Il arouvernotnent

des voies et moyens, ou en comité de la Chambre entière chargé d^ examiner les Customs or Inland Revenue Ad^, de présenter un amendement tendant à l'augmentation ou à la diminution d'une taxe ou d'un impôt que l'on se propose de lever : on peut même proposer d'insérer dans la cédule un nouveau taux d'impôt, pourvu qu'il se réfère à un article qui y soit déjà compris (2). Quand la Chambre se forme en comité des voies et moyens pour examiner la création des ressources pour le service de l'année courante, tout membre a la faculté, de proposer, à la place du projet du gouvernement, un autre système de taxation, pourvu que le total en soit équivalent (3). Mais si la proposition est faite par

(1) Mir. of Pari., 1840, p. 1203 ; Hans. D., v. 158, p. 1879 ; V. 181, p. 963.

(2) Corn. Jour., 1842, p. 367; Hans. D., v. 75, p. 1020 ; v. 218, p. 1041.

(3) May, Pari. Prac, é<\. 1883, p. 675. Voyez le cas du 20 juin 1836 : un membre proposa une réduction de l'impôt sur le savon à la place du projet du gouvernement visant une réduction de l'impôt du timbre sur les journaux {Mir. of Pari., 1836, p. 1963 ; M. Gladstone, Hans. D., v. 223, p. 389).

le Chancelier de l'Echiquier, en comité des voies et moyens, que des licences soient imposéesaux brasseurs, un membre privé ne peut proposer un amendement tendant à l'extension de ces licences aux autres manufacturiers, maîtres de forges ou propriétaires de mines de charbons ; dans l'espèce, il y aurait là une taxe nouvelle et distincte et non pas seulement l'augmentation d'un impôt portant sur un article déjà compris dans les projets détaxation présentés par le gouvernement (1).

Le 1er juillet 1353^ au sein du comité de la Chambre entière chargé d'étudier l'impôt du timbre, ceux qui s'opposaient à l'établissement d'un certain taux d'impôt sur les annonces, réussirent à faire repousser complètement la proposition du gouvernement (2). Le 12 mai 1862, au sein du comité sur les Cusfoms and Inland Revenue Bill on supprima du Bill la partie qui établissait une taxe sur la fabrication de la bière dans les maisons particulières; le gouvernement consentit,par déférence, aux désirs exprimés par la Chambre (3). Lorsqu'un projet de taxe annoncé dans le budget excite un mécontentement général, le gouvernement informe habituellement la Chambre, dans une séance ultérieure qu'il a résolu de l'abandonner (4).

(1) Hans. D., v. 202, p. 307.

(3) Ib., V. 166, p. 1574.

(4) Impôts proposés sur les cercles et ^ur les fêtes de charité en 1863. Ib., v. 170, pp. 846, 1102, 112o, 1365, 1395 ; et sur les allumettes, Ib , v. 205, pp. 1418, 1528, 1585-1659.

L'introduction d'un bill ou d'une résolution tendant à réduire où à abolir un taux d'impôt déjà ^^ ^^^ existant, soit pour des raisons fiscales^ mauvais que

'- les membres

soit pour la réglementation du commerce, privés

prennent

est une question qui regarde le Parlement, l'initiative de

■ • , i I /-i ces questions.

et qui ne concerne pas directement la Couronne (1). Le droit strict d'un membre privé de prendre l'initiative de cette mesure ne saurait être par conséquent dénié ; il a été reconnu, dans ces dernières années, par des hommes d'Etat éminents (2). Il n'en est pas moins vrai qu'il est au premier chef inopportun, dans un gouvernement parlementaire, pour des membres privés, de prendre la responsabilité de soumettre de pareilles mesures au Parlement.G'est un principe financier important que « la Chambre ne doit pas être appelée à condamner des taxes qu'elle ne veut pas abolir immédiatement » (3) ; en agissant ainsi, en effet, elle dérange les calculs des commerçants dans leurs opérations commerciales, en même temps qu'elle cause des embarras au gouvernement pour son plan financier.

Des résolutions abstraites demandant des abftrartes'sui°des modifications dans le plan ou la réparti- impôts

i i^ particuliers.

tion des taxes, ou sollicitant la création d'impôts nouveaux (4), ou la réduction de branches particulièresde taxation, ont été assez fréquemment soumises à la Chambre des Communes par des membres privés ;

(1) Hearn, Govt, of Eng,, p. 351 ; May, Pari. Prac., éd. 1883, p. 684 : Hans. D , v. 211. p. 1903.

(2i Par M. Disraeli, Ib., v. 125, p. 1174 ; par M. Gladstone, Ib.,v. 161, p. 1667.

(3) M. Gla'istone, Hans. D.. v. 123, p. 1149 ; v. 173, p. 1462.

(4) Com. Jour., v. 88, p. 336 ; v. 94, p. 510 ; v. 102, p. 580 ; V. 103, p. 886 ; Hans. D., v. 229, p. 778.

mais d'ordinaire le gouvernement les a combattues, en les déclarant inopportunes et impolitiques.

Droits et privilèges du Parlement et particulièrement de la Chambre des Communes, dans le vote des crédits pour le service public .

Dès les temps les plus reculés de l'hissnbs[dè/par toire d'Angleterre, le principe a été établi, Parlement ^^® ^^ ^^^^* d'imposcr le vote des subsides pour le service public appartient exclusivement au Parlement.

