établissement de bains publics), soit dans la salle d'une école primaire subventionnée par PEtat (2).

Le parish council est la vivante expression de la paroisse. Il jouit de la personnalité civile et constitue ce que Ton appelle un body corporate. Les actes qui attestent les décisions qu'il prend sont revêtus, suivant les cas, de la signature ou du sceau de son chairman et de deux de ses membres.

Les attributions du parish council se répartissent en deux classes. Il en est qui lui appartiennent essentiellement et par l'effet d'une délégation directe de la loi. Il en est d'autres qu'il ne peut exercer qu'en vertu d'une décision formelle du parish meeting.

Dans le champ même qui lui est ouvert, le parish council est loin de jouir d'un pouvoir discrétionnaire. La loi détermine des limites qu'il lui est intordit de franchir et il

(1) Un comité peut donc renfermer à la fois des conseillers et des membres non conseillers. Lorsqu'il s*agit d'une affaire intéressant exclusivement une section déterminée de la paroisse, le parish tneeting de cette section peut exiger que le parish council désigne annuellement un comité composé pour partie de conseillers, pour partie d'autres personnes représentant la section. Cette garantie, établie dans Fintérôt des sections de paroisse, trouve également son application lorsqu^un comité mixte {joint committFé) est formé par deux ou plusieurs paroisses.

(2) Les locaux signales ci-dessus sont obligatoirement affectés par la loi à un assez grand nombre de réunions (même privées) qui ont pour objet la discussion de questions d'intérêt public. (Vest par application d'un principe plus général que le parish council et le parish meeting y tiennent leurs séances.

y a bon nombre de ses résolutions qui ont besoin d'ôtre approuvées, soit par le parish meeting, soit par le Conseil de comté. Ces restrictions apparaissent notamment lorsqu'il s'agit de dépenses, d'impôts et d'emprunts.

Attachons-nous en premier lieu aux attributions qui, en toute hypothèse, sont de la compétence du conseil de paroisse.

La création du parish council a ceci de remarquable qu'elle constitue un nouveau progrès dans l'œuvre de laïcisation qui depuis plus d'un demi-siècle s'accomplit graduellement en Angleterre. L'un des liens qui rattachaient la société politique à l'église anglicane vient d'être dénoué. "Lq parish council, dans le domaine des intérêts séculiers, remplace la vesiry et hérite de ses attributions. La vestry redevient ce qu'elle était à l'origine. Elle est le corps qui représente les fidèles dans l'administration du temporel du culte.

Cette séparation entre l'Eglise et le monde laïque se révèle notamment en matière de bienfaisance publique.

Il appartient au parish council de choisir chaque année, dans sa séance du mois d'avril, les overseers de la paroisse, et, s'il en est besoin, des assistant overseers. On sait qu'auparavant les 0(;<?r^e^r5 étaient nommés parles juges de paix (lesquels tenaient compte, du reste, des indications des paroissiens) et que la désignation des assistant overseers était l'œuvre de la vestry.

Les (( surveillants des pauvres » n'exerçaient pas seuls les fonctions dont ils étaient revêtus. Ils avaient pourauxi^ liaires, et, en quelque façon, pour collègues, les marguilliers delà paroisse, les churchirardens. Cette communauté d'attributions entre overseers et churchirardens a pris fin* L'activité des churchwardens sera exclusivement réclamée

désormais par les affaires qui intéressent le culte. Leparish council est libre de combler le vide qu'ils laissent par la nomination A'overseers additionnels.

La disjonction que la loi effectue entre les fonctions des overseers et celles des chiirchivardens^ c'est là sans aucun doute un phénomène assez humble. Ce n'en est pas moins un symptôme significatif. La sécularisation du service de la bienfaisance publique apparaît avec netteté dans ce fait insignifiant. Une sécularisation de ce genre ne s'accomplit jamais sans froissements, sans déchirements. Avec quelques ménagements qu'on y procède, on porte une main, que bien des gens trouvent brutale, sur les créations du passé et l'on s'expose inévitablement à des protestations véhémentes. La notion du droit acquis entre en conflit avec la notion de l'intérêt public, et de toutes les luttes qui se produisent dans l'cnceintedu droit, iln'cnest pasqu'il soit aussi difficile de terminer à l'amiable. Il existe dans les paroisses anglaises une quantité de fondations charitables (1), souvent assez modestes, et dont les revenus sont affectés à des distributions périodiques en argent ou en nature [doles). Elles datent en grande partie d'une époque oii le culte et la bienfaisance se confondaient. Elles sont placées sous le contrôle suprême de l'Etat dont les pouvoirs sont exercés par les charity commissioners (2). En fait elles dépen-

(1) Ce sont des charity trusts. On les qualifie de parochial charities.

(2) Voici de quelle façon la situation des charity commissioners of England and wnles est définie par l'excellent annuaire de Hazell {HazelVs Annunl for 1894, p. 91) : a Lo. charity commission fut créée par le Charitable Trusts Art de 18r>3 (1(5 et 17 Vict. c. lî^7). Quatre commissaires furent nommés, trois d'entre eux étant rétribués ; deux de ces trois membre (l'un étant le commissaire en chef) devaient être des avocats ayant au moins quatorze ans de pratique. Un commissaire rétribué ne pouvait siéger à la Chambre des communes pendant la durée de ses fonctions. Le hoard avait pouvoir, « lorsqu'il le jugeait nécessaire, de soumettre à son

daient généralement de Tautorité religieuse ; leurs administrateurs (/;7/^/<?<?^) étaient les représentants elles agents de Féglise anglicane, laquelle trouvait dans un tel régime une source sérieuse d'influence.

C'est ici que la loi de 1894 a innové avec assez de hardiesse. Elle a tracé une ligne de démarcation entre les fondations charitables et les fondations ecclésiastiques. Elle n'a pas touché aux secondes (i), mais elle a fait largement intervenir le conseil de paroisse dans la gestion des premières. Toute disposition relative aux statuts d'une fondation de ce genre n'est arrêtée par l'autorité supérieure qu'après avoir été communiquée au conseil pour qu'il puisse, s'il le trouve bon, soutenir le projet ou y faire opposition. Dans le cas où le conseil d'administration d'une fondation [governing hody) comprend des overseers ou des churchwardens de la paroisse, ils doivent être remplacés

examen et à ses investigations toutes les fondations charitables de TAngleterre et du pays de Galles^ de vérifier leur nature, leurs différents objets, leur administration, leur gestion, Taffectation des immeubles, des valeurs mobilières, de la propriété, des revenus qui leur appartenaient ». — (D'importantes exceptions avaient été établies en faveur des universités, des collèges, des édifices du culte, des sociétés de secours mutuels, des caisses d'épargne, etc.). c Le secrétaire de la commission, est, pendant la durée de ses fondions, une corporation sole (c'est-à-dire que la personnalité juridique de Tlnstitution repose sur sa tête). Il est qualifié de officiai trustée of charily lands et c'est en son nom que les ckarity lands sont acquis et possédés. Les commissaires désignent, sous l'approbation de la trésorerie, les administrateurs des valeurs appartenant aux fondations charitables {officiai trustées of charity funds)^ lesquels doivent soumettre chaque année leurs comptes au Parlement ». La juridiction des commissaires fut étendue par la suite. Leur contrôle s'étend aujourd'hui aux fondations destinées à l'enseignement primaire, de môme qu'aux fondations charitables de la cité de Londres.

(1) La loi définit ce qu'il faut entendre par une ecclesiastical charity. C'est une fondation dont la dotation a un objet relatif aux intérêts spirituels ou temporels d'un culte. — Les fondations faites dans l'intérêt de renseignement primaire sont formellement soustraites au régime institué par la loi du r> mars 1894.

par un nombre équivalent de membres du parish counciL Lorsque le conseil d'administration ne renferme aucun représentant des contribuables ou des habitants de la paroisse, le parish council adjoint à ce conseil des administrateurs additionnels, dont le nombre est fixé par les charity commissioners. Enfin le parish council hérite des pouvoirs de la vestry toutes les fois qu'il appartient à ce corps de désigner les administrateurs et les bénéficiaires d'une fondation charitable. Dans les diverses hypothèses qui viennent d'ôtre mentionnées, les trustées choisis par le parish council sont élus pour quatre ans et, autant que possible, renouvelés par moitié tous les deux ans ; ils sont indéfiniment rééligibles (i).

La paroisse, considérée comme unité administrative, jouit depuis longtemps de la faculté de posséder des biens. En général la propriété de ces biens, meubles et immeubles, reposait juridiquement sur la tête des overseers ou des churchivardens. Là où un parish council ^^i constitué, il est réputé propriétaire du patrimoine de la paroisse et succède, en cette qualité, aux overseers (2). Cette proposition s'applique aux meubles aussi bien qu'aux immeubles. C'est au parish council qu'appartiennent désormais les registres paroissiaux, le coffre-fort, les engins pour l'extinction des incendies. Il est, suivant les cas, propriétaire ou locataire des locaux destinés aux services administratifs de la pa-

(1) La loi a usé de certains ménagements. Les dispositions relatives à la désignation des trustées des fondations charitables ne sont applicables que quarante années ^près Tacte de fondation. Si la fondation existe au moment de la promulgation de la loi et qu'un fondateur vive encore à cette époque, les quarante années courent à compter de la mort de ce fondateur. La translation au pnrish council du droit de nomination qui appartenait à la vestry s'opère toutefois immédiatement.

(â) Il s'agit bien entendu de la propriété qui n*est pas affectée à un usage ecclésiastique.

roisse. C'est entre ses mains que se trouvent les immeubles dont les habitants de la paroisse tirent personnellement parti. Celte catégorie de biens comprend notamment les pelouses destinées aux exercices et aux jeux de la population [village çreens), les promenades publiques et les jardins, les terres distribuées, sous forme de petites parcelles, aux indigents et aux travailleurs manuels. Lorsque des immeubles ont été affectés par une fondation à Tun de ces usages, ils peuvent, moyennant l'autorisation des charity commissioners^ être transférés par leurs administrateurs (trustées) au parish counciL

Cette assemblée administre, sous le contrôle de l'autorité supérieure, le patrimoine qu'elle détient (1). Pour le protéger, elle peut édicter des règlements sanctionnés par des peines de police. Il lui est permis de l'accroître, soit par l'acceptation de libéralités, soit par des acquisitions à titre onéreux. Les biens ne peuvent être recueillis ou achetés qu'en vue des fins précédemment spécifiées. Sile/?amA councilne parvient pas à s'entendre à l'amiable avec le propriétaire du bien qu'il désire acquérir, il n'a pas la faculté de recourir lui-même à l'expropriation pour cause d'utilité publique {compulsory piirchase), mais il peut, au moyen d'une requfete adressée au coimty councily provoquer une expropriation de ce genre. Le county councily dont les décisions en celte matière sont d'ailleurs sujettes à un recours devant le Local Government Board^ acquiert alors pour la paroisse les immeubles nécessaires à celle-ci.

(1) Le conseil peut louer, vendre, échanger les terres et Mtiments qui lui appartiennent. La vente et rechange doivent être autorisés par le imrish meeting. La location pour plus d'un an, la vente et rechange ont besoin de Tapprobation de Tautoritc supérieure.

Le parish council prend une part active à Texécution des lois sur Jes allotinents. Ou entend par ce mot les petites parcelles de terre que reçoivent à différents titres les personnes qui font partie de la classe ouvrière. Voilà longtemps que des distributions de cette nature ont lieu et c*est assez souvent en vertu des lois sur la bienfaisance publique qu'elles s'accomplissent. Mais ces allocations ont revêtu depuis quelques années un caractère nouveau. Leur importance à tous égards est plus considérable qu'autrefois et elles constituent à notre époque un phénomène des plus significatifs dans le régime de la propriété foncière.

Antérieurement à 1887, les seules terres à peu près qu'il fut possible de consacrer aux allotmeats étaient celles dont le revenu était affecté, généralement en vertu d'actes de fondation, à l'entretien des indigents d'une paroisse. Une loi du 18 avril 1882 (1) avait précisé les obligations qui, en cette matière, incombaient aux administrateurs de cette catégorie de biens. Ils étaient tenus de les livrer par parcelles d'un acre au plus (2) et moyennant un prix raisonnable, aux villageois laborieux [indiistrious cotlagers) demeurant dans la paroisse ou dans les paroisses voisines, et employés aux travaux de l'agriculture comme ouvriers à la journée. L'exécution de ces dispositions, qui intéressaient directement le patrimoine de la bienfaisance publique, était soumise à la direction et au contrôle des chariiy commissioners.

La multiplication des allotments trouvait naturellement

(1) 45 et 46 Vict. c. 80.

(2) Un acre est à peu près égal à 41 ares.

une limite dans l'étendue même des biens légalement susceptibles de recevoir une destination de ce genre. Accroître indéfiniment, fût-ce au moyen d'expropriations, la masse des terres disponibles, vaincre des résistances intraitables, démocratiser autant que possible la mise en œuvre, d'une politique agraire, tel est bien, semble-t-il, le caractère dominant de la loi du 16 septembre 1887(1) et des dispositions qui Pont amendée et complétée (2). On conçoit que ces mesures trouvent avant tout leur application dans les régions rurales. Toutefois la population urbaine est également appelée à en profiter et l'un des objets que s'est proposé le législateur est précisément de faire en sorte que de modestes jardins fussent mis à la disposition de la classe ouvrière dans la banlieue des grandes villes.

.11 appartient aujourd'hui à l'autorité sanitaire — c'està-dire au conseil de district — d'acquérir, par achat ou par location, les terres nécessaires aux allotments. L'action de cette autorité peut être provoquée, soit par une pétition signée de six électeurs parlementaires, soit par une requête du parish council. En cas de négligence ou de mauvais vouloir de l'autorité sanitaire, le county council^ sur la provocation de six électeurs parlementaires ou du conseil de paroisse, peut agir à sa place (3). Le parish coima/deyient alors, le cas échéant, propriétaire des biens destinés aux allotments.

Si les propriétaires refusent de céder leurs biens à l'amiable, l'expropriation a lieu au profit de l'autorité sanitaire, en vertu d'une ordonnance du conseil de comté. La

(1)50 et 51 Vict. c. 48.

(2) Ce sont notamment V Allotments Act de 1890 (53 et 54 Vict. c. 65) et le Local Government Act du 5 mars 1894.

(S) Le county council peut so substituer au conseil de district, mais non pas au conseil municipal d'un bourg incorporé.

décision de cette assemblée, soit qu'elle se traduise par une ordonnance d'expropriation, soit qu'elle implique le refus d'édicter une ordonnance de ce genre, peut faire l'objet d'un recours devant le Local Govemmeni Board (i). Le pouvoir central statue définitivement après enquAte (2). En l'absence môme de toute opposition, une ordonnance du county councilne devient obligatoire qu'après avoir été ratifiée par le Local Government Board (3).

Il est une hypothèse oii le parish council s'attaque luimême aux propriétaires dont il désire se procurer les biens. A la vérité il n'apparaît pas alors sous l'aspect d'un acheteur, mais bien sous celui d'un preneur, qui, au besoin, s'impose parla contrainte. Le parish council *d la faculté de prendre à bail les immeubles qu'il entend consacrer aux allotments. Si un propriétaire refuse d'accepter la paroisse comme locataire, \% parish co?mc2/ peut, en vertu d'une ordonnance du county coîmci/ soumise aux voies de recours ordinaires, obliger le propriétaire récalcitrant à capituler. C'est une location forcée [to hire compulsorily). Le bail est de quatorze années au moins et de trente-cinq années au plus. Les intérêts légitimes du propriétaire sont d'ailleurs garantis par un ensemble de dispositions minutieuses.

(1) Le recours est exercé par les intéressés et, parmi ceux-ci, figurent le conseil de district et le conseil de paroisse.

(2) Sous Tempire de la loi de 1887, l'ordonnance du conseil de comté qui prescrivait l'application des principes sur Texpropriation n*était que provisionnelle. Elle devait être confirmée par un bill introduit par le Local Government Board. Les lenteurs de cette procédure et les frais qu'elle entraînait, enlevaient à la loi do 1887 une partie de son efficacité.

(3) Lorsque l'acquisition des terrains nécessaires aux allotments est opérée par les soins du conseil municipal d'un county horovgh^ Pordonnance d'expropriation émane directement du Local Government Board, et doit, lorsqu'une enquête est nécessaire par suite d'un manque d'entente amiable avec le propriétaire, être confirmée par lui.

En principe, aucunû//o/w^n/nepeut dépasser un acre (1). II est interdit de le sous-louer et d'y édifier une habitation ou un atelier (2). La gestion des biens affectés aux allotmenls appartient à l'autorité sanitaire. Elle peut être confiée par cette autorité à des administrateurs {managers) qu'elle choisit, soit dans son sein, soit au dehors, parmi les contribuables de la localité qui participent par le paiement de rimpôt aux dépenses qu'entraîne l'application de la loi. Dans les districts ruraux, ces managers doivent Atre choisis par les électeurs parlementaires de la paroisse, lorsqu'une requête à cette fin est présentée à l'autorité sanitaire, soit par un sixième de ses électeurs, soit parle /?ar/sA counciL II est inutile d'ajouter que l'administration des allotments est soumise tout entière à une multitude de règles aussi sévères que méticuleuses.

Il est permis de rappeler que, depuis la loi du 5 mars 1894, deux membres du conseil de paroisse font nécessairement partie du collège des managers chargés de surveil-

(1) Lorsque Vallolment est concédé par le parish council (ce cas ne peut se présenter que dans une région rurale) il peut dépasser un acre. Toutefois il ne peut dépasser quatre acres (dont un au plus consacré k la culture) lorsque le parish council s'est procuré le terrain au moyen d'une location forcée. Il ne faut pas perdre de vue que les allotments arts n'ont nullement pour objet de créer une classe de petits cultivateurs vivant du produit des terres qu'ils occupent. Le morcellement excessif des terres cultivées est regardé comme préjudiciable à l'intérêt du pays et il est facile de constater que les lois ont pris des mesures pour q'un tel morcellement ne se produisit pas. La loi de 1892 sur les small holdings a voulu délibérément reconstituer une classe de petits propriétaires, mais elle a pris soin de déclarer que les domaines dont elle favorisait la création, auraient une certaine étendue (un acre au minimum). Lnllotûtent est simplement une petite parcelle louée à l'ouvrier industriel ou à l'ouvrier agricole et qui doit lui procurer, à défaut même d'un gain supplémentaire, une distraction honnête et fortifiante.

(2) 11 est permis d'y édifier une étable, une écurie, une grange, une serre, etc. La loi fait à cet égard des distinctions dont l'examen nous entraînerait trop loin.

1er la mise en œuvre des dispositions législatives sur les small holdings. On doit conclure de ces différents faits que les conseils de paroisse prêteront un concours efficace à la réalisation d'une politique sociale assez nouvelle, dont le but avoué est d'une part de prévenir une immigration excessive de la population ouvrière dans les grandes villes, d'autre part de resserrer les liens qui unissent l'homme du peuple au sol de la patrie.

La gestion du patrimoine de la paroisse, telle est sans contredit la tâche essentielle AMparish council. On a quelque peu insisté sur les applications les plus remarquables du pouvoir dont il est investi. Il est encore un certain nombre d'autres questions, relatives notamment à l'hygiène publique et à la voirie, qui admettent son intervention. C'est ainsi que pour procurer de l'eau aux habitants, pour supprimer un état de choses insalubre, il peut tirer parti d'un puits, d'une source ou d'une rivière, dessécher un étang, combler un fossé, couvrir un égout. Il lui est permis d'exécuter les travaux nécessaires à cet effet. Sa compétence en cette matière est toutefois assez restreinte (i). Elle laisse subsister dans leur intégrité les prérogatives et les charges de l'autorité sanitaire proprement dite, c'està-dire du conseil de district. Toutefois, lorsque le conseil de district néglige de remplir ses obligations en ce qui touche les distributions d'eau et les égouts, le county cowicil peut, à la requête du conseil de paroisse, se charger des fonctions qui incombaient à l'autorité sanitaire. Le joamA council a également la faculté d'adresser une pétition à

(1) Le parish council ne peut acquérir qu'à l'amiable, et non pas au moyen d'une expropriation, le sol nécessaire à l'établissement d'une distribution d'eau ou à la création d'un chemin public.

cette autorité sanitaire, en vue d'obtenir la suppression d'une habitation insalubre.

II peut acheter à l'amiable le terrain nécessaire à l'établissement d'un chemin public [highway) et se charger de l'entretien d'un sentier. Lorsqu'un chemin public existe, on ne peut le fermer, le détourner, renoncer à le maintenir aux frais des contribuables, que si le conseil de paroisse y consent (1). Ici encore, en cas de négligence de la part du conseil de district, légalement chargé de l'entretien des chemins publics, le conseil de paroisse peut demander au counlij council d'intervenir et de faire le nécessaire.

On a déjà constaté précédemment que le droit d'exercer, au nom de la paroisse, un recours devant la session trimestrielle contre la répartition des taxes locales et de la taxe provinciale, appartient aujourd'hui au />am/t council.

Pour accomplir la tâche qui lui incombe, le parish council di besoin de ressources pécuniaires. Il se procurera les fonds qui lui sont nécessaires par l'impôt ou par l'emprunt. Sa liberté d'action ne s'exerce ici que dans des limites assez étroites. La somme annuelle perçue par le conseil à titre d'impôts ne peut excéder six pence par livre sterling du revenu annuel de la circonscription. Lorsqu'une dépense ou une obligation implique la perception d'un impôt supérieur à trois pence par livre sterling du revenu annuel, le parish council ne peut l'assumer que du consentement du parish meeting ,

Pour pouvoir prendre à sa charge une dépense ou une obligation qui implique un emprunt, il faut que le parish council se fasse successivement autoriser par le parish 7neeting^ le coiinty council et le Local Government Board,

(1) Le parish meeting a le droit de s'opposer à ce qu'un tel consentement soit donné.

