chapitre. •. i ' . i
pouvait plus présenter de motion en vue de réduire le chapitre en général (1). Mais, en 1868, cet usage fut changé ; une nouvelle règle fut adoptée, permettant de présenter l'amendement pour la réduction du chapitre entier, après une décision du comité sur un article particulier ; on estime que les membres doivent toujours être libres d'adopter la manière la plus constitutionnelle pour présenter une motion tendant à la réduction générale d'un chapitre, en laissant aux ministres le soin de déterminer de quelle façon la réduction pourra le mieux être effectuée. Mais, lorsqu'une question a été posée pour la réduction du chapitre entier, il ne pourra plus être déposé de motion tendant à supprimer ou à réduire un article (2). Toutefois, une motion pour la réduction d'un chapitre, jusqu'à concurrence d'une certaine somme, peut, si elle est repoussée, être suivie d'une autre motion demandant une réduction plus faible, pourvu seulement que par là on propose un crédit distinct et séparé (3).
Il est irrégulier de proposer, en comité des subsides, l'adoption d'une résolution srénéralc tou-
Motions , ^ , . • ,. /,N
en comité des chaut uu Chapitre particulier (4) ou de
subsides
proposer qu'un chapitre déterminé soit
(1) Ham. Z>., V. 148, p. 1083 : v. 191. pp. 1009-1013.
(2) Uans. D., v. 191 ; pp. 1025-1033, 1464-1466.
^4) Mir. of Pari., i831, p. 1826 ; 1831-2, p. 3472.
renvoyé à une commission spéciale. Mais un chapitre peut être réduit, avec l'intention de proposer ultérieurement à la Chambre la nomination d'une commission spéciale pour examiner la question qui s'y rattache {i). Un chapitre proposé en comité des subsides ne peut pas, pour raison de forme, être ajourné,
r ' r ^ o Ajournement
parce qu'il n'y a pas d'époque à laquelle d'un
il puisse être renvoyé (2). Mais celui qui propose le chapitre peut, avec le consentement du comité, le retirer et le représenter un autre jour, avec ou sans modification, soit en un chapitre distinct, soit en articles séparés (3).
Le comité des subsides examine les sommes à accorder pour l'année courante. Quand le subside demandé ne fait pas partie du ser- ^es subsides les vice de l'année courante — s'il s'agit, par ^^ sint'^votés exemple,d'uneau2:mentation permanente ^^^ .
tr ' o ^ j- pour Tannée
des traitements des juares — il est plus courante.
•^ ^ ^ Votes
régulier de le proposer dans un autre de subsides dans comité de la Chambre entière que dans autres comités le comité des subsides ; il faudra, toute- la chambre fois, que la recommandation de la reine «Qtiere.
soit tout d'abord signifiée ; alors, sur le rapport du comité, la présentation d'un bill sera décidée, ou bien une clause sera insérée dans un bill déjà porté devant la Chambre (4).
Les crédits demandés pour des services particuliers
{[)ffans. D., V. 172, p. 131.
(3) Mir. of Pari., 1839, p. 1408 ; 1840, p. 1867. (4iVoir May, Prac, éd. 1883, p. 693.
ne sont pas toujours votés au même moment pour leur montant total ; il arrive parfois qu'une somme déterminée est votée soit comme acompte {on accomit), soit comme vote de confiance.
Les votes de confiance « Votes of crédit » sont généravotes lement demandés en vue de couvrir les or crédit, fpj^jg ^'y^^Q guerre projetée ; il faut alors avoir sous la main des fonds importants, sans qu'il soit possible de délerminer à 1 avance la somme exactement requise (1). Néanmoins, ces voles doivent être strictement limités, à la fois qunnt à leur montant et quant à leur objet. Dans deux ou trois circonstances seulement, durant la période qui s'écoula entre la Révolution et l'année 1735, des votes illimités de confiance furent accordés aux ministres de la Couronne pour les besoins de l'armée ou de la marine. Toujours depuis lors, quand les Communes ont accordé un vote de confiance, elles en ont spécifié le montant dans V Appropriation Act, et ont fixé l'objet auquel la dite somme devait être employée (2).
Les votes d'acomptes « votes on accounty) étaient autrevotes « on fois restreints aux cas imprévus, résultant account ». ^q changements ministériels : il convenait alors de mettre à la disposition du gouvernement des fonds pour le service public, sans spécifier leur afi'ectation à des articles particuliers de dépense. En ces occasions, l'usage est de voter une partie seulement des estimâtes annuels et, à la session suivante, d'examiner la
(1) May, Prac.,éd. 1883, p. 680 ; Hans, D., v. 203, p. 1440.
(2) Glode, Mil. Fore, of the Crown, v. 1, pp. 124-127 ; Corn. Pap., 1808-9, V. 35, p. 1171.
dépense qui en a été faite, afin de s'assurer si la somme a été régulièrement affectée à des objets légitimes (1). Lorsque le Parlement est sur le point d'être dissous, au moment d'une crise ministérielle, il serait évidemment déplacé de demander à la Chambre des Communes de voter,, soit le montant total, soit tous les détails des estimâtes proposés, et d'engager ainsi le pays dans la politique financière de ministres dont le sort va être prochainement réglé par des élections générales. Le soin de statuer définitivement sur ces estimâtes doit être réservé à la n(^uvelle Chambre des Communes. En attendant, le vote de crédits devra être restreint au montant strictement nécessaire aux services publics, jusqu'à la prochaine réunion du Parlement ; le vote d'un a acompte» ne devra pas être considéré comme engageant, à un degré quelconque, la Chambre à approuver les estimâtes dans leur entier (2).
Dans ces dernières années, cependant, l'usage de votes d' c( acomptes » s'est généralisé (3). Cela est dû à l'introduction d'une règle ^^det"" nouvelle, d'après laquelle tous les sub- d^épèu'^séT" sides accordés doivent être appliqués uniquement « aux paiements à faire dans le courant de l'année financière », et qui oblige le gouvernement à reverser, en fin d'année, à rEchiquier,toutes les sommes non dépensées. Ce changement de système fut complètement effectué à l'expiration de l'année financière qui
(1) Voir 3 Hatsell, pp. 213-215.
(2) Hans. D., v. 144, p. 2170 ; 76., v. 158, p. 1667. Ce procédé fut suivi alors que des changements ministériels étaient en cours, en 1841, 1857 et 1859 (voir May, Prac, éd. 1883, p. 678).
(3) Corn. Pap., 1868-9, v. 35, p. 142.
prit fin le 31 mars 1863 ; alors^ « pour la première fois dans notre histoire financière, tous les services durent abandonner les sommes restant à leur crédit » ; cette combinaison a nécessité, avant la fin du premier trimestre de la nouvelle année financière, un recours au Parlement pour l'obtention d'un vote « d'acompte », en vue de faire face à l'augmentation des charges ordinaires qui en résultait (1). Toutefois, les reliquats ne sont pas abandonnés, avant que le comité des comptes publics n'ait fait son rapport sur les divers comptes d'appropriation de l'année financière écoulée, et n'ait fixé la somme qui doit être abandonnée. En attendant, ces reliquats peuvent servir à couvrir les dépenses de la dite année, qui ont déjà été faites, mais qui n'ont pas encore été portées en compte (2). C'est une règle bien établie qu'un vote d'acompte {on account) ne peut contenir aucun principe nouveau, mais qu'il pourvoit simplement à la continuation des services qui avaient été autorisés l'année précédente ; ilestd'usagedenepas demander de subsides pour plus de deux ou trois mois, sauf dans des cas particuliers d'urgence; ainsi, le comité^ par les votes « on account », ne sera point engagé à voter les estimâtes pour l'année entière, avant d'avoir eu l'occasion de les voter en détail (3).
Si le gouvernement est seul responsable du moment et de la mesure dans lesquels il convient de demander à
(1) Chanc.de ri;chiq.,dans Hans.D., v. 170, p. 209 ; /6., v. 195 p. 524 ; V. 210, p. 607.
(2) 5« rapp. du Gom. Pub. Ace, Com. Pap., 1871, v. 11, n 613
(3) lians. D., v. 181, p. 1780 : et voir Ib., v. 195 p. 523- v 197 p. 1440 : V. 200, p. 1583 ; v. 205, p. 1034 ; v. 211, .1049 ' *
la Chambre de voter ces subsides, les Corn- ... ^.
