CONTROLE PARLEMENTAIRE SUR LA SORTIE ET LA DÉPENSE DES DENIERS PUBLICS

Nous avons exposé la pratique constitutionnelle en ce qui concerne l'octroi padïmenlllro des subsides pour le service de l'Etat ; eria^d^penL nous allons maintenant examiner les ^^^ deniers

publics.

règles établies par la loi pour empêcher que les deniers publics sortent irrégulièrement des caisses de l'Etat et fassent l'objet d'une dépense illégale.

Si étrange que cela puisse paraître, « il y a toujours eu un contraste marqué entre la susceptibilité jalouse témoignée par la Chambre des Communes dans l'affirmation de son droit exclusif d'accorder les subsides, et l'indifférence avec laquelle (jusqu'à ces derniers temps) elle s'en est remise, pour l'affectation finale des subsides une fois qu'elle les avait accordés, à la discrétion illimitée du gouvernement exécutif » (1).

Pourtant, dans ces dernières années, le contrôle constitutionnel du Parlement sur les dépenses publiai) Corn. Pap., 1865, v. 10, p. 123.

ques a été exercé avec beaucoup de vigilance et d'efficacité. Dans l'accomplissement de cette fonction importante, la Chambre des Communes est assistée par trois autorités distinctes, ayant chacune des devoirs particuliers à remplir. Ce sont : 1° le département de l'Echiquier et de la vérification (audit) ; 2^ la Trésorerie ; 30 le comité permanent des comptes publics. (The standing committee on public accounts). La compétence de ces divers départements apparaîtra clairement lorsque nous expliquerons leurs fonctions ruspectives.

Le sujet se divise naturellement en quatre paragraphes :

lo Le contrôle exercé sur les recettes publiques, leur perception, leur garde et leur sortie des caisses. La surveillance appartient au département de l'Echiquier et de Vaudit, et cette fonction a été dûment constituée et réglementée par l'Act 29 et 30 Vict. c. 39, voté en

2o Le contrôle exercé sur chaque branche de la dépense publique par les lords-commissaires de la Trésorerie de Sa Majesté.

30 Le fonctionnement du système de la vérification des comptes (audit), applicable aujourd'hui à tous les comptes de dépenses effectuées dans chaque département d'Etat.

4" La surveillance exercée par le Comité permanent des comptes publics sur la sortie et la dépense des deniers publics.

Contrôle exercé sur le revenu public par le département de l'Echiquier et de l'Audit

Un premier obstacle aux dépenses non Q^^^^^ig exercé autorisées consiste dans le droit qui ap- sur

la sortie des

partientà l'Echiquier seul de faire sortir deniers

les deniers publics. L'Echiquier est tout le

à fait indépendant de la Trésorerie ; à sa épar^emeu tète est un contrôleur général, nommé l'Echiquier during good hehaviourei qui, en fait, est un fonctionnaire parlementaire, responsable devant les Chambres et pouvant être, soit mis en accusation (impeachment), soit révoqué sur une adresse collective des deux Chambres (1).

Les fonctions de l'Echiquier, telles qu'elles ont été définies par les commissaires des comptes

^ '■ Fonctions

publics en 1831, consistent dans : 1^ l'en- , , ^e caissement et la garde du Trésor public ; 2o un droit de contrôle sur la Couronne et les ministres pour tout ce qui s'y rapporte ; 3« le droit de tenir registre (2).

(1) Act4 et 5 Will. IV, c. 15, sec. 2. Ce statute, qui remania l'ancienne institution de l'Kchiquier, fut voté en 1831 sur la recommandation d'une commission d'enquête sur les comptes publics (Com. Pap., 1857, sess. 2, v. 9, p. 569) ; voir les débats à la ('.hambre des Communes sur la fonction do contrôleur de l'Echiquier, 27 fév. 1840.

(2) Rapport du Comité des Comptes publics, sur l'Echiquier, Com. Pap., 1831, v, 10, p. 16,

Autrefois, l'exercice des fonctions de l'Echiquier était une chose très complexe, à raison du nombre excessif des fonctionnaires et des formes compliquées qu'il fallait suivre pour son fonctionnement. Mais, en 1834, sur les recommandations des commissaires sus-visées, un statute fut voté qui supprimait plusieurs des fonctionnaires subordonnés, simplifiait le rouage des affaires et transférait au contrôleur général tous les pouvoirs réglementaires et toutes les attributions exercées auparavant par d'autres fonctionnaires de ce département.

Actuellement, les pouvoirs essentiels de l'Echiquier ont été définis de la manière suivante : « Il est le grand conservateur des revenus de la nation. Toute son autorité sur les départements administratifs qui font les recettes, sur les départements qui effectuent des payements,consiste à empêcher l'emploi illégal d'une fraction quelconque du revenu public. Les attributions constitutionnelles des fonctionnaires de l'Echiquier qui sont nommés à vie, sont de veiller à la conservation et à l'appropriation régulière des deniers publics. Dans ce but, l'Echiquier est chargé de l'encaissement des revenus ; ces derniers sont inscrits à son nom et confiés à ses soins, jusqu'au moment où ils seront déboursés en vertu des autorisations du Parlement, pour le service de l'Etat; l'Echiquier a en main cette arme, de pouvoir refuser sa sanction à toute demande, de quelque ministre ou département qu'elle puisse émaner, si ces demandes ne se trouvent pas d'accord avec les prescriptions du Parlement » (4).

(1) Rapport du Comité on Pub.Moneys, Com.Pap., 1856, v. 15, Dépositions, p, 2 ; Mémoire sur le contrôle financier, Com. Pap.,

De plus, la fonction de contrôleur de l'Echiquier entraîne cette conséquence absolument nécessaire, que le Parlement soit réuni au moins une fois par an et qu'il ne puisse pas être prorogé avant le vote d'un Act d'appropriation ; c'est, en effet, le devoir de ce haut fonctionnaire de refuser de laisser sortir des deniers publics, s'il n'y a point un act du Parlement qui l'autorise.

En 1857, Sir G. C. Lewis (alors Chancelier de l'Echiquier) déposa devant le comité des deniers publics de la Chambre des Communes, fusion ^

une proposition portant que l'office de la ^e T'EchiquIer recette de l'Echiquier serait supprimé et l'Auau que ses fonctions de contrôle seraient transférées au commissaire de V Audit à qui l'on conférerait des pouvoirs additionnels ; ainsi, un seul département, responsable devant le Parlement et adressant directement ses rapports au Parlement, contrôlerait désormais la sortie première des deniers publics, et, par une vérification concomitante et finale, surveillerait l'application des fonds publics aux services pour lesquels ils auraient été votés par le Parlement (1).

Toutefois, cette proposition fut vivement combattue par Lord Monteagle, alors contrôleur de l'Echiquier ; dans un mémorandum très étudié^ il exposa les avantages résultant du contrôle exercé par l'Echiquier sur

1857, sess. 2, v. 9, p. 75 ; Act 4 et5 Will. IV. c. 15, secs. 11-13. Les autres attributions de l'Echiquier, qui ne se rattachent point essentiellement à la présente étudo,, sont décrites dans Murniy, Handbook of Churck and State, p. 135.

(1) Happ. du Comité on Pub. Moneys, Com. Pap., sess. 2, v. 9, p. 1857, 34.

la sortie des deniers publics et l'importance constitutionnelle de ses fonctions pour la protection des revenus publics. Ceci décida le gouvernement à abandonner son projet et amena le retrait des résolutions présentées au comité pour l'abolition des fonctions de l'Echiquier (1).

Pourtant, le comité recommanda la réorganisation du bureau de Vaudituurla. base d'une exten-

Réalisation . • i p > i i

partielle siou dc SCS pouvoirs, de laçou a le placer au

en 1865. » ... i / .

même rang que les prmcipaux départements de l'Etat, et à dresser un obstacle efficace aux abus existants ; on rendrait ainsi, disait-il, le contrôle du Parlement sur le détail des dépenses publiques plus énergique et plus complet (2).

Cette recommandation ne fut point vue, sur le moment> avec beaucoup de faveur, ni par le gouvernement, ni par la Chambre des Communes (3) ; mais en 1865, le ministère soumit au Parlement un bill réunissant les offices de contrôleur de l'Echiquier et de Président du bureau de Yaudit ; ce bill devint loi (4).