Tout emprunt est gagé, soit sur le poor rate, soit sur les revenus de la paroisse. II doit être remboursé en soixante ans. Le chiffre total des sommes empruntées ne peut excéder la moitié delà valeur imposable annuelle de la paroisse et le pamA council ne peut, môme en vue d'éteindre un emprunt ou de payer des intérêts, grever annuellement les contribuables de manière à dépasser les six pence par livre qui forment la limite de son pouvoir de taxation. Le county council peut avancer au conseil de paroisse les sommes que le corps désire emprunter. Le compte des recettes et des dépenses du parish council est apuré tous les ans par un auditeur de district.

La compétence dont on vient de marquer les limites, est celle dont tout conseil de paroisse est nécessairement investi. Mais cette compétence peut être élargie. 11 y a des questions supplémentaires dont, moyennant certaines conditions, \q parish cownczV est libre de s'occuper.

On rencontre ici des particularités qui se rattachent au développement antérieur du droit municipal anglais.

On a déjà observé ailleurs que, à raison des lacunes du régime communal, le législateur, afin de donner satisfaction à des exigences d'intérêt local, s'était vu contraint de créer successivement des organes administratifs spéciaux. 11 pouvait être extrêmement utile, par exemple, que les rues d'une ville ou d'une bourgade fussent éclairées. Malheureusement il n'existait pas toujours dans cette ville ou dans cette bourgade une autorité qui eût le pouvoir de placer des réverbères et d'asseoir à cet effet une taxe sur les contribuables. Des faits de cette nature se présentaient à tout moment. Ils se produisaient dans les cités populeuses, dans les bourgs incorporés, aussi bien que dans les petites localités rurales. De là vint la multiplicité des lois

spéciales, des local acts édictés par le parlement. De là vint aussi la pratique des lois adoptives {adoptive acts). Ce sont des lois qui règlent des objets d'intérêt communal, mais qui n'entrent en vigueur dans une localité déterminée que si les habitants le trouvent bon. On leur demande par exemple s'ils désirent voir installer chez eux des réverbères, des bains, un nouveau cimetière, une promenade publique, une bibliothèque populaire, et si, par suite, ils sont disposés à assumer les charges qu'une telle opération comporte. En réalité, il y a ici une concession indéniable au principe du référendum ; on établit au sujet d'un point particulier un plébiscite minuscule. Le système des adoptive acts avait, antérieurement à la loi de 1894, trouvé plus d'une application en Angleterre. La procédure relative à ces consultations populaires était réglée par la loi. Elle offrait, suivant les cas, une certaine variété et n'était pas exactement dans les villes ce qu'elle était dans les paroisses rurales. Dans l'hypothèse où il existait un corps administratif urbain, c'était à cette assemblée qu'il appartenait ordinairement d' a adopter » une loi. Il en est encore ainsi à Theure actuelle. Dans les paroisses rurales, au contraire, les décisions émanaient, soit de la vestry^ soit des contribuables ou des électeurs. La majorité requise était généralement des deux tiers. Les habitants consultés étaient libres de répondre négativement. S'ils se prononçaient pour l'adoption, le système institué par la loi recevait son application. Les contribuables fixaient le chiffre des taxes locales à percevoir sur les bases du poor rate. Le soin de prendre les mesures d'exécution nécessaires était confié dans les paroisses rurales à un collège d'administrateurs électifs (commissionners) dont les attributions étaient circonscrites avec rigueur.

On ne peut méconnaître en tout ceci un esprit fort démocratique. Aussi la loi du S mars 1894 n'a-t-elle pas manqué de consacrer, en y apportant des changements indispensables, le système précédemment suivi. Ce sont le parish meeting ^iX^parish council que Ton verra désormais paraître sur la scène. Le parish meeting, consulté dans les formes légales et statuant en général à la majorité des deux tiers, se prononcera pour ou contre l'adoption de telle ou telle loi. II fixera périodiquement le montant des dépenses à opérer. Les ressources seront fournies, soit par les revenus de la paroisse, soit par une addition au poor rate. Un emprunt pourra au besoin être contracté. La loi « adoptée » détermine toujours avec beaucoup de soin le montant des sacrifices que son application peut entraîner, le chiffre maximum des emprunts qui peuvent être éventuellement contractés et leur mode de remboursement (1). Quant au parish council il se substitue de plein droit à l'autorité élective établie en vertu d'un acte adopté antérieurement (2), et, dans le cas d'une adoption à venir, il devient l'exécu-

(1) Lorsqu'il R'agitde TexécutioD d*un adoptive art la limitede six pence par livre peut, en ce qui touche la taxation annuelle, être dépassée.

(2) C'est le cas normal, celui où le ressort territorial (area) de Taulorité établie en vertu d'un adoptive art se confond avec la paroisse. Lorsque ce ressort ne comprend qu'une partie de la paroisse, la transmission au profit du parish council n'a lieu que si une résolution est prise à cet effet, soit par l'autorité précitée, soit par le parish meeting de la section de paroisse intéressée. Si le ressort embrasse plus d'une paroisse, la transmission a lieu au profit des divers parish counrils (s'il s'agit exclusivement de paroisses rurales) ou au profit des conseils de paroisse etdo l'autorité urbaine (si une partie du ressort est comprise dans un district urbain. L'ex<''cution de la loi adoplùp est cnnfif'e alors à un comité mixte). Dans le cas où une des paroisses intéross<!'(\s n'aurait pas dejyarish council^ c'est le pnrish meeting qui en remplit les fonctions. — II se peut enfin que le ressort d'une autorité établie en vertu d'un adoptive art soit compris dans un district urbain. Alors cette autorité est libre de transférer ses pouvoirs à rassemblée représentative qui administre le district.

leur des résolutions du parish meeting. Il se procurera, au besoin par Texpropriation, les immeubles nécessaires, fera procéder aux travaux requis, négociera un emprunt, imposera une taxe. S'il s'agit d*assumer une dépense ou une obligation qui implique, soit la perception d'une taxe annuelle supérieure à trois pence par livre, soit un emprunt, \eparish councilo, besoin de se faire autoriser parle parish meeting. 11 faut, en outre, dans le cas d'un emprunt, l'approbation du conseil de comté et du Local Government Board.

On ne saurait évidemment entrer dans le détail de ces différents adoptive acts. Il suffira de mentionner que ces lois sont relatives à l'éclairage des rues, aux bains publics et aux lavoirs, aux lieux d'inhumation (1 ), aux promenades,

(1) Les lioux d'inhumation (burial grounds) dépendent, en principe, de règlise anglicane. C'est le cas notamment pour les anciens burial grounds * Toutefois l'entretien d'un lieu d'inhumation (et particulièrement de ses clôtures) peut être mis à la charge du poor rate en vertu d'une ordonnance gouvernementale. Dans cette hypothèse, l'administration du cimetière est confiée (depuis la loi de 1894) au conseil de paroisse. Auparavant elle appartenait aux churrhwavdens . Une ordonnance gouvernementale peut prescrire la fermeture d'un ancien cimetière. Lorsqu'une ordonnance de ce genre avait été promulguée, ou bien encore si dix contribuables de la paroisse le demandaient, ou, enfin, si les churchxonrdens le jugeaient nécessaire, une assemblée spéciale de la vestry était convoquée à l'effet d'établir éventuellement un burial board, composé de trois à neuf membres, élus pour trois ans par la vestry. Ce board a pour mission de créer et d'entretenir un nouveau cimetière, d'acheter les terrains requis, de taxer les contribuables, d'emprunter, etc. Ses attributions sont soumises à l'empire d'une série de burial acts. On comptait en Angleterre 1(V)0 burial hoards environ. Depuis la promulgation de la loi du 5 mars 189i, il appartiendra au parish meeting et non plus à la vestry de décider, dans une paroisse rurale, si les burial acts doivent être mis en vigueur. En outre, les fonctions de burial board seront exercées par le parish counciL Il n'est rien innové à la police des inhumations.

Depuis 1879, les autorités sanitaires urbaines et rurales peuvent établir, dans leurs circonscriptions respectives, de nouveaux cimetières (cemeteries). Dans ce cas, il n'est point organisé de burial board.

jardins et autres lieux destinés à la récréation des habitants, aux bibliothèques populaires et autres établissements du même ordre. Ce sont là autant d'objets qui, à nos yeux, sont essentiellement de la compétence de Fautorité municipale, mais dont, en Angleterre, une paroisse rurale n'a pas à s'inquiéter, à moins que les habitants ne les aient revendiqués d'une manière formelle.

Nous venons de voir quel est le rôle du parish meeting dans les paroisses pourvues à'xxnparish counciL Ce rôle est assurément important et multiple. Sans parler même de Pélection annuelle des membres àxxparish council^ onaconstaté que \q parish meeting provoque, moyennant certaines conditions, la création d'une assemblée de ce genre, qu'il sollicite une ordonnance « groupant » la paroisse avec d'autres paroisses, qu'il ratifie les résolutions les plus graves du pam/i cowwc// ou qu'il y participe, enfin qu'il est libre d'adopter et, par suite, de rendre obligatoires un certain nombre de lois administratives. Ce rôle devient plus complexe encore dans les paroisses rurales qui, à raison de leur exiguïté, ne possèdent point de parish coiincil. Alors, en effet, \e parish meeting remplace jusqu'à un certain point \e parish counciL Sa compétence est toutefois plus restreinte. Il nous reste, par conséquent, à examiner d'un peu plus près la procédure à laquelle sont soumises les délibérations du parnsh meeting, qu'il y ait ou non dans la paroisse un parish council\ puis à signaler les attributions qui lui appartiennent, dans l'hypothèse où il est seul à faire office d'assemblée locale.

On sait que le parish meeting est formé par tous les

électeurs paroissiaux. Il est tenu de se réunir au moins une fois par an. Une des réunions a nécessairement lieu le 25 mars ou dans les sept jours qui précèdent ou qui suivent cette date. Dans les paroisses munies d'un parish council, le chairman de cette assemblée est de droit président àw parish meeting. Dans les autres paroisses, il appartient au parish meeting de choisir tous les ans son président. L'élection a lieu dans la séance obligatoire du mois de mars. Le chairman sortant est rééligible. En cas d'empêchement du chairman réglementaire, \q parish meeting ^ lorsqu'il se réunit, choisit l'un de ses membres comme président. En cas de partage de voix dans une délibération, le vote du chairman est prépondérant. Le parish meeting est convoqué par son président, par deux membres Axx parish cotmcil ou par six électeurs paroissiaux. Les séances se tiennent, soit dans un local appartenant à la paroisse ou entretenu aux frais des contribuables, soit dans une école subsidiée par le gouvernement. Elles ne peuvent avoir lieu avant 6 heures du soir ; il ne faut pas que la crainte de perdre son salaire empêche le travailleur de se rendre à la réunion. Il est tenu un procès-verbal des délibérations et le parish meeting a le droit de faire un règlement d'ordre intérieur (1). L'élection des membres du parish council s'opère selon les règles ordinaires du régime électoral anglais. Lorsque le candidat, régulièrement présenté, ne rencontre aucune opposition, il est proclamé élu. En cas d'opposition l'élection a lieu au scrutin secret. Les autres décisions sont prises en principe à la majorité des membres présents. Toutefois un scrutin supplémentaire et secret peut être exigé. Il suffit de la réclamation d'un seul

(1) Le règlement d'ordre intérieur {standing orders) du parish meeting est arrêté par le parish council dans les paroisses où il en existe un.

électeur paroissial dans les cas les plus importants. Dans les autres cas il faut, soit que le chairman acquiesce à la requête, soit qu'elle émane de cinq électeurs ou du tiers des membres présents.

11 est loisible au parish meeting de confier à un comité, dont il choisit les membres dans son sein, le soin de veiller à telle ou telle affaire. Les décisions de ce comité sont soumises à la ratification à\x parish meeting.

Lorsque le parish meeting est la seule assemblée de la paroisse, il est tout d'abord un point par où il diffère du parish counciL II n'a point la personnalité civile et ne constitue pas un body corporate. Il n'est donc pas, dans Tordre du droit privé, Torgane et le représentant de la paroisse et ce n'est point sur sa tête que repose la propriété des biens qui appartiennent à la circonscription. Une paroisse, si modeste soit-elle, n'en a pas moins la faculté d'être propriétaire. Seulement, à défaut de parish council, la qualité de propriétaire est juridiquement attribuée à un collège, à un body corporate formé par le chairman du parish meeting et par les overseers de la paroisse. Ce collège doit du reste se conformer à tous égards aux instructions du parish meeting.

Dans Tordre du droit purement administratif, \q parish meeting jouit d'une véritable autorité. Il est le successeur de Idivestry. Ce n'est pas que la vestry disparaisse. La loi la relègue dans le domaine des intérêts purement ecclésiastiques et c'est uniquement de ses fonctions politiques que le parish meeting hérite. Il discute les affaires de la paroisse et prend des résolutions à leur sujet. Il désigne annuellement les overseers et, au besoin, des overseers auxiliaires. Ici encore, nous voyons les churchtvardens exclus de toute participation à Tadministration de la bienfaisance

publique et obligés de se renfermer dans le cercle des questions qui concernent exclusivement Téglise.

L'administration des fondations charitables non ecclésiastiques passe également des overseers et des churchwardens (dans Thypothèse où elle leur appartenait) à des trustées nommés par le parish meeting. Les projets [schemes) relatifs à l'administration des fondations charitables, les comptes de ces fondations et la liste de leurs bénéficiaires doivent être portés à la connaissance du parish meeting (1).

Le parish meetings, les mômes attributions que le parish council en matière de chemins publics.

Dans les cas où des lois d'une portée générale exigent, pour l'exécution de telle ou telle mesure, une consultation préalable des contribuables et des propriétaires de la paroisse, c'est désormais au parish meeting qu'il appartiendra de se prononcer, et cela dans l'hypothèse même où il existerait un parish council. Des applications de cette règle se rencontrent notamment en matière de bienfaisance publique et d'enseignement primaire. C'est ainsi qu'il faudra le consentement du^amA meeting pour qu'une propriété de la paroisse soit affectée à l'établissement d'une école ou d'une bibliothèque.

Cette brève nomenclature n'embrasse qu'un minimum de fonctions, heparish me^/mgr possède nécessairement les pouvoirs qui viennent d'être indiqués, mais il est libre, s'il le trouve bon, d'élargir le domaine que la loi lui abandonne. Sa compétence pourra se rapprocher singulièrement de celle dont \e parish council est investi. Il dépend du parish council meeting de revendiquer l'un ou l'autre des objets qui sont régulièrement du ressort du parish

(1) M^me dans le cas ou un parish council serait établi dans la paroisse.

council. Cette revendication ne produira ses effets que si elle est accueillie par le conseil de comté.

Le parish meeting a des pouvoirs d'ordre financier. Il peut établir une taxe sur les habitants de la paroisse, pourvu que les charges qu'il impose ne dépassent point six pence par livre sterling de revenu annuel. 11 n'a pas la faculté de contracter un emprunt. Les comptes àxxparish meeting^ de ses comités et de ses fonctionnaires, sont révisés et apurés tous les ans par un auditeur de district.

Nous avons supposé jusqu'à présent que la paroisse rurale était comprise dans un district rural. Il pourrait arriver que les limites d'une paroisée coïncidassent avec celles d'un district de ce genre. Dans cette hypothèse, et à moins qu'il n'en soit décidé autrement par le conseil de comté, c'est le conseil de district qui exerce les fonctions de conseil de paroisse. Les attributions propres au conseil de paroisse enrichissent, sous forme de pouvoirs additionnels, la compétence normale du conseil de district.

La nécessité de porter secours à l'indigence, de la conjurer même dans la mesure du possible, a existé de tout temps. Partout et toujours elle a formé le nœud du problème social. Le souci de la santé publique est au contraire d'origine beaucoup plus moderne. Ce n'est pas qu'aucune civilisation se soit jamais montrée totalement indifférente aux exigences de l'hygiène et l'on sait que les codes religieux renferment, sur les soins que réclame la propreté individuelle, des prescriptions minutieuses. Ce qui est toutefois de création relativement récente, c'est Thygiène publique. Il faut entendre par là Tétude méthodique, la détermination exacte des règles de toute espèce qui doivent être observées pour que la santé et la vie de tous ne soient pas continuellement mises en péril. Personne n'a jamais douté qu'il ne soit utile de débarrasser la voie publique des immondices qu'on y répand et qu'une maison spacieuse ne soit plus salubre qu'une habitation sans air. Mais ce dont on ne s'avisait guère autrefois, c'est que la contamination des eaux d'une rivière et l'entassement d'une population pauvre dans des soupentes ou dans des caves, peuvent devenir le point de départ d'épidémies meurtrières. Notre siècle a véritablement été témoin de

ravènement de l'hygiène publique. Nous avons vu ses progrès constants, la place toujours plus grande qu'elle a su conquérir dans les préoccupations de tous. Plusieurs raisons contribuent à l'explication d'un tel phénomène. En premier lieu, Taccroissement de la richesse publique et rhabitude du bien-être : les hommes, accoutumés à une existence plus facile, y ont attaché plus de prix et se sont davantage inquiétés des causes qui peuvent la troubler. Puis, vient le progrès des sciences d'observation : la médecine, la physiologie, la statistique, dénoncèrent les véritables origines de la maladie, de la contagion, de la mortalité. Ajoutez à cela la grande révolution industrielle que remploi des machines détermina dans les conditions économiques de la société. Les villes se développèrent avec une rapidité inattendue. La population urbaine augmenta dans des proportions qui déjouèrent toute prévision. Cette population se composait en grande partie de travailleurs, de prolétaires. Les maux de toute nature qu'entraînent les infractions aux règles de l'hygiène, se produisirent désormais sur une échelle agrandie, et, par là même, acquirent une évidence, une intensité dont s'effrayèrent les plus insouciants. On ne peut contester à notre époque le mérite d'avoir éprouvé pour les souffrances de l'homme du peuple un sincère et généreux sentiment de pitié. Mais il faut reconnaître que la propagation de ce sentiment coïncida avec un accroissement soudain des forces de la démocratie. Ces énormes agglomérations d'ouvriers eurent conscience de ce qu'elles pouvaient. Le prolétaire, coudoyant à chaque instant la richesse et le luxe, aspira naturellement à une plus grande somme de bien-être. Il osa élever la voix et ses revendications furent écoutées.

Il n'est pas de pays où les problèmes qui se rattachent

au souci de la santé publique n'aient été agités, et il est clair que les procédés matériels auxquels les différents États ont eu recours pour les résoudre, ont dû s'inspirer de principes communs. Partout on a élargi des rues, creusé des égouts, capté des eaux de source, planté des jardins et des parcs, exigé que les chambres des maisons nouvellement bâties eussent un cube d'air minimum. Il serait, somme toute, d'un intérêt assez médiocre d'analyser les réformes que l'Angleterre a vu s'accomplir dans ce domaine, si l'obligation de donner satisfaction aux exigences de l'hygiène n'y avait entraîné de profondes innovations dans le régime municipal. Pour mieux dire, c'est une organisation administrative presque entièrement nouvelle que l'Angleterre a dû créer afin de répondre aux devoirs multiples que le soin de la santé publique lui imposait.

On se souvient de l'aspect qu'offrait en Angleterre le régime municipal, même après la grande réforme de 4835. On apercevait tout d'abord un certain nombre de bourgs incorporés qu'administraient des assemblées douées d'attributions restreintes. A côté d'eux subsistaient des milliers de paroisses où l'on retrouvait avec peine les faibles vestiges d'un gouvernement représentatif et qui en général n'avaient été organisées qu'au point de vue du culte et de l'assistance publique. Seuls, les juges de paix possédaient une autorité véritable. Trouvant la source de leur autorité dans la loi coutumière du pays, ils remédiaient, par des ordonnances individuelles, aux abus les plus graves, à ceux qui entraînaient une atteinte directe à la propriété privée, ou dont l'impunité aurait rendu impossible le libre et facile usage des voies publiques.

L'intervention des juges de paix se ramenait, en défini-

tive à l'exercice d'un pouvoir de police. Elle avait pour objet essentiel d'écarter des causes de trouble, de procurer la sécurité aux personnes et aux biens. Elle aboutissait à la suppression d'un état de choses nuisible, d'une nuisance^ à la réparation d'un dommage constaté, au châtiment d'une infraction. En d'autres termes, cette action était purenfient négative. C'était assurément quelque chose; il s'en fallait de beaucoup que ce fût ass.ez. Ce que l'opinion publique réclamait avec autant d'insistance que de raison, c'était une intervention positive des pouvoirs publics au profit de la masse de la population. Mais ce n'était pas des juges de paix, gardiens des droits acquis et défenseurs d'une situation traditionnelle, que l'on pouvait attendre des réforme^ sérieuses, des améliorations d'un caractère général. Une leur appartenait, du reste, pas de prescrire des remèdes d'une nature radicale, pas plus que de prendre l'initiative de mesures conçues d'après un plan d'ensemble. Le concours du législateur était indispensable. Ce concours s'imposait d'autant plus impérieusement que des enquêtes, ordonnées par le Parlement, avaient relevé la profondeur du mal et son étendue.