Responsabilité
munes sont elles-mêmes responsables du de roctroi
des subsides.
vote de ces subsidesil). La Chambre demande à l'Exécutif de dire ce qui est nécessaire et de lui faire connaître tout ce qu'elle doit savoir quant à l'utilité du subside. Si les renseignements communiqués ne sont pas complets et satisfaisants, la Chambre a toujours le droit de refuser de voter un article de dépense jusqu'à ce qu'elle se soit "déclarée satisfaite des explications fournies (2). 11 appartient tout particulièrement au gouvernement de déterminer les sommes nécessaires à la marche des services publics et au ^dis^c^ussfon^ maintien du crédit du pays tant à Tinté- ^" sTb^îdts^^^ rieur qu'à l'étransrer. Personne autre sur la dépense
^ *-' publique.
n'a une égale compétence pour formuler un jugement sur cette question. D'autre part, la surveillance attentive exercée constitutionnellement par la Chambre des Communes sur les dépenses publiques, est un frein constant pour les ministres et sert à prévenir le gaspillage et les dépenses extravagantes (3) qui, autrefois, quand ce contrôle était moins sévère, avaient lieu trop fréquemment. Les discussions qui s'élèvent sur les estimâtes, bien qu'en général elles soient très peu suivies, ont produit des avantages incalculables. C'est qu'en effet, s'il est impossible à une nombreuse assemblée représentative de descendre dans le détail des dépenses et de se former, pour tous les articles des estimâtes, une opinion exacte, à la fois
ihHans D., v. 191. pp. 1192, 1748, 1770.
(2) Smith, Parl.Rememb., 1862, p. 111.
(3) Voir Ib , 1861, p. 154 ; et Ib. p. 146, Chatham Dockyard.
exempte de prodigalité et de parcimonie, néanmoins, l'influence morale exercée sur le gouvernement par la critique des chapitres soumis à l'adoption du Comité des subsides est, sur les dépenses inutiles, un frein plus efficace et plus désirable même que le rejet formel de chapitres déterminés (1).
En matière de subsides, la fonction de la Chambre ^ „ des Communes est d'exercer un contrôle
Influence
du contrôle vigilant, mais général, sur le gouvernement exécutif, afin d'empêcher les dépenses inutiles et de prévenir les dépenses abusives, tout en laissant aux ministres de la Couronne la responsabilité — qui résulte de leur situation — de demander les subsides nécessités par les besoins de TEtat et de veiller à ce que la plus stricte économie règne dans Temploi des fonds qui leur sont confiés (2). En fait, depuis l'introduction du gouvernement parlementaire, ce n'est qu'en de rares et Communer relativement peu importantes occasions, ^TstimateV ^^® ^^^ demandes formées par la Couronne, de subsides destinés à des services particuliers, n'ont point été accordées. En règle générale, les Communes ont toujours octroyé libéralement toutes les sommes que les ministres ont démontré nécessaires aux besoins de l'Etat.
Indépendamment, en premier lieu, du comité des
subsides, il existe un autre moyen pour
entraînant des commenccr la procédurc tendant à l'oc-
dépenses. • i p
troi de fonds publics — savoir : lintro-
{i\ Sir S. Northcote, Hans. D., v. 165, p. 890 ; M. Ghilders, Ib., V. 192, p. 938.
(2) Voir Grey, Pari. Govt., nouv. éd. p. 88.
duction de bills pour la construction de travaux publics, pour l'établissement de nouvelles institutions ou autres objets nécessitant, dans une mesure plus ou moins grande, l'imposition de charges nouvelles sur le peuple. Parfois, le gouvernement est autorisé par ces bills à entreprendre la construction de certains travaux publics, dont les frais seront pavés par le
^ r . 1 Doivent être
fonds consolidé (1). Mais, d ordmaire, ces lecommaudés
, .,, .. , , 1 , , , par la couronne.
bills contiennent une clause déclarant que les charges en question seront acquittées a au moyen de fonds à voter par le Parlement ». Jusqu'ici, l'usage a été de laisser introduire ces bills par des membres privés, sans en référer au gouvernement ; toutefois, cette pratique entraîna tant d'irrégularités que, dans la session de 1866, un nouveau standing order fut adopté, d'après lequel la recommandation de la Couronne devait être donnée avant que la Chambre procédât à l'examen de toute motion entraînant des charges sur le revenu public, soit à prendre directement, soit à prendre sur des sommes à voter par le Parlement (2). Cette règle est destinée à faire placer, sinon l'initiative, du moins la responsabilité de ces bills, entre les mains du gouvernement. Mais, en toutes circonstances, c'est à la Chambre des Communes qu'il incombe d'exercer une surveillance attentive et un contrôle minutieux sur les mesures de cette nature, aussi bien que sur les propositions financières directes des ministres.
(1) Voir les Fortifîcntions Expensea Acfs, passés en 1860 et les années suivantes jusqu'à 1869.
(2 Ante, p. 293.
La Chambre des Communes conserve toujours le droit indiscuté de refuser complètement de la G^bambre 1^^ subsides demandés par la Couronne. ie^s%ubs^des Avant l'introduction du gouvernement parlementaire, cet instrument formidable d'attaque était souvent employé pour contraindre un monarque arbitraire à redresser les abus. Aujourd'hui, il n'est plus nécessaire de recourir à ces moyens extrêmes, et cette arme, autrefois redoutée, « repose, rouillée, dans l'arsenal des garanties constitutionnelles ». c( Le précédent de 1784 (1), lors de la première formation du ministère Pitt, est le seul cas ^Jrfi^ue^ dans lequel les Communes aient exercé leur pouvoir d'ajourner le vote des subsides. Elles y furent poussées par l'influence inconsti-
(1) En 1784, le premier ministre, M. Pitt, était en minorité à la Chambre des Communes, et l'on savait qu'il n'attendait que le vote des subsides pour dissoudre le Parlement. Les estimâtes avaient passé parle comité des subsides, quand le 12 janvier, la Chambre des Commîmes décida que tout fonctionnaire public qui, s'appuyant sur les votes du comité des subsides, ferait payer une somme d'arcjent quelconque pour le service public après la prorogation du Parlement et sans l'autorisation expresse d'un Act of Appropriation, serait coupable de « crime et délit, d'un abus de la confiance publique, d'une violation des privilégies fondamentaux du Parlement et de la Constitution ». Néanmoins, la prorogation et la dissolution du Parlement eurent lieu avant l'adoption d'un Appropriation Act. La nouvelle Chambre des Communes fut favorable au ministère de M. Pitt, et comme il fut démontré par les comptes fournis à la Chambre que les ministres s'étaient abstenus défaire des dépenses en dehors des crédits déjà accordés parla loi, à l'exception de celles que les exigences de l'Etat nécessitaient impérieusement, les choses ne furent pas poussées plus loin (5 Hatsell, 206-209. Voir les observations et ex()lications présentées à ce sujet par M. Perceval, chancelier de l'Kchiquier, en 1807, Pari. D-, v. 9, p 631). Les crédits en question furent cependant volés à nouveau à la session suivante et compris dans V Appropriation Act, 24 Geo. III. sess. 2, c. 44.
tutionnelle de la Couronne dans le renvoi du ministère de coalition. Mais la dissolution prouva que le pays était avec George III et Pitt, et non pas avec leurs adversaires ; en conséquence, la nouvelle Chambre des Communes ne s'occupa point de cette affaire. Depuis lors, l'ajournement du vote des subsides n'a plus été renouvelé. Il est vrai que la responsabilité assumée par l'emploi d'un procédé si périlleux est devenue trop grande. Les services publics et le crédit du pays dépendent du vote des Communes ; ce n'est pas qi la légère qu'il convient d'y porter atteinte. De plus, les Communes n'ont plus besoin d'en venir à cette extrémité pour brider l'Exécutif ; elles possèdent d'autres moyens, non moins efficaces, pour diriger la politique de l'Etat ))(!).
Les résolutions du comité des subsides font l'objet d'un rapport à la Chambre à une séance ultérieure ; elles sont alors acceptées, reje- R^so^jj^'ons tées ou renvoyées au comité, selon les cas. ^gubsfdes^
Si, après examen du rapport, on juge nécessaire d'augmenter la somme accordée par le comité des subsides, les résolutions tendant à une augmentation doivent être renvoyées au comité. La Chambre peut bien diminuer le crédit proposé, sans prononcer le renvoi au comité ; mais, si elle l'augmentait, elle imposerait une charge qui n'aurait point été sanctionnée au préalable par le comité.
