CHAPITRE III

(( La Couronne, agissant sur l'avis de ses ministres responsables, constitue le pouvoir exé-

La prérogative ^.-p m .1 1 ,,,,..

en ce cutit ; elle est donc chargée d adminis-

qui touche ^j.gj, ^Q^jg Jpg i^evenus du pays et d'effec-

subsides et les |,jgp ^q^is Ics paiements crue nécessite le

impots. i i

service public. C'est pourquoi la Couronne commence par faire connaître aux Communes les nécessités pécuniaires du gouvernement; laChambre des Communes octroie les subsides nécessaires pour satisfaire à ces demandes ; et elle pourvoit, par des taxes et par l'affectation des autres sources de revenus publics, aux voies et moyens de couvrir les subsides accordés par elle. Ainsi, la Couronne demande l'argent, la Chambre des Communes l'accorde et la Chambre des Lords donne son assentiment Mais les Communes ne votent des crédits qu'autant qu'ils sont demandés parla Couronne : de même, elles n'établissent d'impôts et n'augmentent les taxes, que dans la mesure où cela est rendu nécessaire pour couvrir les crédits votés ou qui seront votés, ou les insuffisances de revenus. La Couronne n'a pas à s'occuper de la nature ou de la répartition des impôts ; mais toute taxation par le Parlement, a pour base les besoins des services publics,

SUBSIDES ET TAXATIOiN 287

tels qu'ils sont déclarés par la Couronne par l'intermédiaire de ses conseillers constitutionnels » (1).

Nous allons entrer dans un examen plus détaillé des attributions respectives de la Couronne et du Parlement en matière de subsides ; nous diviserons notre étude en trois parties Nous rechercherons, en premier lieu, les restrictions constitutionnelles imposées au Parlement à l'égard : a) des subsides, h) des impôts ; en deuxième lieu, nous exposerons les droits et les privilèges du Parlement et spécialement de la Chambre des Communes, dans le vote des subsides pour le service public ; enfin, en troisième lieu, nous étudierons la surveillance et le contrôle exercés sur les dépenses publiques.

a) Limites imposées au Parlement en matière de subsides.

— Conformément à l'ancienne doctrine et à la pratique constitutionnelle, aucune somme ne peut être votée par le Parlement, pour quel- ^"""q" peïi'"^^ que motif que ce soit, si ce n'est sur la ^"*^ accorda que demande et sous la responsabilité des la demande de

'- la Couronne.

ministres de la Couronne (2).

Autrefois, quand des subsides étaient nécessaires pour le service public, la Couronne faisait connaître ses besoins à la Chambre des Communes par un message :

(1) May, Pari. Prac, pp. 650, 651, éd. 1883 ; voyez aussi Mill, Rep. Gov., p. 90.

(2) Hals.Prec, v. 3, p. 168 ; Hearn, Govt.of Eng., pp. 349-351; discours de M. Gladstone, Hans. D., v. 181, p. 1131 ; ib., v. 182, p. 597.

ce message était pris en considération par les Communes et les subsides nécessaires étaient votés par cette Chambre à sa discrétion. Cette façon d'agir pour obtenir de l'argentn'admettait aucune exception. C'est pourquoi, il ne restait aux membres privés aucune occasion d'introduire un projet personnel entraînant des charges pour le peuple.

Toutefois, au commencement du xvtii« siècle, un moyen spécieux d'éluder cette règle constitutionnelle apparut. Le système salutaire du contrôle de rtchiquier dans la garde des fonds publics — qui protégeait à la fois la Couronne et le Parlement contre des appropriations illégales — fut l'occasion de tentatives faites pour inciter la Couronne, par l'exercice de l'influence parlementaire, à sanctionner des dépenses extravagantes et injustifiables. Comme on constatait généralement dans l'Echiquier un excédent de recettes, n'ayant pas encore d'affectation spéciale, il y eutunetendance croissante, de la part des membres privés, à considérer cet argent comme disponible pour les projets qu'ils pourraient être disposés à favoriser. Des pétitions furent présentées à la Chambre par diverses personnes, demandant une assistance pécuniaire ou un secours; cespétitionsétaient souvent présentées par des membres, amis des parties ; elles avaient l'appa-