Après que la réforme électorale de 4832 eut fait passer dans la société anglaise un souffle plus démocratique, on se mit résolument à l'œuvre. Suivant le vieil usage britannique, on débuta par des essais limités, par des expériences, par des mesures partielles. On ne s'aventura pas à inscrire immédiatement dans la loi des préceptes d'une portée générale.

En procédant avec cette précaution, on se rattachait du reste aune longue série de précédents. Depuis le XVIII* siècle, l'usage s'était introduit d'édicterdes lois spéciales, des spécial acts^ pour des villes individuellement déterminées.

Ces actes locaux avaient un objet clairement délimité. Us spécifiaient les mesures qui devaient être prises dans un bourg, dans une paroisse, dans une agrégation de paroisses. Les marchés et les foires, l'éclairage des rues, la distribution d'eaux potables, Textinclion des incendies, le net- '\ toyage et le pavage des voies publiques, les égouts, les ; bâtisses et les alignements, les cimetières, les abattoirs, les voitures de place, les bains, les salles de fête, les maisons de logement, les travaux d'embellissement, tels étaient, parmi d'autres, les points qui dans un certain nombre de villes — et notamment à Londres — étaient réglés par des actes spéciaux. Ces lois particulières ne se bornaient pas à énumérer les mesures dont elles prévoyaient ou ordonnaient l'application. Elles désignaient également l'autorité qui avait compétence pour faire le nécessaire, pour édicter, par exemple, un règlement de police, pour asseoir une taxe, pour acquérir un terrain au moyen d'une expropriation. Dans les bourgs incorporés, cette autorité était très ordinairement le iown counciL Dans la localité qui n'avait pas encore bénéficié d'une charte d'incorporation, la loi créait ordinairement un organe nouveau, un collège de commissaires choisis par les contribuables d'après un mode d'élection qui variait suivant les cas. Tantôt les électeurs avaient tous un vote de môme valeur : tantôt (et c'était le cas le plus fréquent) l'importance du suffrage se mesurait au chiffre de la fortune de Télecleur. Il arrivait aussi que l'antique autorité paroissiale, la vestry, eût à consulter les paroissiens sur l'utilité qu'il y aurait à introduire dans une localité telle ou telle mesure déterminée.

Les petits comités locaux donc nous venons de parler étaient de véritables corps représentatifs. Us recelaient, pour ainsi dire, le germe d'un conseil municipal régulier.

C'est ainsi que, dans un grand nombre de localités, subsistait, dans rintérôt de la police des cimetières un, «bureau d'inhumation » un burial board^ composé de trois à neuf membres élus par le suffrage de tous les habitants. 11 pouvait d'ailleurs se faire que deux ou plusieurs paroisses fussent réunies en vue d'un objet déterminé, tel que la création d'un cimetière ou l'éclairage de la voie publique.

La collection de ces actes locaux, de ces petites lois occasionnelles, avait fini par constituer un amas énorme et confus, où ne manquaient malheureusement ni les lacunes, ni les contradictions. On en vint assez naturellement à cette conclusion qu'il serait utile de combiner et de classer ces lois, d'en extraire un certain nombre de règles générales et de principes constants. En répartissant ces prescriptions dans cinq ou six catégories fondamentales, on obtenait autant de petits codes, dont il suffisait d'étendre en quelques mots l'application aux villes qui aspiraient à être placées, en tel ou tel point, sous un régime nouveau. Par là, on échappait à l'inconvénient de devoir énumérer avec minutie, dans tout spécial act^ les attributions dont le Parlement investissait l'autorité locale. Ce travail de codification donna naissance à des lois appelées clauses acts^ où se reflètent avec exactitude les principaux traits du régime intérieur des villes anglaises, en matière d'hygiène publique, avant la grande réforme de 1848.

Il est superflu d'insister longuement sur ces c/au5tf5 arts. La plupart ont perdu leur efficacité au profit d'une législation plus récente. L'un d'eux était relatif à la police des villes, un second aux lieux d'inhumation, un autre aux marchés et aux foires, un quatrième à l'éclairage au gaz, un cinquième aux distributions d'eau, et ainsi de suite. ho clauses act de 1847 relatif à l'amélioration des villes

{Towns Improvement Clauses Act) embrassait la police de la voirie et la police des constructions. Enfin le Clauses Act des commissaires qui datait de la même année {Commissioners Clauses Act)^ déterminait le mode de composition des comités locaux qui, à défaut d'une autorité municipale régulièrement constituée^ avaient pour mission de réaliser le programme dont les lignes essentielles étaient arrêtées par la loi. Les membres d'un comité de ce genre étaient désignés par le suffrage des contribuables et des propriétaires. Les électeurs se répartissaient en six classes suivant le chiffre de leur fortune. Dans la première classe se pressaient les propriétaires et les occupants dont les biens étaient productifs d'un revenu net inférieur à 50 livres ; ils n'avaient qu'une voix. Celui dont le revenu variait entre 30 et 100 livres figurait dans la seconde classe et disposait de deux voix. Et ainsi de suite jusqu'à la sixième classe qui renfermait les électeurs dont les immeubles produisaient plus de 2S0 livres de revenu. La commission était élue pour trois ans et se renouvelait annuellement par tiers. Ces particularités méritaient d'être relevées. Nous constatons en effet que ces commissions locales ont servi de modèle aux « bureaux de santé » que la législation de 1848 a établis et dont le réseau n'a pas tardé à s'étendre sur le pays entier. Mais ces commissions elles-mêmes, à quel précédent convient-il de les rattacher, si ce n'est aux bureaux de gardiens dont la réforme de l'administration charitable avait provoqué la création dès 1834? C'est toujours a l'assistance publique, à la loi des pauvres et à ses modifications qu'il faut remonter, pour surprendre à sa naissance l'évolution politique qui détermina dans la situation intérieure de l'Angleterre une si complète métamorphose. Il est indéniable que l'exemple

proposé parles boards of gtiardians^ fournit des arguments décisifs aux réformateurs qui aspiraient à réorganiser le régime sanitaire du royaume. Refonte de la loi des pauvres, efforts pour améliorer les conditions hygiéniques du pays, tout cela procédait en réalité d'un môme sentiment, d'un môme état d'esprit, tout cela dérivait d'un intérôt croissant pour le sort de la classe ouvrière, du désir profond d'adoucir cette destinée dans la mesure du possible. Les expériences faites, dans une multitude de cas particuliers, au moyen d'actes locaux, avaient préparé le terrain. La question était mûre pour une solution d'un caractère général. Cette solution, ce fut le General Public Health Act de 1848 qui tenta de la donner.

La loi de 1848, qui combinait les dispositions de cinquante lois plus anciennes et qui généralisait les principes dont une multitude d'expériences partielles avaient démontré la valeur, n'est plus, à parler strictement, applicable a l'heure qu'il est. Après un intervalle de dix ans elle fut complétée par une seconde loi également très étendue, le Local Government Act de 18S8. Ces deux lois retouchées, remaniées, développées sur une foule de points par une série d'actes plus récents, ont finalement été absorbées et remplacées par le Public Health Act an ii août 1875 (1). Cet acte est aujourd'hui le code qui régit les multiples matières qui se rattachent — quelquefois par un lien assez lâche — à la santé publique. 11 est d'ailleurs dans la nature des choses qu'un acte de ce genre reçoive continuellement des additions et des corrections (2).

La loi du 5 mars 1894 vient notamment de transformer

(1) 38 et 39 Vicl. c. 55.

(2) II faut citer notamment le Public Ilenlth Arts Amendment Act de 1890 (53 et 54 Vict. c. 69).

le régime électoral auquel étaient soumis un grand nombre de districts. Il a étendu le champ d'action des corps administratifs que Ton qualifiait d'autorités sanitaires. Enfin il a quelque peu modifié les dénominations que la législation de 1875 avait adoptées.

Cette dernière réforme mérite bien deux ou trois mots d'explication. Il faut y voir autre chose qu'un changement purement verbal. Elle touche au fond des choses. Le souci de la santé publique a été en Angleterre le point de départ d'une véritable évolution politique, 11 engendra un certain nombre de créations administratives. Mais les organes façonnés par le législateur se trouvèrent aptes à remplir d'autres fonctions — et des fonctions qui n'avaient plus avec l'hygiène le plus léger rapport. La compétence des corps représentatifs établis par la loi alla toujours s'élargissant et il semble que les limites de cette compétence soient encore susceptibles d'extensions nouvelles. L'hygiène publique n'est plus que l'un des objets dont les autorités qui vont maintenant appeler notre attention, sont tenues de s'occuper. Objet essentiel, à la vérité, objet qui par son intérêt surpasse encore le reste, mais qui pourtant ne caractérise plus d'une manière aussi frappante la mission qui leur appartient.

En d'autres termes, des efforts inspirés au début par le désir d'améliorer la situation sanitaire du peuple , ont abouti, à la suite d'une série d'étapes, à une réforme partielle et néanmoins profonde des institutions provinciales et communales du pays.

A l'heure actuelle, le territoire de l'Angleterre et du pays de Galles est partagé en districts urbains [urban districts) et en districts ruraux [rural districts). Les uns et les autres sont qualifiés de « districts de comté » [county

districts). L'expression de cowity district date de la loi du 5 mars 1894. La loi de 1875 parlait de a districts sanitaires urbains » et de « districts sanitaires ruraux ». Ainsi qu'on peut le constater Tépithète « sanitaire » a disparu. Ce n'est pas que les autorités qui administrent les districts de comté aient, en matière d'hygiène publique, des attributions moins étendues qu'autrefois. Seulement, comme elles exercent en môme temps d'autres fonctions, l'ancienne désignation a paru trop étroite et c'est pourquoi on Ta répudiée. La loi de 1894 n'a du reste porté aucune atteinte aux circonscriptions dont la loi de 1875 prévoyait l'existence (1).

Il importe de ne pas se laisser induire en erreur par le langage dont se sert le législateur. Les mots « district urbain )) et « district rural » pourraient, si on les prenait trop à la lettre, nous suggérer des appréciations assez inexactes. Il est bien vrai que toutes les agglomérations do quelque importance figurent dans le tableau des districts urbains. Mais il faut ajouter que cette classe de circonscriptions embrasse également des localités plus modestes qui, pout une bonne part tout au moins, seraient considérées en Belgique et en France comme des communes rurales. Il

(1) En fait, il en est bien ainsi. A ne tenir compte que de la terminologie légale, il faut pourtant reconnaître que Tacte de 1894 a consacré une petite innovation. La loi de 1875 rangeait tous les bourgs municipaui dans la catégorie des districts sanitaires urbains. Les county borougfis établis par la loi de 1888 continuèrent de faire partie de cette classe de circonscriptions. La loi de 1894 au contraire déclare formellement que l'on n^appliquera pas aux county horoughs la qualification de districts ur* bains. Ce changement ne présente aucune importance pratique. En ce qui touche rhygiène publique et les matières qui s'y rattachent, la condition du county horough ne diffère en rien de celle d'un bourg municipal ordinaire. En réalité, il demeure un district urbain. Les explications sur le régime intérieur des districts urbains concernent donc également les county boroughs.

existe en Angleterre un peu plus de mille districts urbains. Parmi ces districts, il en est 371 qui ont moins de 3,000 habitants; on en compte 197 qui ont moins de 3,000 habitants ; enfin on en relève une vingtaine dont la population est inférieure à 4,000 habitants. Le nombre des districts sanitaires ruraux est de 875 (1).

Ces constatations nous permettent de comprendre que les statistiques officielles rattachent aux districts urbains 71 pour cent de la population du royaume (2). On conçoit également que chaque district rural n'embrasse en général que des paroisses d'assez chétive importance. Ce sont ces paroisses uniquement que la loi du S mars 1894 vient de gratifier d'un système représentatif franchement démocratique.

Nous déterminerons un peu plus loin le régime auquel sont soumis les districts ruraux. Pour le moment, c'est la situation des districts urbains qu'il y a lieu de définir. Ne perdons pas de vue que la loi de 1873, qui domine encore cette matière, est une étape assez récente dans une longue évolution et que les règles qu'elle a édictées ont leur source principale dans l'acte de 1848.

Le caractère essentiel du régime inauguré par la loi de 1848 était l'établissement, dans un grand nombre d'agglomérations urbaines, de corps représentatifs chargés du soin

(1) Ces données nous ont ét<^ fournies par le Local Government Ma^ nual publié par Shaw and Sons (Londres, 1894).

(2) En 1891, les districts urbains comptaient 20,802,770 habitants, soit

71,1 pour cent de la population de l'Angleterre et du pays de Galles. La

population des districts ruraux ne s'élevait qu'à 8,198,248 habitants

Ijournnl of the roi/fil statistical societi/y 1891, p. 463 et suiv.).

3ââ TCHAPiTRE Vît

de prendre les mesures commandées par l'hygiène publique.

Dans les bourgs munis d'une charte d'incorporation, rassemblée représentative était tout indiquée : c'était le town coiinciL II suffisait de lui conférer la qualité d'autorité sanitaire. C'est ce que fit la loi de 1848, confirmée sur ce point par la législation ultérieure (1). A l'heure actuelle, le town council d'un bourg municipal possède à peu près partout la qualité d'autorité sanitaire. Il lui appartient d'exercer les attributions variées qui procèdent de ce titre et que nous signalerons plus tard.

Un assez grand nombre de villes (une cinquantaine environ) avaient obtenu avant la loi de 1848, en vertu d'actes spéciaux, des commissaires électifs chargés de pourvoir à l'assainissement et à l'embellissement des localités qu'ils administraient {improvement commissioners) . Rien de plus simple que d'accorder à ces commissions les prérogatives que la loi énumérait et dont au surplus elles étaient assez souvent investies. La loi de 1848 n'y manqua point. Cette situation n'a pas été modifiée par les lois de 1858 et de 1875. Seulement, depuis 1875, les localités qui possèdent une commission de ce genre sont qualifiées d'improvemeni acts districts. Le mode suivant lequel ces commissions sont désignées présentait autrefois une certaine variété. Le système suivi depuis une loi de 1847 (2) jusqu'à la loi du 5 mars 1894, était conforme à celui qui régissait l'élec-

(1) C'est évidemment la règle générale. Il est arrivé cependant que des bourgs aient été englobés, soit dans un improx>ement district^ soit dans un local government district.

(2) Commissioners Clauses Act 10 et 11 Vict. c. 89. Les conditions d'éligibilité variaient d'après les actes spéciaux qui les déterminaient. Dans certaines localités, Tacte spécial prévoyait Tadjonction â la commission de membres ex officio.

lion des membres des bureaux de gardiens. Les improvement acts districts sont aujourd'hui au nombre de vingtsept (1).

Enfin, il restait à constituer une autorité sanitaire dans une foule d'agglomérations qui n'en possédaient point. C'était là l'objet capital de la loi de 1848. Les localités qui furent assujetties au régime nouveau — et qui sont qualifiées depuis 1875 de local government districts — furent pourvues d'un c( bureau de santé » [local board of health). Ce « bureau » était en réalité une assemblée élective, un petit conseil municipal avec attributions limitées. Le mode d^élection était calqué sur celui qui avait fait ses preuves pour la composition des bureaux de gardiens. Les actes locaux qui instituèrent des improvement commissioners avaient contribué à sa diffusion. Son principe fondamental est la répartition des électeurs en six classes, d'après la fortune dont ils justifient. Pour être éligible, il fallait posséder dans la circonscription des biens immobiliers ou mobiliers d'une valeur de 500 livres sterling {real or personal estate)^ ou bien être imposé à la taxe des pauvres à raison d'un revenu annuel de 15 livres. Dans les villes de plus de 20,000 âmes le cens d'éligibilité était doublé. Les local government districts munis d'un local board of health sont aujourd'hui au nombre de 700 environ.

Les garanties conservatrices que Ton rencontrait dans les improvement acts districts et dans les local (jovernynent districts, témoignaient assurément d'une certaine défiance

(1) Le nombre des improvement acts districts va forcément diminuant. On n'en crée plus de nouveaux, et ceux qui existaient sont en partie devenus des bourgs municipaux. Des transformations de ce genre s'opéreront encore à l'avenir. Dans cette hypothèse, les attributions des improvement commissioners passent au conseil du bourg, en exécution d'un provisional order du. Local Governement Board,

à Tendroil de la démocratie. Elles n'existent plus aujourd'hui. La loi du S mars 1894 les a répudiées. Dans tous les districts urbains autres que les bourgs, Je corps électoral est formé par tous les « électeurs paroissiaux » de la circonscription. On sait ce que signifie ce terme. Il embrasse toutes les personnes — hommes et femmes — qui figurent sur le registre des local govertiment electors ou sur le rôle des électeurs parlementaires. La qualité d'électeur paroissial procède d'un certain nombre de circonstances différentes, mais, en somme, il suffit d'occuper une habitation distincte et de n'avoir point reçu les secours de l'assistance publique. Chaque électeur ne dispose que d'une voix. Tout électeur est éligible. Néanmoins, il suffit d'avoir résidé pendant douze mois dans le district pour pouvoir être valablement choisi. La procédure électorale est semblable à celle que l'on suit dans les élections municipal es. En cas de compétition entre plusieurs candidats, le scrutin est secret. Les conseillers sont nommés pour troisans et se renouvellent par tiers tous les ans. Lorsque le district est divisé en quartiers ou wards, le mandat d'un tiers des membres délégués par chaque îo^rrf expire chaque année.

Le county cowicil est libre de décider, à la suite d'une résolution prise par le conseil de district à la majorité des deux tiers des voix, qu'un renouvellement intégral aura lieu tous les trois ans. Le mandat des conseillers de district expire le 15 avril. Le membre élu ne peut — à moins de payer une amende — décliner l'honneur qui lui est conféré. Le conseil se réunit au moins une fois par mois.

L'une de ces séances, à laquelle on applique spécialement la dénomination de « réunion annuelle » [annual meeting)^ doit avoir lieu aussi promptement que possible après le 15 avril. C'est dans cette séance qu'est désigné le

chairman. Les conseillers ont la faculté de le choisir, soit dans le conseil, soit au dehors. Le chairman est élu pour un an et il est rééligible. Son vote est prépondérant en cas de partage des voix. La loi de 1894 ne s'est pas contentée d'accorder au chairman d'un conseil de district urbain, les prérogatives qui appartiennent à tout président d'assemblée. Elle l'a revôtu du titre de juge de paix pour le comté dans lequel lo district est situé. Il suffit qu'il prùte les serments de fidélité ordinaires. Bien que le législateur ait cherché à conférer aux deux sexes les mômes droits et les mêmes obligations, il a cependant reculé devant une assimilation complète. Une femme peut être choisie comme président d'un conseil de district ; môme dans ce cas la qualité de juge de paix lui est refusée.

On compte aujourd'hui plus de mille districts urbains, régis chacun par un conseil de district. Le chiffre de ces circonscriptions n'a pas cessé de s'accroître et il est certain qu'il grandira encore à l'avenir. Dans quelles conditions et moyennant quelles formalités telle ou telle portion du territoire peut-elle acquérir ou perdre la qualité de district urbain? Quelles sont, d'autre part, les autorités qui ont compétence pour modifier les limites d'un district, pour le subdiviser en quartiers [ivards), pour lui attribuer un nombre déterminé de représentants. Des règles très minutieuses ont été successivement promulguées à cet égard par les lois de 1848, de 1858, de 1875, de 1888, de 1894. Ce développement ininterrompu fournit un spectacle qui ne laisse pas d'être instructif. On surprend ici sur le vif les ménagements infinis que l'Angleterre apporte dans la réalisation d'une réforme, les garanties dont le législateur s'entoure, les précautions qu'il prend avant de poursuivre sa marche en avant. On se garda bien de décider que le

Public Health Act de 1848 serait obligatoire, à dater d'un jour déterminé, dans toutes les villes du pays. En procédant avec autant de hâte, on risquait de froisser des intérêts respectables, de heurter violemment des traditions locales, de ranimer des préventions qui n'avaient pas désarmé. Très prudemment, il fut résolu que le Public Health Act de 1848 serait introduit séparément et spécialement dans chacune des agglomérations qui pouvaient être éventuellement placées sous son empire. Aux termes de la loi, un dixième des contribuables domiciliés dans une localité quelconque (il en fallait trente au moins) pouvait adresser au bureau général d'hygiène (section du ministère de l'intérieur) des représentations au sujet de Tétat sanitaire de cette localité. Dans cette hypothèse, comme aussi dans le cas où la statistique officielle aurait dévoilé, soit de mauvaises conditions hygiéniques, soit un taux de mortalité excessif, le gouvernement était libre d'instituer une enquête publique et contradictoire. A la suite de cette enquête, accompagnée elle-même d'une instruction administrative complète, et sur Tavis conforme du bureau général d'hygiène, une ordonnance du conseil privé soumettait la localité intéressée à l'empire du General Health Act. Dans les cas les plus graves, le conseil privé n'édictait qu'une ordonnance provisoire, laquelle ne devenait définitive qu'en vertu d'un acte du Parlement (1).

On n'osait avancer que pas à pas. En 1858, on se montra un peu plus hardi. On permit aux habitants des villes intéressées, de même qu'à leurs représentants légaux, d'attacher un caractère obligatoire aux dispositions du Public Health Act, Dans les bourgs incorporés, il fallait que la dé*

(1) Gneist, Selfgovernment, p. 788.

cision du toicn council fût prise à la majorité des deux tiers des voix. Une procédure analogue devait être suivie dans les villes pourvues d'improvement commissioners. Enfin, dans les autres localités, la mise en vigueur des dispositions légales dépendait d'une résolution des propriétaires et des contribuables répartis en six classes (1).