On allégua en faveur de ce bill que si <r le contrôle de l'Echiquier était devenu insuffisant, irrégulier, inefficace à un haut degré et trop peu important pour justifier le maintien d'un emploi distinct (5), toutefois, il n'était pas question de modifier les attributions, exercées par le contrôleur de l'Echiquier ; on voulait simplement les transporter au Président du bureau de Vaiidit jus-

(1) Com. Pap., sess. 2, v. 9, 1857, p. 10.

(3) Hans. D,, v. 165, p. 1350.

(4) Act 28 et 29 Vict. c. 93.

(5) Chancelier de l'Echiquier, Hans.D.,\. 180, p. 303.

qu'au jour OÙ le Parlement serait en mesure d'examiner le problème sous toutes ses faces et de décider si d'autres modifications étaient désirables. En attendant, le Président du bureau de V Audit, du moment qu'il était investi des deux offices, serait élevé, tant pour les émoluments que pour la situation, à la plus haute position de dignité et d'indépendance.

Il fallut peu de temps pour convaincre le gouvernement de la nécessité d'une léerislation plus ^ ,., ,. ,

o i Consolidation des

approfondie sur la matière. En consé- départements de

, l'Echiquier

quence, a la session suivante, un bill fut et de VAiiau soumis à la Chambre des Communes par le Chancelier de fEchiquier, en vue de consolider les fonctions des départements de lEchiquier et de ï Audit, de régler l'encaissement des recettes, la garde et la sortie des deniers publics, et de pourvoir à la. vérification des comptes s'y rapportant. L' Exchequer and Audit Départ ment 5^7/ fut voté par les deuxChambres,sans rencontrer beaucoup d'opposition, et, nonobstant le changement de ministère qui eut lieu durant cette session ; il fut librement accepté par la nouvelle administration et devint loi (1).

Les dispositions de cet act, en tant qu'elles modifient naturellement l'usage constitutionnel prescriptiousdu jusque-là en vigueur,seront examinées en consoudation leur temps au cours de ce chapitre. Mais, ^^^V

en dehors du changement apporté par la suppression du bureau deV Audit et la fusion des départements jusqu'alors distincts de l'Echiquier et de ï Audit, les modi-

(1) Act29 et 30 Vict. c. 39.

fications apportées par cet act à la pratique existante sont relativement peu nombreuses et de peu d'importance.

En ce qui touche l'encaissement des fonds publics par „ l'Echiquier, il n'a été fait d'autre chansfe-

En ce qui ^ ' o

concerne le mcut aux rèfiflcs cxistautcs, quc d'imposer

recouvrement ^ ^

des au gouvernement l'obligation de verser

deniers publics. . i ht^ i • • i .. i

au compte de 1 Echiquier les recettes brutes, après déduction de certaines charges énumérées dans la section II. Mais c'était déjà l'usage, d'après une minute de la Trésorerie, depuis 1854, quand furent, pour la première fois, votées les dépenses pour le recouvrement des revenus (l).

Le nouvel act ne changea rien en ce qui concerne

la surveillance des deniers publics par

En ce qui ^

concerne la l'Echiquicr. Commc auparavant, tous

surveillance i • . v. > . , ,,t^ , .

des doivent être verses, au compte de 1 Echi-

eniers pb ics. ^^jg^^ ^^^ |^ Banque d'Angleterre ou d'Irlande, ety demeurer, dans les conditions stipuléespar cet act. Les fonds doivent être placés, non pas au compte delà Trésorerie, ni du gouvernement, mais à celui de « l'Echiquier de Sa Majesté» qui est représenté par un fonctionnaire indépendant, appelé le commissaire de r Echiquier et de r Audit (The exchequer and audit commissioner) (2).

Pour ce qui a traita la sortie des deniers publics du

(1) Ante, p. 310 : Rapp. du Comité des Puh. Accts sur VExcheq. and Audit Bill, Corn. Pap., 1866, v. 7, Evid, 10-16.

(2) Evid. 37-41, Com. Pap . 1866, v. 7, p. 525.

compte de l'Echiquier, il n'existe en sub-

^ ^ ' En ce qui

stance aucune différence entre le contrôle concerne

la

exercépar le commissaire de l'Echiquier et sortie des

1 ,, < ,. , ,. . 1 • • • deniers publics.

de 1 Audit sur les sorties et celui qui existait auparavant ; mais, le mécanisme se trouve modifié comme on va le voir par l'exposé des diverses phases par lesquelles il faut passer pour ramener à effet une appropriation parlementaire.

Tl est nécessaire qu'il y ait ;

1*^ des votes de la Chambre desGommunes,en comité des subsides, accordant à la Couronne des crédits pour certains services spécifiés. Ces votes doivent être ultérieurement confirmés par ï Appropriation 4c^et visés par un act du Parlement mettant à la disposition du Trésor les voies et moyens pour mettre ces votes à exécution ;

2^ un ou plusieurs orders royaux autorisant la Trésorerie à employer les subsides accordés à Sa Majesté (par le Ways and Means Act qui suivie

les couvre) conformément aux votes du ^°"e£FotTne^'' * Parlement contenus dans V Appropriation appropriation

' ^ ' parlenientaii-e.

Act. Ces orders doivent émaner directement dusouverain(l) ;

3" Pour mettre la Trésorerie à même de faire face à ces paiements, on ouvre au contrôleur et aiiditor-general un crédit général, dont le montant ne dépasse pas celui des voies et moyens disponibles et d'accord avec les votes en comité des subsides ; alors, le dit fonctionnaire alloue à la Trésorerie, sur le compte de l'Echiquier à la Banque, des crédits ne dépassant pas le montant des

(1) Glode, Mil. Forces of the Crown, v. 2, pp. 183-187.

voies et moyens accordés par un act du Parlement (1).

40 Ceci fait, la Trésorerie opérera alors sur ce crédit, au moyen de transferts au compte du paymaster-general, permettant à ce dernier d'effectuer les paiements pour les divers services. Quand la Trésorerie a lancé ses orders quotidiens à la Banque d'Angleterrepour le transfert des deniers au compte du paymaster-general, la Banque doit immédiatement en aviser les auditors,aiûnqui\s aient la possibilité d'arrêter les comptes qu'ils doivent, en vertu des clauses de vérification de VEcheguer Act, arrêter avant que les dits comptes ne soient soumis au Parlement par la Trésorerie.

Par ces formes constitutionnelles, le principe de la „, . monarchie est pleinement affirmé, en ce

Pleine ^

reconnaissance Qui couceme la sortic des deniers accor-

du ,

principe dcs au soLiverain pour le service public,

monarchique , » j-i i> . n i • i i

de même qu il 1 est, par 1 emploi de la signature autographe, dans toutes les autres affaires de l'Etat ; d'autre part, le contrôle indépendant de l'Echiquier est maintenu par le pouvoir de suspendre ou de refuser l'ouverture d'un crédit à la Trésorerie jusqu'à ce que, conformément à l'Act 4 et 5 Will. IV. c. d5, sec. II, le contrôleur général se soit d'abord assuré que Vorder royal a été rédigé, en conformité avec le subside

(1) Act 29 el 30 Vict. c. 39, sec. 15.

(2) Rapport du Comité des Pub. Accls (Excheq. and Audit Bill), Com. Pap., 1866. v. 7 ; Evid. 49, 62-64, comparé avec le Mémoire sur le contrôle financier, Cnm. Pap., 1837, sess. 2, v.9,pp. 30, 79. Les nouvelles formules (ti^^ 1-15) requises en vertu de VExchequer Act de 1866 sont ajoutées à la minute du trésor, pour mettre en vigueur Tact du 2 mars 1867 {Com. Pap., 1867, v. 39, p. 337).

accordé par le Parlement et n'en a pas dépassé le montant (1).

Il y a une différence entre les siipply charges (1) et les Consolidated fund charges (3). Le montant des premiers se trouve spécifié dans les chapitres et dans V Appropriation Act. Le montant des seconds n'est pas spécifié dans Tact et doit être établi par la Trésorerie. Avant que l'Echiquier ne permette l'application d'une nouvelle charge sur le fonds consolidé, le loarant ou autre document qui crée la fonction ou fixe le subside, doit être remis, examiné et enregistré. S'il est jugé régulier, la charge est autorisée ; sinon son montantdoit être déduit du total, et les fonds qui sont destinés ne sortiront point (4).

