LE CONTROLE DU PARLEMENT SUR L EXECUTIF

Si le Parlement ne doit pas, constitutionnellement, intervenir, soit par un ordre, soit par une

'^ . . ^ Abus

résolution, dans la marche ordinaire du gou- du pouvoir

, , . ,.,,.,, . exécutif.

vernement, a moins qu il ne s agisse d exprimer une opinion sur l'opportunité d'une mesure particulière quelconque ou d'une ligne de politique, il en est autrement lorsque la Couronne elle-même essaie d'empiéter sur les fonctions dévolues au Parlement et essaie d'accomplir elle-même ce qui, légalement^ ne peut être fait sans la sanction et la coopération du Parlement. Il est alors du devoir du Parlement d'intervenir et de demander compte aux ministres responsables de la Couronne, de l'abus ou des excès commis par le pouvoir exécutif. De même, si, individuellement, un ministre se rend coupable, en sa qualité officielle, d'un acte illégal ou oppressif, c'est le droit de la partie lésée de s'adresser au Parlement pour obtenir justice ; le sujet de la plainte étant établi, le Parlement rendra le ministre coupable responsable personnellement de sa mauvaise conduite.

11 y a certaines formes de procédure qui sont d'un

usage courant dans l'administration des affaires publiques par les ministres de la Couronne, et qui doivent être strictement renfermées dans des limites constitutionnelles, de peur qu'elles ne deviennent des instruments d'oppression ou de mauvais gouvernement.

Ce sont : 1^ l'émission d'ordonnances en conseil {orders in comicil) et de proclamations royales ; 2^ l'émission de minutes des comités, du Conseil et autres règlements départementaux; 3^ la législation par les départements publics ; 4^ la passation de contrats par les départements du gouvernement pour le service public.

Xous allons expliquer brièvemement les justes limites dans lesquelles le pouvoir exécutif doit s'exercer en ce qui concerne chacun de ces actes administratifs. Nous définirons ensuite la responsabilité encourue par les ministres d'Etat individuellement pour les actes personnels entachés de fautes, accomplis en leur qualité officielle.

Autorité de la Couronne dans la promulgation des ordonnances en Conseil (orders in council) et des proclamations royales.

La fonction législative appartient au Parlement et une seule des branches de la législature ^^'vExéc%t^ i^e peut légiférer sans le concours des deux Hmftée autrcs. L'Exécutif a un pouvoir limité de législation par voie d'ordonnances en conseil et de règlements élaborés par les départements de l'Etat ; ce droit n'existe que dans les cas où ce pouvoir a été reconnu ou sanctionné par le Parlement.

LE CONTROLE Dt PARLEMENT SLR LEXÉCLTIF 253

C'est une des lois fondamentales de la constitution anglaise, que le souverain ne peut ni modifier les lois existantes du royaume, ni y ajouter, ni dispenser de leur observation (1).

Ce point important a été d'abord établi, et cela sans conteste, sous le règne de Jacques le"", par oraers la discussion du Parlement sur l'affaire de *^^ councii. Bâtes : Bâtes était un négociant anglais, qui refusa de payer l'impôt sur les raisins de Corinthe importés de l'étranger, alors que l'impôt n'était perçu qu'en vertu de la seule autorisation du roi En 1606, la Cour de l'Echiquier soutint les prétentions de la Couronne ; mais' lorsque l'affaire fut discutée à la Chambre des Communes, il fut démontré que cette décision était contraire aux dispositions de la Grande Charte et, par conséquent, était frappée de nullité 11 fut, en outre, déclaré que le souverain ne pouvait pas, sans l'assentiment du Parlement, établir un impôt sur une marchandise importée ou exportée du pays, ^^^ p^'i-^""" ni, en fait^ un impôt quelconque sur les ^^ ^in^^^H^ ^^* denrées soit étrangères soit nationales, ni en temps de paix ni en temps de guerre. Les conclusions formulées en cette occasion furent insérées dans une pétition de griefs, adressée au roi, en 1610, par la Chambre des Communes, et favorablement accueillie par Sa Majesté.

Cette importante doctrine fut confirmée sous le règne suivant, par la célèbre affaire Rex contre Hanipden (2) ;

(1) Thomas, Leading Cases in Const. Laiv, pp. 5, 11.

(2) Broom, Const. Law., pp. 247-305.

à cette occasion, malgré l'opinion contraire soutenue par la majorité des juges, le Parlement annula le jugement et, par le statuts 16 Car. I. c. 14, déclara que le souverain ne peut, sans le consentement du Parlement, lever une taxe ou un shipmoney (1) sur ses sujets (2).

Suivant l'exemple de l'Eglise de Rome, les souverains anglais, dès les temps les plus reculés, réclamèrent le droit de dispenser des lois du pays, par la promulgation de proclamations et par la délivrance de concessions ou de décrets, « nonobstant toute loi contraire ». Ainsi, ils assumaient un pouvoir, virtute coronœ, d'exempter de l'observation des lois existantes ou des peines encourues pour leur violation ; en outre, ils entre prirent de prescrire des règles obligatoires pour le peuple, sur des matières d'ordre secondaire et pour lesquelles on aurait dû laisser une entière liberté d'action (3). Ce courant d'autorité indique que la prérogative de dispensation(/J/T^o^rtf^u^ of dispensing), nonobstant les Acts du Parlement, était, souscertainesrestrictions, reconnue autrefois comme appartenant à la Couronne et fut fréquemment exercée pendant les seizième et dixseptième siècles. L'usage et l'abus de cette prérogative amenèrent des conflits répétés entre la Couronne, le Parlement et les cours de justice ; ils finirent par coûter au roi Jacques II, sa Couronne (4). Finalement, cette branche de la prérogative royale fut supprimée par le Bill of Rights qui porte que « le prétendu pou-

(1) Impôt pour la construction de vaisseaux.

(2) Voir Broom, Const. Laïc, pp. 30(3-370, 404408.

(3) Cas cités, Broom, pp. 375-396.

(4) 76., pp. 494-507 ; Stubbs, Const. Hisl., v. 2, p. 580.

LE C0NTRÔ3.E DU PARLEMENT SUR l'eXÉCUTIF 2Ôo

voir de suspendre les lois ou l'exécution des lois, par voie d'autorité royaie, sans le consentement du Parlenientj est illégal » ; et que « le prétendu pouvoir de dispenser des lois ou de l'exécution des lois, par voie d'autorité royale, ainsi qu'il a été invoqué et employé dernièrement, est illégal ». Depuis lors, personne n'a soutenu qu'un pouvoir de dispensation existait, en toute circonstance que ce soit, au profit de la Couronne » (1).

Depuis la Révolution de 1688, toutes les fois que la Couronne s'est aventurée, dans les cas de nécessité pratique, à lancer des proclamations royales ou des ordonnances paraissant contenir une atteinte aux lois du pays, la nécessité pour le proclamations. gouvernement de recourir à ce procédé a été attentivement, examinée par le Parlement : et, lorsqu'il a été reconnu que le procédé était illégal, mais se justifiait par les circonstances, des acts of indemnity ont été votés à l'effet d'amnistier tous ceux qui l'ont conseillé ou ont pris part à son exécution (2). Une législation de cette nature est une reconnaissance parlementaire du principe que, en cas de danger ou de nécessité urgente, la Couronne, agissant sur le conseil des ministres responsables, peut parfaitement anticiper sur l'action future du Parlement, en suspendant temporairement certaines catégories de statules (3). Sans doute, la Couronne n'a pas constitutionnellement le droit de lancer de telles ordonnances ou proclamations; néanmoins, Sir

(1) Broom, Const. Law., pp. 507, 508.