La vieille prérogative réclamée par le souverain de lever des taxes sur les sujets selon sa propre volonté et son bon plaisir, fut tout d'abord expressément limitée par la déclaration contenue dans la Magna Carta, qu' « aucune redevance ni aucune taxe ne sera imposée dans notre royaume, si ce n'est par le conseil général de notre royaume », sauf certaines exceptions relatives à la personne et à la famille du roi luimême

Cette concession forme la base de nos institutions parlementaires et particulièrement de la Chambre des Communes, en tant que branche distincte de la législature. L'accroissement de pouvoirs et d'influence des Communes apparaît d'une façon frappante dans le statute de tallagio non concedendo de la vingt-cinquième année du règne d'Edouard l^"". 11 y est déclaré « qu'au-

Clin impôt, aucune taxe ne doivent être pris ou levés sans la volonté et l'assentiment des archevêques, évêques, comtes, barons, chevaliers, bourgeois et autres hommes libres du pays » (1).

Cependant, concurremment avec la taxation parlementaire, l'usage était que d'autres impôts fussent levés en vertu de la prérogative royale (2), indépendemment de l'action du Parlement ; toutefois, aucun de ces derniers impôts n'a survécu à la révolution de 1688. Le Bill of Rights donna la garantie que désormais « aucun homme ne serait contraint à consentir donation, prêt ou bénévolence, ou supporter taxe, sans le consentement donné par Act du Parlement ». Il fut définitivement établi par VAct of Seulement, « que lever des taxes pour le compte de la Couronne, en vertu de la prérogative, sans le consentement du Parlement, pour un temps plus long, ou d'une manière autre qu'il n'a été ou ne sera accordé de le faire, est illégal ».

Depuis cette époque mémorable, la Couronne dépend entièrement du Parlement pour ses revenus ; ceux-ci sont tirés, s'oit des crédits annuels pour

^ Aucun

des services publics spécifiés, soit de subside ne peut paiements déjà assurés etappropriés par n'estaccordé par Acts du Parlement et qui sont généralement connus sous le nom de charges du fonds consolidé (3).

(1) Stubbs, Const. Hist , v. 2, pp. 142, 564.

(2) C.ox,lnst., pp. 600-603.

(3) Broom, Const. Law , pp. 398-402. [L'exposé fait dans le texte est pratiquement, mais non littéralement correct. A l'époque de la Révolution, la couronne jouiss.iit — comme elle jouit encore — de certains revenus héréditaires ; mais les revenus bé-

Ainsi la Couronne n'a pas la faculté de demander ou ^^ de recevoir des dons ou des prêts d'ar-

consentement gent pour uu servicc public,sans le con- Pariement sentemeut du Parlement ; d'autre part, nécessaire pour personuc ne peut volontairement prêter des doTs^ou des ^^ l'argent à la Couronne ou à un déparprets tement public, dans un but d'intérêt

général, sans la sanction du Parlement, sous peine de délit (1), La charte de la Banque d'Angleterre contient une clause qui défend entre la Banque et la Trésorerie toutes transactions pécuniaires qui n'ont pas été autorisées expressément par le Parlement (2).

Le principe constitutionnel du contrôle parlementaire s'applique aussi aux avances ou prêts de deniers publics faits à des puissances étran- Dettes^^envers gèrcs, à dcs corporations, à des particu- Couronne \^QYS ; à la remise de dettes dues à la Couronne par un individu ou une puissance (3) ; et même à la vente d'une propriété par

réditaires formaient une si petite part du tout que, pratiquement, la couronne dépendait du l'ariement. — Walpole].

(1) Voiries dôbats.à la Chambre des Communes sur la motion de M. Shéridan touchant les aides volontaires pour des objets d'mtérêt public,sans le consentement du Parlement, Pari. Hisl., V. 31, pp. 83, 97; et à la Chambre des Lords, Ib , p. 122. Voyez les réflexions de Lord Brougham sur cette affaire, Hans. D., v. 83, p. 37 ; les observations de M. Massey dans son George III. V, 4, p. 77 ; Clode, Mil. Forcex, v. 1, p. 101 ; Corn. Pap., 1868 9, V. 35, p. 963.

(2) Hans. D., v. 162, p. 887; et voyez le rapport du contrôleur do l'Echiquier dans le rapport du comité sur les fonds publics, Com. pap., 1857, sess. 2, v. 9.

(3) S. 0. Chambre des Communes, 25 mars 1715 et 29 mars 1707relativen enta des dettesdues à laCouronne, Cow. Jowr., v. 75, p. 167 ; V. 81, p. 66 ; cas de la Crinan Canal Co., Ib., v. 83, pp. 213, 219, 251.

un département d'Etat, et à son achat, pour un usage public, par un autre département. Il s'applique également au don de deniers faites*%r publics ou de matériel public, au nom ou gouvernement, en faveur de la Couronne (1). Aujourd'hui, les départements publics ne sont pas libres de donner du matériel' sans la sanction directe du Parlement. La règle d'après laquelle on ne peut disposer d'aucune propriété publique en nature, a été (( l'une des réformes financières les plus difficiles des cinquante dernières années ». Avant l'établissement de cette règle, le public ne savait jamais quand une chose était donnée, ni quelle était la valeur de la donation (2). Mais, par une minute de la Trésorerie, en date du 13 mai 1871, rendue en conséquence du premier rapport du comité des comptes publics (Cf>mmi^^^e of Public Accounts) de cette année, chaque département public est maintenant tenu de prévenir la Trésorerie toutes les fois qu'il se propose d'abandonner un droit public, qu'il s'agisse d'argent ou de matériel.