UExchequer and Audit Act de 1866 défend expressément à la Trésorerie, ou à toute autre publics autorité subordonnée, d'ordonner le

nd doivent être „ t i i ' i • ^

appliqués payement de depcuscs non sanctionnées,

^"saDctio*'nnér^ ^^^^ P^"^^' ^^ ^^^ ^^^ l^S met OU ICS

par le mettra à la charge du fonds consolidé,

Parlement ~ '

soit par un vote de la Chambre des Communes (5). Les voies et moyens sont généraux et peu-

(1) Ce n'est pas une simple fiction. Le contrôle de l'Echiquier a été exercé plus de cent fois de 1834 à 1857, et a atteint le but

goursuivi. Voir le Mémoire sur le contrôle financier, pp. 78, 80, 4, 114, Com. Pap., 1866, v. 7 ; voir aussi la déposition de Lord Monteagle devant le Goinité 76., 1856, v. 15.

(2) Dépenses votées annuellement, comprises dans les estimâtes.

(3) Dépenses permanentes non comprises dans les estimâtes.

(4) Mémoire sur le contrôle financier, p. 78 ; Rapp. du Comité on Pub. Accts. (Echeq. and Audit Bill), Com. Pap., 1866, v. 7 ; Evid. 173, 180.

(5) Act 29 et 30 Vict. c. 39, sec. U.

374 LE PARLEMEM

vent être appliqués à tous les services votés. Mais les fonds votés ne peuvent sortir des caisses publiques avant que le Ways and Means Act n'ait été voté; et le montant des subsides votés est limité, quant à la dépense à faire, par le montant des voies et moyens. Ce n'est que par l'autorité du Ways and Means Act — qui contient toujours une clause déclarant que les voies et moyens qu'il accorde peuvent être appliqués aux services votés par la Chambre des Communes — que les résolutions de subsides peuvent être mises à exécution (1).

Au cas où les fonds feraient défaut pour faire face aux charges permanentes du fonds con-

^^Buîs'^^^ solide, l'Act de 1866 autorise la Trésorerie à demander à la Banque d'Angleterre de lui faire une avance égale à l'étendue du déficit ; le principal et les intérêts de cette somme seront payables sur les recettes du trimestre. Une disposition semblable est contenue dans les Ways and Means Acts, pour les services auxquels il doit être pourvu par ces acts. Le seul point qui diffère de l'ancien usage est que, autrefois, des bons de déficit {deficiency bills), étaient tirés sur la Banque par l'Echiquier. En aucune circonstance le contrôleur de l'Echiquier n'ouvrirait un crédit en excédent de sa balance à la Banque (2).

Néanmoins, le système de contrôle de l'Echiquier, en

(1) Rapp. du Comité on Pub. Acds (Excheq. and Audit Bill), Com. Pap., 1866, v. 7 ; Evid, 50-61.

(2i Com. Pap., 1866, v. 7, p. 527 : Evid, 68-78, 83; voir Ib., 1868-9, V. 35, p. 1003.

même temps qu'il prévient efficacement r,,^^-

^1 ^ L'hchiquier

la sortie sans autorisation des fonds pu- contrôle la sortie

^ des fonds

blics, est impuissant par lui-même a mais non la empêcher les dépenses irrégulières.

Le contrôle de l'Echiquier sur les sorties de deniers publics est basée sur un principe reconnu

i jT 1 Princifje

de notre système constitutionnel, à J" contrôle de

l'Echiquier

savoir qu'aucune somme ne peut légale- sur la sortie des ment être employée pour les services publics, si elle n'a point été mise par le Parlement à la disposition du gouvernement. En fait, en vertu de la loi actuellement en vigueur, le gouvernement est dans l'impossibilité d'obtenir de l'Echiquier aucuns fonds autres que ceux alloués spécialement par le Parlement. La sortie des fonds par le contrôleur de l'Echiquier est, en outre, accompagnée d'un document qui est, en substance, une instruction impérative adressée aux fonctionnaires spéciaux, d'appliquer ces fonds au service particulier pour lequel ils ont été octroyés par le Parlement; ei les Appropriation A cts annuels ont toujours défendu sévèrement toute application irrégulière des fonds qu'ils accordaient.

Mais ces conditions restrictives, bien qu'elles aient servi, sans aucun doute, à réduire les dépenses faites sans autorisation, n'ont point suffi à les empêcher tout à fait. Les irrégularités systématiques dans l'emploi des fonds octroyés par le Parlement pour des objets déterminés, est un abus qui a existé pendant des siècles et qui s'est continué, dans une certaine mesure, même jusqu'à nos jours. Et cela, nonobstant les résolutions fréquentes de la Chambre des Communes et les pénali-

tés établies par des dispositions législatives contre les fonctionnaires publics qui détourneraient ou appliqueraient à tort les revenus publics pour des usages autres que ceux auxquels ils avaient été affectés par le Parlement (i).

■ Ce serait donc une erreur de croire que le gouverne- ,..,.,, ment peut être mis dans l'impossibilité

Impossibilité ^ ^

(j'empécher absoluc dc faire des effectations irrégu-

entièrement les , , ^

dépenses licrcs OU dcs dcpcnscs excédant les cre-

Qon autorisées. ,., , , . ,^. . i '. •.

dits parlementaires. Même si cela était possible, il ne serait pas bon d'empêcher, en toutes circonstances, le gouvernement de faire des dépenses sans l'autorisation préalable du Parlement. Selon les paroles de M. Macaulay (secrétaire du bureau de Vaudit), il y aura constamment, dans un système de gouvernement aussi compliqué que le nôtre, des cas où il devient du devoir des autorités executives, dans l'exercice de leurs pouvoirs discrétionnaires, de mettre hardiment de côté les exigences de la législature, et de s'en remettre au

bon sens du Parlement, une fois que

Pouvoirs ^

discrétionnaires toutcs Ics circoustanccs de la causc lui

reconnus , , i • i i •

au auront ete exposées, pour obtenir de lui

gouvernement. .,, . ..

un acquittement ; ce serait, non pas un avantage, mais une calamité publique, si le gouvernement se trouvait privé des moyens d'exercer ainsi son autorité discrétionnaire » |2).

(1) 3 Halsell, 206, etc. ; débat à la Chambre des Communes, 23 juin 1828, sur « l'atïectation irrégulière imiaappropriation) des fonds publics ». Rapp. du Comité on Public Moneys, Corn. Pap., 1857, sess. -2, v. 9. pp. 31, 81.

(2) Rapp. du Comité on Pub. Accts., Ib., 1865, v. 10, App. p. 140.

Dans ce même sens, il existe une déclaration d'un comité de la Chambre des Communes : « Dans les circonstances urgentes, les dépenses non autorisées par le Parlement deviennent absolument essentielles. Dans tous ces cas, l'Exécutif doit assumer la responsabilité de sanctionner tout ce que l'urgence immédiate nécessite ; et le Parlement n'a jamais témoigné de répugnance à accorder les moyens de faire face à ces dépenses » (1).

Le meilleur remède contre les dépenses non autorisées et injustiflables se trouve dans r. ■.,

'' Remède contre

l'exercice vigilant des pouvoirs de con- i«s dépenses

. non autorisées.

trole du Parlement. « C est mcontestablement l'affaire de la Chambre des Communes d'être responsable de l'engagement de toute dépense publique; et c'est aussi son devoir de suivre l'emploi des deniers levés par voie d'impôts et d'en demander compte jusqu'au dernier centime » (2). Cette fonction est facilitée par les investigations de l'auditor-general, qui est un fonctionnaire parlementaire ; elle est accomplie principalement par le comité permanent des comptes publics.

« L'intérêt général exige que le gouvernement ait le pouvoir d'engager des dépenses de nécessité impérieuse, bien que le Parlement n'y ait pas pourvu préalablement... Des événements imprévus peuvent surgir et entraîner une dépense au delà des crédits alloués par le Parlement pour le service ordinaire de l'année ; il faut, dans l'intérêt au public, qu'aucun

(1) Premier rapport du Comité on Packet and Télégraphie Contracts, y>.XY. Corn. Pap. 1860, v. 14.

(2) M. Gladstone, Sans. D., v. 197, p. 633.

378 LE PARLE3IEM

délai ne soit apporté dans les mesures nécessaires et dans les dépenses que peuvent entraîner ces événements ». Aussi existe-t-il un fonds cfïcsTrund. appelé le (c treasiiry chest fiind », qui a pour but de fournir les deniers requis parles caisses publiques (Tr^s^r^c/i^^^s) des diverses colonies, et pour faire les avances nécessaires à la marche des services tant à l'intérieur qu'à l'étranger.