Le Public Health Act de 1875, par cela môme qu'il partageait le territoire entier du royaume en districts urbains et en districts ruraux, simplifia notablement la situation. Toute union de paroisses dont les limites ne coïncident pas avec un district urbain ou qui n'est pas totalement englobée dans un district urbain, possède, depuis la loi de 187S, la qualité de district rural. Si Tunion enveloppe dans ses limites des paroisses ou des fragments de paroisse se rattachant à un district urbain, ces portions-là ne sont pas considérées comme faisant partie du district rural.

Pour qu'un district rural perde sa qualité, en tout ou en partie, et figure au tableau des districts urbains, il faut une ordonnance du Local Government Board soumise à la sanction du Parlement. D'un autre côté, il est loisible à l'initiative des intéressés de* s'exercer efficacement dans ce domaine. Lorsqu'un endroit possède une délimitation connue et certaine (2) les propriétaires et les contribuables ont la faculté de prendre une résolution affirmant qu'il est opportun d'ériger cet endroit en local government district. Le Local Government Board peut, s'il le juge convenable, édicter une ordonnance donnant satisfaction à ce vœu. En

(1) Gneist, Self government^ p. 810.

(2) ... a place having a known and defined boundary. Ces mots ne paraissent pas extrêmement précis. Une paroisse répond évidemment à cette définition. Toutefois il a été décidé qu'une collection de maisons, lorsqu'elle est désignée par un nom distinct, rentre dans les termes de la loi, encore bien qu^elie soit située à l'intérieur d'une paroisse,

Tabsence de limites connues et certaines, une pétition signée par un dixième des contribuables peut demander au Local Government Board de tracer les frontières de la circonscription. Cette opération terminée, la conversion de la circonscription en local governmenl district est soumise aux formalités ordinaires. Il est permis, soit au vingtième des propriétaires et des contribuables, soit aux propriétaires et aux contribuables possédant un vingtième de la propriété imposable, de faire opposition, avec motifs à Tappui, à la résolution de leurs concitoyens. Dans ce cas le Local Government Board statue souverainement après enquête (1). Disons enfin que le gouvernement peut, au moyen d'une ordonnance soumise à la sanction du Parlement, dissoudre un local government district^ le réunir en tout ou en partie à un district voisin, soit urbain, soit rural, combiner plusieursdistricts en vue d'objets spéciaux (mais seulement à la requête des autorités intéressées) et prescrire toutes les mesures de détail se rattachant à l'exécution de ses décisions.

Ce régime date du Public Health Act de 187S, La loi du 13 août 1888, tout en laissant intacte, du moins pour les points essentiels, la compétence du gouvernement, a toutefois invité le countf/ council k jouev un rôle actif dans le règlement des difficultés qui viennent d'être indiquées. Lorsqu'il estime qu'il est nécessaire de prendre une décision relativement à une question de ce genre — supposons qu'il s'agisse de la création d'un nouveau district urbain — le countj/ council peut, à la suite d'une enquête, promulguer une ordonnance à ce sujet. Cette ordonnance est soumise au Local Gove?*nment Board qui fait procéder

(1) Les traits essentiels de cette procédure dfttent du Local Gorennnent AcC de 1H5^.

à une nouvelle enquête en cas d'opposition (1) et qui finalement ratifie ou infirme Tordonnance du county council. En cas de confirmation, l'ordonnance doit Être déposée sur la table de chacune des deux chambres du Parlement. Il appartient exclusivement au county council de statuer sur la subdivision en quartiers d'un district urbain qui n'est pas un bourg, de même que sur le nombre des représentants qui doivent composer le conseil de ce district (2).

Le Public Health Act de 1848 ne se bornait pas à provoquer la création d'un certain nombre de districts sanitaires, à instituer dans chacun de ces districts une assemblée représentative : il déterminait également la compétence de ces assemblées. A cet égard, son œuvre a été singulièrement développée par la législation ultérieure et notamment par la loi du 11 août 1875 (3). N'oublions pas que l'expression « santé publique » doit être prise ici dans un sens extrêmement large. Elle embrasse tout ce qui est relatif à l'entretien des rues, aux égouts, aux incendies, aux bâtisses, aux marchés et aux foires, aux logements ouvriers, et à vingt autres objets encore. En réalité, l'expression anglaise public health offre une étroite parenté avec notre expression française de police municipale. Sous prétexte de prendre des mesures dans l'intérêt de la santé

(1) L*opposition peut émaner, soit du conseil de district intéressé, soit du siiième des électeurs.

(2) Le nombre des membres d'un local board oscille entre (> et 21. Les chiffres que l'on rencontre le plus fréquemment sont 9 et 12.

(3) La loi de 1875 et les dispositions qui Tont amendée ou complétée, ne s'appliquent pas en principe à la métropole, laquelle est soumise à des prescriptions qui lui sont propres. Ces prescriptions ont été en partie codifiées par le Public Health {London) Act de 1891.

publique, le législateur anglais en est arrrivéà instituer une espèce de pouvoir communal.

Sous peine de nous égarer dans uile multitude presque infinie de particularités, force nous est bien d'indiquer d'une manière succinte les traits essentiels du système anglais (i).

Le corps représentatif préposé à l'administration d'un district urbain est assurément l'expression visible de ce district. Il l'incarne et le personnifie. Aussi conçoit-on que la loi Tait considéré comme un être juridique, doué d'une vie distincte et capable d'exercer des droits d'un caractère patrimonial. En d'autres termes, le conseil de district jouit du bénéfice de la personnification civile. En attribuant^ selon la terminologie du droit anglais, le caractère d'association incorporée à une assemblée issue du suffrage populaire, le législateur aboutit en réalité à élever au rang de personne morale, au rang d'être de raison, la circonscription politique que cette assemblée représente. Le fait mérite d'autant plus d'être noté que c'est précisément en se réclamant de sa capacité de personne civile, en exerçant des droits d'un caractère privé, que le conseil de district s'acquittera de quelques-unes de ses fonctions les plus importantes.

Le conseil est investi de la propriété des voies publiques. Il doit les entretenir, les réparer, les améliorer. II a la faculté de les élargir et de développer leur réseau, d'ac-

(1) Rappelons encore ce fait que, depuis la loi du 5 mars 18d4, une môme qualification — celle de conseil de district — désigne les conseils municipaux des bourgs incorporés, les improvement corntnissioners et les simples local boards. — Bien que les county horoughs ne soient pas, à parler rigoureusement, des districts de comté, ils sont toutefois soumis, pour la question qui nous occupe, au môme régime que les districts urbains.

quérir les terrains nécessaires à cet effet au moyen d'une expropriation pour cause d'utilité publique. L'achat d'immeubles — au besoin par la voie de l'expropriation — peut encore avoir lieu lorsqu'il s'agit d'assainir ou d'embellir un quartier. L'éclairage des rues^ leur dénomination, le numéi'otage des maisons^ la détermination des alignements, la protection du domaine public contre les usurpations des riverains, les mesures à prendre dans l'intérêt de la circulation et de la sécurité des passants, tout cela est actuellement de son ressort.

Ce qui d'ailleurs caractérise à cet égard la situation du conseil de district, c'est qu'il est revêtu de la qualité d'autorité de voirie. Il possède le titre d' « inspecteur des routes » [surveyor of highways). Nous aurons l'occasion de constater, au chapitre suivant, l'origine et la nature de cette attribution.

Le conseil de district est également propriétaire des égouts publics. Tout ce qui dépend de ce service essentiel rentre éminemment dans sa compétence.

Il a la faculté d'établir une canalisation pour l'eau destinée aux usages domestiques et il peut se charger de procurer le gaz d'éclairage aux particuliers. Toutefois, ni dans l'un ni dans l'autre cas, il ne lui est permis de léser les droits acquis des compagnies concessionnaires.

Il est clair, que le conseil de district agira, dans une multitude de cas, par voie d'autorité. Les procédés qu'il emploiera offriront, par la force des choses, quelque variété.

Il est certains domaines pour lesquels la loi elle-même a édicté des dispositions et où, par conséquent, le conseil de district n'est que l'interprète d'une volonté qui domine la sienne. Il est alors un simple agent d'exécution. Bien

qu'il conserve une certaine latitude d'appréciation, robjel des mesures qu'il prescrit est d'assurer, dans une circonscription déterminée, l'application des règles générales dont le législateur a pris l'initiative.

Le plus souvent, il n'est môme pas permis à Tautorîté locale de rester indifférente ou inaclive. Des textes précis lui font un devoir d'intervenir. La loi — pour prendre deux ou trois exemples — ordonne que toute habitation (notamment s'il s'agit d'une nouvelle construction) soit pourvue d'un water closet et de tuyaux de décharge mis en communication, quand la chose est possible, avec l'égout public. Il appartient au conseil de district de veiller à ce que la volonté du législateur soit respectée. Il déterminera les dimensions, la pente, le mode de construction des susdits tuyaux de décharge. Il est également tenu d'exiger que les propriétaires se mettent en mesure de procurer aux maisons qu'ils possèdent une suffisante quantité d'eau. Lorsqu'une épidémie éclate, il a pour devoir d'assurer, à ses frais, l'exécution des mesures ordonnées par le gouvernement. Pour passer à un autre ordre d'idées, la loi prescrit l'enregistrement des maisons de logement (coni' mon lodging houses) et des abattoirs. Il va de soi que cet enregistrement ne s'opère que si ces établissements répondent à des conditions déterminées. C'est le conseil qui est chargé de faire le nécessaire, c'est lui qui procède aux vérifications requises, qui octroie les concessions et ainsi de suite. De même encore, il faut son autorisation pour l'établissement d'une industrie dangereuse, insalubre ou incommode.

Lorsqu'un particulier refuse ou néglige de faire le travail qui lui a été prescrit — supposons qu'il s'agisse de la purification d'une maison infectée — l'autorité sanitaire

fait exécuter le travail d'office aux frais du contrevenant. Le conseil de district joue un rôle actif dans la suppression des nuisances. On entend par le mot nuisance un fait ou une situation dommageable pour autrui. Elle sera tantôt dangereuse, tantôt simplement gênante. Les nuisances sont déterminées avec précision, soit par la loi — écrite ou coutumicre — , soit par des règlements locaux. Un bâtiment qui menace ruine, un fossé d'eau croupie, un amas d'immondices, une maison qui abrite un trop grand nombre d'habitants, un atelier insuffisamment aéré, une cheminée d'usine qui exhale une fumée noire et abondante, ce sont là des nuisances. La suppression des nuisances [ahaiement of nuisances) donne lieu à une procédure assez caractéristique. Ce sont les juges de paix qui sont compétents à cet égard. La personne lésée introduit une action au moyen d'une requôte (complaint). Dans le cas où la réclamation est fondée, la cour de juridiction sommaire édicté une ordonnance qui prescrit les mesures que les magistrats estiment nécessaires pour faire disparaître les causes du préjudice. L'inexécution de ces mesures entraîne une amende pour le contrevenant. On ne trouve en tout ceci que l'application du droit commun. Les lois modernes sur l'hygiène publique ont imposé à l'autorité sanitaire l'obligation de prendre l'initiative de cette procédure judiciaire. Le conseil de district doit s'assurer du point de savoir si une nuisance se rencontre dans la circonscription. Il tient également note des plaintes que les particuliers lui adressent à ce sujet. Lorsque l'existence d'une situation dommageable est constatée, l'autorité sanitaire invite la personne en faute à mettre un terme au préjudice qu'elle occasionne et lui indique les mesures qui doivent être prises à cet efTet. Si le contrevenant ne s'exécute pas, c'est l'autorité

sanitaire qui, au moyen d'une requête, provoque sa comparution devant la cour de juridiction sommaire. Les juges deviennent alors les appréciateurs de la question. Leur ordonnance prescrira éventuellement au contrevenant de se mettre en règle, sous peine d'avoir à payer une amende plus ou moins élevée par jour de retard. L'autorité sanitaire peut, à la suite de l'ordonnance — eût-elle même été rendue à la requête d'un particulier — faire exécuter ellemême et aux frais des contrevenants les travaux relatifs à la suppression de la nuisance.

Le conseil de district possède la faculté d'édicter des règlements, des bye-latvs, dont l'exécution est éventuellement assurée par une amende de cinq livres sterling au maximum. Les objets susceptibles de provoquer l'intervention de ce pouvoir réglementaire sont spécifiés par la loi avec le plus grand soin, et en quelque sorte un à un . Leur liste, déjà fort longue, est susceptible d'un accroissement presque indéfini (1). Quelques-uns de ces objets présentent une importance de premier ordre. Il suffira de mentionner, à titre d'exemple, les innombrables prescriptions qui intéressent la police des constructions.

(1) Voici les principaux objets sur lesquels peut s'exercer l'autorité ré* glementaire du conseil de district : balayage des rues ; administration des maisons de logement ; constructions ; industries nuisibles (offensive ira* des) ; promenades publiques ; marchés et foires ; abattoirs ; voitures publiques et chevaux de louage ; bateaux de plaisance ; bains et lavoirs publics ; cimetières et dépôts mortuaires ; cabinets d'aisance ; transport de matières infectes ; tirs ; refuges pour les passants ; établissements d'appareils télégraphiques. — Ces objets rentrent tous dans la catégorie des questions qui, à nos yeux, relèvent de la police municipale. Il faut noter qu'il a fallu en Angleterre un texte formel et distinct pour soumettre chacun de ces objets à rautoritê rôglonientaire d'une assemblée locale.

Il faut observer, en outre, qu'un bye-lnw doit être « raisonnable » et que le pouvoir judiciaire est compétent pour apprécier si cette condition se rencontre efTeclivement. Cette façon de comprendre le rôle du juge se concilie malaisément avec nos idées sur la c séparation des pouvoirs ».

Il faut du reste observer que dans un grand nombre de cas la loi donne des indications précises à Tautorité qu'elle charge d'édicter les bye-laws. Elle lui signale les mesures qui doivent être prises. Bien plus, il est des matières en vue desquelles le conseil de district a légalement Tobligation de promulguer des bye-laivs (1).

Les bye-laws ne deviennent obligatoires qu'après avoir reçu la sanction du Local Government Board (2),

Il y a naturellement une quantité de faits et d'omissions que la loi elle-même érige en contraventions de police et qu'elle punit de peines plus ou moins sévères. On trouve bien, à la vérité, quelque chose d'analogue dans nos code pénal. Mais les dispositions do la loi anglaise sont infiniment plus nombreuses et plus minutieuses que celles de la loi française. Cela tient à ce que le Parlement anglais s'est occupé d'une multitude de questions qui, dans nos idées, relèvent avant tout de Tappréciation du pouvoir municipal.

Si l'on voulait dresser un inventaire à peu près complet des objets qui sont de la compétence du conseil de district, il y aurait encore à mentionner certains points. Le conseil peut établir un marché (3), un abattoir, une promenade

(1) Le conseil de district doit, par exemple, faire des bye-laws sur Taménagement et radministration des maisons de logement (eommon lodging houses). II y a des prescriptions que la loi lui enjoint d'édicter (en ce qui touche notamment Taérage, la séparation des sexes, etc.).

(2) Cette sanction n*est pas nécessaire aux règlements municipaux (édictés par un town council). Les bye-laws relatifs à rétablissement d'appareils télégraphiques sont soumis au contrôle du ministère du commerce {Board of Trade).

(3) Pour qu un conseil de district puisse établir un marché, et prendre toutes les mesures qui procèdent d'une semblable décision, il faut, dans les bourgs municipaux, une résolution du Coton council votée à la majorité des deux tiers des voix, et dans les autres districts le consentement des propriétaires et des contribuables.

publique, un hôpital, un cimetière (1), un dépôt mortuaire. Il peut organiser un service pour Textinction des incendies. Les voitures publiques [hackney carriages) et les omnibus ne peuvent stationner qu'aux endroits qu'il détermine. Il délivre aux cochers des permis à défaut desquels il leur est interdit d'exercer leur profession.. Enfin il faut son consentement pour établir dans le district un abattoir ou un enclos destiné à l'équarrissage.

Les limites de l'autorité qui appartient au conseil de district offrent d'ailleurs une certaine élasticité. Il existe des attributions qui ne lui appartiennent pas nécessairement, mais qu'il lui est possible d'acquérir.' Cette extension de compétence résulte dans certaines hypothèses d*une ordonnance du Local Government Board. Elle peut dériver également de 1' « adoption » de certains actes du Parlement. Sont par exemple susceptibles d'une « adoption » par le conseil les lois sur les logements ouvriers, sur les bains et lavoirs, sur les bibliothèques populaires. La loi du 5 mars 1894 est venue à son tour enrichir la compétence du conseil de district (qu'il soit d'ailleurs urbain ou rural) d'un certain nombre d'attributions dont les sessions spéciales des juges de paix étaient autrefois investies. C'est à lui qu'il appartient de délivrer des licences pour l'exercice de certaines professions. Il est nécessaire de se munir d'un certificat du conseil pour être prêteur sur gage, marchand de gibier, agent d'émigration, ou pour organiser

(1) Lorsque le conseil de district crée un cimetière nouveau (cemetery) il devient burial authority à l'égard de ce cimetière. En dehors même de la création d'un nouveau cimetière, il peut acquérir^ relativement à un ancien lieu d'inhumation {churchyard), la qualité de hurial board. Les burinl bonrds existants ont la faculté de transmettre aux conseils de district leurs droits et leurs obligations. — Le Local Government Board pourrait imposer au conseil de district l'obligation de créer un cimetière ou un dépôt mortuaire.

une troupe de femmes et d'enfants en vue de travaux agricoles. Le conseil a également hérité des pouvoirs que possédaient les sessions spéciales relativement à la tenue des foires, au commerce du pétrole, aux mesures à prendre dans l'intérêt des enfants en nourrice.

Cette extension d'autorité ne laisse pasd'ôlre considérable. Mais la loi de 1894 ne s'est pas arrêtée là. A la requête du conseil de tout district urbain, le Local Government Board peut lui concéder le droit de nommer et de révoquer les oversecrs et les overseers auxiliaires, et d'exercer toutes les attributions d'un conseil de paroisse. L'effet de l'ordonnance édictée par le Local Government Board est évidemment de dépouiller de fonctions importantes la vestry ou les vestries de la circonscription. La loi a du reste soin d'insister sur ce fait qu'une ordonnance gouvernementale peut faire passer de la vestry au conseil de district, le droit de prendre des mesures relativement à la substitution du propriétaire au petit tenancier pour le paiement Awpoor rate. En somme, il n'y a en tout ceci qu'une manifestation nouvelle de cette œuvre de laïcisation qui reste un des côtés les plus significatifs de la loi si vraiment démocratique du 5 mars 1894.

Il appartient au conseil de district de choisir les fonctionnaires chargés d'exécuter les mesures qu'il édicté, de régler la manière dont ils doivent remplir leurs obligations, de fixer le taux de leur traitement. Au premier rang de ces employés figurent un secrétaire, un receveur, un surveillant et un inspecteur des nuisances^ un médecin hygiéniste [médical officer of hcalth). La désignation des fonctionnaires qui viennent d'être indiqués est obligatoire pour l'assemblée locale (1). Le poste d'inspecteur des nuisances est ordinairement confié à un ingénieur.

(1) L'emploi de c surveillant des nuisances t> et celui « d'inspecteuf des

nuisances » peuvent être cumulés.

ai

Les dépenses de toute nature auxquelles le conseil est obligé de faire face, grèvent — du moins en principe — le fonds du district {district fund) et ce fonds lui-même est alimenté par le produit des taxes que le conseil est autorisé à frapper. Ce sont les taxes de district [district rates) (1). Ces impositions sont établies et recueillies conformément aux règles qui président au recouvrement delà taxe des pauvres. Elles pèsent sur les mêmes contribuables. Elles sont dues par les occupants d'immeubles et sont proportionnelles au revenu net des biens. Lorsque la valeur imposable est inférieure à dix livres sterling, ou bien lorsqu'il s'agit de biens loués au mois ou à la semaine, ou bien encore si le loyer est exigible plus d'une fois par trimestre, il dépend du conseil de district de substituer pour le payement de la taxe le propriétaire au tenancier. La valeur annuelle qui sert de base à Timpôt subit alors une réduction qui, selon les cas, varie du cinquième à la moitié (2).

11 est loisible au conseil de subdiviser le district qu'il administre en plusieurs sections et de répartir inégalement l'impôt entre ces diverses sections. 11 tiendra compte des avantages relatifs que retire chacune de ces sections du travail qui donne lieu à la dépense.

(1) Dans les bourgs, il peut se faire que certaines dépenses relatives à la santé publique soient supportées parle borough fund et le borough rate. D'autre part, les dépenses afférentes à l'entretien et à la réfection des voies publiques pèsent, dans certains cas, sur les highway raies. On rencontre encore dans ce domaine d'autres particularités. Toutes ces taxes étant d'ailleurs régies par des principes communs, il est permis de négliger ces détails qui soulèvent surtout des questions de comptabilité.

(2) Lorsque le propriétaire est taxé à la place de Toccupant, la valeur annuelle de l'immeuble est réduite, dans l'estimation, à concurrence d'un tiers au plus et d'un cinquième au moins. Lorsque la taxe est due par lo propriétaire en toute hypothèse (môme si le bien n'est pas occupé, et le conseil est libre de décider qu'il en sera ainsi) le rabais peut égaler la moitié de la valeur imposable.