De même, ^ . . ^ '^

aucune pf^tition rcncc dc la justicc OU de la charité, elles pour secours induisaient donc la Chambre à approu- ^^ ^"sa'ns"^^^ ver ou tout au moins à ne faire aucune

cette demande, opposition à Icur adoptiou. Par ce moyen, de fortes sommes furent à la

légère accordées à des particuliers et quelquefois sans

raisons suffisantes (1). En 1705, cet abus devint si criant que, au commencement de la session suivante, le 11 décembre 1706, avant qu'aucune pétition de cette sorte ne pût lui être présentée de nouveau, la Chambre résolut « de ne plus recevoir aucune demande d'argent relative au service public, quand elle ne serait pas recommandée par la Couronne ».

Cette résolution fut transformée en standing order le 11 juin 1713 ; elle fut amendée, le 25 juin 1852, afin de la mettre en harmonie avec la pratique existante, par la substitution d'un nouvel order déclarant « que cette Chambre ne recevrait plus aucune pétition pour aucune somme d'argent relative au service public, ou ne délibérerait sur aucune motion pour octroi de fonds, à moins qu'il n'y eût recommandation de la Couronne » (2).

La pratique uniforme de la Chambre a étendu cette règle à toute motion entraînant une dépense des fonds publics, même si la ^^^ême chose

^ pour les motions

motion ne propose pas directement un tendant

octroi de fonds (3). tonds.

Et, bien que la Chambre ait la faculté

de nommer un sélect committee pour faire une enquête

(1) Hais. Prec, v. 3, p. 242 ; discours de M. Ayrton lors de la propostion du nouveau supply order, le 20 mars 1866 ; Hans. £>., V. 182, p. 591.

(1) Pour des cas montrant la rigueur avec laquelle la Chambre des Communes applique celte règle, voyez Mir. of Pari., 1837, p. 259 ; /6., 1837-8, p. 2026 : 1839, p. \±'i. Le standing order de juin 1852 fut étendu aux dépenses sur les revenus indiens, par un standing order du 21 juillet 1856.

«2) May, Pari. Prie, 1883, p. 652. La recommandation de la couronne est signifiée soit par un message sous la signature manuelle, soit sous forme de notification faite par un ministre de la couronne (tf ans. D., v. 105, p. 471 ; 3 Hats. Prec, pp. 169,196),

sur des griefs allégués ou sur des sujets ^''Touï''^^ de plaintes dirigés contre le gouverne- '^^ coniilé? ^^^ ment (1), on a estimé qu'un sélect committee ne saurait recommander d'accorder une indemnité, sur les fonds publics, pour des pertes subies par des particuliers, à moins que ces propositions n'aient été, au préalable, sanctionnées par la Couronne (2). Ceci est une preuve frappante de la rigueur avec laquelle cette règle est appliquée ; ainsi, le simple rapport d'un comité, bien qu'il ait droit au respect, ne peut obliger la Chambre à quoi que ce soit, à moins que la Chambre elle-même ne l'ait formellement accepté.

Mais, si la Chambre des Communes a maintenu invariablement le principe inscrit dans des charges ^6 stcuiding ovder susmentionné, en tant publiques. q^>jj ^j.^j|. directement applicable, l'ingéniosité des membres a découvert un moyen pratique de l'éluder. Dans ces dernières années, l'usage est devenu fréquent de permettre à des membres privés d'introduire des bills qui, bien qu'ils ne soient pas ouvertement des « money bills », entraînent cependant, dans une mesure plus ou moins grande^ l'imposition sur le peuple de charges nouvelles dont l'étendue ne peut pas toujours être évaluée exactement dès le début Ces bills ont eu pour objet, soit la construction de certains tra-

(1) Fourdrinier's Patent, Corn. Jour., v. 92, p. 309 ; Mir. of Pari., 1837, p. 1888 ; réclamation de J. Clare, Hans. D., v. 174, p. 1460.