D'après l'Act 40 et 41 A^ict. c. 45, ce fonds, autrefois de 1.300.000 ê, est aujourd'hui réduit à 1.000.000 ê (1). Il peut être employé par la Trésorerie « à faire des avances temporaires pour tout service public ; mais ces avances sont remboursables sur les crédits alloués par le Parlement à ce service, ou sur toute autre somme pouvant y être affectée ». Les gouverneurs des colonies ont, dans les cas de circonstance imprévue, le droit de faire des avances sur le treasury chest, sous réserve de faire couvrir ces avances par des votes en comité des subsides. Incontestablement, cela occasionne en certains cas des dépenses non autorisées par le Parlement ; mais, à la première occasion, l'affaire est expliquée à la Chambre des Communes (2).

Il y a aussi un autre fonds, créé en 1862 sur les re-

(1) Cette réduction fut faite d'abord en 1873 (par l'Act 36 et 37 Yict. c. 56); la principale raison fut la diminution des demandes adressées aux caisses publiques, à cause de la réduction des forces militaires aux colonies et des facilités fournies par la rapidité plus grande des communications entre l'Angleterre et ses colonies (Second rapport du Comité on Pub. Accts., p. XIII ; Com. Pap., 1875, v. 8 ; et Act 40 et 41 Vict. c. 45).

(2) Second rapport du Comité on Pub. Accts. Evid. p. 9 ; Com. Pap., 1868-9, V. 6.

commandations du comité des comptes

publics de l'année précédente. Il porte conungencies le nom de « civil contingencies fwuh), ei est limité à 120.000 £. La Trésorerie est autorisée à prendre, de temps à autre sur ce fonds, de quoi faire face aux dépenses nouvelles et imprévues des services civils à l'intérieur, pour lesquelles il n'a point été ouvert de crédit, ou pour couvrir des déficits imprévus sur les chapitres ordinaires (1). Mais toute avance faite sur ce fonds doit être remboursée, sur les crédits votés par le Parlement dans le courant de l'année suivante, par les services auxquels ont été faites ces avances. Ce fonds ne doit supporter définitivement aucune dépense, quelle qu'elle soit. Le « civil contingencies fiind m a été réservé par la Trésorerie pour remplacer les articles irrégulièrement inscrits autrefois dans les estimâtes sous la rubrique « civil contingencies n , et qui, fréquemment, n'étaient votés qu'après que la dépense était faite. La création de ce fonds a été formellement approuvée par le comité des comptes publics ; il n'y a aucune raison de douter, que, si elle était demandée, la sanction delà législature^ nécessaire à coup sur pour rendre ce fonds légal, lui serait accordée facilement (^2).

Il existe encore un autre fonds, celui des « fonds se-

(1) Premier rapport du Comité 071 Pu6. Acct$.,^. III ; Com.Pap., 1877, V. 8.

(2) Rapport du Comité on Pub. Accts , App. p. 192, Ib., 1862, V. H : Hanx. D., v. 169, p. 1858 : /b., v. 176, p. 1702 (crédits pour la guerre des Achantis) ; Rapport du Comité on Pub. Accls., Kvid, 31-37, Corn. Pap., 1865. v. 10 : et voir App., p. 140 ; premier rapport du Comité on Pub. Accls., p. 8, Ib., 1870, v. 10 : Comptes relatifs au Civil C online f. Fund, 1868-9, Ib., 1870, v. 41. p. 175,

l<"onds secrets

crets )) (secret services), dont l'emploi est confié au gouvernement, bien que la plus grande partie en soit annuellement votée, en comité des subsides. Le crédit élaboré en comité des subsides, pour ce service, s'est élevé parfois à plus de 30.000 £ ; pour l'année finissant le 31 mars 1866 il s'éleva à 50,000 £. Une somme de 300 £ est payée par imputation sur un autre crédit, au sous-secrétaire d'Etat permanent pour les Affaires étrangères pour le rémunérer des services qu'il rend en distribuant la part revenant au ministère des Affaires étrangères sur les fonds secrets (1).

Toutefois, ceci ne comprend point la totalité des sommes mises à la disposition du gouvernement pour les services secrets. On a toujours maintenu, en effet, la distinction suivante : « s'il est bon de demander au Parlement un crédit général pour cet objet, il est juste que le gouvernement ait à sa disposition, pour le même but, une somme fixe, non soumise à un vote annuel. Aussi, le Civil List Act qui est voté à l'avènem.ent au trône du souverain met de côté la somme de 10.000 £ par an, paj'able sur le fonds consolidé pour f( service secret à l'intérieur ». Le crédit, voté annuellement en comité des subsides, est destiné à couvrir l'insuffisance de ce crédit (2).

Les secrétaires d'Etat, et autres, qui peuvent puiser à ce fonds, sont tenus par serment à ne point s'en servir pour des objets autres que ceux rentrant légitime-

(1) Civ. Serv. Est., 1886 ; /6., 1884-5, v. 50, pp. 115, 177.

(2) Act 1 et 2 Vicl. c. 2, sec. 15 ; Com. Pap. 1873, v. 47, pt. 1, p. 149.

ment dans leurs départements. Et le nom de toute personne recevant des fonds secrets doit être inscrit ainsi que la somme à elle versée, sur un registre, qui devra être présenté, sur sa demande, à l'une ou l'autre des Chambres du Parlement. Toutefois, il n'est pas d'usage de donner au Parlement des explications sur l'emploi de ces fonds ; ils ne sont pas soumis non plus à une vérification détaillée (1).

La règle sanctionnée jusqu'ici par le Parlement en ce qui concerne ce crédit est « de ne le faire connaître qu'au plus petit nombre possible de personnes ; et après avoir ainsi concentré la responsabilité de se fiera leur honneur et leur discrétion » (2). Le crédit proposé peut, naturellement, être critiqué en comité des subsides; des amendements peuvent aussi être présentés, tendant à en réduire le montant, dans l'intention d'infliger un blâme pour l'emploi répréhensible de ces fonds (3)

Il reste encore deux sources non autorisées de subsides qui, très commodes en pratique, inattaquables et même utiles en théorie, sont néanmoins, tant qu'elles n'ont pas été sanctionnées par le Parlement, contraires aux principes constitutionnels reconnus. L'une est le compte de caisse « cash account » du paymaster-general ; il est formé de diverses sommes et dépôts qui, bien que n'étant point mis par le Parle- ^^Sfsse'^^ ment à la disposition du gouvernement, "^^Sem!^^^ sont considérés en pratique comme des

(1) 22 Geo. m. 6. 82, secs. 24-29 ; Hans. D. v. 65, p. 182; v. 159, p. 1528; V. 207, p 999.

(2) M. Gladstone, /^.,v. 203, p. 691; et voir déposition deM. Hammond, rapp. du Comité Diplom. Service, p. 58; Com. Pap., 1870, V. 7 ; déposition de Ld. Glarendon, Ib., p. 290. Voir aussi Bans. D., V. 206, pp. 1388, 1424 ; v. 211, p. 1543.

disponibilités pour les besoins journaliers du paymaster. Par exemple, les sommes provenant de la vente de vieux matériel, les sommes placées en dépôt entre les mains du paymaster (comme, par exemple, les sommes versées pour le nominee fund de la Couronne, ou pour le fonds de la marine marchande), les sommes envoyées en Angleterre provenant des droits perçus par les consuls à l'étranger ou provenant des obligations de certaines colonies envers la mère-patrie en échange de la protection militaire qu'elle leur accorde : toutes ces sommes et dépôts sont portés au crédit du compte de caisse « cash account » du paymaster et sont employés à alimenter ses opérations journalières avec des fonds qui, légalement, ne doivent pas être employés pour des objets d'intérêt public. Le comité des comptes publics a proposé que ces sommes devraient être, selon les circonstances, remises à l'Echiquier, ou placées ou conservées en dépôt; mais, qu'en aucun cas, elles ne devraient être employées à couvrir des dépenses publiques (i).

L'autre cas de deniers employés, sans la sanction de la

législature, à payer des services votés, est

^'%ïn^*°''^ celui de la perception du revenu. Les traite-

fl^JlfJiH^.^^ ments des a2:ents des services financiers

(r even ue (revenue departments) ne sont jamais payés,

en premier lieu, par imputation sur les

crédits ; ils sont pris sur le revenu : toutefois il n'y a là

(1) Article de M. Macaiilay, rapp. du Comité on Pub. Accts., p. 141, Corn. Pap., 1865, v, 10. Voir plus loin quant aux a extra receipts », et quant aux sommes provenant de la vente de vieux matériel, rapp. du Comité on Pub. Accts., 444-518, Ib., 1866, v. 7 ; Ndval Stores Act, 1869, Hans. D., v. 195, p. 672.

que des avances, qui, dans la suite, sont remboursées sur les crédits. Cet usage est suivi dans tout le royaume par tous les receveurs du revenu pour certains payements effectués pour le compte des services publics dans ces diverses localités ; les avances sont ensuite remboursées au revenu sur les crédits de ces services.