Une telle faculté est un symptôme qu'il vaut la peine de relever. C'est un caractère du droit fiscal anglais de chercher à établir, autant que possible, un rapport exact, une espèce de compensation, entre le sacrifice exigé du contribuable et l'avantage que lui procure personnellement une dépense d'intérêt public. La manifestation la plus significative de cette tendance se trouve dans le pouvoir que possède le conseil de district de frapper d'une taxe supplémentaire l'occupant et le propriétaire de l'immeuble qui a bénéficié des dépenses effectuées. Ces dépenses sont qualifiées de private improvetnent expansés et la taxe dont elles provoquent la perception est désignée par les termes de private improvement raie. Ou Toppose au yeneral district rate. La loi énumère les travaux que le conseil de district a le droit d'exécuter et dont le coût peut être couvert par des private improvement rates. Dans cette catégorie rentrent par exemple rétablissement d'une canalisation pour l'eau, de tuyaux de décharge, de cabinets d'aisance, le pavage et l'entretien d'une rue dont le sol appartient à un particulier, la suppression d*un bâtiment dont la présence faisait tort aux propriétés voisines [obstructive buil^ ding).

En réalité, il y a ici une sorte d'avance faite par l'administration au contribuable. Cette avance — à savoir le montant de l'impôt — est remboursable dans un délai maximum de trente ans et produit un intérêt qui ne peut dépasser cinq pour cent.

Le conseil de district, avant de procéder à la création d'un impôt quelconque {gênerai district ou private improvement rate\ est tenu de dresser un état des sommes exigées par les objets en vue desquels la taxe doit être établie. Ce tableau indique les sommes que réclame chacun de ces

340 CHAPITRE Vit

objets, la valeur imposable des propriétés, la quotité de l'impôt par livre sterling de cette valeur. Il est soumis à Tinspection des contribuables. Les réclamations de ces derniers sont portées devant la session trimestrielle qui jouit ici des mômes prérogatives qu'en matière depoor rates. Quant aux opérations qui se rattachent à lu perception môme de la taxe, elles s'accomplissent dans lesconditions déterminées par le conseil de district. Les poursuites contre le contribuable qui ne s'exécute pas volontairement, sont de la compétence d'une cour de juridiction sommaire.

L'autorité locale peut également, en vue de l'exécution de travaux permanents, contracterdes emprunts. Le chiffre total des sommes qu'elle se procure de la sorte, ne peut dépasser deux années de, la valeur annuelle imposable du district. On sait que cette valeur est égale au revenu net des immeubles. L'emprunt doit être autorisé par le Local Government Board. Lorsque la dette du district excède déjà ou doit excéder une année de la valeur annuelle imposable, \id Local Government Board n'autorisera la conclusion d'un emprunt qu'après des investigations faites sur place par un de ses inspecteurs. Tout emprunt est remboursable dans un délai maximum de soixante ans. Son extinction s'opère au moyen d'annuités ou par la constitution d'un fonds d'amortissement.

Les droits des créanciers du district sont garantis parles propriétés de la circonscription et par le produit des taxes que le conseil perçoit. Et ce n'est point là seulement une manière vague et générale de s'exprimer. Les mots ont ici le môme sens clair et précis que dans le langage du droit civil. Le conseil n'a pas uniquement la faculté de consentir une hypothèque sur les biens qui font partie du patrimoine du district ; ce sont les taxes locales elles-mêmes.

OU, pour mieux dire, c'est le droit de percevoir ces taxes qu'il peut donner en nantissement, comme s'il s'agissait d'une simple créance civile. Si le créancier n'est pas payé à l'échéance, il peut obtenir de la cour de juridiction sommaire la nomination d'un receveur qui percevra les taxes dans son intérêt jusqu'à extinction de la dette (4). Lorsque l'avance a été consacrée à un private impt^ovement, le prêteur peut acquérir sur l'immeuble grevé de la taxe une espèce de rente foncière [rent-charge] remboursable par annuités dans un délai maximum de trente ans.

Il est loisible au gouvernement (2) de prêter au conseil de district les sommes qui lui sont nécessaires. Ces emprunts doivent être remboursés dans un délai maximum de cinquante ans et sont productifs en règle générale d'un intérêt de 3 1/2 pour cent. Depuis la loi du 18 août 1890(3) tout conseil de district urbain peut emprunter les sommes qui lui sont nécessaires au moyen d'une émission de rentes. Les conditions de ces emprunts sont déterminées par des règlements du Local Government Board soumis à la vérification des deux Chambres du Parlement.

Les comptes des conseils de district sont apurés dans les formes ordinaires. Dans les localités munies d'une charte d'incgrporation, la vérification des comptes s'opère parles soins des auditeurs du bourg. Les autres circonscriptions urbaines sont placées, à cet égard, sous le contrôle des auditeurs de district. Dans cette hypothèse, la procédure est la même que pour la vérification des comptes relatifs à

(1) Celte procédure n'est admise cependant que si les sommes réclamées atteignent mille livres sterling.

(2) Le gouvernement est représenté ici par les Public Works Loan Commissioners lesquels consentent à l'emprunt sur l'avis conforme du Local Governmoit Board,

(3) 53 et 53 Vict. c. 59.

342 CHAPITRE Vil

la taxe des pauvres. La comptabilité de toutes les autorités locales et la vérification de leurs comptes sont d'ailleurs réglées par des ordonnances du Local Government Board,

Avant la loi du H août 1875, les régions rurales du pays ne jouissaient pas, en ce qui touche l'hygiène publique, d'une organisation régulière. Assurément, il était possible qu'une portion déterminée du comté fût promue au rang de district sanitaire urbain et bénéficiât, dès lors, de tout ou partie des dispositions édictées par les lois modernes. A défaut d'une métamorphose de ce genre, les parties rurales du royaume demeuraient soumises à Pempire de la tradition. Les personnes lésées par une nuisance avaient le droit de poursuivre devant les juges de paix la suppression de l'état de choses dont elles souffraient. Un fait préjudiciable n'était d'ailleurs considéré comme une nuisance qu'autant qu'il était réputé tel par la loi écrite ou coutumière du pays. On peut ajouter à cela que des corporations d'un caractère moitié public, moitié privé, se chargeaient assez fréquemment de procéder à des travaux d'assèchement et d'irrigation. II est permis d'établir un parallèle entre ces a commissaires d'égouts » [commissioners of seicers) et les associations syndicales qui nous sont familières (1).

Les intérêts de la santé publique n'étaient, somme toute, protégés dans les campagnes que par des garanties assez faibles. Tout cela changea à compter de la loi de 1875. Il

(1) Tl est inutile de rappeler que ces commissions of sewers offrent des rapports frappants avec les associations poldériennes et les wateyinf/en qui existent en fiel^iquo.

n'y eut plus désormais une seule parcelle du territoire qui ne fît partie d'un district sanitaire. Le district rural vint prendre place à côté du district urbain. Ce qui constituait le district rural, c'élait, nous le savons, l'union de paroisses, diminuée des portions de son territoire qui se trouvaient comprises dans les limites d'un district urbain. L'administration du district rural était confiée aux gardiens des pauvres de l'union, ou, pour mieux dire, à ceux de ces gardiens désignés par les paroisses qui se trouvaient en dehors des districts urbains (i). Les membres ex officio du board of guardians — c'est à savoir les juges de paix — formaient de plein droit partie de l'assemblée qui gérait les intérêts du district sanitaire rural (2).

On rencontrait ici, sans aucun doute, une application du régime représentatif. Toutefois le système inauguré par le législateur de 1 87S était susceptible d'une plus grande précision. La loi de i888, créatrice des conseils de comté, devait également, dans la pensée de ses promoteurs, réorganiser les districts. Les intentions du gouvernement de cette époque ne se réalisèrent que partiellement (3). Les

(1) Si le gardien représentait une paroisse comprise en partie dans un district urbain, il faisait néanmoins partie du district sanitaire rural. Mais le Local Government Board pouvait diviser la paroisse de telle sorte que sa partie rurale eût une représentation distincte.

(2) Pourtant, si le membre ex officio (le juge de paix) résidait dans une paroisse urbaine, il ne participait aux actes de Tautorité rurale que s'il possédait dans le district rural une propriété qui le rendit éligiblcau bureau des gardiens. — Disons enfin que si le nombre des gardiens électifs agissant comme autorité sanitaire rurale était inférieur à cinq, le gouvernement pouvait compléter ce nombre parla désignation de personnes justifiant des conditions requises pour être gardien. — Le gouvernement jouit encore de cette faculté sous l'empire de la loi du 5 mars 1894.

(3) L'opposition du parti libéral empêcha le gouvernement de faire prévaloir ses idées au sujet des conseils de district. (< . . . les libéraux paraissaient résolus à n'admettre qu'une organisation dont la paroisse régénérée serait la base. La crainte d'une obstruction sur ce point a été cause

districts de comté, tant urbains que ruraux, et les conseils de district n'existent véritablement que depuis la loi du 5 mars 1894. L'esprit démocratique qui circule d'un bout à l'autre de cette loi, pénètre les dispositions sur les districts ruraux aussi bien que les dispositions relatives aux districts urbains.

Le corps représentatif qui administre le district rural se compose, comme par le passé, des personnes qui siègent dans le bureau des gardiens de Tunion, en qualité de mandataires des paroisses rurales de cette union (4). Le nom officiel de ces délégués est « conseillers de district» (district coimcUlors), Le régime électoral en vigueur pour les bureaux de gardiens, — régime que nous avons analysé précédemment — trouve forcément son application en matière de conseils de district. Il suffira de rappeler que les conseillers sont élus par les électeurs paroissiaux ; qu'ils sont choisis pour trois ans ; que les conditions d'éligibilité

sont les mômes que celles de Télectorat; que les femmes sont à la fois électeurs et éligibles ; enfin que les membres ex officio ont disparu (2). Il faut cependant observer que \q district coi/nceV se distingue juridiquement du board of

que le gouvernement, pressé par le temps; a délaissé cette partie de son projet et ajourné en entier la refonte des autorites administratives du royaume » (E. Viowixny y Annale s de V École libre des sciences politiques, 1889, p. 166).

(1) Désormais, lorsqu'une paroisse n'est située qu'en partie dans un district rural, elle se partage de plein droit en deux paroisses. Elle conserve néanmoins son intégrité au point de vue de la bienfaisance publique et comme élément constitutif de Tunion.

(2) Les district councillors sont élus par paroisses. Le nombre des délégués attribué à chaque paroisse, la combinaison de plusieurs paroisses en une seule circonscription électorale, la subdivision d'une paroisse en wnrds, ce sont là des questions qui peuvent être résolues aussi bien par le gonvornemont que parle conseil de comté. Ce sont d'ailleurs les règles quo nous avons rencontrées ù propos des bureaux de gardiens.

guardians. Il existe pour lui-même et possède des biens en son nom. II choisit, soit dans son sein, soit au dehors, un président. Cq chairman {k moins qu'il ne s agisse d'une femme) est de plein droit, pendant la durée de ses fonctions, juge de paix pour le comté. Les districts ruraux étant au nombre de 57S, on aperçoit sans peine l'importance de cette prescription démocratique au point de vue de la composition du personnel desmagistrats de comté (1).

Bien que la compétence du conseil de district rural soit plus étendue que ne l'était celle de l'autorité sanitaire qui existait auparavant — et nous verrons dans un instant la portée de cette extension de pouvoirs — il n'en reste pas moins certain qu'au point de vue de l'hygiène publique les attributions du conseil de district dérivent essentiellement de la loi du 11 août 1875.

Le district rural n'est pas, en ce qui touche la police sanitaire, complètement assimilé au district urbain. Les dispositions qui le gouvernent sont plus clairsemées. Toutefois, le district urbain et le district rural sont soumis, à certains égards, à Tempire des mêmes maximes. L'autorité sanitaire rurale a notamment les mêmes pouvoirs que l'autorité urbaine en ce qui concerne les égouts et le service des eaux. La loi s'occupe avec prédilection de

(1) La loi du 5 mars 18î^ (art. 22) déclare, d*une manière générale, que le chairman de tout district council est juge de paix pour le comté. Cette disposition concerne à la fois les districts urbains et les districts ruraux. S'applique-t-elle également à ceux de ces districts urbains qui sont aussi des bourgs municipaux ? (On sait que les bourgs municipaux, à l'exception des county horoughs, sont qualifiés de districts urbains). En d'autres termes, le maire d'un bourg municipal, qui était déjà juge de paix pour le bourg pendant Tannée de ses fonctions et pendant Tannée qui suit sa sortie de sa charge, est-il également, pendant la durée de ses fonc" tions^ juge de paix pour le comté ? Il semble qu'à cet égard, la volonté du législateur puisse donner prise à quelque doute.

346 CHAPITRE vir

ce dernier point. Les propriétaires sont tenus de procurer aux maisons qu'ils possèdent une eau qui soit propre aux usages domestiques. S'ils n'exécutent pas volontairement les travaux que réclame un tel objet — pourvu que le coût de ces travaux n'excède pas un taux raisonnable — Tautorilé sanitaire fait le nécessaire à leur place et à leurs frais. Lorsque les circonstances Texigent, l'autorité sanitaire est légalement obligée de pourvoir le district qu'elle administre d'une quantité d'eau suffisante. L'autorité rurale a les mômes attributions que l'autorité urbaine en matière de maisons de logement, d'habitations insalubres, d'hôpitaux. Elle doit poursuivre la suppression des nuiaances et peut, dans un certain nombre de cas, édicter des bye-laxcs. Elle désigne un inspecteur des nuisances et un médecin chargé du service d'hygiène. Enfin, elle a la faculté d'établir des impôts et de contracter des emprunts.

Un tel champ d'action paraîtra sans doute assez vaste. Cependant il est susceptible d'une extension considérable. Il est possible que la compétence d'un conseil rural devienne aussi complexe et aussi riche que la compétence d'une assemblée urbaine. Il est loisible au conseil de comte, au conseil de district, à un conseil de paroisse, à des contribuables taxés à raison d'un revenu égal au dixième de la valeur imposable de la circonscription intéressée, d'adresser au Local Government Board une requête tendant à ce que les dispositions légales sur les districts urbains soient déclarées applicables, soit au district entier, soit à une paroisse ou môme à une partie de paroisse comprise dans ce district. Qu'il s'agisse du district entier ou simplement d'une paroisse, c'est toujours à l'autorité sanitaire du district que seront conférés des pouvoirs additionnels. La procédure qui vient d'être signalée remonte à la loi de

1875 (1). On peut encore y avoir recours à Pheure qu'il est. De plus, depuis la loi du 5 mars 1894, il est permis à Tinitiative gouvernementale d'étendre aux districts ruraux les prescriptions légales qui concernent les districts urbains. L'ordonnance du Local Government Board doit, dans cette hypothèse, être placée sous les yeux du Parlement.

Grâce aux dispositions dont on vient de caractériser la portée, il peut se faire qu'un conseil de district rural possède les attributions variées et multiples qui appartiennent à une assemblée urbaine relativement à la police des constructions, aux nuisances, aux industries insalubresetincom- . modes, aux marchés et aux abattoirs, à l'éclairage, au balayage des voies publiques, à la libre circulation dans les rues. Un tel accroissement de compétence dépend toutefois du consentement du Local Government Board. Par contre, en vertu de la loi du 5 mars 1894, le titre d'autorité de voirie [hightvay authority) a été concédé d'une manière absolue à tout conseil de district rural. L'importance d'une semblable dévolution apparaîtra plus clairement au chupitre suivant. Bornons-nous à dire pour le moment que tout ce qui regarde la réfection et l'entretien des voies publiques est désormais du ressort du conseil de district (2).

Lorsque le territoire d'un district rural coïncide avec celui d'une paroisse rurale, les fonctions de conseil de paroisse sont exercées par le conseil de district, à moins qu'il n'en soit décidé autrement par le Local Goveimment Board.

(1) n faut pourtant observer que Tintervention du conseil de comté ou d'un conseil de paroisse n*est possible que depuis la loi du 5 mars 1894.

(2) On a vu plus haut — à propos des districts urbains — que certaines autorisations administratives, qui émanaient autrefois des sessions spéciales, procèdent aujourd'hui des conseils de district. La loi ne distinguo pas, i\ cet ôgrard, entre les districts urbains elles districts ruraux.

Nous avons un peu plus haut signalé ce fait que l'autorité rurale est libre d'établir des taxes en vue de faire face aux dépenses qui lui incombent. Ces taxes grèvent Tensemble des contribuables du district lorsqu'elles sont destinées à couvrir des dépenses qui intéressent la circonscription tout entière (gênerai expenses). Dans cette catégorie de dépenses rentre par exemple le traitement des fonctionnaires au service du district. L'impôt ne grève au contraire qu'une paroisse, ou plusieurs paroisses, ou même une section de paroisse, lorsqu'il correspond à des dépenses qui concernent exclusivement une portion déterminée du district. On peut citer comme spécimen de ce genre de dépenses, les frais entraînés par l'établissement d'un égout ou d'une distribution d'eau [spécial expenses). Les localités grevées d'une taxe en vue d*une dépense spéciale sont qualifiées de contributory places (1).

Les sommes que doit procurer l'impôt sont fournies par une addition à la taxe des pauvres et toutes les règles relatives au recouvrement du poor rate sont applicables en cette matière.

Lorsqu'un conseil de district néglige de remplir les fonctions qui lui incombent, soit comme autorité sanitaire, soit comme autorité de voirie, le parish council de toute paroisse intéressée peut adresser une plainte au conseil de comté. Ce corps administratif peut, ou bien faire exécuter aux frais du district les travaux nécessaires, ou bien décider que les attributions de l'assemblée en défaut lui seront désormais transférées. Dans cette hypothèse, il se substi-

(1) Pour parler plus exactement, le contHhutory place est ou bien une paroisse, ou bien une section de paroisse, ou bien un spécial draiuarje district, c'ost-à-dire une circonscription formée en vue de travaux d'assèchement.

tue complètement au conseil de district et jouit de toutes les prérogatives dont celui-ci était investi.

La gestion des conseils de district est soumise à une surveillance rigoureuse et l'œil vigilant du pouvoir central ne les perd jamais de vue. Dans le domaine de la santé publique, les fonctions de l'autorité gouvernementale furent successivement exercées par des organes différents. Au déchut — pendant les années qui suivirent la réforme de 1848, — le gouvernement fut représenté par un « Office général de santé » {GeneralBoardof Health). Cet oïRceéidiii établi pour six ans et son existence avait besoin d'être périodiquement prolongée. Il se composait d'un certain nombre de commissaires. Quelques hauts fonctionnaires — notamment les secrétaires d'État — avaient fini par y siéger de plein droit. A sa lôte se trouvait placé un président. Cet « Office central », grâce à une ingérence continuelle dans les questions d'intérôt local — ingérence que Ton trouvait indiscrète — grâce à la sévérité de ses exigences et à ses tendances centralisatrices, devint rapidement impopulaire. En 1858 on s'abstint de renouveler ses pouvoirs. Ses attributions furent transférées au minisire de l'intérieur, lequel devait agir avec le concours et sous la direction du Conseil Privé. Enfin, en 1871, l'exercice d'un droit suprême de contrôle sur l'organisation sanitaire du pays devint Tune des principales fonctions du Local Government floarrf, véritable département ministériel, dont le chef a régulièrement un siège dans le cabinet.

Ce droit de contrôle est très étendu, très efficace. Sans doute, il ne paralyse pas Tinitiative des administrations

locales, mais il implique une surveillance attentive et entraîne au besoin une intervention directe. Quelque respect que l'Angleterre ait toujours professé pour la liberté des individus, elle n'a jamais hésité, lorsque l'emploi de la contrainte lui paraissait nécessaire, à faire usage de cette contrainte avec une énergie, une décision, un esprit de suite qui déconcertent parfois les nations du continent.

On a déjà eu l'occasion de constater que quelques-unes des résolutions du conseil de district ont besoin de l'approbation du Local Government Board. Il est des mesures législatives qui n'entrent en vigueur dans un district déterminé qu'en vertu d'une ordonnance de ce département ministériel. On a vu que l'apurement des comptes s'opère en général par le ministère de ses agents. Il intervient d'une manière décisive dans la constitution de nouveaux districts, dans les changements apportés aux limites des districts existants. Il possède un droit d'enquête des plus étendus et les inspecteurs qui agissent en son nom sont libres de procéder, à l'occasion de ces enquêtes, aux investigations les plus complètes et les plus minutieuses. Il constitue une instance d'appel. Lorsqu'une personne se juge lésée par une décision de l'autorité locale qui entraîne pour elle l'obligation de supporter une dépense — par exemple en cas de private improvement — im droit de recours lui est ouvert. Le Local Government Board donne an litige la solution qui lui paraît la plus équitable. Lorsqu'une contestation se produit entre deux ou plusieurs autorités au sujet de leurs droits respectifs, il lui appartient d'aplanir le différend à Tamiable.

Dans un grand nombre de cas, il a le droit d'édicter des ordonnances. Lorsque le sujet est d'une importance plus haute, l'ordonnance a besoin d'être confirmée par le Par-

lement. Même dans cette hypothèse elle est exécutoire par provision (provisional order).

Enfin le gouvernement — et c'est là peut-être son pri-' vilègc le plus caractéristique — supplée à l'inaction de Tautorité locale. Cette prérogative emprunte un très grand intérêt à cette circonstance qu'il est une foule d'hypothèses où la loi impose catégoriquement à Tau tori té locale Tobligation de faire le nécessaire et môme de prendre telle ou telle mesure déterminée. Ce caractère impératif de la loi apparaît fréquemment. Il faut qu'il y ait dans tout district sanitaire des égouts et une distribution d'eau ; il faut que les rues soient pavées et balayées ; il faut que les propriétaires munissent leurs maisons de tuyaux de décharge et de water-closets ; il faut qu'ils leur procurent une eau abondante et pure ; il faut que le conseil de district poursuive la suppression des nuisances et des industries insalubres ; il faut qu'il prenne les mesures pour combattre la propagation des épidémies. En cas d'inaction de sa part, une plainte peut être adressée au Local Government Board, Celui-ci procède à une enquête, et si, après cela, l'autorité locale ne défère pas aux instructions qu'elle reçoit, le gouvernement désigne un commissaire qui exercera toutes les fonctions dont cette autorité aurait dû s'acquitter. Ce commissaire agira naturellement pour le compte et aux frais du conseil de district. Si les circonstances l'exigent, il percevra lui-même les impôts nécessaires et contractera un emprunt (1).