(2) Ib., pp. 379 n, 508 n.

(,3) Cox, Èng. Govt., p. 29; Campbell, Cfianc, v. 5, p. 267".

Robert Peel dit que « les gouvernements ont assumé et assumeront, dans les cas urgents, des pouvoirs inconstitutionnels et se fieront au bon sens du peuple pour obéir à la proclamation, et au Parlement pour amnistier ceux qui les ont exercés ».

Malgré tout, nonobstant les importantes restrictions ci-dessus mentionnées, des pouvoirs considérables appartiennent encore au souverain en son conseil ; il arrive souvent qu'une disposition législative confère expressément à la Couronne le droit de lancer des ordonnances en conseil. Une grande partie de ce que

l'on peut appeler les détails de la législation %ouncu!' repose sur l'autorité d'orders in council ; les

uns sont promulgués par Sa Majesté, en vertu de sa prérogative; les autres tirent leur force des dispositions d'Acts du Parlement ». Une cour de justice a compétence pour examiner soit la validité, soit l'exactitude, à l'occasion des faits allégués, d'une ordonnance en conseil, dûment promulguée et publiée (2). Comme exemples de la variété et de l'importance des matièrespour lesquelles cette forme de quasi-législation est employée, on peut dire que les orders incouncil, ou les proclamations royales qui sont habituellement lancées à leur suite, sont promulgués: pour la réunion, la prorogation et la dissolution du Parlement ; pour les déclarations de guerre, pour la confirmation ou la désapprobation des Acts votés par les législatures coloniales ;

(1) Peel, Mem., v. 2, p. 131.

(2) Altorney General, c. Evêque de Manchester, L. R. 3 Eq., 13. 436; voirie juge Ritchie dans l'affaire Windsor and Annapolis Hy. Nova Scoiia Equity Décisions, v. 1, p. 307.

LE CONTRÔLE DU PARLEMENT SUR l'eXÉCUTIF 257

pour la ratification des traités; pour l'étendue des termes des brevets d'invention ; pour la concession de chartes d'incorporation à des compagnies ou à des corps municipaux ; pour l'établissement de ports, de foires, etc ; pour la solution de procès en appel ; pour la création de districts ecclésiastiques ou de circuits pour les affaires judiciaires; pour l'exemption du droit de mainmorte ; pour la réglementation du Conseil de l'amirauté et la nomination aux fonctions des divers départements de l'Etat ; pour la création de nouveaux offices, et la détermination des conditions requises pour les remplir ; pour la fixation de l'époque à laquelle seront mis en vigueur certains Acts du Parlement (chose qui souvent a été laissée, parla législature, à la discrétion de la reine en conseil) (1).

Il est difficile de dire exactement ce qui peut et ce qui ne peut pas être fait par order in council, sans qu'il soit besoin d'obtenir une sanction législative spéciale. En règle générale, tous les orders in council restreignant le commerce (sauf les cas où ils sont émis ^ ^

^ Cas dans

en vertu d'un act du Parlement, ou légi- lesquels ii

, , faut la sanction

times parce qu ils se reterent a des cas du

, . 1 , , ,. n s Parlement.

rentrant dans la prérogative de guerre)

ettous \e.sorders suspendant l'action d'un st at ut e, exigent

un act of indemnity. Mais, quand il a été dûment averti

(1) Rapport sur le Conseil privé, Com. Pnp., 1854, v. 27, p. 253 ; rapport sur les Mise. Exp. Ih., 1847-8. v. 18, pt. I, pp. 371, 377. La durée d'a[)plicalion de VEndowed Schonls Ac<, 1869, était fixée à trois ans; sauf le droit pour S. M. en Conseil de le renouveler pour une nouvelle année sans recourir au Parlement ; cette faculté fut exercée par order in council en 1872 (Hans. D., v. 212, p. 340, et voyez 40 et 41 Vict c. 38).

par la Couronne de la procédure suivie dans ces circonstances, le Parlement a toujours été disposé à amnistier le gouvernement pour l'exercice temporaire qu'il avait fait de son autorité dans l'intérêt public, quoiqu'il ait pu être amené à dépasser les limites constitutionnelles du pouvoir exécutif (1).

En ce qui concerne les proclamations, distinctes des ordersin cotivciLcesi une branche incon-

Proclamations. , , i , / • i i i

lestable de la prérogative royale de lancer des proclamations relatives aux lois existantes, avertissant ceuxqui pourraient commettre des infractions, les invitant au respect delà loi, et offrant des récompenses pour l'arrestation des délinquants. Ces documents sont considérés comme des manifestations solennelles de la volonté royale ; ils sont invariablement lancés sur l'avis des ministres responsables. D'ordinaire, ils reposent sur des orders in council et ont pour but de promulguer des décisions prise par le souverain en son conseil. Leur force obligatoire précise a été matière à controverse et même aujourd'hui elle ne saurait être bien déterminée : elle est incertaine comme toutes les questions relatives aux limites de la prérogative. Il est évident toutefois que si une proclamation ne peut créer le droit, elle peut renforcer une loi existante (2).

Lorsque le souverain déclare la guerre à une puissance étrangère, des proclamations sont ordinairement

(1) Voyez les affaires citées dans Lieber, Hermeneutics, 3* éd. 4880, p. 67 H.

(2) Forsyth, Const. Law., p. 180 ?< : Hallam, Const. Hist., vA, p. 337.

LE COiNTRÔLE DU PARLEMENT SUR l'eXÉCUTIF 250

lancées, qui modifient matériellement les lois ordinaires relatives au commerce et imposent des règles sur le commerce avec les neutres ou avec les belligérants (1). De même, des proclamations sont lancées pour fixer le mode, le temps et les circonstances dans lesquelles on mettra à exécution certaines lois, dont la mise en vigueur a été laissée à la discrétion du gouvernement exécutif (2) ; ou encore dans le but de déclarer formellement quelles sont les lois et les pénalités existantes, et l'intention du gouvernement de les appliquer ; ou bien encore elles interviennent pour fixer et prescrire un jour soit de jeûne, soit d'actions de grâces. Mais, « les proclamations n'ont de véritable force que si elles reposent sur les lois du royaume et ont pour objet de les renforcer » (3). Pour êtres valables, elles doivent être publiées dans le Journal officiel du royaume (4).

Le roi, ne peut établir, par voie de proclamation, un délit, alors que le fait n'a pas le caractère criminel en vertu du droit en vigueur, « sans quoi, il altérerait la loi du pays par sa proclamation » (o).

(i) Voir Cox, Inst. Eng. Govt., 28: Ed. Reu., v. 100, p. 192.

(2) Ex. gra. 6 Geo. IV. c. 78 : Municip. Corp. Act de 1833 ; Heallh of town's Act de 1848 ; Royal ïitles Act de 1876.

(3) Coke, 3 Inst. 162. Voyez discussion à la Chambre des Lords, 2 mai 1876, sur les termes de la proclamation lancée conformément au Royal Titles Act.

(4) Act 40 et 41 Vict. c. 41.

(5) Bowyer, Const. Laio , p. 173 ; Att. Gen., Collier, Hans. D. V. 203, p. 1370.

Promulgation d'ordonnances et minutes du Conseil et d'autres règlements ministériels .

La responsabilité des ministres vis-à-vis du Parlement implique nécessairement le droit, pour chaque Chambre, d'exprimer son opinion sur la légalité ou l'opportunité de toute mesure d'administration, et de contraindre à présenter leur justification, les ministres d'Etat qui dans l'exécution de leurs fonctions ont outrepassé les limites constitutionnelles (1).