Le comité des comptes publics connaît bien ces avances temporaires imputées sur les recettes ; il n'y a fait aucune objection ; l'usage actuel, en ce qui touche aussi bien les recettes que le « cash account » du paymaster, a toujours été défendu par le gouvernement, comme une mesure d'économie, de sécurité pour les deniers publics et de simplification des comptes. Ceci peut être une raison suffisante pour conserver l'usage actuel; néanmoins il équivaut à autant de « treasury chest funds » additionnels et illimités, en dehors de toute autorisation parlementaire. S'il existe des mesures convenables en vue d'assurer une vérification sérieuse de l'affectation de tous les crédits alloués par le Parlement, il n'y a point à craindre que la persistance de cet usage entraîne des abus ou des affectations irrégulières.

Toutefois, un point important que nous aurons à traiter est de déterminer les conditions dans lesquelles le gouvernement devrait être autorisé par la loi à se servir, dans un but d'intérêt général, de sommes provenant de sources autres que les crédits votés parle Parlement et que le treasury chest fund (1).

(1) Article de M Macaulay annexé au rapp. du Comité on Pub. Accts, 1865, p. 142: Com. Pap., 1863, v. 10. De même, en ce qu touche les extra receipts et leur réglementation, rapp. du Comité 07iPub.Accls., 1867 et 1868 ; /6., 1" rapport, pp. v. 108, Com. Pap., 1870, V. 10 ; Ib., 3« rapp., p. 3, Com. Pap., 1871, v. 11.

Attributions de la Trésorerie en ce qui concerne la dépense 'publique.

Nous allons maintenant examiner la seconde partie de notre étude : l'exercice du contrôle constitutionnel du Parlement sur la dépense publique, par l'intermédiaire du département responsable de la Trésorerie.

D'après une coutume immémoriale, les lords-commissaires de la Trésorerie ont constitution- ^ ^TrésTrerfe ^ ncllcment la missiou de contrôler, en dansée contrôle matière de finance et de dépense publidépense Q^g ^Qyg jgg autrcs départements de

publique. ^ ^

l'Etat. Parfois, cette autorité a été reconnue et fortifiée par desactsdu Parlement et par des rapports de comités de la Chambre des Communes. Cependant, ce contrôle salutaire s'était peu à peu relâché et les divers départements publics, notamment ceux de la guerre et de la marine, avaient commencé à agir en dehors de la Trésorerie, engageant des dépenses audelà des crédits alloués par le Parlement, sans au préalable en référer à cette autorité suprême. Pour réprimer ces irrégularités croissantes dans le service public et afin d'introduire une juste responsabilité en ce qui concerne la dépense publique, des comités de la Chambre des Communes recommandèrent que l'on revînt à l'ancien contrôle de la Trésorerie.

En 1817, le comité des finances appela l'attention sur

ce point, dans les termes suivants : « Sentant vivement, comme le fait le comité, la nécessité de soumettre officiellement toutes les questions financières à l'examen de la Trésorerie o, il demandait, si, — en dehors « des relations officieuses et confidentielles qui doivent toujours exister entre le premier lord de l'Amirauté, le maîtregénéral de l'artillerie et le chancelier de rEchiquier,dans toutes les affaires qu'ils estiment devoir soumettre à l'examen de leurs collègues du Cabinet », — il ne serait pas bon d'établir, pour le Conseil privé, la règle suivante : lorsque des ordonnances en Conseil interviendront pour réglementer l'établissement d'un département public, « toute proposition entraînant une augmentation des dépenses publiques sera, selon le cas, ou bien soumise à un comité du Conseil composé de membres pouvant avoir quelque connaissance de la Trésorerie, ou bien sera renvoyée, par les soins du Conseil, pour examen et avis, à la Trésorerie, avant d'être présentée à Sa Majesté pour la sanction finale. Grâce à cet arrangement, qui unira les formes en usage dès les temps les plus reculés de notre gouvernement^ avec le contrôle essentiel que votre comité juge nécessaire d'attribuer exclusivement aux ministères financiers, nous espérons que le but, tant de fois recommandé, se trouvera atteint » (1).

Sur les indications de ce rapport, une minute de la Trésorerie fut rédigée le 13 mars 1818 ; elle contenait un mémorandum approuvé par Lord Liverpool (pre-

(1) 6" rapport du Comité des finances, 1817, cité dans le Rapp. du Comité on Pub. Accts., Corn. Pap., 1862, v. 11 ; Evid, 665, 769, 943.

mier lord de la Trésorerie), par le premier lord de l'Amirauté et par le maître-général de l'artillerie ; il portait enfin l'approbation du Prince-Régent. Son objet était de mettre à exécution la recommandation présentée par le comité des finances dans ses quatrième et sixième rapports, savoir : « qu'aucun département de grande dépense ne doit rester en dehors du contrôle du bureau de la Trésorerie. » Cette minute contenait diverses règles aujourd'hui surannées, en vue de restreindre les dépenses militaires et navales; l'une d'elles exigeait que les chefs des départements de l'armée et de la marine répondissent à la Trésorerie, toutes les fois que ce bureau désirerait des explications verbales, en outre des explications écrites, sur toute question financière rentrant dans leurs départements (1).

Dix ans plus tard, un comité de la Chambre des Communes appela l'attention de la Chambre sur le fait (( que l'ancien et sage contrôle que notre politique financière a chargé la Trésorerie d'exercer sur tous les départements touchant les dépenses publiques, avait, en grande partie, été mis de côté. Sans doute, l'usage est de soumettre les estimâtes annuels au bureau de la Trésorerie ; mais, dans la suite, la dépense n'est pas surveillée pratiquement, comme elle devrait l'être, par un seul pouvoir dirigeant et responsable ; elle reste trop sous la direction isolée des départements. Le défaut d'un frein s'appliquant d'une manière constante à la dépense, et qui est la conséquence naturelle de l'abandon des anciens usages constitutionnels, a eu pour

(1) Com»Pap., 1862, v. 11. Min, of Evid, 943.

résultat de porter les dépenses à un chiffre bien supérieur à celui qui existait autrefois en temps de paix. Chaque département, naturellement, s'efforce d'augmenter sa propre importance ; il veut donner à son action générale une efficacité plus grande ; il veut que, chez lui, tout soit complet et parfait ; ainsi, le désir d'atteindre ce but, plutôt que de satisfaire aux exigences du service public, a eu une influence trop considérable sur une grande partie de la dépense publique ».

(( Investir la Trésorerie d'un pouvoir de contrôle efficace n'est pas autre chose que restituer à la Trésorerie son ancienne autorité. Il est nécessaire que ce contrôle soit exercé d'une manière constante pour la détermination du montant des dépenses pouvant être effectuées par chaque département ; afin d'assurer l'affectation des crédits votés dans les estimâtes annuels, au service pour lequel ils ont été alloués ; pour régler les dépenses extraordinaires, qui, dans les cas d'urgence, peuvent être, en cours d'année, jugées nécessaires, bien qu'elles ne soient point prévues dans les estimâtes ; enfin, pour empêcher que des augmentations de salaires, appointements extraordinaires ou autres émoluments ne soient accordés, sans qu'auparavant une minute ne soit ven ue donner expressément l'approbation du bureau de la Trésorerie. De plus, le comité fait observer qu'il est bon, non seulement de rétablir ce contrôle, mais encore de l'établir de façon à ce qu'il ne puisse plus être écarté ; et ceci ne peut avoir lieu que si la Chambre des Communes y tient constamment la main, en rendant la Trésorerie responsable de toutes les dépenses effectuées dans chaque département ».

Les recommandations précédentes exposent,avec une clarté suffisante, la nature et l'étendue du contrôle que la Trésorerie devrait exercer pour établir une juste responsabilité en matière financière et pour réprimer les dépenses extravagantes et non autorisées (1). Si on n'y donna point une suite immédiate, toutefois, depuis le dépôt de ces rapports, elles ont été adoptées en grande partie, du moins dans la mesure compatible avec la liberté d'action reconnue aux grands départements exécutifs.