Des avances sur les fonds publics pour

'- ^ Avances

quelque objet que ce soit, ne devraient, en de fonds

> 1 A f. • • • publics.

règle, être faites que sur 1 autorisation expresse du Parlement (3).

(1) Hans. D., v. 193, p. 1279 ; Clode, Mil. Forces, v. 2, p. 445.

(2) M. Gladstone sur une demande de donation de vieux canons pour l'érection d'une statue au vicomte Goueh, Hans. D., v. 203, p. 779.

(3) Voyez l'Act 57 Geo. III, c. 34, nommant des commissaires des emprunts pour les travaux publics, et divers acts passés depuis cette époque pour étendre les pouvoirs de ce conseil ; voyez aussi les acts 29 et 30 Vict, c, 72 ; 30 Vict. c. 32.

Dans les cas urgents, exigeant un secours immédiat, ou lorsque, pour des motifs politiques, le secret est désirable, le gouvernement peut recourir d'abord au « civil contengencies », ou aux fonds du « treasury chest », dont nous expliquerons plus loin la nature. Mais il est strictement responsable envers le Parlement de toutes ces opérations ; et les avances prises sur ces fonds doivent être restituées au moyen de sommes votées par le Parlement pour ce service (^1). En vertu de ce principe, l'abandon des droits de la Couronne, dans les cas de « découverte d'un trésor » « treasure trove », en faveur des inventeurs, serait illégal s'il n'avait été autorisé par le Civil List Act(^).

Aussitôt que la Chambre des Communes a voté l'adresse en réponse au discours du trône, le des subsides, ^omité dcs subsidcs est immédiatement nommé, pour un jour futur, en vertu d'un standing order du 28 juillet 1870. Comme il est dans les attributions de ce comité d'examiner les estimâtes pour l'année courante, la Chambre ordonne alors que les estimâtes pour l'armée et la marine lui soient soumis, et vote une adresse à la Couronne pour que des ordres soient donnés en conséquence (3).

(1) Voyez l'avance faite par M. Pitt à MM. Boyd, Benfield et G'«, en 1796, Pari. D., v. o, pp. 385-424 ; voyez aussi Hans. D., V. 63, pp. 1139, 1314 : Peel, Memoirs, v. 2, p. 17* ; Knight, Hist. of Eng., v. 8, p. 348 ; Rep. on Pub. Moneys^ Com. Pap., 1857, sess. 2. v. 9, p. 615.

.2) 1 et 2 Vict. c. 2 g 12 ; Hans. D., v. 180. p. 440. A l'égard de la prérogative de (( treasure trove y>, voir Forsyth, Consl. Law, p. 178.

(3) Com. Jour., 25 novembre 1867.

Contrôle du Parlement sur le revenu.

Nous pouvons maintenant exposer les diverses sources du revenu public et la mesure dans laquelle le revenu est sujet à l'examen et pubncs"* au contrôle périodiques de la Chambre des Communes.

Les revenus de la Couronne dans la Grande-Bretagne découlaient anciennement des domaines héréditaires de la Couronne et de l'exercice de divers droits de la prérogative. Mais, depuis l'établissement du gouvernement parlementaire, ces revenus ont été, pour la plupart, abandonnés au contrôle du Parlement, en échange d'une liste civile permanente.

Les revenus publics du pays sont maintenant tirés principalement de taxes et autres impôts, levés en vertu d'Acts du Parlement (1). Le revenu tout entier, quelle qu'en soit la source, est actuellement (à de légères exceptions près) versé à la Banque d'Angleterre ou d'Irlande, au compte de l'Echiquier de Sa Majesté. Le vieux système qui consistait à conserver les deniers publics à l'Echiquier même, a été entièrement aban-

(1) On trouvera un exposé historique des diverses branches du revenu public dans Public Incarne and Expenditure of Gt. Brilain, 1801 à 1869 {Corn Pap., 1868-9, v. 35, pp. 889 et sq.), présenté "au Parlement en 1869. Quant à la distinction entre les impôts directs et indirects et leur importance respective, voir les observations de M. Lowe et de M. Disraeli (Hans. D.,v. 206, pp. 623, 976, 983).

donné ; cet important département a été remanié par la législation récente, ainsi que nous le verrons tout à l'heure en examinant la manière dont le contrôle du Parlement s'exerce sur la sortie des deniers publics.

Les revenus ainsi versés à la Banque d'Angleterre au compte de l'Echiquier comprennent tous les principaux revenus du royaume, y compris les douanes, les taxes intérieures [inland revenuej et les recettes du post office.

Autrefois^ les produits des taxes parle-

consoHdé meutaircs constituaient des fonds séparés et distincts ; mais l'Act 27 Geo. III. c. 13, I 47, ordonna que les divers impôts et taxes seraient confondus et formeraient un fonds qui porterait le nom de « Fonds consolidé » « The Consolidated Fund » (1).

Quand le revenu annuel produit par les impôts se trouve insuffisant pour couvrir les dépenses annuelles, comme par exemple en cas de guerre, le Parlement autorise l'émission d'un emprunt pour couvrir le déficit. Tout l'argent ainsi obtenu est traité recettes de toute comme le revcuu Ordinaire ; il est versé

doive°nt^être ^^"^ comptc de l'Echiquier, au crédit du

à rechfquier. ^^^^ds COUSOlidé (2).