Dans le fonctionnement d'un gouvernement constitutionnel, l'expérience a prouvé que certains pouvoirs subordonnés de législation doivent être confiés à presque tous les départements ministériels de l'Etat. Tant que ces pouvoirs sont exercés au su du F'arlement et soumis directement à son contrôle, il vaut mieux qu'ils soient aux mains des ministres responsables, qu'entre celles du Parlement lui-même (2). Tous ces règlements, en effet, sont préparés par un ministre responsable,

(1) Voiries débats qui s'élevèrent, en 1817, snr la lettre-circulaire du secrétaire d'Etat pour l'intérieur (Lord Sidmouth) aux lords lieutenants de comtés, touchant l'autorité et les devoirs des magistrats à l'égard des libelles blasphématoires ou séditieux; cette lettre, disait on, était une intervention dans le cours ordinaire de la justice et un empiétement de l'exécutif sur le pouvoir législatif (May, Const. Hùl., v. 2, p. 188).

(2) Voir la déposition des Très Hon. R Lowe, H. A. Bruce et G. B. Addericy, ainsi que de Lord Granville, devant le Goni.sur l'Education, ( om. Pnp., 1865, v. 6, pp. 54, 55, 68. 71, 72, 76, lo3.

LE CONTRÔLE DU PARLEMENT SLR lV.XÉCLTIF 261

avec la sanction de la Couronne. Ni l'une ni l'autre Chambre ne doit essayer d'intervenir prématurément (1). Des minutes du con- ^^°nirtérills.""' seil, des règlements ministériels et autres prescriptions émanant des chefs des principaux départements exécutifs, doivent être fréquemment émis pour les matières particulières d'administration qui demandent à être décidées par une autorité compétente ; mais il est essentiel que tous les actes d'autorité quasi-législative qui ont pu être accomplis par un département quelconque de l'Etat, restent dépî?tementaie dans les limites définies et prescrites par soumise

i 1 au Parlement.

les lois votées par le Parlement ; en outre, chaque fois qu'à cette occasion une dépense sur les fonds publics devra être faite ou qu'un grand intérêt public sera enjeu, le Parlement devra être mis à même d'exprimer son opinion sur ce point, avant que legou- A^ernement n'agisse.

La législation par les départements publics. a) Législation publique.

Une fois admis le contrôle constitutionnel du Parlement sur l'exercice des pouvoirs législatifs par les ministres d'Etat, les départements contrôle

'iu Parlement

executits et autres autorités publiques, sur

il est bien évident que cette méthode pré- \xé"cutfve°"

(1) Hans. D., v. 157, p. 342.

sente dans la pratique un avantage indéniable. Du moment que les limites propres, dans lesquelles ces pouvoirs peuvent être exercés, ont été fixés par statute, avec cette recommandation que toute législation secondaire ou provisionnelle serait dûment soumise au Parlement, — en vue soit d'une approbation tacite, soit d'une ratification directe — il est parfois avantageux de s'en remettre, pour les détails pratiques impliquant des connaissances spéciales ou locales, au département public directement intéressé. Par là on bénéficie, pour la solution de ces questions, de Texpérience locale ; en particulier, lorsque le consentement des parties intéressées a été donné librement, le Parlement est dispensé d'examiner des affaires qu'il peut être difficile de trancher, sans porter atteinte à des intérêts locaux.

Dans son adresse aux électeurs de Greenwich, le 23 janvier 1874, annonçant la dissolution du Parlement et posant à nouveau sa candidature, M. Gladstone observe que (( les droits du Parlement ont atteint un point qu'il semble, pour le présent, difficile de dépasser. Je crois aue nous devons non seulement accueillir, mais bénir toute amélioration immédiatement apportée dans l'organisation de l'autorité locale ou subordonnée, ou qui, sous le contrôle indiscutable du Parlement, tendrait à alléger ses travaux et à accélérer l'expédition des affaires publiques » (1).

Pendant ces quarante dernières années de nombreux acts ont été votés pour conférer et régler l'exercice de ces pouvoirs, tout en les subordonnant aux principes généraux établis par la loi.

(1) Lôndon Times, 24 janvier 1874, p. 8.

LE CONTRÔLE DU PARLEMENT SLR l'eXÉCUTIF 2G3

Ainsi, en 1845, par VAct 8 et 9 Vict. c. 118, les commissaires de bornage « Inclosure corn-

Commissaires

missioners » turent crées et reçurent le de

pouvoir, en certains cas, d'effectuer le o^nage. bornage et en d'autres cas, d'établir pour le bornage des terres, des règlements provisionnels, sauf ratification par ^4^5 du Parlement (1).

De même, en vertu du « Contagions disorders of animais Act » de 1848, le Conseil privé reçut pouvoir de faire des ordonnances et des règlements à l'effet d'atteindre le but poursuivi par cet Act : les ordonnances et règlements devaient être soumis aux deux Chambres dans un délai déterminé (2). C'est ainsi encore que, en 1866, lorsque éclata la peste bovine en Grande Bretagne, on décida d'augmenter les pouvoirs conférés au Conseil privé par l'Act de 1848, et de donner pouvoir à deux Lords du Conseil d élaborer des ordonnances pour les cas urgents, applicables dans certaines parties du pays : ces ordonnances devaient être ensuite communiquées au Parlement. Dans ces conditions, environ 150 ordonnances du Conseil furent rendues (3j. L'Act fut maintenu dans la session suivante, avec des pouvoirs encore plus étendus (4) .

Les ordonnances rendues en vertu des statutes mentionnés plus haut, devaient être soumises au Parlement ; mais elles n'avaient pas à ^d*isa"tées?^ être sanctionnées directement ou indirec-

(1) May, Pari. Prac, éd. 1883, p. 760.

(2) H et 12 Vict. c. 107, secs. 4-6.

(3) Hans. D., v. 187. p. 864 : Act 29 Vict. c. 15 ; Corn. Pap., 1866, V. 59, pp. 213-297 ; Ib., 1867. v. 59, p. 1.

(4) 30 et 31 Vict. c. 125.

ment par l'une ou l'autre Chambre ; ce qui ne les empêcha pas d'être discutées.

La façon de discuter ces ordonnances apparaît dans un débat de la Chambre des Communes du 21 juin 1867; elle prit la forme d'un amendement à la motion de se réunir en comité des subsides, et l'on proposa dans cet amendement de décider qu'une ordonnance donnée relative à l'importation des bestiaux « est inopportune ». Mais, après explications fournies par un ministre, la motion fut retirée.

On a l'habitude de prescrire, pour obtenir force de loi

Les ordonnances ^^e les Ordonnances en conseil, les règle-

doivent mcuts ministériels, les représentations,

être soumises ^

au les règlements des tribunaux ou les tarifs

Parlement.

de frais, émis en vertu d'acts particuliers du Parlement, seront soumis aux deux Chambres, dans le délai de vingt, trente ou quarante jours (selon le cas) de leur élaboration ou de la prochaine réunion du Parlement s'ils ont été rendus en dehors de la session (2).

Parfois, il arrive que cette restriction est omise (3j ; quelquefois aussi, il est déclaré expressément que, dans le cas où une ordonnance ou un règlement viendrait à être annulé à raison de la désapprobation exprimée par l'une ou l'autre Chambre du Parlement, l'abrogation du règlement aura lieu, sans préjudicier à la validité de toutes les mesures qui pourraient avoir été prises en

(1) Hans. D., v. 188. p. 349.