La première réforme fut effectuée sur la demande de Sir James Graham qui, en 1832, comme

Vérificat'on • , i i ,, •

des dépenses premier lord de 1 Amirauté, proposa et fit "^^^''' inscrire dans l'Act 2 et 3 Will. IV, c. 40, sec. 30, ce qu'on appelle « V appropriation check ».

L' a appropriation cheek », ou vérification des comptes (Audit), éidiii un règlement exigeant de l'Amirauté la production d'un compte annuel des dépenses effectuées sous les divers chefs de service spécifiés dans V Appropriation Act, et en ordonnant l'envoi aux commissaires pour être comparé par eux avec les pièces justificatives. Les commissaires certifiaient la régularité des dits comptes et constataient, pour chaque chapitre, si la dépense avait dépassé ou n'avait pas atteint les crédits alloués par le Parlement. Le compte certifié devait être présenté chaque année à la Chambre des Communes (2).

(1) D'autres recommandations, en vue de fortifier le contrôle de la Trésorerie, furent faites par le comité chargé d'examiner les estimâtes de la marine, etc., en 1848 {Com. Pap , 1847-8, v. 21, p. 35).

(2) Avant cette réforme, les crédits alloués pour les divers services navals étaient additionnés et compris en bloc dansl'Ap-

Jusqu'en 1845, aucun des départements ne semble avoir demandé à la Trésorerie l'autorisation de dépasser le montant d'un cha- de la Trésorerie pitre compris dans les estimâtes. Cette les ÏJtres année-là, un comité de la Trésorerie pour "^^Ppubi'cr*^ les dépenses de l'artillerie exprima l'opi- ®" '"^citre^"*"' nion que, pour qu'un contrôle efficace existât sur la dépense publique, il faudrait qu'une Commission de la Chambre des Communes examinât les comptes déjà vérifiés ; toutefois, en l'absence d'une commission de ce genre, elle estimait qu'un contrôle devait être exercé par la Trésorerie ; celle-ci, en effet, était le département responsable, en premier lieu, de la régularité des finances publiques. Le Parlement, en confiant aux commissaires de Vaudit la mission de faire des rapports sur les comptes publics, s'était réservé un droit de revision ; jusqu'ici, toutefois, la Chambre des Communes n'avait rien fait à la suite de ces rapports ; c'est pourquoi il était utile d'examiner si cette tâche ne devait pas être entreprise par la Trésorerie.

Cette observation fut appuyée par les lords de la Trésorerie qui, le 13 janvier 1846, rédigèrent une minute aux termes de laquelle « aucun département exécutif n'a le droit de dépasser le crédit ouvert par le Parlement pour chacun des chapitres généraux ou votes de ses estimâtes respectifs, ni d'employer l'excédent

propriation Bill pour la somme allouée au service naval en général. Pour le détail complet de la réforme, qui fut étendue aux dépenses militaires en 184G (9 et 10 Vict. c. 92), voir le rapport du Comité on Puh. Accls.,^w\^\, pp. 1-42, Com. Pap., 1862, v.ll. Voir aussi infra, p.

d'un chapitre à couvrir un déficit constaté dans d'autres chapitres, sans l'autorisation expresse et préalable de la Trésorerie ; celle-ci ne la donnera qu'après avoir reçu un exposé par écrit des circonstances qui rendent l'adoption de cette mesure indispensable pour le service public ».

La Chambre des Communes donna son assentiment

à cette opinion par une résolution du 30

peut mars 1849 : « lorsqu'une certaine somme,

dé^p"ltenienu^de po^^i' ^^s dépcuscs d'un scrvicc particu-

et dl^rmarine ^^^^' ^ ^^^ ^*^^® P^'^^' ^® Parlement, portait

à employer ccttc résolutiou, Ic dcvoir strict du déparles excédents ^

pour couvrr tcmcnt Qui a la charge et le contrôle de

des déficits. .

ce service, est de veiller a ce que la dépense ne dépasse point le crédit mis à sa disposition pour cet objet » (1). De plus, une clause, introduite pour la première fois dans V Appropriation Ad annuel de 1846-47, donna à la Trésorerie le pouvoir de parer aux circonstances imprévues se produisant dans les départements de la marine et de l'armée, en donnant l'autorisation de faire, dans le même département, un virement d'excédents de crédits, à l'effet de couvrir le déficit causé par ces circonstances imprévues, mais à condition, toutefois, que le crédit total du département, pour l'année, ne soit point dépassé. Cet act fut suivi de minutes de la Trésorerie, destinées à expliquer, avec plus de détails, la manière de l'appliquer et d'assurer à

(1) Voir article de Balfour dans Sat. Jovr., v. 29, p. 392; voir aussi les Appropriation Acts annuels, Smith, Pari. Bemcmb., 1857-8, p. 145 : rapport du Comité on Mise. Expenditure, Min. of Evid, p. 6, Corn. Pap., 1860, v. 9.

la Trésorerie le droit d'appel et de contrôle suprême, dans tous les cas de dépenses imprévues et non dotées de crédits (1).

La clause d'appropriation susvisée était, jusqu'à ces derniers temps, conçue de façon à conférer à la Trésorerie le pouvoir d'employer définitivement les excédents de certains crédits à couvrir les déficits d'autres chapitres du même département .

Il en fut ainsi de 1846 à 1861. En même temps, il s'éleva de nombreuses controverses sur la véritable interprétation et le sens de la ^e l'am'i'rauié clause elle-même. Nonobstant le sens très cette Matière. clair de l'act du Parlement, le conseil de l'Amirauté refusa, en règle générale, jusqu'en ces derniers temps, de reconnaître l'autorité suprême de la Trésorerie ; il le réclama le droit, en vertu de ses actes constitutifs, de diriger ses propres dépenses (2). En se soumettant aux prescriptions du staiute, c'est-à-dire en sollicitant la sanction formelle de la Trésorerie pour effectuer des virements dans les chapitres, le conseil ne présentait pas à la Trésorerie des renseignements suffisants pour permettre à celle-ci d'exercer un contrôle sérieux. De plus, ses demandes n'étaient généralement présentées qu'après que la dépense non autorisée avait déjà été faite (3).

(1) Rapp. flu Comité on Pub.Accts., Evid, 640-668, Ib., 1862, V. 11 ; voir aussi les observations du Ctianc. de l'Echiq., dans Hans. D., v. 169, pp. 1860, 1863 : Jb., v. 236, p. 770.

(2) Rapp. sur les comptes publics, Min. of Evid, 756-766, 788, Cum. Pap., 1862. v. 11.

(3) Rapp. sur les comptes publics, Min. of Evid, 664, 823-828.

La Trésorerie n'essaya pas d'imposer la reconnais- ^ , ,, j sance de ses droits de contrôle sur ce

Contrôle de

la Trésorerie sur département quant aux détails de la dédépeuses de pcnsc. La plus grande partie des crédits

l'Amirauté. , ,. r-p . v i -, r ^ o •

S applique, en eltet, a des dépenses a faire à l'étranger ; il est donc impossible de savoir à l'avance si un crédit sera dépassé ou non. Aussi, fut-il déclaré « que, à moins qu'elle ne veuille prendre la responsabilité entière de la direction de la Marine, la Trésorerie ne peut pas s'occuper de la question financière dans tous ses détails» (1). Le premier Lord de l'Amirauté exposait, en 1862, ses vues sur ce point : « l'Amirauté doit avoir le droit de dépenser, dans chaque chapitre, (les estimâtes de la marine comprenant ordinairement dix-sept chapitres distincts), la totalité du crédit alloué; si nous avons besoin de faire un virement d'un chapitre sur un autre, nous devons continuer à faire ce que nous avons fait jusqu'ici, c'est-à dire le soumettre à la Trésorerie » (2). Même dans ce cas,' disait-on, l'approbation préalable de la Trésorerie signifie simplement une approbation de pure forme du vireinterprétation ment ; elle n'a pas besoin d'être donnée règle d'après nécessairement avant l'engagement de la

laquelle ^ ^

le Trésor doit dépense, approuver toutes . .

les On insista sur ce qu aucune autre

fartes au delà interprétation de la règle n'était prati-

crédîts. que, ni compatible avec le secret et la

rapidité si souvent nécessaires dans

(1) Rapport sur les comptes publics, Min. of Evid, 1442,1495, Com. Hap., 1862, v. 11.