« Toutefois, ces résolutions, bien qu'elles expriment
(1) xMay, Coast. Hist.. v, i, pp. 470-472 ; et voir Hearn, Govt. of Eng., pp. 357-360.
Votes dans les ^'^^pprobation de la Chambre des Commucomit<^s des nes aux dépenses qui lui sont soumises et
voies etraoyens. ^ ^
ouvrent un crédit à la Couronne pour les objets qui y sont spécifiés^ ne permettent point au gouvernement de tirer du fonds consolidé les deniers ainsi accordés. Une nouvelle autorisation est requise sous la forme d'une résolution du comité des voies et moyens ; cette résolution doit être incorporée dans un billetvotée par les deux Chambres du Parlement, pour qu'un effet pratique puisse être donné au vote des crédits. Alors seulement, la Trésorerie est autorisée, pouracquitterlesdépensesapprouvéespar les votes, à tirer lesdeniers nécessaires du fonds consolidé, ou (si ce fonds est insuffisant) à émettre des bons de l'Echiquier, (fec^e^w^r bills) (1) sur ce fonds. Les votes en comité des subsides autorisent la dépense ; les votes en comité des voies et moyens procurent les fonds pour faire face à cesdépenses.
« La procédure est la suivante : Le plus tôt possible après le commencement de la session, dès que les votes onaccount des grands services ont fait l'objet d'un rapport, une résolution est présentée en comité desvoies et moyens en vue de permettre, d'une manière générale de tirer du fond consolidé les sommes nécessaires pour couvrir le crédit ouvert à Sa Majesté.
« Cette autorisation n'excède jamais le montant des
crédits déjà adoptés parle comité dessub- ^^^/ sides. Sur cette résolution, un bill est pré- ^(^fr^ paré qui passe par les divers stages de
la procédure parlementaire et reçoit fma-
(1^ Pour l'origine, l'histoire et la pratique en ce qui concerne les Exchequer hills,\o\T Hans, P., v. 161, p. 1309 ; v. 165, p. 131 ;
lement l'assentiment royal, à une époque très peu avancée de la session ; alors seulement, la Trésorerie a le pouvoir d'ordonner une sortie de deniers du fonds consolidé pour effectuer les paiements autorisés par les votes du comité des subsides de la Chambre des Communes (1). L'effet constitutionnel de cette procédure est le suivant : jusqu'à ce que la reine et la Chambre des Lords aient donné leur assentiment au vote des voies et moyens, l'affectation des deniers publics ordonnée par la Chambre des Communes reste inopérante. Les voies et moyens sont donc accordés d'une manière générale, par acomptes durant la session au moyen d'Acts successifs du Parlement, en anticipation sur les appropriations spécifiques contenues dans V Appropriation Act voté à la fin de la session. Ces votes peuvent être considérés comme la forme que le Parlement jugela plus commode pour donner son approbation à la sortie provisoire des deniers publics, conformément à r appropriation ordonnée parles Communes seules; mais c'estsous la réserve d'une confirmation finale qui devra être obtenue à la clôture de la session.
L'octroi final des voies et moyens pour couvrir le montant total des crédits votés au cours de la
, Avances
session est toujours reserve pour 1 Appro- provisoires de
priation Act ; de cette façon, bien que la
Chambre desCommunespuisse avoir voté de très bonne
V. 180, p. 285 ; Rapport sur les Public Moneys, Com. Pap., 1857, 2e sess., V, 9, pp. 532-338.
1) May, Pari. Prac, éd. 1883, p. 683 ; Hans. /)., v. 136, pp. 1310, 1395 : Second Rep. Com. of . l^ibl. Accouts, Cow. Pap. ,1863, V. 7, p. 479 ; voir Excbequer Act. 4 Will. IV. c. 15, | 11 ; et pour des exemples de Cessional Ways and Means Acts, voir 13 Vict. c. 3, |7 ; 21 Vict. c. 6, etc.
heure, la totalité des crédits de l'année, elle peuttoujours conserver en main son frein constitutionnel sur les ministres, en limitant l'octroi des voies et moyens à une somme suffisante qui ne durera que le temps nécessaire d'après elle, pour leur permettred'assurer la marche des services publics ; avec ces Azotes restreints la Chambre sera à même, en tous temps, d'empêcher le ministère de dissoudre ou de proroger le Parlement » (1) .
Quand le premier rapport du comité des subsides a
. été déposé devant la Chambre et accepté
des par elle, un jour est fixé par la Chambre
voies i o 1
et moyens, daus Ic but.dc sc formcr en comité « pour
(Co'^)l7n itt6€
of vjays examiner les voies et moyens destinés à
andmeans) cQ^^j-ir le crédit aCCOrdé ».
C'est dans le comité des voies et moyens qu'est fait ordinairement l'exposé financier du Chancelier de l'Echiquier.
L'introduction du budget a été décrite de
Le budget. • * 4 .
la façon suivante : « Avant ou peu après la fin de l'année financière (2) qui se termine le
(1) Rapport sur les « Public Moneys», Corn. Pap., 1857, sess. 2, V. 9 ; Mémo, on Financial Control, pp. 26, 27. Voir les observations du chancelier de l'Echiquier, dans Hans. D., v. i36, pp. 1310-1326, 1393. Le l'arlement fut dissous en 1807, avant l'adoption des Moneij Bills irlandais, n)ais la dépense publique fut assurée avec les fonds affectés par le Parlement {Ib., v. 9, pp. 618, 631). A la mort de George III, en 1820, la dissolution eut lien avant l'adoption de V Appropriation Bill. Les lords s'opposèrent tout d'abord, puis finalement acquiescèrent à cet arrangement. De même, on 1831, pondant la crise du Reform. Bill, le Parlement fut dissous avant que n'eut été adopté YAppropriation Bill. Mais les esUmates furent votés à nouveau et les fonds furent expressément appropriés parle nouveau Parlement (Ib.. V. 4, pp. 1631,1635 ; May. Pari. Prac, éd. 1883, p. 640 n).
(2) Des changements ont été apportés de temps à autre dans la clôture de l'année financière (voir Corn. Pap., 1868-9, v, 35,
le 31 mars, le Chancelier de l'Echiquier soumet à la Chambre des Communes un rxposé général du résultat des mesures financières de la session précédente ; il donne un aperçu général des recettes et des dépenses probables de Tannée à venir ; il déclare, en même temps, si le gouvernement a l'intention de proposer la suppression d'une taxe quelconque, ou s'il a l'intention d'obtenir des fonds par l'établissement de taxes nouvelles, par l'émission d'un emprunt ou autrement.
« Cet exposé de l'état des finances pour Tannée écoulée et pour Tannée à venir, donne à la Chambre des Communes tous les renseignements nécessaires pour lui permettre de tenir sérieusement en main le ministère, en limitant la faculté de lever les fonds aux sommes effectivement nécessaires pour les dépenses publiques. Si l'exposé financier fait ressortir un excédent de revenu plus important que celui que la Chambre des Communes juge prudent de laisser à la disposition du gouvernement, celle ci presse immédiatement sur lui, afin d'obtenir une réduction des impôts (1) ; d'autre part, si le ministère démontre que les recettes seront insuffisantes pour couvrir la dépense, la Chambre des Communes conserve le droit exclusif d'accorder ou de refuser les demandes qui lui sont présentées en vue de combler ce déficit. Le but dé cet exposé du budget n'est pas seulement de soumettre à la Chambre des Communes leprojetdes impôts pour Tannée à venir, mais encore de lui donner l'assurance que les revenus publics, pour Tannée à venir,
(1) Voyez pour des exemples remarquables d'excédent de revenu sur les estimâtes, Hans. D., v. 210, p. 615 ; v. 218, p. 640.
338 LE PAliLEMENT
seront suffisants, mais simplement suffisants, pour faire face aux dépenses que le gouvernement se propose de faire dans le courant de cette année (i) ».
Quand le Chancelier de TEchiquier a terminé son exposé financier, l'usasre est que les mem-
Questions , ,, , • ,
sur bres se lèvent et lui posent des questions ^^ ' sur les points qui leur semblent exiger de plus amples explications. Cet usage commode est de beaucoup préférable à celui de soulever, d'un seul coup, un débat général sur le budget ; il permet, en effet, au projet ministériel entier d'être présenté au pays sous une forme complète et intelligible (2).