(2) Acis 28 et 29 Vict. c. 112. sec. 3 ; c. 124, sec. 11 ; c. 125, sec. 26 ; 32 et 33 Vir-t. c. 42, sec. 8 ; 38 Vict. ce. 5 et 28.

(3) Voir 39 et 40 Vict. c. 57 ; 40 et 41 Vicl. c. 23.

LE CONTRÔLE DU PARLEMENT SUR l'eXÉCUTIF 265

vertu decesordonnances(l). Quand un projet a été placé sur la table des deux Chambres dans le temps prescrit, sans qu'aucune adresse ait été dirigée contre lui, il sort des mains du gouvernement, et ce dernier ne peut plus en retarder la mise à exécution (2).

Il a été posé en principe — par les commissaires nommés en 1864, pour faire une enquête sur la fondation des écoles en Angleterre — « que le Parlement est le seul corps pouvant être considéra comme investi du pouvoir suprême de faire des fondations et que, sous une forme ou une autre, l'approbation du Parlement doit être obtenue pour tous les projets relatifs à la réorganisation des fondations scolaires (educational trusts) » (3).

A la suite de ce rapport^ l'Act de 1869 fut voté. Il prescrivait la nomination d'une commission peu nombreuse chargée de préparer les projets et les actes fiduciaires pour la réorganisation des écoles dotées. Ces projets devaient être soumis aux conseils de direction de ces écoles, et^ après enquête, à la sanction du comité du conseil de l'instruction Dans certains cas, on admet l'appel au Conseil privé. Enfin, tous ces projets (sauf le cas oii ils sont combattus par une réclamation) doivent être portés devant les deux Chambres du Parlement pour une période de « quarante jours » (4). Si, pendant ce laps de temps, l'une ou de l'assentiment l'autre Chambre, par une adresse à Sa ^ '

(1) Voir 38 et 39 Vict. c. 77, sec. 25 ; et c. 91, sec. 7. (2; Hans. D., v. 234. p. 857.

.3) Corn. Pap., 1867-8. v. 28, pt. 1, p. 635. '4' Ce délai a été porte à « quatre mois » pour certains plans déterminés qui furent soumis au Parlement, en 1873, par l'Act 36

Majesté, lui demande de refuser son consentement au projet ou à une partie du projet, la Couronne ne peut donner son assentiment qu'aux portions de ces projets qui ne soulèvent aucune objection (1).

Le Public Schools (Angleterre) Act de 1868 donne aux conseils de direction des sept grandes

Pouvoirs , , ,

conférés par ccolcs publiqucs qui y sout cnumcrees. Public Schools le pouvoir de faire ou d'amender tous '^^^' les statutes ou règlements existants rela-

tifs à ces écoles, sous certaines restrictions et dans certaines limites déterminées par l'Act. Ces statutes doivent, avant d'entrer en vigueur, être approuvés par les commissaires spéciaux nommés en vertu de l'Act et, en outre, par la reine en son conseil. Si, dans un temps donné, les conseils de direction de l'une de ces écoles négligeaient d'élaborer les statutes et les règlements nécessaires pour la gestion de ces écoles, les commissaires les feraient à leur place et les soumettraient à l'approbation de la Couronne ; toutefois, il y a une réserve : c'est que l'approbation ou la désapprobation de la Couronne à tous statuies, etc., faits par les commissaires n'interviendra qu'autant que ces statutes ou règlements auront été déposés devant les deux Chambres du Parlement pendant quarante jours au moins». Ainsi, au cas où le conseil de direction et les commissaires sont d'accord sur un projet particulier, il n'est pas nécessaire de le soumettre au Parlement ; au contraire,

et 37 Vict, c. 7 ; il acte moflific et porté à « deux mois » dans tous les autres cas par l'Act 36 et 37 Vict. c. 87, sec. 15.

(1) Act 32 et 33 Vict. c. 56, sec. 41 ; Hans. D., v. 207, p. 300 ; /6., V. 213, p. 551.

LE CONTRÔLE DU PARLEMENT SUR l'eXÉCUTIF 267

en cas de désaccord, les projets élaborés par les comsaires devraient être soumis aux deux Chambres (1).

L'Act général de bornage « General Inclosure Act » de 1845 (2) fut le premier qui donna pouvoir aux commissaires de rendre des ordonnances provisionnelles autorisant la clôture des biens communaux, sous réserve de la ratification du Parlement (3) ; aupa-

., . „ . • > 1 , T., Ordonnances

ravant, il fallait recourir a des biUs pro-

. , rri . i» • 1 1) • 11 visionnelles.

prives. Toutefois, dans 1 exercice de leur pouvoirs, les commissaires ne tinrent pas un compte suffisant de la convenance générale et des intérêts des voisins intéressés à la conservation des terres, comme biens communaux ; ils se montrèrent trop disposés à accorder toutes les permissions de clôture sans l'acceptation de certaines conditions. Aussi, en 1869, la Chambre des communes nomma-t-elle une commission pour faire une enquête ; celle-ci conclut à 'ce qu'aucune clôture n'eût lieu dans l'avenir jusqu'au vote d'un nouvel « Inclosure Act ». Mais, plusieurs années s'écoulèrent avant que la Chambre ne votât un nouvel Act donnant effet aux ordonnances provisionnelles sur les clôtures. En 1872, les commissaires de clôture déclarèrent qu'ils avaient suspendu leurs opérations, jusqu'au jour où le Parlement adopterait une politique précise à l'égard des clôtures — le gouvernement ayant, à diverses reprises

(1) Act 31 et 32 VicL c. 118, sec. 19 ; voir Hnns. D., v. 201, p. 188 ; V. 203, p. 1047.

(i) 8 et 9 Vict. c. 118.

(3) Los ordonnances faites en vertu de cet Act n'exigeaient pas la confirmation du Parlenn'nt jusqu'en 1852. A cette époque, l'Act 15 et 16 Vict. c. 70 déclara ()ue toutes les ordonnances provisionnelles devaient être confirmées par le Parlement avant leur mise en vigueur. — Walpole.

essayé, sans succès, de faire voter un nouvel Lwlosure Ad (1). Enfin, le 10 février 1876, le Secré-

incio^ure taire de l'Intérieur présenta un General Inclosure Bill qui fut adopté par le Parlement. En vertu de cet Act, des ordonnances provisionnelles peuvent être rendues pour la réglementation ou la clôture des biens communaux, après que tous les intéressés ont été mis à même de faire entendre leurs observations pour ou contre la mesure projetée ; ces ordonnances provisionnelles doivent ensuite être soumises à l'examen d'un comité parlementaire permanent. Celui-ci étudiera les détails du projet, fera un rapport et renverra aux commissaires toutes les modifications qu'ils proposent. Alors seulement, le bill destiné à confirmer les ordonnances rendues sera introduit et voté (2).

Un comité de ce genre a été nommé pour la première fois, le 26 février 1877, par la Chambre des Communes (à la suite du premier rapport rédigé par les commissaires de clôture en vertu du nouvel Act). Le rapport du comité fut favorable à la confirmation des clôtures proposées, sous certaines conditions ; il n'y eut pas à renvoyer les projets des commissaires pour nouvel examen (3).

Le sélect committee sur les biens communaux (chargé d'examiner les rapports des commissaires de clôture) nommé en 1877, fut élu partie par la Chambre, partie par le comité de choix {committee of sélection). Les com-

(i)Hnns.D., v. 212. p. 488 ; v. 216, p. 433 ; v. 225, p. 1941.