Jusqu'en 1854, les frais de perception et d'administration du revenu des douanes^ des taxes

(1) Corn. Pap., 1868-9, v. 35, pp. 8H-931. Les foads consolidés d'Angleterre et d'Irlande furent réunis par 56 Geo. III. c. 98 : en vertu (ie Tact 1 Vict. c. 2 divers revenus héréditaires de la couronne furent versés à ce fond.

(2) Second Rept. Gom«. Pub. Accts, Com. Pap., 1873, v. 7, p. 207.

SUBSIDES ET TAXATlOxN 309

intérieures et des postes étaient prélevés respectivement sur la recette brute de ces impôts, et seul le revenu net (après ces déductions) était versé au fonds consolidé. Les objections constitutionnelles que soulevait cet usage furent souvent signalées à l'attention des ministères qui se succédèrent au pouvoir, mais sans aucun résultat. Enfin, le 29 avril 1847, le Di" Bowring soumit à la Chambre des Communes une série de résolutions — basées sur le rapport des commissaires des comptes publics en 1831 — recommandant l'adoption d'un système tendant à garantir le revenu public et à assurer plus d'exactitude, de simplicité et de perfection dans les comptes publics ; il demandait aussi que les recettes brutes du pays, sans déduction aucune, fussent versées dans les caisses publiques et soumises à la èurveillance et au contrôle du Parlement.

Après débats, la motion fut retirée. Mais, le 30 avril 1848, la discussion fut reprise, et le U'" Bowring réussit à faire adopter ses résolutions à une très faible majorité. A la session suivante, questionné sur ce point, le Chancelier de l'Echiquier informa la Chambre que des mesures avaient été prises par le gouvernement pour exécuter une partie des réformes proposées par les résolutions (1). Mais ce ne fut pas avant 1834 que l'on chercha à réaliser l'objet principal poursuivi par le D'" Bowring ; un bill, introduit au Parlement par M. Gladstone, fut alors voté en vue de (( placer le revenu brut et la dépense brute du Royaume-Uni, etc., sous

{l) Haus. D., V. 102, p. 499.

la surveillance et le contrôle plus immédiats du Parlement (1).

En vertu de cet Act il fut décidé que la totalité des recettes brutes du pays, provenant des douanes, de l'excise (à l'exception de certains drawbacks, remises et remboursements) etdes autres taxes (non compris les revenus des domaines de la Couronne, pour lesquels il existe d'autres règles) serait versée à l'Echiquier et que les frais de perception seraient inscrits en dépense et couverts par des votes de subsides (2) .

En dehors des frais de perception, le revenu pouvait autrefois être chargé de certains émolu-

Les recettes *-'

brûles mcuts judiciaircs ou autres, pensions et

doivent être . .

versées autrcs paicmcuts, en vertu de divers

quier. ^^^^ ^^ Parlement. En vertu de l'Act de

M.Gladstone, ces charges furent transportées soit au fonds consolidé soit aux crédits annuels à voter par le Parlement (3). Cet Act ordonna qu'un très grand nombre de charges antérieurement payées sur le fonds consolidé seraient désormais comprises dans \es estimâtes annuels (4). Et, par l'Act 19 et 20 Vict. c. 59, il fut décidé que certaines pensions de retraite et autres charges qui restaient encore payables sur les recettes brutes, en seraient distraites et prises sur le fonds consolidé, etc. Les seuls paiements qui pouvaient encore être légale-

(1) Act 17 et 18 Vict. c. 94.

(2) Discours de M. Gladstone dans Hans. D., v. 130, p. 216 ; voir aussi /6., v. J35, p. 301.

(3) Quant aux résultats obtenus par ce système perfectionné, voir l*eto dans Taxation, ch. IX « sur la perception du revenu » : et Northcole dans Financial Policy, p. 238.

(4) M. Gladstone dans ^an«. D., v. 169, p. 1943.

ment eftectués sur les recettes brutes étaient les charges sur les revenus des domaines de la Couronne — dont les recettes nettes sont seules versées au fonds consolidé, d'après le statute 10 Geo. IV. c. 50, | 113, et le Civil List A et (1 et 2 Vict.j — .ainsi que les drawbacks, gratifications, remboursements, remises et décharges mentionnés ci-dessus.

Toutefois, malgré les Acts de 1854 et 1856, dont les intentions évidentes étaient d'exiger le versement à l'Echiquier des recettes brutes, moins les drawbacks, etc., mentionnés plus haut, ce résultat ne fut pas atteint, parce qu'on avait oublié d'insérer dans ces Acts une disposition rendant cette méthode obligatoire. En conséquence, en 1857. rattention du comité des deniers publics (Committee on public moneijs >. fut appelée sur ce point ; il recommanda le vote d'une loi obligeant le gouvernement à verser les recettes brutes à l'Echiquier, sans autres déductions que celles mentionnées plus haut, afin que toutes les dépenses faites pour le service public puissent recevoir la sanction préalable du Parlement. Le comité conseilla aussi que, autant que possible, les charges des revenus du domaine fussent placées sous le même contrôle parlementaire 1 '.

Par des minutes du Trésor en date du 15 février et du 23 décembre 1858, le gouvernement accepta cette recommandation, sauf en ce qui concerne les revenus du domaine ; pour ces deniers, des raisons spéciales s'opposaient à l'application de la règle avant l'examen

(l)Rep. Com^ Pub. Monevs, p. 4 ; Com. Pap., 18.57, 2« sess. V. 9.

d'uae nouvelle liste civile d). Mais, bien que la trésorerie se fût chargée de soumettre au Parlement un Bill en vue de réaliser cette réforme désirable, aucune mesure de ce genre ne fut proposée et cette grande réforme demeura en partie incomplète jusqu'en 1866 ; à cette époque, fut voté V Excheqiœr and Audit Departments Act, dont l'article 10 a rendu cette pratique obligatoire.