En règle générale, toutes les propositions se référant directement au revenu des douanes, del'ex-
Mesures .., , • i ,
examinées CISC OU des assessed taxes, qu il s agisse de les
daus le budget. j i j- • i • * *4.
augmenter OU de les diminuer, doivent être examinées en même temps que les mesures financières de l'année et doivent faire partie du budget du Chancelier de l'Echiquier ; de cette façon, la Chambre pourra exercer son contrôle constitutionnel sur ces mesures, en une seule et même fois, en les considérant comme les parties d'un plan d'ensemble (3). Toutefois, il peut se présenter certains cas dans lesquels il est bon de se départir de cette règle : par exemple, il y a des raisons pour qu'un impôt projeté soit perçu aune période de l'année, antérieure à celle où l'exposé financier est
(1) Rapport surles Public Moneys, Corn. Pap., 1857, sess. 2, v. 9; Mémo, on Financial Gontrol. par Sir G. G. Lewis (chanc. de riichiquier), Ib., p. 519. Pour l'étymologie du mot* Budget », voir StatislicalJour., v. 29, p. 325.
(2) Gladstone (chanc. de l'Echiquier), Hans. D., v. 183, pp. 165, 411.
(3) Hans.D., v. 185, p. 499.
fait (1) ; ou bien, encore, le but à atteindre n'a pas un caractère exclusivement fiscal, mais est surtout commercial (2).
C'est une règle parlementaire reconnue qu'aucune mesure importante ne puisse être examinée avec profit par la Chambre immédiatement après l'exposé de principes fait par le ministre de la Couronne. Ainsi, le Chancelier de l'Echiquier fait son exposé financier, mais il ne demande jamais, le jour même, l'approbation de la Chambre des Communes ; si, pour des raisons financières, cet assentiment est demandé pour une proposition particulière, on le considère toujours comme un consentement de pure forme ; l'examen des mérites de l'opération est renvoyé à une époque ultérieure (3). Toutefois, le budget présenté le 4 avril 1867 fit exception à la règle générale. Il était simple, concis, et pouvait être accepté dans ses grandes lignes ; les résolutions de voies et moyens furent présentées, débattues, acceptées et l'on ordonna qu'elles fussent rapportées à la Chambre au cours de la même séance (4).
Tous les impôts ne sont pas nécessairement proposés dans le comité des voies et moyens. Quoique la distinction ne soit pas toujours impôts sont observée, l'usage habituel est délimiter les soit en
1 ,,., r ,. T •< ' • Ax • comité des
délibérations de ce comité auximpots qui se voies réfèrent directement aux nécessités immé- ®* ToU^^*' diates du revenu public, et d'examiner, autrement.
(1) Impôt sur les chiens, Duty on Dogs Bill, Ib., v. 185, p. 474.
(2) Droits sur les sucres, Ib., pp. 348, 355 ; May, Pari. Prac, éd. 1883, p. 693.
(3) M. Gladstone, Hans. D., v. 185, p. 489 ; Ib., v. 186, p. 1130 ; Ib., V. 195, p. 433 : v. 205, p. 1531.
{^) Ib., V. 186, pp. 1110-1159.
dans d'autres comités de la Chambre entière, toutes réglementations fiscales et toutes modifications des impôts permanents qui n'ont pas directement pour objet l'accroissement du revenu public (i).
En conséquence, il est irrégulier de présenter, en comité des voies et moyens, une motion générale concernant les impôts: par exemple, la motion qu'il convient de faire la péréquation des impôts de transmission perçus sur les biens meubles et immeubles ; de même serait irrégulier l'amendement exprimant le regret que la dette consolidée ait été augmentée ; et, cependant, il rentre tout à fait dansla compétence d'un membre privé de proposer un projet d'impôt pour couvrir les crédits destinés aux services de l'année, par voie d'amendement aux propositions du gouvernement (2).
C'est l'habitude invariable, en comité des voies et moj^ens, de soumettre à la Chambre les résolutions tendant à modifier un impôt ou à en établir un nouveau, avant celles qui sont destinées simplement à abolir une taxe (3). Dès que la première résolution est présentée, bien qu'elle puisse n'avoir trait qu'à une proposition bien déterminée, les membres peuvent discuter l'exposé financier tout entier (4).
Impôts Les impôts sont ou bien votés annuelle-
^"i'm^ôts^' ment, sur la recommandation faite par le
permanents. Chancelier dc l'Echiquier dans son budget, ou bien établis pour un certain nombre d'années, ou
(1) May, Pari. Prac, éd. 1883, p. 693.
(2) Mir. of Pari, iUO, p. 3042 ; et, 76., 1841, sess. 2, p 46.8 (3^ Hans. D., v. 162, p. 1330.
(4) M. Gladstone, 76., v. 224, p. 290.
bien, enfin, établis d'une manière permanente, en vertu d'Acts spéciaux du Parlement (1). Parfois, certains impôts qui, jusque-là, étaient votés annuellement, sont rendus permanents (2). Toutefois, s'il appartient au gouvernement de proposer au Parlement un total plus ou moins élevé de taxes permanentes, il n'est point à désirer que l'on touche à l'usage constitutionnel de conserver toujours une somme importante de taxes devant être votées annuellement par la Chambre » (3). Il est bon, cependant, que la plus grande partie des revenus procurés par l'impôt, soit perçue en vertu d'Acts permanents ou quasi permanents. Cela a pour effet d'affermir le crédit public et de donner une grande sécurité aux intérêts commerciaux du pays, qui souffriraient si lesimpôts existants pouvaient être fréquemment modifiés (4). C'est un privilège important de la Chambre des Communes qu'un temps suffisant lui soit donné pour discuter les propositions sou- doivent" mises par le gouvernement, touchant les ®*''® p^JuT'^'^^'' impôts ou les dépenses publiques (5). l'examen de Nulle résolution du comité des voies et les questions
1 • /. • 1, 1 • 1» financières.
moyens ne doit taire 1 objet d un rapport
à la Chambre le jour même où elle a été prise en
comité, sauf le cas d'urgence » (6) . Quand elles ont été
(1) Norlhcote, Financial Policy, passim.
(2) Hans. D., v. 162, p. 1981 ; \. 174, pp. 1986, 2021 ; Smith, Pari. Rem., 1864, p. 77 ; Hearn, Govt.ofEng., p 357.
(3) Hans. D., v. 90, p. 1343.
(4) Hans. D., v. 128, p. 951 ; Lord Derby, Ih., v. 163, p. 724 ; Sir 8. Northcote, Ib., v. 166, p. 1361. Voyez toutefois les observations de M. Disraeli sur ce point, Ih., v. 159, p. 1489.
(5) Ib., V. 137, pp. 1639, 1648.
(6) /6., V. 158, pp. 1161, 1208 ; Smith, Pari. Bememb., 1860,
rapportées, elles peuvent être adoptées, rejetées ou renvoyées au comité (1). Il est d'usage de rapporter ces résolutions et de demander le consentement de la Chambre, le jour qui suit celui où elles ont été acceptées en comité ; on évite ainsi la perte de revenu qui résulterait d'un délai plus long (2). Alors, l'ordre est donné de présenter les bills qui doivent leur donner effet, et le gouvernement s'efforce de faire adopter ces bills le plus vite possible, tout en observant les règlements du Parlement sur la procédure à suivre en matière de taxation (3).
En attendant la décision finale du Parlement sur un
bill relatif à l'établissement ou à la modification de taxes,
il est d'usage que le gouvernement exécutif, sous sa
propre responsabilité, applique immédiatement les
,. . résolutions modifiant le taux des impôts
Application ^
immédiate qu établissant de nouvelles taxes, dès
des nouveaux , , •. -^ .
tarifs qu elles ont ete rapportées par le comité et
™^^ '■ acceptées par la Chambre (4) ; sauf, naturellement, le cas où ces résolutions n'ont été acceptées que pro forma et sous réserve du jugement ultérieur de la Chambre (5). Mais cela n'empêche pas que le fond de ces résolutions puisse être à nouveau discuté au cours des futures étapes parlementaires, soit en vue de les modifier, soit même de les rejeter (6).
(l) 3 Hais Prec, iSO.
i2) Hans. D., v. 133, p. 46.
(3) Voir le cas de VIncome Tax and Inhabited House Duties Bill, retiré pour cause d'irrégularité de procédure, Ib., v. 206, p. 631.
(4) Hans. D., v. 170, p. 636.