(2) Affaire Fourdrinier, Corn. Jour., 15 juin 1837 ; et voyez flans. D., 166, p. 710.

vaux publics, soit l'établissement ou l'encouragement de certaines institutions nouvelles ; ou bien, ils proposaient d'accorder de nouveaux traitements à des fonctionnaires à nommer en vertu de ces bills, ou bien d'accorder une indemnité ou des secours à des individus ou à des associations pour diverses causes déterminées. Mais, quel que soit leur objet précis, ces bills, en tant qu'ils entraînent des dépenses, constituent une dérogation à la règle constitutionnelle qui défend l'octroi de fonds par le Parlement, sans la demande de la Couronne.

Afin de faire accepter la concession proposée, sans violer directement la pratique constitutionnelle les bills de cette nature contiennent invariablement une clause portant que les dépenses nécessaires qu'ils entraînent seront « payées sur les fonds à voter par le Parlement ». Les facilités que rencontre l'introduction de ces bills, ont fréquemment poussé les ministres euxmêmes à profiter de ce moyen, pour obtenir la sanction du Parlement à leurs mesures législatives. En outre, dans certaines circonstances^ et afin de faciliter la marche des affaires publiques, on a même permis que les bills de cette nature prissent naissance dans la Chambre des Lords (1).

(1) Pourvu que toute clause violant leprivilèjïe de la Chambre des Communes soit formellemeut effacée du bill avant son envoi à la Chambre. Pour des raisons de commodité et en vue de rendre la mesure intelligible, ces clauses peuvent être soit écrites, soit imprimées à l'encre rouge, dans la copie du bill qui est envoyée par les Lords : dans ce cas, ces clauses sont censées ne point faire partie du bill. mais constituer simplement des propositions soumises à l'acceptation des Communes en comité (Voyez le rapport du Comité mixte sur l'Expédition des affaires avec Déposition, Com. Pap., 1868-9, v. 7 ; et Jes délibérations sur le Divorce Court Bill, Hans. D., v. 160, pp. 1628, 1734,1765).

292 LE PARLEMEx>fT

Il est évident que l'introduction de ces bills par les ministres de la Couronne ne rencontre ont^donné'îieu P^s l^s mêmes objectious que lorsqu'ils Krav^es^abus ^^^^^ présentés par des membres privés ; toutefois, il est désirable que des mesures de cette nature soient soumises à un examen attentif, et que les dépenses probables qu'elles entraînent soient dûment évaluées et communiquées à la Chambre par un ministre responsable, avant que celle-ci ne soit appelée à les sanctionner (1). Lorsque ces bills émanent de membres privés, ils donnent lieu, en règle générale, à de grands abus ; ils encouragent, en effet, des dépenses exagérées et inutiles. Si le principe du bill obtient la sanction du Parlement, celui-ci est obligé de voter les fonds nécessaires, et les ministres sont tenus de comprendre, dans les estimâtes futurs, des crédits distincts pour les couvrir ; quand les crédits particuliers nécessaires à l'exécution de ces mesures sont soumis au comité des subsides, on répond d'ordinaire à toute objection faite à son principe, qu'il est inutile, sinon injuste, de discuter, puisque le Parlement a déjà décidé de supporter la dépense projetée. Tant que des membres privés auront la faculté de proposer des mesures entraînant des dépenses sans le consentement préalable de la Couronne, il sera inutile d'espérer une gestion économe des deniers publics.