Avant le vote de cet Act, les frais de recouvrement étaient encore déduits, dans certains cas, de la recette brute; dans d'autres, une partie des frais était payée sur la recette brute et une autre partie était comprise dans les crédits de l'année votés par la Chambre des Communes.

Pour des raisons d'utilité publique, il est d'usage pour les départements du revenu {reve-

Paiemeut des x r \

traitements nue depcirtmeuts) (3), en général, de

dans n 1 1 1

les revenue payer tout d abord les traitements des employés, par prélèvement sur les revenus perçus, et de rembourser ensuite ces avances à TEchiquier sur les crédits parlementaires accordés à ces départements. Cet usage a été approuvé tacitement par le comité des comptes publics ; il est sanctionné par la dixième clause de VExchequer Act (4).

(1) Corn Pap., 18o7 8, v.34, p. 380; et 1860, v. 39, pt. 1, p. 174.

(2) Peloddns Taxation, p. 210. Mais voir comte Grey, dans Pari. Govt., mouv. éd., i)p. 85-90; pour les remarques sur les mauvais effets résultant de ce changement.

(3) [Les principaux « revenue departments » sont les douanes (cusloms), le revenu intérieur (Inland revenue) et le Post office. — G. J.].

(4) 5" Rep. Com». Pub. Accts, Com. Pap„ 1871, v. 2, p. 435;

SUBSIDES ET TAXATlOxN 313

Sauf cette exception, la totalité du revenu public du pays, ainsi que les deniers provenant d'emprunts, sont versés au compte du fonds co^soudé. consolidé ; c'est de là que sont effectués tous les paiements de dépenses publiques.

Ces paiements sont de deux sortes : i° ceux effectués en vertu d'autorisations permanentes accordées par acts du Parlement ; 2^ ceux effectués en vertu de crédits annuels accordés en comité des subsides, payables sur les fonds consolidés au moyen de ressources autorisées chaque année.

Contrôle du Parlement sur , les dépenses.

Les services auxquels il est pourvu par des crédits permanents sont dans la proportion d'environ trente millions de livres sur r.^S.^Î^'J'^t. soixante-dix millions de livres de revenu (1). Ce sont les suivants :

1° La dette publique (2), comprenant la dette conso-

2« Rep., Ib., 1873, v. 7, p. 250 ; Treasury Minute, /6.,1867, v. 39, p. 337.

(1) [Anson, The laiv and custom of ihe Constitution, 1896, t. Il, p. 340, les évalue aux trois huitièmes des dépenses publiques. — G. J.].

{2) Xmov, Primer of Eng. Const., éd. 1873, p. 222. Pour l'origine de la dette nationab, voir Macaulay, Hist. of Eng , v. 4, p. 319. Pour les détails relatifs à diverses caisses d'amortissement étiiblies depuis 1716, et au sentiment croissant dans le Parlement sur la question de l'amortissement de la dette nationale, voir Gum. Pap., 1868-69, v. 3o, pp. 1194-1214; 38 et 39 Yict. c.

lidée et la dette non consolidée ; 2» la liste civile ; 3^ les annuités à la famille royale et les pensions ; A^ les appointements et émoluments de certains fonctionnaires indépendants ; 5° les cours de justice ; Q^ divers services, comprenant le service des intérêts et de l'amortissement des emprunts russe, hollandais, grec, etc. Ces charges sont payables, d'année en année, sur le fonds consolidé, en vertu de statutes permanents, sans qu'il soit besoin d'une nouvelle autorisation parlementaire (1).

Les états des dépenses annuelles pour le maintien des forces navales et militaires, pour le anmiels recouvremcut des revenus et pour les divers services civils, sont préparés par les départements d'Etat respectifs auxquels ils appartiennent; ils sont ensuite revus et approuvés par la Trésorerie, puis soumis à la Chambre des Communes (2), par ordre de la Couronne.

En vue de permettre à la Chambre d'être informée le plus tôt possible des dépenses aux-

Piéseiitalion ^ ^ , .^ ,

des quelles elle aura a pourvoir, la résolu-

tion suivante fut adoptée le 19 lévrier

45 ; minute du Trésor du 23 juillet 1881, sur le projet de M. Gladstone pour la réduction de la dette nationale, Corn. Pap., 1881, V. 17, p. 307. Pour les précautions prises en vue d'assurer le paiement ponctuel des intérêts aux créanciers nationaux et aussi le paieuienl d'autres charges permaneutes par la Banque d'Angleterre pour le compte du gouvernement, voir Shilling Mag., V. 4, p. 44.

d) Pour l'histoire fin-encière de ces j^rands chefs de dépense, voir Corn. Pap., 1868-9, v. 35, pp. 996-1134.

(2) 11 n'est point coutume d'envoyer les estimâtes à la Chambre des Lords. \in 1786, les Lords en demandèrent une copie, qui leur fut refusée par les Communes. En 1839, ils réussirent à en obtenir copie, « presque pour la première fois dans leur histoire » \Hans. D., v. 159, pp. 1140, 1503).