(5) Jb., V. 195, pp. 479, 631.
6) Ib.,v, 117, p. 1416 ; Ib., v. lo8, p. 930, etc.
Pendant ce temps, le gouvernement peut procéder au recouvrement des nouvelles taxes h partir du jour fixé par la résolution ou à partir de l'adoption de la résolution ; il n'est point douteux, en effet, que le bill qui les concerne deviendra loi par le consentement des deux autres branches de la législature. Si ce consentement est refusé, la résolution devient sans effet et les impôts levés par anticipation devront être remboursés à qui de droit (1).
L'usasse invariable est que. lorsqu'un ^^ ^ .
^ 1 T. Nouveaux tarifs
impôt est établi sur quelque objet parti- d'impôt ;
^ X i u X comment ils
culier, la nouvelle taxe soit perçue sur sont
les marchandises en entrepôt et sur les ^ "^^ "'
cargaisons en mer, au moment où elles entrent dans la consommation. Cela est quelquefois préjudiciable aux intérêts des commerçants qui ont importé une grande quantité des objets en question, dans l'espoir que l'impôt ne serait point modifié ; mais cette rigueur est inévitable. Il serait, en effet, contraire à l'usage ou à la politique du gouvernement d'annoncer à l'avance les intentions des ministres sur ce sujet (2).
Lorsque les droits sur les alcools sont élevés par une résolution de la Chambre, il est d'usage d'appliquer le tarif à tous les alcools qui ^^"à\co^ols '^' sont entre les mains des distillateurs, qu'ils les tiennent en entrepôt ou duty paid ; mais on ne doit point appliquer le nouveau tarif aux alcools qui ont passé entre les mains des débitants en gros,
(1) Voir les observations de l'Âttornev-General, Ib., v. 99, 1316 : Ib., V. 156, p. 1274 : v. 160, p. '1827.
(2) Chancelier de l'Echiquier, Ib., v. 90, p. 1315.
alors même que ces derniers auraient fait sortir des entrepôts des quantités plus grandes que d'habitude, escomptant à l'avance l'accroissement de l'impôt. En 1853, le gouvernement eut l'intention de soumettre au tarif plus élevé les quantités qui étaient entre les mains des débitants ; mais comme les précédents s'opposaient à cette mesure, il renonça à son dessein (1).
D'autre part, si les droits sur une marchandise étrangère se trouvent réduits, le tarif réduit entre d'ordinaire en vigueur le jour qui suit l'adoption de la
^ . résolution par la Chambre ; il est abso-
Droits sur "^
les importations lumcnt contraire aux usages du Parle-
de
marchandises ment de permettre tout « drawback » rangeres. ^^^ les s^ocA\s d'articlcs entre les mains des négociants en gros ou en détail ; ou de leur laisser le temps de disposer de leur stock, avant la mise en vigueur des nouveaux droits (1). Toutefois, on a fait une distinction entre les fabricants et les débitants : en 1870, lors de la réduction des droits sur les sucres, les ministres convinrent d'accorder un drawback quant à cet impôt, pour les sucres restant dans les entrepôts de la douane et en cours de fabrication chez les raffineurs, et pour les stocks de sucre manufacturé « en quantités non inférieures à 100 cwt., et en paquets intacts aux mains des raffineurs », le jour où eut lieu la réduction des droits (2).
Les opérations financières du gouvernement ne sont
(1) Hans. D., v. 137, p. 1789 : Ib., v. 140, p. 1853. {2)Hans. D. (Chanc. de l'Ecliiq.), v. 178, p. 1241 ; v. 195, 585 ; V. 200, pp.
(3) Ib., V. 201, pp.
p. 585 ; V. 200, pp. 1680, 1720 ; v. '201, p. 1787 (3) Ib., V. 201, pp. 1409, 1789.
SUBVENTIONS ET TAXATIONS 345
pas limitées aux propositions relatives aux subsides et aux impots, elles entraînent diverses mesures d'ordre financier pour la levée des subsides votés par le Parlement, ainsi que pourlarégle- opération mentation et Fadministration de la dette inipo?tanT«'^^doit publique. Toutefois, l'esprit de la con- soumise
stitution veut que toute opération impor- ^ au ^
^ ' r 1 Parlement.
tante que pourrait entreprendre pour le service public, un ministre des finances, soit soumise au contrôle du Parlement, avant d'être mise à exécution .
Jusqu'en 1861, le gouvernement, par l'intermédiaire des commissaires de la réduction de la dette nationale [commissioners for the réduction of the national debt),diW3.ii le droit d'émettre et de renouveler des bons du Trésor (exchequer hills) de toutes sortes (c'est-à-dire des supply exchequer hills, des deficiency hills et desways and means hills), sans en avertir le Parlement ; ils transformaient ainsi en élément de la dette consolidée du pays un instrument dont le Parlement n'avait autorisé l'emploi que pour un but temporaire, en attendant la rentrée du produit du revenu public ordinaire de l'année.
En 1861, toutefois, une mesure fut adoptée, à J'instigation du gouvernement et conformément aux recommandations du comité des fonds publics de 1857 : le gouvernement fut privé du droit de faire une addition quelconque à la dette consolidée sans l'autorisation du Parlement (1). Cet act ordonne virtuellement au
(i}2i Vict. c. 5, amendé par 25 Vict. c. 3 ; et voir le discours
de M. Gladstone au moment de l'introduclion du bill, dans/faws. /)., V. 161, p. 1309.
346 LE PAÊLEMENT
Chancelier de l'Echiquier de soumettre au jugement du Parlement toutes les opérations financières de nature à apporter quelques modifications à la situation de la dette publique consolidée ou non (1).
Le gouvernement n'a pas le droit de forcer le jugement de la Chambre des Communes en toute affaire entraînant une responsabilité pécuniaire pour l'Echiquier (2). Mais, toutes les fois qu'un emprunt
Emprunts ^^ contrat financier passé par le gouver-
fiua°cieïs ncmcnt sous sa propre responsabilité est soumis à l'approbation du Parlement, l'avis de la Chambre doit être exprimé dans un délai aussi court que possible (3).
Il arrive assez fréquemment que, dans l'exercice de ses fonctions constitutionnelles, la Chambre des Communes n'accueille pas favorablement les propositions financières des ministres. Ainsi, en 1711, la majorité repoussa, après division, un droit sur les cuirs qui lui avait été présenté. Toutefois, les ministres ne cédèrent pas. Ils apportèrent une motion établissant les mêmes droits sur les « peaux et peaux tannées » — c'est-à-dire les cuirs sous une autre dénomination — et la motion fut acceptée par la Chambre (4) En 1767. sur une proposition de maintenir pour une
Budgets année le Icmd tax de quatre shillings par rejetés Hvre, un amendement fut adopté, rédui-
ou amendés ' tr '
par la gant ccttc taxc à trois shillings. C'était
Chambre. , ^
depuis la révolution, la première fois qu'un,
(1) M. Gladstone, dans Hans. D., v. 170, p. 104 ; 76., v. 186, p. 751.
(2) Ib., V. 186, p. 751.
(3) Ib., V. 132, p. 1490.
(4) Pari. Hist., v. 6, p. 999
ministère était battu sur une mesure financière (4). Durant la guerre avec la France, les Communes, à l'unanimité, chose étonnante, accordèrent tous les subsides demandés et approuvèrent presque toutes les taxes et tous les emprunts proposés par les ministères successifs (2). En 1 796, M. Pitt proposa un droit successoral sur la propriété immobilière. Ce droit n'ayant été adopté que grâce à la voix prépondérante du speaker, Pitt dut l'abandonner à regret (3). De nouveau, en 1805, le budget de M. Pitt fut modifié par le rejet de l'impôt sur les chevaux de trait contre lequel s'était élevée la gentry foncière (4).
En 1816, après la fin des hostilités avec la France, quand le gouvernement manifesta le désir de laisser encore subsister l'impôt sur la propriété (property tax), le sentiment de la Chambre était si fermement hostile au maintien des impôts de guerre après le rétablissement de la paix que, le 18 mars, la motion du Chancelier de l'Echiquier, pour le renouvellement du property tax, fut repoussée en comité des voies et moyens. Le Chancelier abandonna alors spontanément les impôts de guerre sur le malt qui se montaient à environ 2.700.000 1. st. On a estimé à environ douze millions de revenus prévus la somme que perdit le gouvernement en cette occasion (5).