(3) Ib„ 1520-1522, Com.Pap., 1862, v. 11.

l'exécution des ordres du gouvernement, transmis par un secrétaire d'Etat (3' ; si le premier Lord de l'Amirauté devait renoncer à la responsabilité, en obéissant à ces ordres, de dépasser ses crédits^ il se verrait forcé de demander au premier Lord de la Trésorerie de convoquer un conseil de Cabinet pour faire discuter la question. S'il s'élevait entre la Trésorerie et l'Amirauté un différend sur quelque matière financière, ils en appelleraient au Cabinet (1) .

Depuis lors, il a été décidé, conformément à la sec. 27 de l'Act 28 et 29 Vict. c. 123, que les ministères de la Guerre et l'Amirauté doivent obtenir l'autorisation de la Trésorerie pour tout excédent dépassant oOO # sur les sous chapitres ou articles d'un crédit, étant donné que, désormais, le contrôle delà Chambre des Communes sur les dépenses des sous- chapitres de chaque crédit parlementaire est, dans la pratique, confié à la Trésorerie. Sans doute, autrefois, les départements des services publics n'étaient pas strictement soumis à cette règle ; mais un usage plus sévère s'est maintenant établi qui interdit les virements d'un sous-chapitre à un autre, sans la sanction Extension

, . du contrôle

expresse de la Trésorerie (2). des crédits

En 1846, le système du contrôle de dépenses

l'imputation des crédits, en vgueur dans l'armée. la Marine, fut introduit dans les dépar-

(1) Corn. Pap., iS62, v. 11, p. 331 ; Evid, 1524. 1562.

(2) Premier rapport du Comité on Pub. Accts, p. 23 ; ('om. Pap., 1867, V. 10; Ib., Second rapp., p. 21, Com. Pap., 1868-9, v. 6 ; Ib., premier rapp., p. 6, Cnm. Pap., 1870, v. 10 • Ib., 3^ rapp., pp. 1, 12, Com. Pap., 1871. v. 11 ; Ib., 6* rapp., p. 24 : Appropriation Accts., 1873-4, pp. 90, 122, 219, Com. Pap., 1875, v. 50 : Ib., p. 186; Com. Pap., 1876, v. 50.

tements de la Guerre. Chacun de ces départements, à savoir les ministères de la Guerre et de l'Artillerie, présentait des estimâtes séparés. Ils avaient, dans la limite des crédits qui leur avaient été respectivement alloués, le même pouvoir de virement que l'Amirauté ; toutefois, aucun virement ne pouvait être fait d'un chapitre appartenant à un département, pour couvrir le déficit existant dans un chapitre de l'autre département. En 1856-57, cesdépartements, ainsi que le commissariat, furent réunis entre les mains du secrétaire d'Etat pour la guerre. Dans V Appropriation Act, les sommes accordées pour l'armée furent divisées en deux crédits — l'un, en chiffres ronds, de six millions de livres et l'autre de neuf millions. D'abord, les virements ne purent se faire que dans l'intérieur de chacun de ces crédits ; « mais, en 1858, il semble qu'un changement fut apporté dans la rédaction de V Appropriation Act, de façon à donner au département de la Guerre, avec le consentement de la Trésorerie, le pouvoir de faire des virements d'un chapitre de l'un de ces crédits à un chapitre de l'autre crédit. La modification contenue dans cet Act a été maintenue dans les i4d5 subséquents ». Considérant que cette modification était contraire aux intentions qu'avaient eu la Chambre et le gouvernement en séparant les crédits en deux grandes sections, et qu'elle donnait au gouvernement un droit de virement très étendu, le comité des comptes publics proposa, en 1862, qu'à l'avenir V A pp^^opriation Act fût rédigé de façon à restreindre le droit de virement dans les limites de chacune de ces sections (1).

(1) Second rapp. du Comité on Pvb. Accts, pp. IV., V. Çom.

COiNTRÔLE DES DÉPENSES 395

Il y a maintenant vingt-sept chapitres pour les services de l'armée ; ils sont tous compris dans une seule section (1). Les sous-chapitres de ces votes sont énumérés dans les estimâtes, et le ministère de la Guerre est obligé de solliciter l'autori- de

sation de la Trésorerie toutes les fois ^'^^^'^^f^^^ ^^ qu'il dépasse un sous-chapitre (2). Les ^'"^^"'"foùt ^'^^'' raisons particulières de cet accord doi- dépassemeat

^ des

vent être soumises à la Chambre des crédits de Communes au commencement de la session suivante (3).

La validité de la clause d'appropriation susvisée, et dont le sens véritable et l'interprétation

, ,. , , ^ Validité

ont donne lieu a tant de controverses, a de

été mise en doute sous prétexte « qu'elle autorisant

diminue le contrôle du Parlement sur les k^ ^lanT/^ dans crédits distincts alloués pour les services cenams cas

tr la règle de la

de l'Armée et de la Marine, en donnant à spécialité

des crédits

la Trésorerie le droit de modifier les affectations spéciales données par le Parlement lui-même » ; on a demandé que cette clause fût rayée de V Appropriation Act (4;. La nomination annuelle par la Cham-

Pap., 1862, V. li ; voir aussi Hans. D., v. 169, p. 1849 : Rapp. du Comité on Pub. Accts, Déposition. p. 7 ; Com. Pap., 1864. v. 8.

(1) 29 et 30 Vict. c. 91, sec. 14, cédule D.

(2) Premier rapp. du Comité on Pub. Accis, p. 23 : Com. Pap., 1867, V, 10. La suprématie financière de la Trésorerie est pleinement reconnue par le ministère de la guerre {Hans. D., v, 187, p. 1703 : rapp. du Comité sur les fonds de réserve de l'armée. Min. of Evid, pp. 7, 19, Com. Pap., 1867, v. 7.

(3) 28 et 29 Vict. c. 123. sec. 27 : rapp. du Comité on Pub Accts, Evid, 1884-1898, 2292 : Com. Pap., 1852, v. 11.

(4) Mémoire de M. Anderson, dans le rapp. sur les comptes publics, p. 192, Com. Pap., 1862, v. 11.

bre des Communes d'une commission chargée d'examiner les comptes apurés fournit indubitablement le moyen d'assurer, plus efficacement que par le contrôle de la Trésorerie, la stricte application des fonds suivant les intentions de l'autorité qui les a votés (1).

Le comité des comptes publics, en 1862, examina ce point avec une grande attention et décida à l'unanimité, que le droit de virement, en ce qui concerne les crédits de l'Armée et de la Marine, devait être entouré de restrictions plus sévères. Considérant la résolution adoptée par la Chambre des Communes

Proposition ^ ^

d'établir de du 30 mars 1849, d'après laquelle tout

nouvelles dispo- i i • i i- •

sitions département public a le devoir de limi-

ce snje . ^^^ ^^^ dépcuses au montant des crédits

mis à sa disposition par le Parlement, le comité déclara que chaque département, avec le concours delà Trésorerie, devait rédiger ses estimâtes de façon à pourvoir, autant que possible, à toutes les dépenses prévues ; s'il arrivait inopinément qu'une dépense additionnelle fût nécessaire, le département devrait en aviser sans délai la Trésorerie. Celle-ci déciderait, alors, s'il convient de demander au Parlement un crédit supplémentaire ou s'il ne vaut pas mieux faire la dépense additionnelle au moyen d'une avance prise sur les excédents d'autres chapitres. Dans ce dernier cas, la Trésorerie en donnerait l'autorisation écrite. Lors de l'établissement des

(1) Min. of Evid, 1730, Corn. Pap., 1862, v. 11, p. 352. Voir le cas d'abus résultant de l'absence d'un frein suffisant sur les département qui ont le droit de virement ; ils sont cités dans le discours de Ld. R. Montagu, Hans. D., v. 169, 24 mars ; et voir Rapp. du Comité on Pub. Accts, Evid, p. 6 ; Com. Pap., 1864, v. 8.

CONÏKOLK DKS DÉPExNSES u97

comptes finals, copies de tous ces virements et des lettres et warrants de la Trésorerie s'y rapportant,devraient être présentées au Parlement. Un crédit serait alors proposé pour couvrir les déficits, et tous les excédents seraient restitués à l'Echiquier. De cette façon, d'une part, le gouvernement aurait la faculté d'exercer son action indépendante pour parer aux circonstances imprévues, en autorisant les virements d'excédents pour couvrir les déficits, et, d'autre part, la Chambre des Communes aurait le moyen de contrôler ces opérations, quand les virements effectués seraient soumis à son approbation sous forme de crédits (1).