Ces considérations furent mises en lumière à la

(1) Le Aensington Road Bill el le Brilish Muséum Bill, Smith. Pari. Rememh., 1862, pp. 25, 101. Voir les débats à la Gh. des Goni sur le Public offices {Site and Approaches) Bill, le 7 m;irs

Chambre des Communes par un membre privé, M. Ayrton. Celui-ci proposa, en 1866, que « le standing order du 25 juin 1852, relatif aux applications de deniers publics, fût abrogé et qu'à sa place il fût décidé que la Chambre ne recevrait Nouveaux s«an-

^ ding orders

plus aucune demande d'argent pour le pour

^ , . exiger le

service public, ou ne délibérerait plus consentement

\- IX- > A • j préalable

sur aucune motion relative a un octroi de de la couronne

p 1 > 1 1 à ces bills

fonds OU a une charge sur les revenus ou motions. publics, qu'ils fussent imputables sur le fonds consolidé ou sur les fonds à voter par le Parlement, à moins qu'il n'y eût une recommandation de la Couronne » . Il proposa aussi que le standing order ultérieur de la même date, relatif aux secours publics ou aux charges sur le peuple, fût abrogé et qu'en son lieu et place, il fût résolu « que lorsqu'une motion serait faite à la Chambre en vue d'un secours, d'un octroi de fonds ou d'une charge sur le revenu public, imputable soit sur le fonds consolidé, soit sur les fonds à voter par le Parlement, ou en vue d'établir une charge quelconque sur le peuple, on ne la discuterait pas et on ne la prendrait pas immédiatement en considération ; elle serait ajournée aune date ultérieure que la Chambre désignegnerait; la motion serait alors renvoyée à un comité de la Chambre entière, avant qu'aucune résolution ni qu'aucun vote ne fussent émis à ce sujet ». Les nouveaux orders proposés furent adoptés par le gouvernement, appuyés par des membres expérimentés et adoptés par la Chambre (1).

il) Hans. D., v. 182, pp. 591 603. Malgré la précision croissante de ces nouveaux orders, l'ingéniosité des membres a réussi à

En vertu de ces règlements, un bill tendant à autoriser une charge sur les revenus publics peut être introduit sur une motion, à la condition que les clauses relatives à la dépense soient imprimées en italiques. Ainsi, elles ne font pas partie du bill, et sont considérées comme si elles étaient en blanc. Avant de passera une discussion sur ces clauses, la recommandation de la reine doit être signifiée et un comité de la Chambre entière doit être appelé à prendre en considération, à une date ultérieure, la résolution autorisant la charge (1) . Mais, quoique les membres privés puissent introduire des bills de cette nature, il est évidemment très désirable qu'une législation de ce genre émane, en règle générale, des ministres de la Couronne (2).

Ici, nous devons remarquer que l'usage de la Cham-

Les usages t>re dcs Lords, en ces circonstances, est Chambre moius sévèrc quc celui suivi par la Chambre

des Lords (jgg Communcs. Il n'existe à la Chambre

sont

moins sévères dcs Lords aucuu règlementouusage défendant la présentation, la discussion et le renvoi à un Comité des pétitions en indemmité pécuniaire ou en compensation ; il n'en existe pas non plus sur les dépenses de deniers publics pour la construction de travaux publics déterminés, ni pour l'octroi de fonds à des institutions particulières (3). Sans doute, la Chambre des

les éluder par une forme de motion qui ne contreflit pas directement les termes du standing order (voir Ih , v, 209, pp. 1966, 1996).

(1) Le speaker, Ih., v. 209, p. 1952.

(2) Ib., V. 218, p. 590 ; voyez aussi 76 , v. 220, p. 854.

(3) L'affaire du baron de Bode, Ib., v. 173, p. 1622 ; v. 174,

Lords n'a pas le droit d'introduire des mesures de taxation, ni des propositions d'augmentation de charges publiques ; mais il ne lui est pas interdit par la Constitution d'ouvrir des enquêtes, par le moyen de ses propres comités, sur les matière financières ou sur des questions qui entraînent une dépense publique (1).