Il est à remarquer que le grave échec subi par le
(1) Parliam. Hist., v. i6, p. 362.
(2) May, Const. hist., v. 1, p. 471.
(3) Stanhope, Pitt, v. 2, p. 369.
(4) Ib.,v. 4, p. 267.
(5) Hans. D. (1816), v. 33, p. 451 ; Knight, Hist. of Eng., v. 8, p. 53 ; Yonge, Life of Ld. Liverpool, v. 2, pp. 270, etc.
ministère dans la circonstance qui vient d'être rappelée, .., , . , fut accepté très paisiblement par le ffou-
N'eutrainent pas f f ^ mk^ O'-'"
nécessairement vcmement et n'entraîna pas de crise miun . , . , changement nisterielle. Mais la véritable doctrine sur
de ministère. . , , ,, • p . -,
ce pomt est celle qui tut exprimée par Lord John Russell, en 1851, après l'échec subi par le gouvernement sur une proposition financière. 11 déclara que (( les questions d'impôts et de charges sont des questions pour lesquelles la Chambre des Communes, représentant le pays, a des droits particuliers à voir son opinion écoutée. En ces matières, le gouvernement exécutif, sans compromettre sa dignité — et pourvu qu'il conserve un revenu suffisant pour le crédit du pays et pour la marche des services — peut revenir sur une mesure financière proposée par lui (1).
Dans le même sens, M. T. Baring, sous-secrétaire à la guerre dans le ministère de Lord Palmerston, déclara, en 1861, après le rejet par la Chambre des Lords du bill abolissant les droits sur le papier — qui faisait partie des mesures financières du gouvernement pour l'année : — « Je suis heureux que nous vivions à une époque où l'expérience a démontré qu'un budget peut être modifié ou rejeté, sans que cela entraîne un changement dans la situation du ministère. Je suis heureux de constater que des budgets aient été retirés et de nouveaux présentés. Nous avons vu des impôts abolis, ou des impôts dont l'abolition proposée a été refusée, sans que cela ait eu aucun effet sur le sort du cabinet. En fait, un changement dans le budget n'implique pas un changement deminis-
(i^ Hans. D., v. 116. p. 634. Sir Robert Peel avait exprimé une opinion semblable en 1841.
tère, et je me réjouis qu'il en soit ainsi ; ce serait, en effet, une obstination impardonnable de lapart des hommes d'Etat que de s'attacher obstinément aux éléments d'un budget qui serait contraire aux vœux et aux sentiments du Parlement. Il serait malheureux, pour le libre exercice du sentiment de cette Chambre, que le rejet d'une partie quelconque du budget pût être considéré comme un vote de défiance » (1).
Dans la procédure suivie par le Parlement en matière de subsides et d'impôts, les deux Chambres ne se trouvent pas sur un pied d'éaralité. Sans r. -^ ^
^ r o Droits des
doute, le consentement des deux Cham- communes dans
, ^ l'octroi
bres est indispensable pour que 1 effet des
légal soit produit ; cependant^ depuis une époque reculée, les Communes ont réussi à maintenir, à leur profit, un droit exclusif d'initiative pour toutes les mesures de ce genre. Elles ont été plus loin, en exigeant que les dites mesures soient simplement approuvées ou rejetées parles Lords, sans qu'elles puissent être modifiées, même dans des détails secondaires, par la 'Chambre haute. Les^Lords ont, en pratique, adhéré à cette restriction, bien qu'ils ne l'aient jamais consentie formellement (2).
Les questions en litige, en matière de subsides, entre les deux Chambres ont é!é discutées avec soin dans le
(1) Hans, D., v. 162, p. 901 ; et voir les observations de M. Disraeli,/6., V. 205, p. 1658 ; v. 215, p. 1351. [Les seuls cas, en ce siècle, dans lesquels un ministère s'est retiré à la suite d'un échec sur le budget, sont celui de la démission du premier ministère de Lord Derby, en déc. 1852, et de celui de M. Gladstone en juin 1885. — Walpole].
(2) Hans. D., v. 163, pp. 720, 722.
3® vol. des Précédents de Hatsell et dans le traité de May, Practice of Parliament ; il serait donc superflu de nous y arrêter plus longuement. Qu'il nous suffise de dire que la conduite des deux Chambres à ce sujet est maintenant strictement conforme à la résolu-
Les subsides
sont tion des Communes du 3 juillet 1678,
exclusivement ,
accordés par les d aprcs laquelle (( tous les impôts et sub-
Gommunes. . , . • i n ' x o nr • . '
sides, et aides alloues a Sa Majesté en Parlement sont le don exclusif de la Chambre des Communes. Tous les bills accordant les dits aides et subsides doivent prendre naissance dans les Communes ; et c'est le droit exclusif et incontestable des Communes de diriger, de limiter et d'indiquer, dans ces bills, les fins, intentions, considérations, conditions, restrictions et qualifications des dits subsides ; ils ne doiventpoint être changés ni modifiés parla Chambre des Lords ».
Sans abandonner le droit théorique de traiter les bills de subsides et d'impôts comme ils le jugent convenable, les Lords tentent rarement de faire autre chose que des modifications de mots sans toucher au sens ni aux intentions ; mais, même pour ces modifications, quand les Communes les ont acceptées, elles enp^HeFLords^èn rcgistrent d'une façon spéciale, dans leur
de'^ubti^des joumal, le Caractère et l'objet de ces amendements et les raisons pour lesquelles elles les ont acceptés (1).
Dans ces dernières années, par un raisonnement ingénieux, on a tenté d'établir une distinction, quant au droit de rejet des Lords, entre les bills établissant une
(1) May, Pari. Prac, éd. 1883, p. 639, pour les précédents.
taxe et les bills abolissant une taxe. Mais cette distinction est fausse et n'est autorisée ni par les précédents (1), ni par l'autorité constitutionnelle (2). En 1860, une mesure pour l'abolition des des aroits droits sur le papier fut présentée par le '"^ ^ pjpier. Chancelier de l'Echiquier dans son budget ; selon le cours ordinaire, elle fut envoyée à la Chambre des Lords en un bill séparé. Ce droit donnait un revenu de 1.300.000 1. s. par année ; pour compenser cette perte, on proposa d'ajouter un penny par livre à Vincome tax. Cette dernière proposition fut acceptée par les deux Chambres; mais les Lords refusèrent de consentir à la suppression des droits sur le papier, pour ce motif que l'état des finances publiques et la situation du pays, alors à la veille d'une guerre avec la Chine, ne permettaient pas le sacrifice d'une source si importante du revenu. On indiqua aussi d'autres conséquences fâcheuses qui devaient probablement découler de la suppression de l'impôt sur le papier. Sur ces entrefaites, la seconde lecture du bill fut ajournée à six mois.
Lorsque la Chambre des Communes eut officiellement connaissance de ce fait, elle nomma un comité pour rechercher dans les journaux des deux Chambres quels étaient les usages du Parlement en ce qui concerne les diverses sortes de bills établissant ou supprimant des impôts. Le 29 juin, ce comité rapporta de nombreux précédents qui furent exposés avec beaucoup de soin et de clarté ; mais elle s'abstint d'expri-
(1) Rapport du Gom«. on Tax Bills, Corn. Pap., 1860, v. 22, pp. 125-134.
(2) Gox, Inst., p. 188.
mer une opinion ou de commenter l'usage de chaque •Chambre, si ce n'est pour l'expliquer et le mettre en lumière. Le 5 juillet, Lord Palmerston (le Premier) proposa à la Chambre des Communes les résolutions suivantes :
(( 1^ Le droit d'accorder des aides et subsides à la Couronne appartient aux Communes seules, et forme une partie essentielle de leurs attributions ; la limitation de tous ces subsides, quant à l'objet, a la manière, à la mesure et au temps, appartient à elles seules ; 2" Bien que les Lords aient ^exercé le pouvoir de rejeter des bills de diverses natures relatifs aux impôts, en les repoussant en bloc, néanmoins, l'exercice de ce pouvoir n'a pas été fréquent et est justement considéré par cette Chambre avec une jalousie particulière et comme portant atteinte au droit des Communes d'accorder les subsides et d'assurer les voies et moyens pour le service de l'année ; 3" Afin d'empêcher à l'avenir un exercice injuste de ce pouvoir par les Lords et d'assurer aux Communes leur contrôle légitime sur la taxation et les subsides, cette Chambre a dans ses mains le pouvoir d'établir et de supprimer des taxes, d'élaborer des bills de subsides de telle manière que le droit des Communes quant à l'objet, à la manière, à la mesure et au temps, puisse être conservé intact. »
A la session suivante (1861), le Chancelier de l'Echiquier, conformément au principe établi dans la troisième résolution sus-visée, comprit toutes ses propositions de budget, y compris les résolutions pour la suppression de l'impôt sur le papier, en un seul bill. Une grave objection fut faite à ce procédé par une minorité
influente de la Chambre des Communes et il y eut une grande discussion. Nonobstant ces objections, la minorité n'essaya point d'empêcher le vote de ce bill, ni d'y introduire quelque amendement ; les adversaires du bill se contentèrent de réunir en une déclaration longuement étudiée tous les arguments qui lui avaient été opposés (1).