1821, résolution à laquelle, depuis lors, on s'est toujours conformé :

« Cette Chambre considère comme essentiellement utile à l'accomplissement exact de ses devoirs, en tant que gardienne de la bourse publique, qu'en temps de paix, chaque fois que le Parlement sera réuni avant la Noël, les ff estimâtes » pour la marine, l'armée et l'artillerie lui soient présentés avant le 15 janvier suivant, si le Parlement est alors en session ; et que lesdits « estimâtes » lui soient présentés dans les dix jours qui suivront le commencement des travaux du* comité-des subsides, quand le Parlement ne sera pas réuni avant la Noël ».

Les estimâtes pour les services civils, communément appelés estimâtes divers (miscellaneoiis esti-

^ , 1 r Estimâtes.

mates), de même que ceux pour les départements du revenu et pour le 'paket service étaient ordinairement présentés un peu plus tard, au cours de la session. Depuis 1857, les comités des deniers publics, des dépenses diverses et des comptes publics, ont tous recommandé que ces estimâtes soient déposés sur le bureau, à chaque session, le plus tôt possible après la réunion du Parlement ; toutefois, le gouvenement éprouva de grandes difficultés à les présenter plus rapidement (1).

Le 21 mars 1862, la Chambre des Communes fut informée par le Chancelier de l'Echiquier (M. Gladstone) que, s'il était désirable de satisfaire aussi strictement

(1) Treasury Minute du 23 déc. 1858, dans Com. Pap., 1860, V. 39, pt. I. p. 176.

que possible à cette recommandation, ces ^sfimai^s ne pouvaient point être présentés avec la même régularité que ceux des services de l'armée et de la marine; c'est qu'en etïet leur préparation complète ne dépend pas seulement des autres départements publics, mais des membres de commissions, de conseils de direction, d'institutions et même d'autres personnes qui prêtent gratuitement leurs services au public ; si la Chambre établissait une règle fixe sur ce point, elle serait observée ; « mais l'effet serait que les divers estimâtes seraient imparfaits et que l'usage de présenter des estimâtes supplémentaires — un des plus grands maux financiers que puisse subir la Chambre — s'établirait nécessairement » (1).

L'objection développée par M. Gladstone dans les

remarques précédentes, contre l'usage su ^féme^taîfes ^^^ estimcites Supplémentaires, a souvent

été reprise par lui devant le Parlement. En 1862, il déclara qu'il considérait ces estimâtes avec une grande méfiance. « Quoiqu'on puisse les admettre en théorie, il estimait qu'en pratique rien ne tendait davantage à détruire l'efHcacité du contrôle parlementaire que de recourir facilement aux estimâtes supplémentaires. Pour rendre ce contrôle efficace, il importait que les opérations financières de l'année fussent présentés à la Chambre des Communes en bloc et en un seul compte. S'il devait y avoir une série d'opérations successives, avec une balance variable avec le temps, la Chambre ne saurait jamais oii elle en est. Si

(1) Has, D., V. 165, p. 1930.

l'on usait aisément et fréquemment des estimâtes supplémentaires la Chambre serait obligée, pour sa propre défense, de nommer un comité permanent des finances » (1).

L'augmentation graduelle des affaires administratives générales du pays, qui s'est produite depuis la paix de 1815 et qui est la preuve du progrès de la prospérité nationale, est inévitablement accompagnée d'un accroissement proportionnel dans les demandes de presque tous les départements du gouvernement civil ; cet accroissement est faible pour chaque cas particulier, mais leur réunion aboutit à un total considérable (2).

L'accroissement des estimâtes du service civil doit aussi être attribué aux fonctions nouvelles données au gouvernement par la législation récente touchant la surveillance et le contrôle de diverses branches d'industrie ; à l'augmentation des crédits pour l'instruction publique, pour les mesures préventives de la criminalité, et pour l'allégement des taxes locales ; il doit enfin être attribué au transport dans \es estimâtes annuels d'articles importants de dépense, qui autrefois étaient

(1^ Comité sur les Pub. Accts, Coin. Pap., 1862, v. H, Déposition 1571 ; aussi Hans. D., v. 169, p. 1860 ; et débat sur les estimâtes supplémentaires présentés par M. Disraeli, en 1866, Ib., V. 184, pp. 1292, 1673 ; v. 185, p. 499. Mais en ce qui concerne les estimâtes supplémentaires présentés au commencement d'une session, pour couvrir des doticits constatés dans les crédits d'une année précédente, usage qui, actuellement, est invariablement suivi, voir les observations de M. Ayrton, Ib., v. 194, p. 539.

(2) Voir l'état des crédits et des dépenses pour les services civils (le 1835 à 1869, Corn. Pap., 1868-9, v. 35, p. 1138 ; Ib., 1868 9, V. 42, p. 627, etc. Pour une comparaison entre les estimâtes du service civil en 1853 et 1877, voir Hans. D., v. 233, p. 659 ; H. Mann, Gost of Civil Service, Statist. Soc. Journ., v. 32, pp. 40-47 ; remarques sur l'accroissement des estimâtes de la marine, Hans. D., v. 192, p. 48.

payés sur le fonds consolidé ou sur la liste civile, et qui ne tombaient pas directement sous le contrôle de la Chambre des Communes (1).