(2) Ha7is. D., V. 229, p. 1533 ; v. 230, p. 1034 ; Act 39 et 40 Vict. c. 56.

(3) Corn. Pap., 1877, v. 10, p. 39.

LE CONTRÔLE DU PARLEMENT SLR l'eXÉCUTIF 269

missaires de clôture se présentèrent devant la commission et expliquèrent leur manière de procéder en vertu du nouvel Act, et la façon dont leurs rapports sont examinés et traités par ce comité (1). Toutes les formes nécessaires dont on doit user d'après cet Act sont annexées au rapport de ce comité (2).

En 1877, les ministres proposèrent de ne mettre en vigueur les règlements faits par application du « Prisons Acti>} qu'après qu'ils auraient Prisons Act. été portés pendant quarante jours devant les deux Chambres du Parlement ; un amendement fut proposé exigeant que ces règlements fussent spécialement approuvés par une résolution de chaque Chambre. On fit remarquer que, étant donné le nombre actuel des affaires, il serait difficile, pour un membre privé, de trouver l'occasion de présenter des résolutions contraires à ces règlements. Par contre, il fut déclaré que, si une approbation spéciale était requise, la Chambre pourrait passer toute la session à discuter des règlements sur des questions d'ordre bien secondaire. Après de longs débats, l'amendement fut repoussé et la proposition ministérielle adoptée (3).

L Electric Lighting Act de 1882, autorise le Ministère du Commerce (Board of trade) à rendre des ordonnances provisionnelles, pour la fourniture de l'électricité pour un usage public ou privé ; il a des pouvoirs discrétionnaires, sous la réserve d'en soumettre la confirmation au Parlement (4).

<lt Com. Pap., Dépositions, p. 7.

(2) Ib., App. Nos 1. 2, 3.

{3) Hans. D., v. 233, pp. 51.1-528 ; voir v. 234, p. 1801.

(4) Voir aussi VEducational Endovvment {Scotland) Act, 18S3.

Cet Act a fourni l'occasion de diriger bien des critiques contre le système des ordonnances provisionnelles. Il est évident « que le système ne peut fonctionner efficacement que s'il se réfère à des Acts généraux très larges, applicables à chacun des objets pour lesquels les ordonnances provisionnelles sont admises (1).

Ces exemples suffiront à montrer que l'usage de confier des pouvoirs législatifs, sous certaines restrictions et dans certaines limites^ aux départements exécutifs est devenu de plus en plus fréquent au Parlement. Mais, tout en reconnaissant ses avantages évidents, il est susceptible d'abus sérieux. Ainsi qu'on le remarque, il n' (( est pas d'innovation moderne qui nécessite une surveillance plus étroite que la pratique de déléguer l'autorité du Parlement (même pour les affaires secondaires d'intérêt local) sans autre frein que la possibilité très aléatoire qu'un législateur, d'une

Prudence . , ,

nécessaire Vigilance inaccoutumec, présentera une Parlement adrcssc pour faire rejeter le projet avant la délégation de ^^^'^^ ^^^ cu Ic tcmps dc sc transformer léHsiatifs ^'^ prescription définitive. Toute la por-

tée et le génie de notre système législatif consistent en ce que, par les formes suivies dans le Parlement, il y a toutes les garanties possibles qu'aucune loi ne pourra être faite sans avoir été discutée sévèrement et à diverses reprises dans tous ses détails ; il serait contraire à l'essence d'un gouvernement libre de substituer à cette méthode un système qui renverserait les relations de la Couronne et du Parlement, dans lequel les statiites seraient octroyées par le gou-

(1) Voyez en outre L. T.v. 75, p. 251.

LE CONTRÔLE DU PARLEMENT SUR l'eXÉCUTIF 271

Vernement, et qui ne laisserait plus aux Lords et aux Communes qu'un simple droit de veto (1).

b) Législation privée.

Néanmoins, depuis 1845, il y a eu une extension heureuse et graduelle du principe de la législation provisionnelle sur les matières i^^'^^'^i^^PP^f"®"* d'intérêt local (2). Ceci a beaucoup con- pritfsiouneUe tribué à soulager le Parlement impérial du poids énorme et croissant des affaires locales et à assurer la solution de ces questions, après enquête préalable faite par des autorités plus compétentes (3). Divers Acts du Parlement ont donné au ministère de l'intérieur, au ministère du Commerce, au local government Board, à VInclosure Commission^ au Charity Commission, aux commissaires des travaux publics (Irlande), au départementde l'Instruction et autres départements d'Etat, le pouvoir de rendre des ordonnances provisionnelles, de délivrer des certificats, et d'approuver les projets relatifs à la construction, à l'amélioration ou à la gestion de travaux particuliers ou des affaires locales qui, jusqu'ici, exigeaient la sanction directe du Parlement ou dont le gouvernement exécutif se chargeait sous sa propre responsabilité (4).

Par ce moyen, la législation se trouve simplifiée, tout

(1) Sat. Rev., 7 mai 1870, p. 602; v. aussi ifans, D. v. 187, p. 69.

(2) Com. Pap., 1877, v. 68, p. 169.

(8) Fitz-James Slephen sur le Gouv^ pari""» dans Cont. Rev., V. 23, p. 1.

(4) May, Pari, Prac, éd. 1883, pp. 760-767, 787 ; M. Bruce, Hans. D., v. 210, p. 320.

en laissant subsister la surveillance et le contrôle du* Parlement: les 5,'ai?Yt^5 d'autorisation exigent invariablement,en effet, que les départements qui font une ordonnance provisionnelle, un certificat ou un projet, en fassent le dépôt devant les deux Chambres du Parlement pour en obtenir confirmation (1).

„ j^ Il subsistera toujours un grand nombre

simpiiflft d'hypothèses dans lesquelles, par exemple,

législation dcs pouvoirs cocrcitifs sont demandés, ou * dans lesquelles des intérêts" puissants sont en jeu et où l'on usera, en ce qui concerne l'initiative et la procédure, de la méthode ordinaire par le moyen d'un bill. Mais il est évidemment très avantageux de permettre aux promoteurs de projets approuvés par les autorités locales, et qui ne mettent en question aucun principe sérieux, d'avoir recours aux ordonnances provisionnelles — celles-ci peuvent être obtenues avec des frais relativement modérés — de plus, on allège ainsi beaucoup la charge des affaires privées devant les commissions parle-

'^^^des^^'' mentaires, en même temps que touvovvi^ionutuls tcs Ics qucstious importantes sout entendues par le Parlement et que, dans tous les cas, la décision finale lui est réservée (2). La sanction du Parlement est donnée à la légis-

(1) Sur le renvoi de plusieurs Acts autoris:int l'émission d'ordonnances provisionnelles, etc., par un département public, voir Corn. Pap., 4871, v. 58, pp. 397, 403.

(2) Com. Pap., 1872, v. 54, p. 314; voir le témoignage de M. Wyatt, agent parlemenlaire plein d'expérience, sur le fonctionnement du système des ordonnances provisionnelles, avec des propositions pour la modification de la procédure. Ib., 1877, V. 16, pp. 581, 638.

LE C0>TROLE DU PARLEMENT SUR l'eXÉCUTIF 273

lation provisionnelle au moyen d'un Act qui, dans sa marche à travers le Parlement, est traité comme un bill public. Ces bills visent, au cours de l'Act de confirmation, comme c'est le cas pour les ordonnances provisionnelles rendues d'après les Acts sur la santé publique (Public Health Acts) ou sur le bornage (Inclosures Acts), des ordonnances particulières, et les énumèrent dans une cédule ; ou bien, comme c'est le cas pour les ordonnances émises à l'égard des pêcheries, des travaux ou des chemins de fer, les reproduisent tout au long dans la cédule de l'Act de confirmation. Quand les ordonnances sont simplement visées dans les Acts et non pas reproduites, elles sont rarement discutées en détail ; elles sont confirmées ou rejetées sans modification (1).