Conformément au précédent établi avec tant de
succès, le Chancelier de l'Echiquier ré-
Les Communes solut d'Introduirc Ics proDOsitious du
incorporent ^ ^
toutes les ré budgct de 1862 en un bill général (2). Des
solutions du i • « , i /-,
budget membres miluents des Communes protes-
en un seul •> . ^ • . • • ,
bill. terent energiquement, mais vainement,
contre ce procédé, qu'ils considéraient comme une restriction sérieuse à la faculté de discuter ces importantes mesures financières (3). Des observations sévères furent faites, à ce sujet, à la Chambre des Lords ; mais le secrétaire pour les colonies (le Duc de Newcastle) affirma que le nouvel usage de renfermer toutes les résolutions du budget en un seul bill était simplement un retour à l'ancien usage constitutionnel et était sanctionné par la plus haute autorité. Après de nouveaux débats, le bill passa sans amendement. Depuis 1862 jusqu'à nos jours, les propositions financières du gouvernement ont, de même, été, chaque année, insérées dans un seul bill y^4).
{[)Hans. D., v. 163, p. 1166 ; Lords Jour., v. 93, p. 378. {2)Hans. /)., v. 166, p. 772.
(3) Ib., pp. 1561-1567.
(4) Hans. D., v. 170, p. 851 ; v. 183, p. 1128 ; May. Pari Prac, éd. 1883, p. 6o0. Le 17 mai 1866, M. Disraeli saisit l'occasion d'afdriuer à nouveau sa conviction que ce procédé entraînait de
grands inconvénients,
LE PARLEMEM
Nous aiîons niMinlen..nt exaiuiner la matière des Moue II bills. qui sont de trois sortes : les
Money bills.
bills d'impjôt {tax bills), les bills de subsides (bills ofsupplfj) et les bills d'appropriation [bills of appropriation).
Tous ces bills ont une forme spéciale de préambule : il y est déclaré que le revenu ou l'octroi des fonds est le don spécial de la Chambre des Communes ; de plus, ces bills sont invariablement présentés à l'assentiment royal par le Speaker de la Chambre des Communes (1),
Les bills d'impôt {tax bills) destinés à procurer des revenus qui doivent être appliqués aux services de l'année à venir, reposent sur des résolutions du comité des voies et moyens.
De même, les bills de subsides (bills of supply),ou plutôt de voies et moyens, portant autorisation de faire une avance sur le fonds consolidé, ou d'émettre des bons de l'Echiquier (exchequer bills), en vue de donner effet aux subsides votés par la Chambre des Communes pour le service de l'année, émanent du comité des voies et moyens.
Quand les comités des subsides et des voies et moyens ont fini de siéger, un bill est présenté (2),
Appropria- -^ énumère tous les subsides accordés
tionBill. ^
pendant la session, approprie les diverses sommes, telles que les a votées le comité des subsides, pour être dépensées et appliquées à chaque service et ordonne que les dits subsides ne seront pas em-
(1) Cox, Inst., 198.
{t) Hans. D., V. 189, p. 1340.
ployés à des objets autres que ceux mentionnés dans le dit Act. Ceci est connu sous le nom de Consolidated Fund Bill, ou, plus généralement, d'Appropriation Bill.
Cet Act, qui complète la procédure financière de la session, donne aux votes de subsides, adoptés tout d'abord par les Communes seules, pleine sanction législative. L'appropriation est toujours réservée pour la fin de la session, et il est irrégulier d'introduire une clause d'appropriation dans un bill de revenu ou autre au cours de son passage devant le Parlement, à une époque antérieure ; les questions de voies et moyens et celles d'appropriation, doivent, en effet, rester parfaitement distinctes (1).
En vertu de l'usage constitutionnel, le Speaker de la Chambre des Communes, en tant que gardien de ses privilèges, est tenu de àn^^ speaker, diriger la procédure financière de la de^Sdes Chambre pendant la session, et son devoir est de s'assurer que chaque bill donnant les voies et moyens au Trésor, reste dans les limites des subsides déjà accordés. A la fin de la session, il arrête la balance finale entre le total des subsides votés et les voies et moyens déjà autorisés ; il fixe l'octroi final des voies et moyens à cette somme, dans VAct d'appropriation C^).
(1) Le speaker, dans Mir. of Pari., 1841, p. 931 ; et voir Hans. D., v. 170, pp. 1897, 1914 ; et Lord Grey. Colonial Policy, V. l,p. 421. Mais ce n'était pas le cas autrefois (Pari. Deh., V. 9, p. 632).
(2) Keport on Pub. Moneys, Com. Pap., 1857, sess. 2, v. 9 ; Mem. on Financial Control, pp. 5, 27, 76.
C'est une règle constitutionnelle, très bien comprise
aujourd'hui et très bien reconnue, que
d'apptopSon ^^s sommcs accorclées et afYectées par
de"su'bsides! ^®^ Communcs à un service spécial doivent être employées par le pouvoir exécutif à effectuer exclusivement les dépenses de ce service » (1); sans doute, elle ne fut pas entièrement reconnue autrefois (2), mais elle fut distinctement énoncée et partiellement appliquée peu après la Restauration. Toutefois, ce ne fut pas avant la Révolution de 1688 que ce grand principe fut définitivement établi comme partie intégrante du système du gouvernement parlementaire (3). A cette époque, le Solicitor- General (plus tard Lord Somers) et M. Sacheverel, par ordre spécial de la Chambre des Communes, élaborèrent avec grand soin quelques clauses d'appropriation qui furent insérées dans le Statute 1 Will et Mary s. 2, c. 1. Ces clauses ne furent pas répétées formellement dans les bills de subsides suivants, mais on s'y réfère, comme devant être « appliqués >^ dans divers statiites, suivants.
Depuis lors, ce fut un usage établi et uniforme que les sommes accordées par la Chambre des Communes pour le service courant de l'année soient par une appropriation spéciale, soit dans Tact établissant les taxes, soit dans tout autre Act de la même session, appliquées exclusivement aux services pour lesquels elles ont été votées » Cette doctrine a, parfois, été renforcée par des
(1) 3 Hatsell, 21 0.
(2) Hargrave, Jadicial Arguments, v. 2, pp. 397-4'»2,
(3) 3 Hats., 202.
pénalités prononcées pardesActsduParlementcontreles fonctionnaires de l'Echiquier et autres qui distrairaient ou appliqueraient à tort les deniers accordés pour ut autre objet; la violation de ce principe constitue undéli qui a été reconnu suffisant pour motiver un impeachment devant le Parlement (1).
La formule moderne de la clause d'appropriation des subsides octroyés dans la session et ^ , ^
«^ Formule de
leur application à leurs services res- ^ la clause pectifs, est la suivante : « Que les dits aides et subsides ne doivent être dépensés ni appliqués à aucun autre usage, objet ou but que ceux sus-visés, ni pour d'autres paiements, etc., que ceux indiqués par les Acts du Parlement, etc., de cette session » (1). Une clause semblable était invariablement insérée dans les Appropriation Acts annuels, jusqu'en 1869. Mais, en faitjil a été déclaré ajuste titre que si, en tant que déclaration de principe constitutionnel, cette clause pouvait raisonnablement être insérée dans tout Appropriation 5i7/,néanmoins,endroit,elle était absolument superflue ; le gouvernement, en efl'et, n'a pas le droit d'afl'ecter ces sommes à d'autres objets que ceux indiqués par le Parlement (2j. En conséquence, depuis 1870, la clause a été omise, et l'Act lui-même a été matériellement simplifié et abrégé.