Ces dépenses additionnelles du gouvernement ont souvent donné lieu à des reproches d'ex Propositions travagaucc. Sans doute, dans certains cas, ^^dans°" ®^^ reproches n'étaient pas sans fondeles dépenses ment ; ils ont conduit naturellement les

publiques.

réformateurs financiers à imaginer des expédients en vue de les réduire. Le procédé constitutionnel de nommer un comité des comptes publics sera étudié à sa place. Cependant, ces comités sont nécessairement cantonnés dans l'examen d'opérations passées et dans l'étude de questions résultant de l'administration des affaires financières par le gouvernement exécutif. En dehors de ces enquêtes légitimes sur les dépenses déjà effectuées, on a parfois essayé de

Comité chargé '! , ^u u 1 ^-

de revoir tairc uommer par la Chambre des Com-

les e.stiniates. i ., , , . , , ,

munes des comités spéciaux charges de revoir les estimâtes, avant qu'ils ne soient soumis au comité des subsides ; mais, invariablement, ces tentatives sont restées infructueuses. Dans un ou deux cas, sous le règne de Guillaume III, nous voyons que les estimâtes ont été renvoyés avec d'autres comptes à un comité spécial (2) ; mais, depuis que la doctrine de la responsabilité ministérielle est bien comprise, on a écarté ces procédés (3).

(1) Cow.. Pap., 1868-9, v. 3o, pp. 1138-1141 : Hans. D., v. 233, pp. 659-662.

;2) Hans. D., v. 165, p. 1325.

(3) [L'affirmation portée au texte est Irop forte. Les estimâtes furent renvoyés à un comité spécial en 1848, et les précédents

Les estimâtes des crédits demandés par le gouvernement pour le service de l'année, sont divisés

\ T • fi- Contenu

en chapitres (votes) distmcts ou resolutions des

no , , 1 ' 1 '± • ' ^ 1 estimâtes.

qui aiiectentdes sommes déterminées a des services spécialement définis, et pour une période d'une année. Quelques-uns des chapitres s'élèvent à des sommes très importantes, mais, dans la pratique, il n'est pas plus difficile d'examiner ces chapitres que les autres, puisque chaque chapitre est accompagné, dans les esthnates imprimés, d'une liste des articles (^item) particuliers ou chefs de dépenses, auxquels ces sommes sont destinées. En plus des renseignements ainsi fournis sur la dépense proposée, les estimâtes imprimés contiennent de nombreux tableaux explicatifs et des notices relatives à diverses branches de dépense ; on y trouve aussi des analyses préliminaires, des listes des départements créanciers et des tableaux des crédits accordés pour venir en aide aux taxations et aux dépenses locales. Les estimâtes sont actuellement soumis à la Chambre des Communes avec bien plus de détails qu'autrefois ; on veut ainsi donner une satisfaction pleine et entière aux demandes de renseignements sur tous les sujets de dépense publique (1).

Les estimâtes pour les divers services civils (2) sont maintenant groupés sous sept chapitres ou classes de

de cette mesure ont été exposés en détail par Sir G. Wood dans Ib.,\ 96, p. 1063. — Walpole].

(1) Hans. D., v. 165. p. 56 ; Ih., v. 171, p. 322.

i2' Pour le compte des divers estimâtes du service civil, leur cla^isification. leur accroissement constant et leur revision, avec projet de réduction, voir Peto, Taxation, p 319 ; Bpts. ot" Gom". on Mise. Kxp., 1847-8, et Pub. Accts en 1861 et 1862, M. Gladstone, Hans. D., v. 174, p. 538.

matières, savoir : 1^ travaux et bâtiments publics ; ^ ,. , 2» salaires et dépenses des départements

Estnnates ^ ^

poui- le publics ; 30 droit et justice ; 4*^ éducation,

service civil.

sciences et arts : 5° services coloniaux, consulaires et autres services à l'étranger ; 6» pensions de retraite et allocations pour motifs charitables et autres ; 7^ objets divers, spéciaux et temporaires. Puis viennent, dans une classe distincte, les estimaUs pour les départements du revenu, pour les postes, les services télégraphiques et les paquebots. Un index général est joint à l'ensemble des estimâtes.

En 1866, le Trésor exprima l'opinion qu'il serait désormais plus commode pour faciliter, non seulement la discussion des estimâtes dans la Chambre des Communes, mais aussi la préparation subséquente et la vérification des comptes des dépenses faites, dégrouper ensemble, autant que possible en séries distinctes de chapitres, les services dirigés par des départements distincts du gouvernement. Cette opinion fut adoptée par le comité des comptes publics (1) et, depuis lors, elle a été suivie \^). Les estimâtes du service civil sont aujourd'hui précédés d'un exposé plaçant les services suivant la classe dans laquelle les divers départements devront rendre leurs comptes, et à chaque chapitre est joint le sous-titre sous lequel il sera rendu compte. En outre, conformément à l'act 31 Vict. c. 9, relatif aux recettes extraordinaires, il y a des chapitres contenant le inon-

(l)Treas. minute. 22 juin 186G, Corn. Pap., 1866, v 39, p 143, etc. ; rapport du Com. Pub. Accls, 1866, v. 7, pp. 357, 364 rapport spcci.il (Kxch. and Ai>dit Bill), Com. Pap., 4866, v. 7 Dépositions 193, 194, 207

(2) Haiis, D., V. 197, p. 1191 ; Civ. Serv. Est., 1808-9 et 1869-70

tant précis demandé pour chaque département ; en même temps, les recettes, qui jadis étaient déduites de ces sommes, sont actuellement versées à l'Echiquier. Ce système a eu pour résultat d'accroître considérablement le montant nominal des chapitres ; mais il permet à la Chambre d'exercer un contrôle plus étendu sur la dépense des divers départements (4).

Dès que les estimaten ont été présentés à la Chambre, on en ordonne l'impression pour la commodité des membres du Parlement et ils sont renvoyés au comité des subsides (committee of siipply).