Toutes les personnes lésées par des ordonnances provisionnelles ont le droit d'adresser une pétition au Parlement comme elles le feraient pour un bill privé. Leurs objections seront soigneusement examinées par la Chambre devant laquelle la pétition est portée, avant la confirmation de l'ordonnance (2\

On garantit ainsi au Parlement un large pouvoir pour le contrôle et l'amendement de toutes les législations provisionnelles : et ce pouvoir est parfois exercé en vue de modifier ou de rejeter des ordonnances par-

(1) Com. Pap., 1867-8, v. 28, pt. 1, p. 633.

(2) Voir la déposition de M. Goates devant le comité des Communes sur le Tramicnys bill, Com. Pap., 1870, v. 10, p. 691; S. 0. Chambre des Communes, 1871, n" 146 : Act 3o et 36. Vict. c. 79, I 43. Voyez aussi la déposition de M. Wyalt devant le comité de la Chambre des Communes sur les tramwavs, Com. Pap., 1877, V. 16, p. 381.

ticulières (1). Même, si aucune confirmation formelle par le Parlement n'est exigée pour un projet local approuvé par l'autorité executive, la simple indication dans le statute d'autorisation qu'il sera porté devant les deux Chambres du Parlement, permettra à celles-ci d'intervenir, s'il y a lieu, pour le ratifier ou l'amender (2).

Jusqu'ici, les ordonnances provisionnelles faites par les départements ministériels ne se sont occupées que de matières dans lesquelles le capital en jeu était faible, les parties intéressées ne soulevaient pas d'objection et l'opinion de la localité spécialement intéressée pouvait aisément être connue. Mais le 15 mars 1872, M. Dodson (le chairman des comités) soumit à la Chambre des Communes une série de résolutions, à l'effet de prescrire la substitution, autant que possible, d'un système étendu et amélioré d'ordonnances provisionnelles au présent système de législation, en ce qui touche les bills d'intérêt personnel et d'intérêt local. Ces ordonnances devraient être obtenues sur demande adressée à un tribunal permanent d'un caractère judiciaire qui tiendrait ses séances dans différentes parties du Royaume Uni et devant lequel promoteurs et adversaires seraient publiquement entendus : les décisions de ce tribunal seraient soumises à la confirmation du Par-

(1) Voyez l'Act34 Vict. c. 3, qui donne aux comités chargés d'examiner les bills de confirmHtion des ordonnances provisionnelles, pouvoir de statuer sur les frais et d'examiner les témoi gnages prêtés sous serment; voir les Acts 27 et 2!8 Vict. ce. 58 et 93 ; 28 et 29 Vict. c. 59.

i2) Voyez le Huddersfield Burial Ground Act, 15 et 16 Vict. c. 41 ; May, Pari. Frac, éd. 1883, p. 788.

LE COxNTRÔLE DU PARLEMENT SUR L*EXÉCUTIF 275

lement. Dans le cas où l'une ou l'autre Chambre admettrait un appel contre une décision de ce tribunal, cet appel serait renvoyé à une commission mixte des deux Chambres, composée de la manière proposée en 1869, par la commission mixte relative à l'expédition rapide des affaires au Parlement.

Après un court débat sur ces résolutions, leur examen plus approfondi fut ajourné (1). Le débat fut repris ; il apparut alors que, si les membres se déclaraient généralement en faveur d'une extension du système des ordonnences provisionnelles, ils n'avaient guère envie de déléguer la solution de ces questions à un corps placé en dehors du Parlement. Finalement, la Chambre tomba d'accord pour décider que le système de la législation privée {private législation) appelle l'attention du Parlement et du gouvernement, et exige des réformes (2).

Contrats passés par les départements publics.

Une importante question qui se rattache à celle que nous venons d'examiner s'est posée, dans

Goutrats publics.

ces dernières années, à l'égard des contrats à passer entre un département du gouvernement exécutif et d'autres parties, pour l'exécution d'un travail ou d'un service, dont l'entreprise a été ou sera

(1) Hans. D., v. 210, pp. 17-30.

(2) ffans. D., v. 210, pp. 507-529.

plus tard autorisée par le Parlement. Il est évident que la responsabilité de passer ces contrats pèse proprement sur l'exécutif seul ; mais il est également évident que le gouvernement ne possède aucune autorité constitutionnelle pourpasser un contrat obligatoire pour la Chambre des Communes (1), par qui les fonds nécessaires pour l'exécution du contrat doivent être accordés ; le consentement du Parlement doit donc être obtenu préalablement à tout contrat.

Le principe du contrôle du Parlement, et spécialement de la Chambre des Communes, sur les contrats, fut pour la première fois posé dans les années 1859 et 1860; il le fut par un comité de la Chambre des Communes, chargé de faire une enquête sur certaines transactions provenant des contrats existants pour les services postaux ; de même,- un a standing order »,

Stanning ' ' a '

order adopté par la Chambre des Communes le

conceruant r> i • » i •

les 4 mars 1861, décida que « le chairman du

contrats. -.^ i • . <:« .

comité des voies et moyens lera un rapport à la Chambre, préalablement à la seconde lecture de tout bill privé destiné à autoriser, confirmer ou modifier tout contrat conclu avec un département ministériel et entraînant ou pouvant entraîner une charge pour l'Etat. Ce rapport, avec une copie du contrat et de toute résolution qui sera proposée à son sujet, doit être mis en circulation avec les votes deux jours francs au minimum avant celui où la résolution doit être examinée par un comité de la Chambre entière ; cet exa-

(1) Voyez Smith, Pari. Rememh., 1860, p. 75 ; jugement de la Cour du Banc de la Reine dans le Churcfiward case, 1865.

LE CONTRÔLE DU PARLEMENT StR l'eXI5cLTIF 277

men n'aura lieu qu'après le temps réservé aux affaires privées ; en outre, le rapport sur cette résolution ne sera examiné que trois jours francs, au moins, après l'adoption de la résolution par le comité (1) .

De plus, dans tous les contrats nouveaux relatifs aux transports postaux par mer ou aux communications téléaraphiques d'outre-mer, Contrats relatifs

aux postes

il a été résolu par la Chambre des Com- et télégraphes. munes qu'une clause serait insérée, d'après laquelle ces contrats ne deviendraient définitifs qu'après avoir été approuvés par une résolution de la Chambre (2).

Il est sous entendu que tous les contrats doivent arriver devant la Chambre dans un état qui permette à celle-ci d'exprimer librement son opinion à leur sujet, sans encourir aucune responsabilité pécuniaire vis-à-vis des contractants (3). Mais il n'est pas bon de lier le gouvernement ou la Chambre par l'adoption d'une résolution abstraite, en ce qui touche les conditions d'après lesquelles tous les subsides postaux seront plus tard accordés (4).

Dans les années i863 et 1867, des résolutions spéciales furent votées à la Chambre des Communes, approuvant des contrats qui avaient été déposés sur le bureau, avant l'expiration du mois (5). Mais cela fut fait dans des circonstances spéciales et exceptionnelles. En règle générale, on est d'accord pour « ne pas

(1) Com. Jour., 1861, p. 89 ; S. 0. GImmb. des Gom., 1862, n» 78.

(2) Com. Jour., 13 juilluL 1869.