(1) SHats., 206. Cas cités dans le rapport de Lord Monteagle, Com. Pap., 1857, sess. 2, v. 9, p. 567; voir aussi /^ans. D., v. 164, p. 1740.
(2) M. Gladstone, Ih., v. 164, p. 1745. Mais le Trésor peut s'abstenir de dépenser l'argent accordé pour un objet particulier, s'il n'approuve pas l'opportunité de cette dépense (/6., v. 204, p. 1669).
L'Appropriation Act contient aussi une disposition par laquelle les dépenses des services de l'ar-
AutorisatioD
d'employer mec et de la manne doivent être res-
l'excédent de ... , . . ...
crédits treintes a ces services, mais que « s il
de^ la'^ mt^Hne devient nécessaire d'effectuer une dé-
irt^s ^déficîts pense non prévue dans la somme affec-
qui se tée » aux dits services, « et qu'il serait
produisent ^
dans ces préjudiciable pour le service public d'a-
services. . . \
journer jusqu a ce que le Parlement ait pris des dispositions par les voies ordinaires », il sera fait appel au Trésor; et celui-ci a le droit d'ordonner que ces dépenses additionnelles seront temporairement
couvertes au moyen des excédents qui
Réserve "^ ^
de l'approbation pourront exister à la suite d'économies
de la ^ , .
Chambre realisécs sur d'autrcschapitrcs des mèmcs
des Communes. i ^ . . > i t,- ^
départements ; « a la condition que la
Chambre des Communes en soit dûment informée, et
qu'ainsi elle puisse créer des ressources pour couvrir
les excédents de dépenses, et, de plus, à la condition
que la somme totale votée pour les services de l'armée
et de la marine ne soit pas dépassée » (1).
L'obligation constitutionnelle, d'après laquelle les
crédits ne peuvent être alloués que par le
^ïdvfe "^^ comité des subsides, enchaîne nécessaire-
pour l'Appro- nient l'action de la Chambre des Commu-
priation Bill
à ses divers ncs, en cc qui concerne les crédits, aux
stages. ^
travaux de ce comité et h la décision prise sur ses résolutions, quand celles-ci ont fait l'objet d'un rapport à la Chambre. Une motion d'adresse à la Cou-
{{) 37 et 38 Vict. c. 56, § 4 ; Hans, D., v. 143, p. 563.
ronne tendant à ce qu'un chapitre, qui a été rapporté par le comité des subsides et adopté par la Chambre, ne soit pas dépensé, fut déclarée par le speaker irrégulière et contraire au règlement (1). A proprement parler, ce chapitre pourrait certainement être rayé de V Appropriation Bill (2) ; mais, en pratique, ce bill est, selon la définition de Lord Palmerston, « une simple formalité exigée par la constitution et non un bill devant soulever la discussion ». Aussi Palmerston, tout en ne « contestant pas le pouvoir ou le droit de la Chambre de faire toutes les modifications qu'elle désire dans un bill, lorsqu'il passe par ses divers degrés, constatait qu'il n*a jamais été d'usage de supprimer, par des modifications apportées dans l'Appropriation Bill, les acts antérieurs et les votes de cette Chambre » (3). Des amendements qui ne modifient pas les décisions du comité des subsides ont, très rarement, il est vrai, été apportés à l'Appropriation Bill au cours de ses divers stages devant la Chambre (4).
Les débats sur l'Appropriation Bill et les amendements proposés, sont régis par les règles établies pour les autres bills ; par conséquent, il faut les appliquer au bill ou à l'une de ses parties, et on ne doit pas leur accorder la même latitude que celle qui existe dans les comités des subsides et des voies et moyens(5). Toutefois, cette règle n'empêche pas un membre de faire des observations sur la conduite générale des affaires
(1) Hans. D., v. 164, p. 1500.
(2) fb., p. 1503.
(3) Ib., pp. 1750, 1751 ; et voir v. 176, p. 1866.
(4) Voir C^m. Jour., 22 juillet 1858.
(5) Hans, D., v. 143, pp. 560, 641 ; v. 180, p. 836.
publiques ni de soumettre à la Chambre une question de politique étrangère ou intérieure, lorsque la motion est présentée d'entrer en comité sur ce bill ou lors de la deuxième ou troisième lecture, s'il s'agit d'une question « soulevée » par un des chapitres appropriés par ce bill (1).
En 1863, le chancelier de l'Echiquier (M. Gladstone) introduisit l'usage de présentera la Gham- ^^%s "^ bi'e, lors de la troisième lecture de VAp- "^^^^déplns^es ^^^ propriation Bill, un exposé rectifié des raanée'rvenï'r'^ rcccttcs ct dcs dépense probables pour l'année avenir. 11 appella l'attention sur les modifications apportées aux estimâtes primitifs depuis leur introduction, par suite de ce fait que certains articles de revenu demandés par le gouvernement n'avaient pas été accordés par la Ghambre ; il signala aussi l'effet sur l'équilibre général, tel qu'il avait été établi lors du budget, de l'adoption de certains articles de dépenses contenus dans les estimâtes supplémentaires (2).
En 1864, M. Gladstone fit un exposé analogue, au moment où fut présentée la motion de se former en comité pour examiner VApprojiriation Bill(3); mais il ne le fit pas en 1865. Le 23 juillet 1866, M. Disraeli fît connaître à la Ghambre les changements apportés dans les finances publiques depuis la présentation du budget
(1) Rans. D.,\. 143, p. 643 : v. 176, p. 1859 : v. 189, p. 1526 ; V. 213, pp. 644, 709 : v. 226, pp. 652-683, 778 : v. 231, pp. 821, U19, 1158.
(2) Hans. D., v. 172, p. 1268.
par son prédécesseur. Mais ce sont là des cas exceptionnels; aujourd'hui, l'on admet, en règle, que le gouvernement doit faire son exposé budgétaire aussi complet et aussi exact que possible, de telle façon que des rectifications subséquentes ne soient pas nécessaires (1).
En raison du caractère purement formel de V Appropriation Bill, l'usage est de ne point le faire imprimer pour la commodité des - «pp^of'» 'o^^ membres. Toutefois, des plaintes s'étant ^""'^timé"" élevées au sujet de modifications apportées parfois dans lebill, et qui étaient restées ignorées des membres en général, il fut décidé, en 1863, qu'à l'avenir un nombre suffisant d'exemplaires de chaque Appropriation Bill seraient imprimés et distribués aux membres qui le désireraient, assez tôt pour qu'ils pussent l'examiner avant le renvoi du bill au comité (2).
Quand V Appropriation Bill a passé par les deux Chambres et est prêt à recevoir la sanction royale, il est renvoyé aux Communes qui préslnt*/* le conservent jusqu'à l'époque fixée pour p*^ '^ s^peaker la prorogation du Parlement ; à ce ^«Qction royale moment, il est porté par le speaker à la barre de la Chambre des Pairs et reçu par le clerc du Parlement pour être présenté à la sanction royale.
Quand le souverain en personne se trouve présent.
(1) Sir S. Northcote et M. Gladstone, Rans. D., v. 226, pp. 513 522.
(2) Ih\, V. 169, pp. 730, 1863.
le speaker, avant de remettre les money Discours ifiiig prononce un petit discours. « La
du speaker en ^ ^
présentant matière principale qui fait le sujet de ces money-biiis. discours semble être l'importance politique des mesures qui ont retenu l'attention de la Chambre des Communes pendant la session écoulée, sans être arrêté par la considération de leur réussite ou de leur insuccès ». Même, le « privilège particulier et le droit de la Chambre des Communes » ont été mentionnés dans ces adresses (1). En une circonstance, quelques observations de Sir Fletcher Norton, dans son discours de présentation du bill des subsides, firent l'objet d'observations et de réclamations au sein de la Chambre des Communes, à raison de leur tournure peu courtoise ; mais son ami, M. Fox, étant venu à la rescousse, Sir Fletcher reçut formellement de la Chambre des remerciements pour son discours (2) .
A la fin du discours du speaker, les money-bills sont présentés à l'assentiment royal ; ils le reçoivent avant tout autre bill attendant également la sanction royale, et dans des termes particuliers qui reconnaissent que les subsides sont un don libre des Communes (3).
(1) Pari. D., V. 27, pp. 479, 48J : voir aussi CoUhesler Diary, V. 2, in loco.
(2) May, Const. Hist., v. 1, p. 200.
(3) May, Pari. Prac, éd. 1883, p. 690.