Alors commencent les séances du comité des subsides (2). Ouand les estimâtes de la marine

, . , . , Committee

OU de 1 armée sont examines par le comité or

il est d'usage de permettre aux membres ^ ^^ ^' de critiquer en bloc les estimâtes ou de critiquer d'une manière générale les matières de la marine ou de l'armée de terre, avant que le premier chapitre ne fasse l'objet d'une motion. Celui qui présente la motion saisit généralement cette occasion pour passer en revue la politique entière des estimâtes.

Mais, après le premier chapitre, la discussion reste strictement confinée sur le chapitre particulier soumis au comité (3). Les esti- , Explications

^ a 1 ouverture des

mates pour le service civil étaient habi- travaux

, , du comité des

tuellement considères comme contenant subsides.

des matières trop diverses pour être

(1) Hans. D., v. 191, p. 1161 ; Giv. Serv. Est., 1869-70, Com. Pap., 1868-9, V. 42, pp. 3, 12.

(2) Mais, en 1869, un acompte fut voté avant la présentation des estimâtes.

{'è)Hans. D., v. 181, pp. 1321, 1525 ; y. 223, p. 656.

traités dans un exposé général (1) : toutefois, en 1877, par égard pour les opinions exprimées à la Chambre des Communes, le chancelier de l'Echiquier déclara qu'avant de proposer ces estimâtes, le secrétaire de la Trésorerie fournirait quelques explications générales sur l'augmentation progressive des dépenses du service civil (2).

Chaque résolution de crédit est proposée du fauteuil „. , .. présidentiel dans les termes suivants:

Résolutions ^

en comité des « Qu'une somme, ne dépassant pas

subsides. ,

£... (3), soit accordée à Sa Majesté » pour l'objet spécifié dans tel chapitre des estimâtes impriijiés. Cette motion peut être acceptée ou repoussée, mais le comité n'a pas le droit d'y apporter une modification de nature à changer la destination du chapitre (4), ni augmenter la somme proposée (5), parceque la Chambre des Communes ne peut voter des subsides que sur la recommandation de la Couronne. De même, il est irrégulier de présenter une instruction au comité des subsides ; ce dernier, en effet, n'a à s'occuper que des estimâtes qui ont été soumis par la Couronne à la considération de la Chambre (6).

(1) Hans. D.. v, 181, p. 1783 ; v. 191, p. 984 ; et voyez le rapport du Gom. on Pari. Business, Com. Pap., 1871, v. 9, p. 29 ; May, Pari. Prac, êd, 1883, p. 677.

,2) Hnns. D., v. 232, p. 1040 ; v. 233, p. 125.

^3) Il n'y a pas dévotes du Parlement pour des fractions d'une livre,

(4) Le speaker, Hans. D., v. 71, p. 295 ; 76., v. 169, p. 1774 ; V. 173, p. 1282.

(o) Mir. of Pari, 1834, p. 613 ; Hans. D., v. 148, p. 392. Une motion aj^ant pour objet d'accroître le nombre des hommes dans un chapitre des estimâtes pour l'armée de terre, alors même qu'elle n'avait pour but que de rectifier une erreur de calcul des ministres, fut déclarée irréguiière {Hans. D , v. 169, p. 1267).

(6) Le speaker, Mir. of Pari, 1828. p. 1972 ; mais voir la dis-

Les chapitres, en comité des subsides, sont généralement présentés pour de larges sommes et pour des services déterminés ; mais, ^iT*

comme les divers itetns pour lesquels le '^suhstàea^ crédit est demandé sont détaillés dans les estimâtes, l'usage de la Chambre ftel qu'il a été modifié en 1857) permet de poser, suivant les cas, la question qu'un article particulier « soit omis dans le chapitre proposé », ou « soit réduit à la somme de £... ». Quant une réduction générale d'un chapitre donné est demandée, la question est d'abord posée pour le crédit le plus faible proposé, et, on agit de même s'il y a plus d'un amendement proposé ; on suit, dans ce cas, l'ancien règlement de la Chambre « que si la question se pose entre la plus grande et la plus petite somme, ou le temps le plus ou le moins long, la plus petite somme et le temps le plus long soient d'abord mis aux voix » (1). Lorsqu'une motion de réduction d'un article particulier dans un chapitre, a été présentée du fauteuil présidentiel, on ne peut proposer de motion sur un article précédent ni le discuter (2) ; toutefois, une question se

cassion qui s'éleva dans l'affaire du capitaine Ross, le navigateur arctique, en vue d'obtenir pour lui une subvention de 5.000 liv. Le capitaine Ross avait adressé, avec le consentement de la couronne, une demande à la GhHmbre des Communes : cette demande fut renvoyée à un comité spécial qui fit un rapport favorable : la pétition fut alors renvoyée tout d'abord au comité des subsides : un crédit fut voté sur la proposition d'un membre privé d'allouer au capitaine la somme recommandée parle comité spéciiil (/6., 1834, pp. 608. 797, 843, 28G4). Voir aussi un cas semblible sur un crédit proposé par M. flume, en comité des subsides, pour l'accjuisition de 1 250 exemplaires du Digest of Slalistics de Marshall, Ib., 1834, p. 1513.

(l)May, Parl.Prac, éd. 18S3, p. G71 : Hans. D., v. 172, p. 1026.

(2) Hans. D., v. 179, p. J286.

rapportant à cet article pourra être soulevée, lorsque les résolutions seront rapportées à la Chambre.

Autrefois, quand une motion avait été présentée du

fauteuil présidentiel, pour supprimer ou

d'un réduire un article dans un chapitre, on ne