Il est assez probable que le pouvoir central se trouvera fort rarement dans le cas d'user des prérogatives dont le

(3) Les avances sont faites, dans cette hypothèse, parles Public Works Loan Commissioners, Le remboursement de ces emprunts est assuré par la perception de taxes locales.

législateur a cru nécessaire de rarmér. Ce n'est pas la bonne volonté qui manque d'ordinaire aux administrations locales. La possibilité d'une intervention souveraine présente avant tout le caractère d'un stimulant efficace et d'une sérieuse garantie.

La constitution même de cet office central, les pouvoirs étendus qu'il exerce, les attributions multiples dont il est investi, ce sont là des phénomènes significatifs et qui nous éclairent sur l'évolution du droit public de l'Angleterre. Nous venons d'explorer un domaine où ce pays a presque fatalement abouti à la centralisation, à la bureaucratie. Les Etats du continent ne sont certes pas allés plus loin dans cette voie. Les fidèles adorateurs du passé, les respectueux admirateurs de la tradi tion, tous ceux, en un mot, qui avaient le culte du Selfgovernment d'autrefois, ont gémi sur cet abandon des anciennes coutumes, sur les progrès de l'esprit d'innovation. Vaines récriminations et regrets superflus ! L'Angleterre obéissait à une impulsion irrésistible. Elle se conformait aux exigences de l'âge moderne, parce qu'il lui était impossible de faire autrement. Toutes les fois qu'un Etat, dans l'intérêt de la démocratie et pour améliorer le sort des masses, voudra prendre des mesures quelque peu radicales, il ne pourra se dispenser d'accorder au pouvoir central des privilèges étendus, une véritable souveraineté. Les résistances que suscitent inévitablement d'innombrables intérêts particuliers ne seront surmontées qu'à ce prix. Pour empêcher que l'autorité centrale n'agisse avec intempérance et ne devienne tyrannique ou vexatoire, il importe qu'elle n'apparaisse que dans le cas d'inaction ou de mauvaise volonté des autorités locales. En d'autres termes, c'est toujours aux organismes politiques subordonnés, aux assemblées municipales,,qu'il convient d'aban-

donner l'initiative des mesures à prendre. Qu'on leur laisse môme, autant que possible, le choix des moyens. Que le gouvernement, au lieu d'intervenir à tout propos, se réduise volontairement à une mission de contrôle et de vérification. Qu'il prévienne les imprudences et redresse les injustices ; qu'il soit la suprême ressource lorsqu'il s'agit de triompher d'un obstacle ; mais que, du moins, par une indiscrète et continuelle immixtion, il ne décourage pas d'avance l'effort des individus ou des petites associations politiques. Il semble bien que l'Angleterre, en conférant aux autorités sanitaires locales une compétence assez large, en réservant à l'Etat un pouvoir supérieur de contrôle et d'inspection^ ait somme toute assez heureusement résolu le grave problème qui, depuis le commencement de ce siècle, réclamait son attention.

âd

On entend par highway (grand chemin), dans la common lavj anglaise, toute voie de communication dont le public se sert. Il importe peu que cette voie soit utilisée par des véhicules, par des hôtes de somme ou simplement par des piélons. Il importe peu également que la propriété du sol appartienne à un particulier. Du moment que le chemin a été affecté à l'usage du public par la volonté du propriétaire, par une prescription de vingt-cinq ans ou par un acte du Parlement, il rentre dans la catégorie des liighways.

Au moyen âge, l'entretien des routes et des chemins constituait une charge de la paroisse. Conformément aux maximes du droit anglo-normand, l'accomplissement de cette obligation était assuré par des amendes fiscales prononcées à la suite d'une dénonciation et d'un véritable procès correctionnel. Une telle procédure était assez diffi-

cile à mettre en train et donnait lieu à beaucoup d'inconvénients. Pour y remédier, une loi de 1555 (1) institua dans chaque paroisse un fonctionnaire nouveau, « l'inspecteur des chemins » (surveyor of highway s). L'inspecteur était désigné à peu près de la même façon que les surveillants

(l)2et3Ph. et Mary c. 8.

LES VOIBS DE COMlinNIGATION 3S5

des pauvres. A compter d'une loi de 1773 (1), sa nomination s'effectua par les soins des juges de paix, siégeant à cet effet dans une session spéciale. Une liste de dix noms, dressée par les paroissiens, était soumise aux magistrats. Le choix de ces derniers portait communément sur un de ces noms. Pour figurer sur la liste, il fallait réunir certaines conditions de fortune. L'acceptation des fonctions était obligatoire. Si aucune liste de candidats n'était présentée aux juges de paix, ou si le candidat désigné par eux se dérobait à ces obligations, les magistrats pouvaient faire choix d'un inspecteur salarié.

C'est au surveyor qu'incombait le soin de maintenir les chemins en bon état. Il lui était loisible d'imposer aux habitants de la paroisse des prestations en nature. Ils avaient à fournir des journées de travail, des ouvriers et des moyens de transport. Chaque habitant était taxé proportionnellement à sa fortune. C'était la corvée. Petit à petit, cependant, on voit les paiements en argent se substituer à la prestation de journées de travail. A dater de la loi de 1773, l'idée d'établir une contribution en argent pour l'entretien des routes commence à se dessiner. Le surveyor obtint la faculté de récupérer au moyen de l'impôt le montant de certaines avances. 11 fallait pour cela le consentement de la session spéciale. De plus, en cas d'insuffisance des prestations en nature, il était permis au surveyor de percevoir, avec l'autorisation de la session trimestrielle, une petite taxe complémentaire (2).

Les défauts notoires d'un semblable système et les embarras qu'il entraînait — surtout depuis l'application des procédés industriels à l'agriculture — conduisirent à une

(1) 13 Geo. III, c. 78.

(2) Gneist, Selff/oveniment, p. 834-837.

3o6 CHAPITRE Vin

réforme radicale. Cette réforme fut Tœuvre d'une loi du 26 mars 1833 (1). La loi remplaçait d'une manière définitive les prestations en nature par des prestations en argent. En outre, par ses points de contact avec la nouvelle législation sur l'assistance publique, elle révélait quelquesunes des tendances auxquelles, à ce moment précis, obéissait l'évolution des idées politiques en Angleterre.

Le surveyor devint un fonctionnaire purement électif, un représentant, un délégué de la paroisse. Il était choisi annuellement par la vestry le jour môme ou elle se réunissait pour désigner les surveillants des pauvres.

Pour ôtre éligible, il fallait, ou bien ôtre propriétaire dans la paroisse d'immeubles productifs d'un revenu de 10 livres, ou bien posséder 100 livres en valeurs mobilières {personal estate), ou bien enfin occuper, en qualité de locataire ou de tenancier, des immeubles dont le revenu net atteignait 20 livres sterling. Il fallait en outre résider dans la paroisse ou dans une paroisse contiguCi. L'acceptation de Remploi était obligatoire. La personne désignée qui s'abstenait, soit de s'acquitter de sa charge, soit de se faire remplacer par un substitut convenable, était passible d'une amende de 20 livres sterling au maximum. En cas de besoin, les paroissiens pouvaient désigner deux ou plusieurs surveyors. Si les paroissiens négligeaient ou refusaient de procéder aux nominations nécessaires, ou si, pour un motif quelconque, le surveyor choisi par eux demeurait inactif, il appartenait aux juges de paix de désigner dans une session spéciale un surveyor salarié ou gratuit, lequel demeurait en fonctions jusqu'à la première réunion annuelle de la vestry,

(1) 5 et 6 Will. IV. c. 50.

Le surveyor électif exerçait les mêmes attributions que \q surveyor choisi autrefois parles magistrats. Il veillait à l'entretien et à la réparation des roules, assurait la liberté de la circulation, s^opposait aux usurpations et ainsi de suite. La loi déterminait avec soin la manière dont le surveyor devait s'acquitter de ses fonctions. Quelques-uns des actes qu'il accomplissait devaient ôtre autorisés au préalable par la vestry. S'il négligeait de remplir ses devoirs, il pouvait y être contraint par les juges de paix et s'exposait personnellement à des amendes dont le maximum atteignait cinq livres sterling. Les prestations en nature et les corvées ayant disparu, il lui appartenait d'asseoir une taxe sur les habitants et delà recouvï^er {highway raté). Cette taxe, établie sur la visible profitable pro^ perty^ était perçue de la même façon que lejooor rate. Le surveyor pouvait, avec l'assentiment de la vestry^ prendre comme auxiliaires des collecteurs salariés. Les comptes étaient apurés par un auditeur de district,

La loi de 1835 allait fort au delà d'une simple réorganisationdela highivay parish. Elle autorisait plusieurs paroisses à se réunir de manière à ne former qu'un seul district. Un tel résultat ne pouvait être obtenu qu'à la requête de la vestry et du consentement de la session trimestrielle. La circonscription était alors administrée par un « surveillant de dictrict » salarié [district surveyor) choisi par les juges de paix sur la présentation des paroisses intéressées (1). A l'exception du recouvrement de l'impôt, confié à l'ancien « inspecteur de la paroisse », le nouveau fonctionnaire exerçait les attributions de tout surveyor. Il ap-

(1) Si les paroisses étaient situées dans la même division, la session spéciale avait compétence pour statuer sur la requête. Dans le cas contraire» la décision émanait de la session trimestrielle,

pliquait à Tusage de chaque paroisse respectivement les sommes qu'elle avait fournies.

Il y a plus, une paroisse de plus de 5,000 âmes pouvait par un vote des habitants participant aux réunions de la vestry — vote émis à la majorité des deux tiers des suffrages — décider qu'une assemblée locale serait établie, qu'un board serait constitué pour l'administration des chemins [board for the repair of tlie hightvays). Ce board, élu pour un an, comptait de cinq à vingt membres. Ces derniers étaient qualifiés àe^urveyors et on les choisissait parmi les habitants de la paroisse tenus de la taxe de voirie. Le board héritait de tous les droits de la vestry et du surveyor paroissial. Il jouissait du bénéfice de la personnification civile et pouvait nommer un secrétaire {clerk)^ un percepteur [collector)y un surveyor auxiliaire et un trésorier. Il rendait annuellement ses comptes à la vestry.

La création facultative de ces boards apparaît comme un symptôme révélateur. C'était, dans un domaine à la vérité assez restreint, un premier pas vers le régime représentatif. L'impulsion était donnée. Vingt-sept ans après, les idées modernes remportèrent un succès beaucoup plus marqué. Les lois de 1862 et de 1864 (1) conçurent le plan d'une organisation qui devait embrasser le pays entier. Leur objet était de susciter la création d^une multitude de petits organismes politiques, constitués tous sur le même patron et représentés chacun par une assemblée élective.

Cette organisation, considérée dans son ensemble, enveloppait à la fois les villes et les campagnes. Néanmoins, il importe de relever quelques différences dans l'application de principes communs.

(1) îîT) ot 26 Vict. c. 61 et '27 et *« Vicl. c. 101,

Déjà le Public Health Act de 1848 avait conféré aux autorités sanitaires qu'il instituait, toutes les attributions dont un surveyor était investi. La loi de 1862 n'apporta aucun changement à cette situation. Voilà donc un demi-siècle environ que les districts urbains sont de plein droit districts de voirie {fiighways districts)^ à partir du moment où ils se constituent. Le Public Health Act de 1873, les lois de 1888 et de 1894 ont nécessairement consolidé cet état de choses.

C'était dans les régions d'un caractère rural que le besoin d'une réforme se faisait particulièrement sentir. Et c'est dans l'intérêt de ces régions que la loi de 1862 fut promulguée. Elle conféra à la session trimestrielle, agissant à la requête de cinq juges de paix, le pouvoir de subdiviser le comté en un certain nombre de circonscriptions (highway districts) comprenant chacune plusieurs paroisses. La session trimestrielle devait faire usagedeson pouvoir en tenant compte des circonstances et son ordonnance était d'ailleurs précédée d'enquêtes et d'informations. Chacun de ces districts était administré par une assemblée représentative [district board). Toute paroisse comprise dans le district désignait au moins un délégué comme membre du board. La session trimestrielle déterminait le nombre de délégués attribués aux paroisses plus populeuses. L'élection des délégués était l'œuvre de la vestry. Les conditions d'éligibilité étaient les mêmes que pour l'ancien emploi de surveyor. Le mandat durait un an et pouvait être indéfiniment renouvelé. Les membres du board furent gratifiés de la dénomination de « gardiens des routes » (u'ay<oarrfew6). En outre, les juges de paix actifs, habitant le district, faisaient d'office partie du board. Le highway board faisait l'office de surveyor. 11 pouvait désigner un secrétaire, un trésorier, un

surveyor de district, et, au besoin, txn surf)eyor auxiliaire. Les dépenses grevaient un district fund ; elles étaient couvertes par le produit des highioay rates qui pesaient en principe sur l'ensemble du district (1). Le recouvrement de la taxe s'opérait toutefois dans chaque paroisse par les soins du waywarden et c'était lui qui représentait spécialement en justice la circonscription qui le déléguait, lorsqu'elle contestait le devoir d'entretien et de réparation que Ton prétendait lui imposer. Le board avait la faculté de contracter des emprunts en vue d'exécuter des travaux d'amélioration ou d'arriver à la suppression d'un péage.

Une loi de 1878 (2) prescrivit aux sessions trimestrielles de faire coïncider les limites des highways districts qu'elles établissaient avec celles des districts sanitaires créés par la loi de 1875. Lorsque cette coïncidence se réalisait, l'autorité sanitaire (c'était à cette époque le bureau des gardiens) pouvait, à sa demande, être substituée par la session trimestrielle au highway board. Elle héritait alors des attributions de celui-ci.

Le Local Government Act de 1 888 ne toucha pas auxbases de ce système. Il transféra au county councilles pouvoirs qui, en cette matière, appartenaient à la session trimestrielle.

La création de highway districts n'était d'ailleurs pour l'autorité supérieure qu'une simple faculté. Le planque la loiavaittracénefutpoint réalisé partout. Surbiendes points, on s'abstint de créer des districts de voirie et l'on demeura

(1) II en fut ainsi depuis une loi de 1878 (41 et 42 Vict. c. 77). Néanmoins le highway board pouvait, dans des circonstances spéciales et aTecTapprobation de Tautoritè < comitale », subdiviser le district en plusieurs sections et imposer spécialement certaines dépenses à Tune ou Tautre de ces sections.

(•2) 41 et 42 Vict. c. 77.

SOUS Pempire des anciennes maximes. Ilyeuldes comtés qui échappèrent presque totalement à Papplication des lois modernes. Il existait au moment delà loi du 5 mars 1894, 14,775 highway parishes. Plus de 8,000 d'entre elles étaient comprises dans 362 hiffhway districts et l'on en comptait 6,477 qui avaient conservé leur autonomie (i). La loi du 5 mars 1894 mit enfin un terme à ces disparates. Les régions rurales du royaume furent soumises sans exception à un régime uniforme. Les anciens surveyors de paroisse, les waywardens et les highway boards ont disparu (2). Leur succession a été dévolue au conseil de district. Ce corps politique est désormais Pautoritéde voirie dans la circonscription qu'il administre. Il est le seul surveyor of highways. Rien ne distingue plus à cet égard le district rural du district urbain. Il est permis de dire que la loi duo mars 1894 a porté le dernier coup à une conception juridique plusieurs fois séculaire. L'entretien des voies de communication ne nécessite plus une administration indépendante et réclame simplement, au même titre que d'autres objets, l'intervention continue des autorités provinciales et locales.

En dépit des changements successifs que subit la constitution des autorités de voirie, la compétence dont elles furent investies demeura à peu de chose près la même. Le conseil de district d'aujourd'hui est le successeur du surveyor paroissial d'autrefois. Gomme le surveyor et comme les highway boards il est chargé de l'administration des

(1) Chiffres cités par M. Fowler dans le discours par lequel il introduisit à la Chambre des communes (21 mars 1898) le bill relatif à la réforme du gouvernement local .

(2) Du moins, ils ne tarderont pas à disparaître. La mise en vigueur du nouveau système peut être différée de trois ans par le conseil de comté (et même plus longtemps encore si le gouvernement y consent).

voies publiques. Les règles qui président à cette administration ne se sont guère modifiées jusqu'ici. Ce domaine a constamment admis une intervention efficace et fréquente des juges de paix. D'un autre côté, on a toujours reconnu aux intéressés, aux paroissiens — particulièrement dans les paroisses rurales — le droit d'élever la voix et de faire entendre leurs réclamations.

Signalons à titre d'exemple une procédure assez singulière, qui nous semble caractériser à merveille Tesprit du droit administratif de l'Angleterre. L'autorité de voirie est légalement obligée d'entretenir et de réparer les voies publiques. Lorsqu'un chemin est en mauvais état, cette autorité peut, à la requête de toute personne, ôtre sommée de comparaître devant une session spéciale des juges de paix. Les juges font alors inspecter par un expert le chemin dénoncé, à moins qu'ils ne préfèrent procéder en personne à cette opération. S'ils estiment que la plainte est fondée, ils ordonnent à l'autorité de voirie de se mettre en règle dans un délai déterminé. Si elle s'opiniâtre dans son inaction, ils font exécuter le travail à ses frais et fixent la somme qu'elle sera tenue de payer de ce chef aux tiers qu'ils désignent. Il peut se faire néanmoins que l'autorité de voirie dénie toute espèce d'obligation relativement à ce chemin. Le débat prend immédiatement des proportions beaucoup plus vastes. La question est alors de la compétence de la Cour d'assises ou de la session trimestrielle. C'est véritablement une procédure criminelle que l'on met en mouvement. Un acte d'accusation (ôi// 0/ mrfeW;w<?n/) est dirigé contre la highxoay authoritij et c'est le jury qui statue.

Une telle procédure présente évidemment un caractère archaïque. Par ses origines, elle remonte à une époque où la justice et l'administration se combinaient encore plus

étroitement qu'aujourd'hui. Aux termes d'une loi de 1878 (1) il est permis au coiinty coiincil de recevoir des plaintes touchant le mauvais état des voies publiques. Il peut enjoindre à l'autorité de voirie de remplir ses obligations, et, en cas de négligence persistante, faire procéder d'office aux travaux requis. Si l'autorité de voirie conteste Inexistence môme de son obligation, ce sera le county councii qui se portera accusateur contre elle devant le jury (2).

(1) 41 et M Vict. c. 77.

(2) Que l'on nous permette d'ajouter quelques traita à un tableau nécessairement trop succinct. Un chemin appartenant à un particulier (ou bien encore à une administration ou à une compagnie) peut ôtre, s'il est affecté à Tusage du public, conyerti en higJiway. Son entretien sera alors à la charge de la circonscription de voirie. Une telle conversion doit être autorisée par la session spéciale, à la suite d'investigations auxquelles deux juges de paix procèdent personnellement. Toutefois si la highway nuthority^ agissant avec le consentement d'une assemblée de paroissiens spécialement convoquée à cet effet, s'oppose à ce que le chemin en question devienne un highway^ la conversion proposée ne peut être ordonnée qu'à la suite d'un débat contradictoire. — Une procédure analogue est suivie lorsqu'il s'agit de faire peser bur la paroisse (ou sur le district) l'entretien d'un highway^ maintenu et réparé auparavant par un particulier.

La highway authority (vestry ou autorité sanitaire) avait également le droit de demander qu'un chemin fût fermé ou détourné (ce qui impliquait naturellement l'acquisition des terrains nécessaires). D'autre part, elle pouvait consentir, sur la provocation d'un tiers, à une suppression ou à un détournement. Deux juges de paix, après s'être livrés personnellement à une enquête approfondie, émettaient un avis motivé sur la question. Toute personne lésée par cet avis (et notamment la highway authority) pouvait appeler de la décision des magistrats à la session trimestrielle. Le jury statuait sur le point de savoir si le nouveau chemin était plus commode ou plus raprochéque l'ancien. Si le verdict du jury était favorable à la mesure proposée (ou s'il n'y avait pas d'appel) la session trimestrielle ordonnait que le projet s'exécutât. — Une décision de deux juges de paix pouvait également déclarer (depuis la loi de 1878) qu'un highway^ sans être supprimé, cesserait d'être entretenu aux frais du public. Mais, il dépendait de la session trimestrielle de rétablir l'obligation d'entretien. — En somme, ces différentes procédures sont encore en vigueur aujourd'hui. Seulement, depuis la loi du 5 mars 1894. il faut le consentement

On est du reste autorisé à croire que radministration des voies publiques ira se aiodernisant de plus en plus. L'entretien des routes n'est plus que Tune des fonctions des conseils de district. Il tombe sous l'application des règles qui gouvernent la gestion tout entière de ces corps représentatifs. C'est ainsi notamment que les frais entraînés par la réparation des roules grèvent en principe le district fund^ et sont rangés parmi les dépenses générales de la circonscription.