Si le cas se présente, où il semblerait du devoir de la Chambre des Communes de signaler au Résolution gouvernement une dépense à faire, c'est ^ ^ cïambre son droit incontestable de le faire, soit en de^dé^Inses adoptant une résolution exprimant une particulières. opinion abstraite en faveur d'une mesure qui exigera plus tard un crédit, "soit en votant une adresse à la Couronne pour l'engager à Résolutions faire une certaine dépense et en lui don- adresses

^ relatives

nant l'assurance qu'elle est prête à l'ap- à des

prouver. Une résolution abstraite n'o- publiques. blige pas définitivement la Chambre à voter le crédit et elle impose au gouvernement la responsabilité soit d'accueillir, soit de rejeter la proposition. Mais c'est un droit que la Chambre exerce et doit exercer avec une très grande réserve et seulement dans des circonstances particulières et exceptionnelles. En outre, il faut, autant que possible, décourager l'adoption d'une résolution abstraite, avec l'intention expres-

(4) Voyez May, Parliam. Pract., éd. 1883, p. 647. Des comités de Lords furent nommés en 1847 pour faire une enquête sur les recettes et les dépenses du Post office, et sur la muniére dont les comptes y étaient tenus: en 1858. une enquête fut faite sur le dénûment spirituel dans les localités populeuses ; et, en 1860, sur la perception et l'assiette des impôts d'église {church rates).

se d'éluder nn règlement salutaire sur les matières affectant les dépenses publiques (1).

Les adresses de la Chambre des Communes à la Cour. , , ronne réclamant une dépense de fonds

Doivent prendre ^

naissance piiblics pour uu objct particulier, avec ieco7nmittee l'assurance « que la Chambre l'approu- ^^ ^' vera », doivent, en vertu d'un Standing or- É?^r, prendre naissance dans un comité de la Chambre entière (9.). Cette méthode ancienne et véritablement constitutionnelle d'exprimer le désir de la Chambre que telle dépense publiquesoitfaite » reste entière, malgré les restrictionscroissantes imposées en 1866 (3) à l'initiativeen matière financière. Mais ces adresses ne sontjustifiables que s'il n'y a aucune raison de craindre que l'avance supposée sera désapprouvée par l'autre Chambre du Parlement, dont le concours est nécessaire pour donner un effet légal à toute mesure de subside ou d'appropriation. Des adresses ont été, en général, adoptées dans les cas urgents qui se sont produits après la clôture des séances du comité des subsides, par exemple lorsqu'il s'est agi de proposer à la Couronne de conférer une allocation pécuniaire à un particulier ; ou de témoigner du respect à la mémoire d'un personnage illustre

(1) Voir May qui cite les précédents, ParL Prac., éd. 1883, p. 654; Haiis. D., v. 197, p. 1807 : v. 205, pp. 340, 663, 1871 ; V. 211, p. 1238 : voyez aussi le discours de M. Gladstone sur la motion de M. Ayrton. 20 mars 1866 ; Hearn, Govt. ofEng., p. 350.

(2) May, Pari. Prac, éd. 1883, p. 691.

(3) M. Gladstone, /Taws. D., v. 182, p. 598; adresse concernant le passage de Vénus en 1874 ; Corn. Jour., v. 124, p. 404. Le Brit. N. Am . Act. 1867, sec. 54, enlève à la Chambre des Communes du Canada la faculté d'adopter une adresse tendnnt à avancer des fonds, s'il n'y a pas une recommandation préalable du gouverneur général.

récemment décédé, par Térection d'un monument à son honneur; ou encore, lorsqu'il s'est agi d'obtenir la coopérationde la Couronne dans une matière affectant les privilèges de la Chambre (1).

Supposons qu'une proposition soit soumise à la Chambre des Communes en faveur de la Cou-

Les Communes

ronne, pour l'allocation d'un subside en »« prononceut

^ ^ parfois

vue d un service particulier, et que l'opi- *^" faveur

. . , , rxi , , d'un crédit plus

mon soit exprimée par la Chambre qu un lar^e que celui

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