(3) Débats relatifs à un contrat projeté pour le transport de la malle des Indes, de la Chine et de l'Australie, Hans. D., v. 189, pp. 658 702, 1561.

(4) Hans. D., v. 190, pp. 2010-2020.

(5) Com. Jour., 1863, pp. 389, 404 \Hans.D., v. 190, p. 450.

â78 LE PARLEMENT

demander à la Chambre de partager la responsabilité des détails dans les contrats postaux mail coniracts ; il vaut infiniment mieux que ceux-ci ne deviennent définitifs que sous la responsabilité de l'Exécutif après avoir mis la Chambre à même de les rejeter (par le moyen du dépôt pendant un mois sur la table de la Chambre), plutôt que d'appeler la Chambre à les confirmer par un vote positif (1) ».

Dans le cas où le contrat serait désapprouvé, il serait nécessaire de présenter à ce sujet une résolution formelle.

Bien que, aujourd'hui, ces règles ne s'appliquent qu'à certains contrats spécifiés, il a été admis par les plus plus hautes autorités, que l'Exécutif ne possède aucun droit constitutionnel de passer un contrat obligatoire pour la Chambre des Communes (2). On peut donc affirmer avec certitude qu'actuellement, aucun contrat, entraînant une dépense publique plus élevée que celle qui a été accordée pour le service de Tannée courante, ne sera passé sans que la sanction du Parlement ait été obtenue.

En 1862, le Contrôle de la Chambre des Communes sur les contrats, devint d'un usage

Contrats pass<^s n ■ • -, 4

pour plus étendu et fut inscrit dans un Act

l'exécution des , t-» 1 . t-. • l r

travaux du Parlement. Dans une session ante-

""''*''■'"'• térieure (celle de 1860), la Chambre avait

résolu d'accorder la somme de deux millions de livres

(i) Le chanc. de l'Echiq. (M. Gladstone*, Hans. D., v. 172, p. 1201.

(2i M. Gladstone dans Eans. D., v. 157, p. 1412 ; Ib., v. 189,

LE CONTROLE DU PARLEMENT SIR l'eXÉCUTIF 279

pour l'exécution des travaux nécessaires à la fortification des côtes britanniques ; en 1862, un bill fut présenté à l'effet de pourvoir en grande partie à cette dépense. Le 10 juillet, au sein du comité chargé d'examiner le bill, sir Stafford Northcote proposa une clause portant que tout contrat que passerait le gouvernement pour ce service, et qui entraînerait une dépense plus grande que celle déjà votée par le Parlement, devrait être, au préalable, approuvé par la Chambre des Communes. Tout d'abord, le ministre s'opposa à cette clause. Le chancelier de l'Echiquier fit remarquer « que l'utilité pratique et l'économie bonne ou mauvaise de ces contrats étaient des matières sur lesquelles la Chambre des Communes, en tant qu'assembléedélibérante, n'avait pas le moyen de se faire une opinion aussi éclairée que le gouvernement exécutif ; de plus, ajoutait-il, il n'est pas d'usage que le gouvernement puisse se soustraire à la responsabilité spéciale qui pèse sur lui à raison de ces contrats, au moyen d'une résolution de la Chambre des Communes. La responsabilité du gouvernement serait mieux assurée, si l'on donnait à la Chambre le pouvoir d'intervenir dans ces contrats, avant qu'ils ne deviennent définitifs, plutôtque de demander à la Chambre son approbation pour co.ftrals'^esr-^ chacun d'eux au moyen d'une résolu- °''^"îiô'nX°^*'

tion » ^1) ^^ Chambre des

^ ^' Communes.

Mise au voix, la clause fut repoussée par une majorité de cinq voix. Toutefois, le 14 juillet, le ministère annonça qu'il acceptait cette disposition (2);

(1) Ham. D., V. 168, p. 1^9.

(2) 76., pp. 290, 633 ; 25 et 26 Vict. c. 78, | 2. Voyez Smith, Pari. Bememb., 1862, p. 149.

une clause fut alors introduite dans le bill^ aux termes de laquelle chaque fois qu'un contrat, entraînant une dépense plus élevée que celle déjà accordée pour ce service, serait conclu par le gouvernement, ce contrat ne serait valable qu'après avoir été déposé pendant un mois sur le bureau de la Chambre des Communes, sans rencontrer d'opposition, ou qu'autant qu'il aurait été formellement approuvé, dans ce laps de temps, par une résolution. Cette clause fut votée par les deux Chambres et fait partie du statute.

Toutefois, en 1874, les ministres refusèrent de présenter au Parlement une copie du contrat passé pour la construction des nouvelles cours de justice; il fut déclaré cf que ce serait préjudiciable au service public et léserait le contractant » (1). Cependant, en réponse à une question, la Chambre fut informée du montant du contrat (2).

Remède contre les actea illégaux ou oppressifs des ministres

de la Couronne.

Si un ministre se rend coupable d'un abus d'autorité

ou s'il néglige d'accomplir ses devoirs, il

Rfesponsabiiité gg^ responsablc personnellement de sa

ministres couduitc cu vcrtu dc la loi ct dc la consti-

non r *îpté*s

illégaux. tution (3). Mais, dans la détermination de la responsabilité d'un fonctionnaire

(1) Hans. D . v. 218, p. 345.

(2) Jb., p. 628. Pour les débals antérieurs à la i^hambre des Communes, en ce qui tourbe l'établissement de tribunaux de droit, voir 76., v 210, v. 216 et v. 217.

,3) Att.-gen. dans Ib., v. 176, p. 2121.

LE CONTRÔLE DU PARLEMENT SUR l'eXÉCUTIF 281

public à raison du dommage causé par son fait à un de ses concitoyens, il faut signaler un conflit apparent de principes : d'une part, la loi se préoccupe de donner des garanties au plaignant qui a peut-être subi un tort et, d'autre part, elle a cherché à protéger le fonctionnaire qui, en causant un tort apparent, n'a peut-être fait que son devoir (1). Toute violation directe de la loi du pays par un ministre ou un fonctionnaire du gouvernement exécutif fait encourir au délinquant une responsabilité qui, devant une Cour de justice, a exactement les mêmes conséquences que s'il s'agissait d'un citoyen ordinaire En aucun cas, on ne pourrait invoquer, devant une Cour de justice anglaise, l'ordre du souverain, comme excuse d'un acte illégal.

On peut affirmer, en principe général, qu'en assumant, pour le compte de la Couronne, la responsabilité personnelle de tous les actes du gouvernement, les ministres ont le privilège de partager, avec la Couronne, une immunité personnelle en ce qui concerne les mesures vexatoires qui, au moyen d'une proimmunité cédure légale, ordinaire pourraient être

des ministres

devant dirigées contre eux à raison de préten-

les Cours de . i -p -iw i-

droit. dus actes abusiis ou illégaux accomplis

dans l'exercice de leurs fonctions officielles ; ils sont responsables envers le Parlement seul des fautes commises en leur qualité officielle. Toutefois, les Cours de droit ont établi certaines règles qui donnent aux particuliers une garantie contre l'exercice irrégulier de l'autorité executive.

C'est ainsi qu'il a été admis que sont illégaux les

il) Bruoin, Const. Law., p. 523.

mandats généraux {gênerai ivarrants) lancés par un secrétaire d'Etat à l'effet de perquisitionner chez l'auteur d'un libelle séditieux, de l'arrêter ^^"^raux°^°^" OU de saisir ses papiers (1). De même est illégal, un mandat {warrant) lancé par un secrétaire d'Etat à l'effet de saisir les papiers (en général) de l'auteur d'un libelle séditieux (2).