Nous nous sommes occupé jusqu'à présent des voies de communication en général. Parmi les nombreuses routes qui sillonnent le sol de l'Angleterre, il en est que l'on ne peut confondre avec les autres et qui, de tout temps, ont été soumises à un régime exceptionnel. Nous voulons parler des chaussées à péages, des tumpike roads,

La création d'une route ordinaire résultait, soit d'un long usage, soit de la volonté des propriétaires du sol, soit enfin d'un acte du Parlement. Par la force des choses, ces chemins avaient généralement pour objet de réunir entre elles les paroisses, de faciliter les relations de voisinage.

àviparish council et du district coun cil poviT qu'un chemin soit fermé et un highway ne peut cesser d'être entretenu aux frais du public que si le pnrish council (de l'avis conforme du. parish meetitig) y consent. — Un parish council peut également se plaindre au conseil de comté que le district council néglige Tentretien du chemin ou ne s'oppose pas à une suppression illégale ou à des usurpations. Le county council substitue, le cas échéant, son action à celle du conseil de district.

Ces détails n'intéressent guère que les districts ruraux. Nous les mentionnons, non pas à cause de leur importance (elle est médiocre), mais parce qu'ils sont significatifs et quMls illustrent certains aspects du droit administratif de TAngleterre.

A côté d'eux s'établirent — notamment à compter du XVin* siècle, — des voies de communication plus importantes, reliant des points plus éloignés les uns des autres, et qui, à raison môme de leur développement, de leur largeur, de leur destination, avaient été créés à grands frais. La construction de ces chaussées était presque toujours due à des particuliers qui, cela va sans dire, obéissaient à une pensée de spéculation. De là vint la perception de droits de barrière au profit des propriétaires de la route, au profit de la société qui Pavait établie. La présence de ces intérêts d'ordre privé n'empêchait pas les tumpike roads d'avoir une destination d'intérêt général. Elles dépendaient de ce que nous appelons la grande voirie ; elles étaient comprises dans le domaine public. Elles intéressaient par conséquent le droit administratif. Le régime assez particulier auquel ces routes furent soumises, était essentiellement constitué pour d'innombrables actes spéciaux qui leur servaient, en quelque sorte, de chartes d'établissement. C'est en vertu de ces lois particulières qu'elles avaient pu être tracées et que les terrains nécessaires à leur création avaient pu être acquis. Ces lois indiquaient la manière dont les tumpike roarfj? devaient être exploitées et fixaient notamment le taux des droits de barrière. Les plus importantes de ces prescriptions, celles dont l'application était constante, reparaissaient uniformément dans tous les actes locaux. Elles formaient une espèce de droit commun qui finit par être codifié dans une série de lois d'un caractère général (1). Les actes locaux promulgués ulté-

(1) La loi générale la plus récente (mais à laquelle il faut ajouter une quantité d'additions plus modernes) est l'acte 3 Geo. IV. c. 126. — Voyez Gneist, Selfgovernment, p. 852, s. ,

rieurement se référèrent à ces lois, sauf à y apporter telles dérogations que les circonstances exigeaient.

Ces petits codes nous révèlent quelques applications assez singulières de l'ancien selfgovemment anglais. Chaque chaussée était administrée par un « bureau de commissaires » [board of trustées on commissioners). Quelquesuns de ces commissaires étaient élus par les actionnaires dont les fonds avaient servi à la construction de la route [undertakers^ subscribers). Pour être éligible à ce poslede confiance, il fallait posséder, soit de son chef, soit du chef de sa femme, une propriété foncière de 100 livres sterling de revenu annuel, ou bien être héritier présomptif d'un bien de 200 livres de revenu. Dans le ressort de Londres, il fallait une fortune personnelle de 10,000 livres. A côté de ces commissaires élus, figuraient les juges de paix qui remplissaient effectivement leurs fonctions dans les comtés traversés par la chaussée.

Le conseil d'administration ou trust désignait les employés subalternes, décrétait les mesures de police nécessaires, veillait à l'entretien de la route, abaissait et relevait les tarifs^ sans pouvoir dépasser le maximum légal : en un mot, il administrait la route, à la fois à titre de propriétaire et à titre d'autorité publique. Il se maintenait dans les limites et observait les conditions que la loi avait jugé bon d'établir. Sa liberté n'était pas absolue. Il devait notamment rendre compte de sa gestion à la session trimestrielle. Quant à la police proprement dite, la session spéciale exerçait ici les mêmes pouvoirs qu'en matière de routes ordinaires. Il va de soi que la poursuite des contraventions relevait également des juges de paix.

Les paroisses ne demeuraient pas étrangères ou indifférentes au sort d'une chaussée. En dépit de ses caractères

spécifiques, la chaussée n'en était pas moins une route, un highway dont la paroisse tirait parti. Aussi voit-on qu'elle est, en cas de besoin, tenue de subvenir, dans une certaine mesure, à son entretien. Cette obligation pouvait lui être imposée par une sentence des juges de paix réunis en session spéciale (1). La quote-part qu'elle supportait était en général assez modérée. On l'imputait sur le highway raie. L'organisation qui vient d'être décrite est depuis assez longtemps enpleine décadence etilestà présumer qu'ellene sera bientôt plus qu'un souvenir. La concurrence des chemins deferporta un coup mortel àla prospérité des tumpike roads. Les tumpike trusts furent en bien des cas obligés de liquider. 11 y en eut beaucoup qui disparurent à l'expiration du délai fixé par l'acte de concession. A la suite de ces faits, l'entretien des chaussées tomba intégralement à la charge des paroisses, et surtout à la charge des petites paroisses rurales. Leurs ressources ne pouvaient évidemment faire face à des obligations aussi lourdes. Une loi de 1878 (2) vint régulariser cette situation fâcheuse. Elle qualifia de grandes routes, de main roads ^ toutes les routes à barrière dont l'administration avait pris fin depuis le 31 décembre 1870 ou prendrait fin à l'avenir. L'entretien de ces routes fut confié aux highway authorities rurales ou urbaines. Les frais exigés par cet entretien pesèrent moitié sur ces autorités, moitié sur le comté (3). La session trimestrielle avait également la faculté de ranger parmi les mainroads^ h la requête de Isl highway authority^ les routes qui reliaient ensemble des villes importantes

(1) 4 et 5 Vicl. c. 59.

(2) 41 et 42 Vict, c. 77.

(3) Les quarter sessions horoughs n'ont bénéficié de ce régime que depuis le Local Governemnt Act du 13 août 1888.

OU qui aboutissaient à des gares de chemin de fer. Une ordonnance d\i Local Govemnent Board — ordonnance soumise à la sanction du Parlement — pouvait inversement, à la demande de l'autorité provinciale, faire entrer une ancienne route à péages ou une main road dans la catégorie des highwaxjs ordinaires.

La loi du 13 août i888 a enlevé à la session trimestrielle, pour le confier, soit au conseil de comté-, soit au iown council d'un county borough^ le soin de veiller à Tentretien des main raads et des ponts qui en dépendent (1). En principe, les frais d'entretien et de réparation incombent intégralement au comté ou au county borough. II appartient au conseil d'établir des taxes (2), de prendre les mesures de police nécessaires et, dans certains cas, d'édicter des bye-laws. Toutefois les autorités urbaines ou rurales (à savoir les conseils de district) peuvent, sous certaines conditions, revendiquer la faculté de pourvoir à l'entretien des main roads qui traversent les circonscriptions qu'elles administrent. Lorsqu'il en est ainsi, elles ont le droit de prendre les mesures de police voulues et reçoivent du

(1) En Tei'tu de Tancienne common law (conlirmée notamment par le statut 22 Hen. VIII. c. 5) Tentretien des ponts et des routes qui y aboutissent (jusqu*à 800 pieds de distance) incombe soit aux habitants du comté, soit aux habitants des bourgs incorporés. Le comté ne prend à sa charge les ponts construits depuis 18(53 que moyennant certaines garanties. En ce qui concerne les ponts érigés depuis le 20 mars 1836, l'entretien des chemins qui y accèdent et qui les utilisent, incombe à Tautorité chargée du soin des routes. Depuis la loi de 1888, le county council a naturellement hérité, en ce qui touche les ponts du comté, des attributions de la session trimestrielle.

(2) Il est néanmoins des ponts et des main roads dont l'entretien peut être mis pour moitié à la charge d'une centurie (hundred) (41 et 42 Vict. c. 77 et 51 et 52 Vict. c. 41). Nous ne connaissons pas d'autre exemple où l'antique centurie jouisse encore d'une existence administrative distincte.

coimty council des subventions plus ou moins élevées (1). La part contributive des autorités intéressées est fixée par elles de commun accord.

Alors même que le conseil de district ne revendiquerait pas le droit d'administrer les main roads^ il peut, soit à la suite d'une entente, soit même à la requête du county coîincily être chargé de procéder à des travaux d'entretien, de réparation et d'amélioration. Les frais de ces travaux incombent alors au conseil de comté. Ce corps politique surveille en toute hypothèse la gestion du conseil de district, et si celui-ci néglige de remplir ses obligations, il intervient et fait le nécessaire aux frais du district. En cas de dissentiment sur Tun ou Tautre de ces divers points, on a recours à l'arbitrage du Local Government Boai^d,

(1) Le droit de revendiquer l'administration des main roads n'appar* tient au district rural que depuis la loi du 5 mars 18U4.

l'enseignement primaire.

L'indifférence de l'Etat et des classes dirigeantes relativement à l'instruction du peuple fait certes assez peu d'honneur à l'Angleterre du commencement de ce siècle. Il ne semblait pas que les pouvoirs publics eussent à se préoccuper de cette question et qu'il y eût véritablement un intérêt national à diminuer le nombre des illettrés. L'instruction de l'homme du peuple était ordinairement envisagée comme une œuvre charitable, dont l'accomplissement peut être abandonné sans inconvénient à la bonne volonté de Péglise et des sectes religieuses. On paraissait croire qu'une intervention de l'Etat dans ce domaine constituait une entreprise condamnable sur les privilèges traditionnels de l'église établie. Celle-ci, en dépit de l'énormité de ses revenus, était loin d'avoir rempli d*une manière satisfaisante cette partie si importante de sa tâche civilisatrice. Il est toutefois équitable de reconnaître que le zèle religieux et la générosité des particuliers avaient abouti à des résultats appréciables. La rivalité entre l'église officielle et les sectes dissidentes s'était montrée relativement féconde. Les différentes associations religieuses avaient créé à l'aide de leurs ressources, dans un grand nombre de localités, des écoles ou les enfants pauvres re-

l'bnseignement primaire 371

cevaient gratuitement l'instruction. En Tabsence de toute obligation légale, ces écoles n'étaient pas fréquentées d'une manière assidue et ce n'était naturellement que la plus faible partie de la population totale du royaume qui pouvait y être admise. L'instruction qu'on y donnait était trop souvent rudimentaire. Enfin elles présentaient ordinairement un caractère confessionnel nettement tranché.

Ici encore, pour qu'un grand pas en avant pût se faire, il fallut le triomphe de la démocratie. Le peuple, lorsqu'il eut acquis la conscience de sa force, exigea qu'on Tinstruisît. Ses revendications, surtout au début, ne pouvaient s'exprimer que d'une manière confuse. Le parti libéral, auquel la réforme de 1 832 avait donné une prépondérance durable, se fit tout d'abord l'interprète des aspirations de notre époque. D'un autre côté, le parti conservateur avait trop d'expérience pour ne pas envisager comme un phénomène inéluctable l'avènement des classes populaires au pouvoir, et, en môme temps, trop de clairvoyance pour ne pas comprendre qu'en formant et en cultivant l'esprit du futur souverain, on avait chance de rendre son empire moins arbitraire et moins aveugle. Il est donc permis de dire que l'Angleterre entière, sans distinction de parti, entra courageusement dans la voie qui lui était ouverte. 11 y avait énormément de chemin à faire pour regagner le temps perdu. De larges étapes furent rapidement franchies. Au bout d'un demi-siècle environ, le problème de l'enseignement primaire avait reçu une solution qui, pour n'avoir pas désarmé toute critique, répond toutefois, dans son ensemble, aux légitimes exigences de la société moderne (1).

(1) Gneist, Das Englische Verwaltungsrecht, p. 859 et suiv. — Henry

L'évolution qui s'est accomplie en matière d'enseignement primaire présente deux phases essentielles. Au début, l'Etat s*abslintde pénétrer par voie d'autorité dans ce domaine et d'exercer une contrainte quelconque, soit à l'égard des administrations publiques, soit à l'égard des particuliers. Il réduisit son action au rôle de donateur et se contenta d'accorder des subventions aux écoles dont la fondation serait due à l'initiative privée. Cette première période dura de 1832 à 1870.

En 1832, le Parlement accorda pour la première fois au gouvernement une somme de 20,000 livres sterling en vue de favoriser l'éducation générale [gênerai éducation). 11 appartenait à la trésorerie de faire la répartition de cette somme. La subvention fut renouvelée les années suivantes et son chiffre alla toujours grandissant (1). Elle était affectée à des objets multiples. Les dépenses nécessitées par l'érection d'écoles, par le traitement des instituteurs, par l'acquisition de livres de classe, par la création de bourses d'études, par la fondation d'écoles normales [iraining schools) étaient en partie couvertes par des allocations gouvernementales. Un subside n'était accordé à une école que si elle justifiait de ressources particulières provenant, soit de contributions volontaires, soit de fondations locales. Le chiffre de la subvention était en général du tiers ou de la moitié du revenu que l'école possédait d'autre part. L'intervention gouvernementale dépendait de la bonne volonté des particuliers et s'y subordonnait. Une telle condition

Graik, The State and Edticatioyi (dans la série The English Citizen). — William M. Mackeozie, A treatise on the elementary éducation acts, 1870-1891.

(1) Déjà on 1839, le chilTre de la subvention annuelle fut porté à 30,000 livres.

l'enseignement primaire 373

était fâcheuse pour les paroisses les plus pauvres où, faute de ressources, l'initiative privée demeurait souvent inac-

Les écoles qui profitaient des libéralités officielles se rattachaient toutes aune confession religieuse déterminée. Le but de l'Etat était simplement de favoriser le développement et les progrès d'un régime créé par le dévouement des différentes communions religieuses. En réalité, les subsides étaient presque intégralement absorbés par deux grandes associations, la National Society qui personnifiait l'église anglicane et la British and Foreign Schools Society qui représentait les dissidents (1). La National Society prenait de beaucoup la plus grosse part. Les écoles qui dépendaient de ces deux associations étaient confessionnelles. Des croyances religieuses déterminées présidaient à l'enseignement qu'on y donnait. Des subsides ne tardèrent pas à être accordés aux écoles qui ne se rattachaient pas à Tune ou à l'autre des deux grandes associations dirigeantes. Mais, dans cette hypothèse, l'octroi du subside était subordonné à deux conditions. Il fallait, d'une part, que l'explication de la Bible fût comprise dans le programme des cours, et, d'autre part, que les enfants ne fussent pas astreints à recevoir l'enseignement religieux, lorsque les parents s'y opposaient.

A dater du moment où une école acceptait l'aide de l'Elaty elle était soumise à l'inspection des agents du gouvernement. Ces inspecteurs apparaissent pour la première fois en 1839. Ils étaient nommés par le gouvernement avec le concours des associations religieuses. Cette inspection, qui embrassait les objets les plus divers, de-

(1) La British and Foreign iSchools Society date de 1808 et la National Society de 1811.

vint de plus en plus minutieuse, de plus en plus exigeante. La rigueur s'accrut notamment depuis un règlement du \

29 juillet 186i [Revised Code). L'octroi d'une subvention dépendait de l'accomplissement de certaines conditions. Les locaux utilisés par l'école devaient être agréés. Il fallait que rinstituteur fût diplômé, que la fréquentation de Técole fût régulière, qu'un examen subi par les élèves démontrât la valeur de l'enseignement.

On a vu plus haut que, à l'origine, il appartenait au ministère des finances de distribuer le subside accordé en bloc par le Parlement. Une telle situation ne pouvait être que transitoire. En 1839 une ordonnance royale mit à la tête de ce service encore rudimentairc un comité du conseil privé {Spécial Committee of the Privy Council). Le chef officiel de ce comité était le Lord Président du conseil privé. C'est du comité que relevaient les fonctionnaires dont l'action s'exerçait dans ce domaine. Il y avait là le germe d\m département ministériel. Quelques années après, ce département se dessina et revêtit une forme mieux accusée. Un acte de 1856 créa le poste de « Vice- Président dû comité du conseil privé pour l'éducation » ( Vice-Président of the Committee of the Privy Coimcil on Education). Ce Vice-Président est un véritable ministre, membre du Parlement, occupant d'ordinaire un siège dans le cabinet. En dehors de l'instruction primaire, il a encore quelques autres services sous sa direction, notamment le département des sciences et des beaux-arts et les écoles de Tarmée et de la marine. Le titre complexe que nous venons de mentionner désigne, aujourd'hui encore, le ministre de l'instruction publique en Angleterre (1).

(1) Le ministère de l'instruction publique {Education Department) est officielleinent qualifié de la manière suivante : the Lords of the committee

l'enseignement primaire 375

Ce qu'il y a de bien remarquable dans le développement de rinslruclion primaire en Angleterre, c'est que, durant une période de près de quarante années, il ait pu se poursuivre en dehors de toute intervention de la loi. Le Parlement, à la vérité, mettait annuellement un large subside à la disposition du gouvernement; mais il laissait le gouvernement tout à fait libre d'user de ce subside comme il Tentendait. Toute cette matière était exclusivement régie par des décisions ministérielles. Plus de dix millions de livres sterling avaient été dépensés, sans qu'aucune loi eût décrété quoi que ce fût relativement à cette dépense. Jamais un pareil blang-seing n'avait été donné par la législature au pouvoir exécutif. Il faut d'ailleurs reconnaître que le pouvoir exécutif, malgré d'ardentes controverses, et en dépit de mille tiraillements, avaitrempli, avec autant de clairvoyance que de modération, la tâche qui lui était confiée. Néanmoins, il était inadmissible qu'une organisation qui touchait à des intérêts si nombreux et si graves, conservât indéfiniment un caractère provisoire. Des réformes urgentes, et que la loi seule pouvait sanctionner, étaient Réclamées par l'opinion publique. Le résultat de l'intervention du législateur fut la loi du 9 août 1870 (1), laquelle, complétée d'ailleurs par des lois plus récentes, régit à Theure actuelle l'enseignement primaire en Angleterre.

for the time being of Ihe Privy Gouncil appointed for Education. — Il est inutile d'ajouter que ce département ministériel n'a dans son ressort, ni l'enseignement secondaire, ni l'enseignement supérieur.

(1) 83 et 34 Vict. c. 75. — Cette loi a été complétée et modifiée par des actes plus récents et notamment par les lois suivantes : 30 et 37 Vict. c. 86 (5 août 1873) ; 39 et 40 Vict. c. 79 (15 août 1876) ; 42 et 43 Vict. c. 48 (11 août 1879) ; 43 et 44 Vict. c. 23 (26 août 1880) ; 48 et 49 Vict. c. 38 (31 juillet 1885) ; 54 et 55 Vict. c. 56 (5 août 1891) ; 56 et 57 Vict. (22 septembre 1893).

Le territoire entier du royaume est divisé en un certain nombre de districts scolaires (schooi districts). Le district scolaire se confond, soit avec le bourg municipal, soit — en dehors des bourgs — avec la paroisse. II dépend du ministère de Tinstruclion publique [Education Deparlment) de fédérer plusieurs districts contigus et d'en faire une seule circonscription plus vaste. Cette circonscription est qualifiée de « district scolaire uni » {united schoçl district). Vue telle opération ne s'accomplit qu'à la suite de formalités minutieuses et d'une enquête. Toutefois elle peut encore être effectuée par V Education Department s'il estime que les intérêts de l'enseignement l'exigent, ou si les habitants de deux ou plusieurs districts lui adressent une requête à ce sujet. Un « district uni » peut être dissous moyennant l'observation de formalités semblables à celles qui ont entouré sa constitution. On conçoit que, dans l'intérêt de l'enseignement, on ait eu souvent recours à des combinaisons de ce genre (1), La métropole ne constitue qu'un seul district.

Il faut que, dans chacun des districts scolaires, les enfants soient mis à même de recevoir l'enseignement primaire, en suivant les cours d'une école qui réponde aux exigences formulées par la loi.

Une école fondée par des particuliers, et notamment par une secte religieuse [voluntary schooi)^ peut être officiellement reconnue comme école publique élémentaire [public elementary schooi). Pour cela, elle doit se conformer aux

(1) Le gouvernement peut également ordonner qu'un district scolaire contribuera au maintien d'une école située dans un autre district.

l'enseignement primaire 377

prescriptions arrêtées par le département de Tinstruction publique sous l'autorité du Parlement, et souffrir l'inspection des agents de PElat (1). De plus — et c'est là le point essentiel — elle est tenue de respecter le principe d'une entière liberté de conscience. Tout enfant doit y être admis. Aucun élève ne peut être astreint à recevoir renseignement religieux, pas plus que Ton ne peut exiger de lui qu'il participe ou qu'il s'abstienne de participer aux exercices. d'un culte quelconque (2). L'enseignement religieux doit être donné au commencement ou à la fin des heures de classe, et le moment de la journée qui y est affecté, doit être indiqué sur un programme [time-table] affiché ostensiblement dans la classe même. Lorsqu'une école libre satisfait à ces diverses conditions, qu'elle est effectivement nécessaire à la population du district et qu'elle n'est pas exploitée dans une pensée de lucre, elle bénéficie des subventions gouvernementales.

Il peut se faire que, dans un district déterminé, les obligations qui se rattachent à l'instruction primaire, ne soient qu'imparfaitement remplies. C'est précisément pour remédier à une situation de ce genre que la loi de 1870 introduisit une grave innovation dans le régime intérieur du pays et qu'elle créa de toutes pièces un organisme politique nouveau.

Lorsque le a département de l'éducation » acquiert la conviction que l'enseignement primaire est insuffisant dans tel ou tel district, ou qu'il ne répond pas aux conditions voulues, il dote ce district d'un « bureau scolaire » [school board). Cette résolution n'est prise en général qu'à la suite

(1) L*inspection ne s'étend toutefois pas à renseignement religieux.

(2) Cette condition est ordinairement qualifiée de « clause de conscience » (conscience clause).

d'investigations approfondies et entourées pour les intéressés de toutes les garanties désirables (1). Toutefois le gouvernement est libre de procéder immédiatement à la formation du bureau scolaire, lorsqu'il est assuré qu'une école existante disparaîtra au préjudice des intérêts de l'enseignement, ou encore s'il en est requis par le town council d'un bourg ou par la majorité des contribuables du district (2).

Le système auquel le législateur a finalement abouti est donc la création éventuelle, dans tout district scolaire, d'une assemblée élective délibérant et prononçant sur les questions qui intéressent l'enseignement primaire. La loi ne crut pas utile de confier ces délicates fonctions aux assemblées locales qui avaient été précédemment instituées

(1) UEducation Department, après avoir recueilli les informationâ qu'il juge utiles, publie une décision qui détermine les besoins du district sous le rapport de renseignement primaire. Cette décision peut faire l'objet de protestations écrites émanant, soit de dix contribuables au moins (ou de contribuables imposés à raison de biens dont le revenu net est égal au tiers de la valeur annuelle imposable du district), soit des administrateurs de toute école primaire située dans le district. En cas do protestation, VEducnlion Department fait procéder à une enquête publique. A la suite de cette enquête (ou en l'absence de protestation) VEdura^ tion Department^ s'il estime que le district ne répond pas aux conditions voulues au point de vue de l'enseignement primaire, indique les mesures qui devraient être prises. Si rien n'est fait dans un délai de six mois, le gouvernement provoque la création d'un school board. Depuis la loi du 5 août 1891; un district est considéré comme ne réunissant pas les conditions requises, lorsqu'il est insuffisamment pourvu d'écoles donnant renseignement gratuit.

(2) Le gouvernement peut aussi, à la requête des contribuables (pourvu que leur résolution soit prise à la majorité des deux tiers des voix) et s'il constate en outre, d'une part que le school hoard n^administre aucune école, d'autre part qu'il est satisfait dans le district aux exigences de l'enseignement primaire, prononcer la dissolution du xchool board. Le gouvernement peut aussi former un united school district dans les conditions où il lui est permis d'établir un school board. Dans les paroisses rurales, c'est le parish meeting qui, depuis la loi du 5 mars 18î)4, est compétent pour délibérer sur ces diverses questions.

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pour subvenir à d'autres besoins. Elle isola l'enseignement primaire de l'ensemble de Tadministration municipale et le pourvut d'un organe qui luiappartientenpropre.il nous reste à voir par quels procédés cet organe est constitué et quelles sont les fonctions qu'il remplit.

Le school board comprend de cinq à quinze membres^ Le nombre des membres est fixé pour la première fois par V Education Department, Après cela, il peut être modifié par une résolution du ôoarrf lui-même, revêtue de l'approbation du gouvernement. Dans les « districts unis «chaque district est représenté par des membres qu'il désigne spécialement. Le board est élu pour trois ans. Sont électeurs : dans les bourgs tous ceux qui figurent sur le rôle des bourgeois ; dans les paroisses tous les contribuables. Toute personne âgée de vingt et un ans peut être élue membre d'un school board. Aucune condition de fortune ou de résidence n'est requise. Les femmes sontàIa.fois électeurs et éligibles. En cas de compétition, les élections ont lieu au scrutin secret.

Les électeurs qui désignent les membres d'un school board ne sont pas distribués en plusieurs classes suivant l'importance de leur fortune. La loi de 1870 a répudié cette combinaison^ où se marque l'empreinte d'un esprit aristocratique. Par contre, elle sacrifie à une idée nouvelle, d'origine assez récente, et qui a pour caractère de vouloir procurer aux élections une plus grande sincérité. L'assemblée élue doit être une image fidèle, une réduction exacte de la masse complexe dont elle exprime les vœux. On relève ici la seule tentative — du moins la seule tentative un peu durable — qui ait été faite en Angleterre en faveur de la représentation proportionnelle. Le procédé auquel on eut recours est celui du vote cumulatif. Tout

électeur a naturellement autant de votes à émettre qu'il y a de candidats à élire. Il est autorisé à rassembler tous ses suffrages sur la tête d'un même candidat ou à les distribuer, comme il Tentend, entre les candidats qu'il préfère.

Une fois le school board installé, il devient, dans le district qu'il représente, l'autorité légale en matière d'enseignement primaire. S'il néglige ou s'il se trouve dans l'incapacité de remplir ses fonctions, le gouvernement est libre de le dissoudre. Ily a lieu dans ce cas, soit aune nouvelle élection, soit à la désignation d'un school board composé de membres nommés par le gouvernement.

Le bureau scolaire exerce tous les pouvoirs qui sont nécessaires à l'accomplissement de sa mission. Il se réunit au moins une fois par mois etne peut délibérer que lorsque trois de ses membres au minimum sont présents. 11 nomme un président et un vice-président. Il lui est loisible de désigner un secrétaire et un trésorier et de choisir dans son sein un comité administratif de trois meaibres au moins (managers). Il est libre de confier à des fonctionnaires spéciaux le soin de poursuivre l'exécution des bye-laws qu'il édicté relativement à la fréquentation obligatoire des écoles primaires. Il établit, sous la sanction de VEducation Department^ le tarif de la rétribution scolaire. Si le district qu'il administre est pauvre, il peut, sous la sanction du ministère et pour certaines périodes, rendre l'enseignement gratuit. La loi indique d'ailleurs les moyens par lesquels il est possible de suppléera l'indigence des familles nécessiteuses. Le school board doit veiller à ce que les locaux affectés à l'enseignement satisfassent à toutes les exigences. Il peut acquérir des écoles existantes et ériger de nouvelles écoles. Il lui est permis de se procurer les terrains nécessaires, même au moyen d'une expropriation, et de contracter des emprunts.

l'enseignement primaire 381

Le school board possède en effet — et c'est là un point essentiel — une véritable autorité financière. Son devoir est de constituer un fonds scolaire, un school fond, alimenté par les rétributions des élèves, par les subsides de TEtat, par des donations, et aussi par Tcmprunt. Lorsque le fonds scolaire ne réussit pas à subvenir aux obligations du school board^ il appartient à cette assemblée de combler le déficit au moyen de TimpôL Elle établira une a taxe scolaire w {school raie). Cette taxe, proportionnelle au revenu net des immeubles, est recouvrée dans les bourgs de la même façon que le borough rate^ et, dans les paroisses, de la môme façon que le poor rate. L'impôt fournit en général au bureau scolaire 50 0/0 des ressources dont il dispose. Tout emprunt doit être autorisé par le gouvernement et son remboursement s'opère dans un délai maximum de 50 ans. Les comptes sont apurés par les soins d'un auditeur de district. On observe à cet égard les mêmes formalités que pour l'apurement des comptes relatifs à la taxe des pauvres.

L'école qui dépend du school board est, dans toute la force du terme, une école officielle. Il va de soi qu'elle est inspectée par les fonctionnaires de l'Etat. Le point à noter, c'est que l'enseignement qu'on y reçoit est dominé par un principe essentiel, auquel la loi de 1870, après de vifs débats, a fini par donner sa consécration. Nous serions tenté de dire que la loi de 1870 a fait triompher en cette matière le principe de la neutralité religieuse, si cette notion même de neutralité, transportée en Angleterre, n*y revêtait un sens particulier. Dans ce pays, la neutralité consiste essentiellement à ne pas se déclarer en faveur de telle secte religieuse, plutôt qu'en faveur de telle autre. Elle est encore, si nous osons ainsi parler, tout imprégnée d'esprit

chrétien. Elle n'implique en aucune façon l'obligation de se taire sur le christianisme, ni, à plus forte raison, Pobligation de ne se prononcer ni pour ni contre Texistence de Dieu. C'est une neutralité toute biblique. Sans doute, il est permis à un school board d'adhérer à une neutralité absolue et d'exclure toute espèce d'enseignement religieux des écoles qu'il administre. Une telle indifférence n'est en aucune façon un devoir et constitue jusqu'à présent un phénomène exceptionnel (1). Il est parfaitement licite de lire et d'expliquer l'écriture sainte dans les écoles officielles. Mais, ce qui est interdit, c'est de le faire dans l'esprit de telle ou telle secte déterminée. L'enseignement religieux, qui du reste n'est jamais obligatoire, doit être exclusif de l'emploi d'un catéchisme o.u d'un formulaire (2).

En général, l'instituteur (et non pas un ministre du culte) se borne à lire la Bible, à l'expliquer et à en tirer des instructions conformes aux principes de la morale et de la religion.

Une telle conception présente évidemment le caractère d'un compromis. Gomme tous les compromis, elle a mécontenté les esprits extrêmes et a tout récemment été l'objet de critiques passionnées. L'orthodoxie ne s'habitue que difficilement à l'idée d'un enseignement de la Bible af-

(1) Sur 2,331 schools boards qui subsistent en An$;leterre et dans le pays de Galles, il n'en est que 91 qui aient admis le principe d'une entière « sécularité v. Ces districts sont en général de peu d'importance (70 sont situés dans le pays de Galles). Birmingham est le seul district vraiment considérable qui se soit rallié A ce système (J. G. Fitch, Religion in pritnary schools dans le JSineteenth Century, 1894, II, p. 55-71. Cet article excellent résume à merveille l'état actuel de la question en ce qui touche à l'enseignement religieux dans les écoles primaires).

(2) Le texte de l'article 14 de la loi de 1870 est ainsi conçu : « Aucun catéchisme ou formulaire religieux distinctif d'un culte déterminé {denomination) ne sera enseigné dans l'école ».

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franchi de tout dogmatisme, et, d'autre part, il se rencontre un bon nombre de novateurs plus audacieux qui — sans être en général hostiles à Tinfluence religieuse — ;

aspirent à une neutralité plus complète, à une k sécularisation » absolue (1). 11 est possible que la logique soit en faveur des solutions tranchées ; mais il ne semble pas

— dumoins jusqu'à présent — qu'elles puissent compter sur Tappui de Topinion publique. Le système inauguré par le législateur de 1870 a donné d'excellents résultats — en dépit d'inévitables tiraillements (2) — et répond somme toute aux vœux de la population.

Au point de vue des subventions gouvernementales, les écoles administrées par les schools boards sont placées exac- j

tement sur le même pied que les écoles privées reconnues (voluntary schools) (3). Elles sont assujetties au même

(1) Le système préconisé par les réformateurs (orthodoxes ou radicaux consisterait en somme à faire donner l'enseignement religieux, dans toute école officielle, par les représentants (notamment par les ministres) des différentes confessions. L'enseignement purement biblique et moral serait proscrit. Outre les difficultés matérielles d'exécution, on objecte avec raison que ce serait faire de Técole primaire — et très malencontreusement

— le domaine de controverses théologiques. On peut consulter sur cette

question quelques articles récents parus dans les revues anglaises, notamment: Edinhurgh Review, 189i, II, p. 473 suiv. {The Educational crisis) ; Contemporary Revietc^ 1894; II. p. 626 suiv. (The destintction of the school honrd, par M. John Clifford) et surtout deux excellentes études de M. J. G. Fitch dans le Nineteenth Century: Religion in primarxf «c/iooi^ (1894,11, p. 55) et The Bible in elementary Schools (1894, II, p. 817).

(2) Il est certain que l'embarras de l'instituteur chargé de l'enseignement religieux peut être assez grand. Lui est-il permis de parler du dogme de la trinité, de celui de la divinité du Christ, de celui de Tlncarnation ? Un tel enseignement serait-il ou ne serait-il pas « sectaire » (sectarian) ? Ces questions sont vivement débattues en Angleterre à l'heure actuelle. — Le school board delà métropole a été dernièrement, à ces divers points de vue, le théâtre de discussions véhémentes.

(S) Les écoles des school boards ne sont en principe l'objet d'aucune faveur. Toutefois, lorsque l'impôt perçu dans le district sur pied de trois

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contrôle et doivent satisfaire aux mêmes conditions. Le gouvernement ne peut pas exiger qu'une école se rattache à telle ou telle secte ou que Ton y donne renseignement religieux. A cet égard, il est tenu de se renfermer dans les limites de la neutralité la plus stricte. Le chiffre de la subvention accordée à une école quelconque est égal en principe au total des ressources que l'école possède d'autre part, ressources qui peuvent dériver notamment de souscriptions volontaires, de taxes locales, de rétributions scolaires, de donations. Toutefois la subvention annuelle n'est jamais inférieure à dix-sept shillings six pence par élève.

Parmi les pouvoirs conférés au school hoard par la loi de 1870, il en est un dont nous avons jusqu'à présent omis de parler et dont l'importance est cependant capitale. Le school board est muni du droit d'édicter, sous l'approbation de la reine en son conseil privé, des règlements ou bye-laws établissant, dans le district qu'il administre, le principe de renseignement primaire obligatoire. Il peut ordonner que les parents des enfants âgés de cinq à treize ans fassent suivre à ces enfants les cours d'une école primaire, et frapper d'une amende de cinq shillings par contravention les parents qui ne se conformeraient pas à cette injonction, he^ bt/e-laws déterminent le niveau d'instruction qui doit être atteint et peuvent, en tenant compte de circonstances spéciales (par exemple l'éloignement de l'école), apporter certaines dérogations à la rigueur des prépence par livre, donne un produit inférieur à vingt livres ou à sept shillings six pence par élève, Tallocation gouvernementale est augmentée de manière à parfaire ces sommes.

l'eNSEIGNBMËNT PHIMAIRS 38S

cep tes réglementaires. L'enfant qui justifie avoir reçu par d'autres procédés une instruction suffisante, est naturellement affranchi de l'obligation de se rendre à l'école.

Pendant les premières années qui suivirent la promulgation de la loi de 1870, un certain nombre de school boards firent usage de leurs prérogatives. D'autres n'en tirèrent aucun parti.D'autres enfin tempérèrent le principe de l^obligation par des exemptions, par des atténuations de tout genre. Il y avait à cet égard, dans les différentes régions du pays, de notables inégalités. Il va de soi que les districts scolaires dans lesquels un school board n'avait pas été établi, demeuraient étrangers, sous le rapport de l'enseignement primaire, à toute idée de contrainte.

Voilà bien de la timidité, semble ra-t-il, voilà bien des hésitations dans l'application d'une maxime éminemment juste. Et la situation quelque peu équivoque et inco^ hérente qui dérivait de la loi de 1870, blesse assurément notre goût pour la logique. N'oublions pas que la loi de 1870, bien qu'elle procédât avec mille précautions, inaugurait un système absolument nouveau et qu'elle opérait, somme toute, une espèce de révolution. L'idée même de l'instruction obligatoire rencontrait en Angleterre beaucoup de défiance et soulevait une vive opposition. Il se conçoit que le législateur, avant de recourir à des mesures radicales, ait toléré une période de transition, livrée aux essais et aux tâtonnements. Ces mesures radicales ne tardèrent pas du reste à être prises et placèrent l'Angleterre au niveau des Etats les plus civilisés du continent.

Une loi du 15 août 1876 (1), due à l'initiative du cabinet conservateur, consacra définitivement le principe de l'o-

(1) 39 et 40 Vict. c. 79.

bligation en matière d'enseignement primaire. Ce fut désormais pour les parents un devoir légal de procurer à leurs enfants âgés de cinq à quatorze ans une instruction efficace en ce qui touche la lecture, l'écriture et l'arithmétique (!). L'accomplissement de ce devoir est garanti par des pénalités. Il y a plus : les parents qui négligent de remplir leurs obligations légales ou qui permettent à leur enfant de vagabonder et de fréquenter les mauvaises compagnies, peuvent être sommés par une ordonnance des juges de paix, émise à la requête de l'autorité scolaire, de placer cet enfant dans telle ou telle école déterminée. Les parents conservent la faculté, même dans ce cas, de faire choix de l'école primaire reconnue qu'ils préfèrent. C'est là ce qu'on appelle une « ordonnance de fréquentation » (cUtendance order). Une contravention à cette ordonnance est punie d'une amende qui ne peut excéder cinq shillings (2).

Les school boards^ qui, aux termes de la loi de 1870, avaient simplement la faculté d'édicter des bye-laus introduisant et réglementant l'instruction obligatoire dans leurs districts respectifs, furent astreints par une loi du 26 août 1880 (3) à promulguer des dispositions de ce genre.

(1) L'article 3 de la loi du 15 août 1876 est ainsi conçu : « Le parent de tout enfant a le devoir de faire en sorte que cet enfant reçoive Tinstruction élémentaire en ce qui touche la lecture, l'écriture et Tarithmétique, et si ce parent manque à remplir ce devoir, il tombera sous le coup des ordonnances et des pénalités prévues par cet acte » .

(2) Lorsque le parent qui a la charge de Tenfant persiste à ne pas l'en* voyer à récole ou lorsque c'est l'enfant lui-même qui résiste opiniâtrement à la volonté de ceux qui ont le soin de sa personne, il peut être placé par la Cour de juridiction sommaire dans une école industrielle (aux frais des parents s'ils sont solvables). L'industrial school est un établissement (internat ou externat) soumis à une discipline sévère. Le school board peut prendre à sa charge rôroction et l'entretien d'une école industrielle.

(3) 43 et 44 Vict. c. 44.

l'enseignement primaire 387

Nous avons constaté que d'assez nombreux districts sont dépourvus de « bureaux scolaires ». C'est pour remédier à cette lacune que la loi de 1876 créa une institution nouvelle. Il s'agit des « comités de fréquentation scolaire » [school atiendance commutées) . Un comité de ce genre est nommé par le toum council dans les bourgs, et, dans les autres districts scolaires, par les gardiens de Tunion dont les paroisses intéressées font partie. Le comité de fréquentation est élu pour un an. Il se compose de six à douze membres choisis, soit parmi les conseillers du bourg, soit parmi les gardiens. Il ne peut nommer un fonctionnaire ou assumer une dépense, que du consentement du corps dont il émane. Un district urbain d'une population de 5,000 âmes au moins peut, à la requête du conseil qui Tadministre, être autorisé par VEducation Department à posséder un comité de fréquentation qui lui soit propre. Les membres de ce comité sont désignés par l'assemblée locale. Si la population du district urbain n'atteint pas 5,000 âmes, le conseil peut être autorisé par le gouvernement à envoyer des délégués au school attendance committee de l'union à laquelle il appartient.

Il est clair qu'un << comité de fréquentation » n'est établi que là où il n'existe point de school board. Ses fonctions sont en quelque sorte définies par le titre même dont il est revêtu. Il doit veiller à ce que les enfants âgés de cinq à quatorze ans suivent effectivement les cours d'une école. C'est à sa requête que les juges de paix émettent contre les parents une « ordonnance de fréquentation ». Depuis la loi de 1880 — et à l'exemple du school board — il a non seulement le droit, mais encore le devoir de promulguer des règlements (bye-lav)s) déterminant les conditions dans lesquelles le principe de l'instruction obligatoire sera appliqué

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dans le district (1). Il lui est loisible d'instituer des comités locaux qui lui prêtent leur concours et lui fournissent des informations.

En vue d'assurer Texacte observation des maximes qu'elle établit, la loi a édicté des prohibitions sévères. Il est interdit d'employer un enfant âgé de moins de onze ans (2), et l'on ne peut utiliser les services d'un enfant de moins de quatorze ans que si cet enfant justifie, par la production d'un certificat^ avoir satisfait aux réquisitions légales sur l'instruction primaire (3). Les parents de l'enfant sont assimilés sous ce rapport au patron ordinaire. Toute contravention aux défenses qui viennent d'être indiquées est punie d'une amende, dont le maximum atteint 40 shillings.

Considéré dans son ensemble, le système anglais sur l'enseignement primaire, tel qu'il apparaît aujourd'hui à nos yeux, présente deux caractères essentiels; d'une part, obligation légale pour les parents de faire instruire leurs enfants, d'autre part, complète liberté d'enseignement et

(1) Si le scliool attendance committee reste inactif, V Education Db' partment charge des commissaires qu'il désigne du soin de s'acquitter de ses fonctions.

(2) Il en est ainsi depuis le 1*^ janvier 1894, en vertu de la loi du 2â septembre 1893 (56 et 57 Vict. c. 51). Auparavant, Tenfant pouvait ôtre employé à partir de Tâge de dix ans.

(3) Aux termes de la loi de 1876, un enfant de moins de quatorze ans no peut être employé que s'il a obtenu un certificat de capacité pour la lecture, récriture et rarithmctique, ou s'il justifie tout au moins d'un cer> tain nombre de présences à Técole. Depuis Ja loi du 26 août 1880, les byelaws do l'autorité scolaire locale peuvent exiger un certificat de capacité de tous les enfants âgés de moins de treize ans. Une fréquentation régulière (sans preuve de capacité), ne peut plus être invoquée dans ce cas que par les enfants de treize à quatorze ans. Les enfants de plus de treize ans peuvent étro employés dans les manufactures sans avoir à justifier d'un certain degré d'instruction, pourvu qu'ils fréquentent l'école un jour sur deux (ou tous les jours, soit le matin, soit l'après-midi).