Une décision de la Cour supérieure du Bas-Canada^

rendue en 1875, porte qu'un acte du gou-

de respoil^abiiité vemcment ne peut être soustrait à une

le cabînet Cour dc justice {court oflaw), sous prétexte

que la majorité des ministres du cabinet

l'a approuvé, sur la proposition et grâce à l'influence de

certains ministres et (ainsi qu'il fut prétendu ensuite)

pour des raisons insuffisantes ; c'est qu'en effet « il

n'y a pas de division de la responsabilité dans un

Cabinet » ; et c la Couronne est censée avoir su ce

qui se faisait » (^3).

En dehors des garanties que présentent pour les citoyens ces décisions, la loi accorde aux personnes revêtues d'uu caractère officiel une protection spéciale. Pour des raisons d'utilité politique, toutes ces personnes sont affranchies de la responsabilité en ce qui concerne les actions judiciaires. Que la préaccord^e*'aux tcuduc responsabilité résulte d'un contrat personnages Q^ ^-j-^^j^ dommagc, qu'il s'agisse d'une réclamation portée contre un ministre de

(1) Leach r.Money : 19 Stale Trials, p. 1001 : Wilkes v. Wood, Ib., p 1153.

(2) Entick v. Carrington, Ib., 1030 ; Broom, Const. Laïc, 523-017. Voir la procédure à l'égard de ces warrants généraux, Pari. Hisl., V. 16, p. 207 : Hans. D, v. 11, pp 903, 960

(3) Att.-Gen., v. Middlemiss, X. Can. J., v. 19, p, 263 ; Ib., v.

LE CONTRÔLE DU PARLE3IEM SUR l'eXÉCUTIF 283

la Couronne par un simple particulier pour des actes commis par lui ou sur son ordre, en sa qualité officielle, les tribunaux ordinaires de justice lui accorderont une immunité spéciale et protection (1). Mais, si les ministres trouvent bon, pour des raisons d'intérêt public, de prendre sur eux-mêmes la responsabilité de violer directement une loi existante, ils sont tenus de s'adresser au Parlement pour obtenir un Âct of Indemuity, les relevant, ainsi que tous ceux qui ont obéi à leurs instructions dans ce cas particulier, des conséquences légales de leur conduite. D'après le même principe, le gouvernement est tenu de dédommager tous les fonctionnaires subordonnés pour les pertes subies ou les dommages auxquels ils ont été condamnés à raison de l'accomplissement de leurs fonctions.

La garantie constitutionnelle contre un gouvernement exécutif poiir crimes ou délits politiques, préjudiciables à des particuliers ou contre responra^biiité un ministre d'Etat coupable d'illégalité ou j^ pl^i^J^^^^^^ d'oppression dans l'exercice de ses fonctions, administratives, consiste dans un appel adressé au Parlement, et plus spécialenîent à la Chambre des Communes. C'est vainement que l'on chercherait pour obtenir réparation en ces circonstances, à s'adresser aux tribunaux; c'est, qu'en efïet, ces réclamations ne

21, p. 319 ; voir aussi Molson c. Ghapleau et Lynch, Montréal Légal News, v. 6. p. 222.

(1) Bi'oom, Coiul. Law., pp. 617-623, 726. Voyez aussi l'affiiire Sullivan c. Lord Spencer, démontrant que le Lord lieutenan. d'Irlande n'était pas responsable en droit pour un certain acte acoinpli par lui en sa quidile officielle {/rish L.. T. Bep., v. 6. p. 2o : Hans. D., v. 236, p. 611) : Voyez aussi Paliner c. Hutchison, devant le Conseil privé, sur l'appel du Natal, 6 L. R. App, p. 619 et voyez lescascités dans Forsyth, Const. Law., pp. '^ ^'^

sont pas de la compétence de ces tribunaux ; ceux-ci ne possèdent aucun pouvoir de coercition ni de contrôle sur les hauts fonctionnaires publics (1). Au contraire, la Chambre des Communes, comme grand Inquisiteur de la nation [grand inquest of the nation) a pleine compétence pour rechercher les cas d'abus ou de faute commis par son ministre et pour faire peser sur le coupable la conséquence de ses méfaits (2).

En droit, le jugement et la décision, en toute affaire d'Etat, appartient au souverain ; celui-ci agit discrétionnairement sur l'avis d'un ministre responsable, qui a juré de tenir secrets les conseils du roi et qui ne peut révéler à personne sans la permission expresse du souverain, la nature de l'avis donné. Ce secret des délibérations n'est pas seulement un privilège personnel ou une garantie du souverain ou du

Serment ministre, qu'ils pourrai»mt écarter, s'ils

prêté par les ,

ministres le jusjeaient nécessaire : il repose sur

de garder le . . . . ,

secret uu pHncipc constitutionucl et sur des

des conseils du . ,, .•^•. > ^ ^^ ri • • j.

roi. raisons d utilité publique, (-e principe et

ces raisons d'utilité conduisent à faire reconnaître l'importance qu'il y a à laisser une liberté entière et sans entraves dans les avis donnés au souverain, et la nécessité de mettre les conseillers du roi à l'abri des procès nombreux qui pourraient être dirigés

(1) Voyez un article de Gooley, dans Inler. Rev., v. 3, p. 326.

(2) Voyez le jugement de la Cour du Banc de la Keine et l'affaire de la Reine c. les Lords de la Trésorerie, L. T. Rep. N. S., V. 26, p. 65, et la discussion sur ce point, Hrins. D., v. 210, pp. 51-72; V. 211, pp 504, 1868: voyez aussi Wallace et aller, c. Ross ; 2 Russell et Chesley, N. Scotia Rep., p. 190 ; voyez Hans. D., V. 180, pp. 1019.

LE CONTRÔLE DU PARLEMENT SUR l'eXPÎCUTIF 285

contre eux SOUS prétexte de dol ou de corruption (1). Chaque ministre est directement responsable envers le Parlement à raison de la conduite tenue pendant ses fonctions^ et pour les conseils qu'il donne à son souverain ; il n'est responsable devant aucun autre tribunal. Si le Parlement le met en jugement, il est juste qu'on lui accorde la facilité de révéler les secrets de la Chambre du conseil^ dans la mesure où sa responsabilité personnelle est engagée. Cette autorisation lui est invariablement accordée par le souverain. Mais un ministre n'a pas le droit de dévoiler devant un jury ou devant un tribunal ordinaire de droit les conseils de la Couronne ; ces tribunaux n'ont pas, en effet, le pouvoir

1 Al 1» lY" • -1 ' i- I-"«s conseils

de connaître l aitaire ; ils n ont pas secrets

de jugement à rendre, ni pour un avis "Itre^'^éîéiér donné au souverain par ses ministres, ni devant une cour

'^ de justice.

pour des actes accomplis par le souverain à la suite de cet avis.

Et même, si dans une circonstance particulière, le souverain a accordé l'autorisation de révéler, au cours d'une déposition devant une Cour de justice, l'avis donné par un ministre, c'est une question très douteuse que celle de savoir si la Cour aurait le droit d'en permettre la divulgation. Dans l'affaire d'Irwin contre Grey, où le secrétaire d'Etat du département de l'intérieur fut appelé comme témoin, la Cour s'opposa à ce que des questions lui fussent posées sur les avis donnés par lui à son souverain ; et le procès fut arrêté par le juge (2).

(1) Voyez la pratique aiiicricrtine dans le même sens, Ani Laiv, Rev., V. 11, p. 164

(2) 3 Fost. Fin., p. 636.