Ces propositions furent sanctionnées par le Parlement et parle gouvernement. Une nouvelle clause d'appropriation fut insérée dans VAnpropria-

i- i , ^ V ' V 1' + • Nouvelle

iion Act de 1 année ; au lieu d autoriser forme de la la Trésorerie à statuer en dernier ressort d'appro^ili-lation : en matière de virement, cette clause lui Tréslfrerie permettait seulement d'autoriser l'emploi '^^autoSMon °* temporaire des excédents ; les avances temporaire da ainsi faites devaient être soumises à la servir des sanction du Parlement et les déficits couverts « comme le Parlement le déciderait » (2).

Une minute de la Trésorerie, ramenant à exécution cesnouvellesdispositions, fut publiée le 27 janvier 1863. Elle énumérait les circonstances dans lesquelles les départements de la 3Iarine et de l'Armée pourraient

(1) Second rap. du Comité des Comptes publics, pp. VII, VIII, Com. Pap., 18G2, v. 11 : et voir Dépositions devant le preoiier Comité des comptes publics, Com. Pap,, 1870, v. 10.

(2) 25 et 26 Vict. c. 71, sec. 26.

demander la sanction de la Trésorerie pour une dépense imprévue et sans crédits ; elle indiquait aussi les formes à suivre pour ces affectations afin de permettre à la Trésorerie de fournir à la Chambre des Communes tous les renseignements nécessaires à cet égard (1).

Avec ces restrictions, il y a un avantage manifeste à autoriser le virement de l'excédent d'un chapitre pour couvrir le déficit d'un autre {^). L'élasticité du service serait compromise si un ministre n'avait point ce pouvoir. Il pourrait se produire des résultats désastreux, si, dans le courant d'une année financière, l'on ne pouvait effectuer aucun changement dans des estimâtes préparés six mois avant le commencement de l'année (3).

Un état des excédents et des déficits sur les crédits des services de l'Armée pendant les années 1862-63 — avec la copie de la correspondance échangée entre le ministère de la Guerre et la Trésorerie relativement à l'autorisation d'engager des dépenses au delà du chiffre porté à un chapitre particulier — fut communiqué au comité des comptes publics de 1864. Ces comptes sont les premiers qui furent rédigés d'après le nouveau système introduit par V Appropriation Act de 1862, qui ne conférait à la Trésorerie que la faculté de donner une

(1) Com. Pap., 1863, v. 29, p. 173.

(2) Second rapp. du Comité des Comptes publics, 1869, p. 32, Com. Pap., 1868-9, v. 6. Pour la latitude laissée au ministère de la guerre et à l'Amirauté pour ces virements, particulièrement en ce qui concerne les chapitres relatifs aux travaux de l'armée, voir Ib., pp. 40, 62, Com. Pap., 1872, v. 7.

(3) Rapp. du Comité des Comptes publics, Evjd, 639, Com. Pap., 1877, V. 8,

autorisation temporaire aux virements tendant à appliquer des excédents à des déficits constatés dans d'autres services, et l'obligeant à en référer au Parlement pour la décision finale sur ce point. Dans son rapport, le comité constatait nue l'efiet de ce chans^e-

^ ^ Avantages

ment avait été très avantai^eux pour le de ce

changement.

service public et que le principal but poursuivi par la modification apportée dans V Appropriation Act se trouvait atteint. Jusqu'alors, il n'était pas d'usage que les départements se fissent autoriser par la Trésorerie à effectuer des virements avant l'époque de la clôture des comptes : ainsi, la Trésorerie n'avait aucune occasion d'exercer une appréciation quelconque sur ces applications. Maintenant, avant qu'aucune dépense au delà des crédits ne soit engagée, les départements demandent à la Trésorerie son autorisation, dès que la nécessité se présente.

Dans bien des cas, il est impossible de déterminer, avant que la balance du compte ne soit établie, quel sera le montant de l'excédent ou du déficit : c'est pourquoi la demande d'autorisation de la Trésorerie est ordinairement différée jusqu'à ce que le compte soit arrêté. Mais tout excédent important doit être prévu ; aucun excédent ne serait sanctionné s'il n'était pas couvert par le montant total du chapitre (i).

(1) Rapp. du Comité des Comptes publics, Evid. 409-4:21» : Com. Pap., 186o, V. 10. Toutefois, le second rapport de ce comité, en 1869, p. 20, Com. Pap., 18fi8-9, v. 6, nous apprend quil n'est pas rare que la sanction de la Trésorerie soit donnée en anticipation d'un surplus attendu, lequel peut, en réalité, ne point se produire.

Le comité examina avec soin le point constitutionnel important relatif à la manière dont ces

Toutes ^

les avances « avanCCS temj)OraireS » seraient sou-

temporaires . ,1 . . , , . 1 ,

doivent miscs a la sanction subséquente de la

^Ta san^'ioa^ ^ Chambre des Communes. Elle déclara,

chaiibre ^^'^'' ^^^^ avls, dès que les comptes cons-

des Communes, tataut Ics déficits et les excédents sur les

chapitres des services de l'Armée et de la Marine étaient

présentés à la Chambre, il fallait, sans perdre de temps,

solliciter la sanction du Parlement pour les « avances

temporaires autorisées par la Trésorerie, au moyen

d'un vote « qui doit être soumis à l'examen et à la

sanction la plus expresse de la Chambre ». a Un vote

donné sous forme de résolution d'un comité de la

Chambre entière serait un bon moyen d'atteindre ce but

et de se conformer aux dispositions de V Appropriation

Act. » Cette résolution devra être insérée comme clause

dans V Appropriation Act (1).

En conséquence, le 48 juillet 1864, les rapports sur les dépenses de l'Armée et de la 31arine, pour l'année finissant le 31 mars 1863, furent examinés en comité de la Chambre entière et les deux résolutions suivantes adoptées : la première constatait les excédents sur les crédits alloués à ces services, et aussi le montant des dépenses effectuées en excédent des crédits, « temporairement couvertes au moyen des excédents de crédits » avec l'autorisation de la Trésorerie ; la deuxième portait « que l'application desdits excédents

(1) Rapp. du Comité des comptes publics, p. V, Com, Pap.t 1864, V. 8 ; et voir Evid, pp. o2-54.

jusqu'à concurrence de était approuvée. » Le

♦ Chancelier de l'Echiquier expliqua qu'en demandant à la Chambre de voter ces résolutions, on voulait « lui donner simplement une occasion de désapprouver, si elle le jugeait nécessaire, un des virements effectués d'un chapitre sur un autre », et de permettre à la Chambre, si elle n'approuvait pas la manière dont le gouvernement avait exercé le pouvoir discrétionnaire à lui confié, d'émettre « un vote de censure » (1). Ces résolutions furent ensuite insérées dans V Appropriation Ad de 18G4 (2). Des mesures semblables furent prises dans les sessions suivantes, en ce qui concerne les virements pour les dépenses de l'Armée et de la Marine pendant l'année financière écoulée. Ces résolutions sont votées généralement par la Chambre sans discussion (3) et sont incorporées dans les Appropriation A cts (4).

Pour les dépenses concernant les services civils, la Trésorerie n'a aucune autorité pour ap- Aucun pliquer un excédent quelconque prove- n.e't^'"er^is nant d'un chapitre du service civil, à dans les

. /„v chapitres

couvrir les déficits d'un autre chapitre (o). des services Tous les excédents doivent être reversés à l'Echiquier et tous les déficits doivent être couverts par des crédits votés par le Parlement. Chaque chapitre a

(1) Hans. D., V. 176, p. 1696 : premier rapp, du Comité des comptes publics, p. X, Com. Pap., 1876, v. 8 ; Hans. D., v. 231, pp. 72, 657.

(2) 27 et 28 Vict. c. 73, sec. 26.

(3) Hans. D., v. 180, p. 331 ; Ib., v. 184, p. 999.

(4) 28 et 29 Vict. c. 123, sec. 26: 29 et 30 Vict. c. 91, sec. 28 ; Hans. D., v. 212, p. 1.589 ; Quar. Rev., v. 141, p. 239.

(5) Rapp. du Comité des Comptes publics, p. V, Com. Pap., 1874, V. 6.

son compte spécial dans les livres du paymaster-general, et une balance de débit et crédit est établie chaque^ semaine. Quand une sortie de fonds est demandée, les chapitres sur lesquels la sortie de fonds est imputée doive*nt toujours être spécifiés. La conséquence est que les crédits d'un chapitre du service civil ne peuvent jamais être dépassés, que les soldes sont reversés à la lin de l'année et qu'il n'y a point de virement, si ce n'est d'un sous-chapitre à un autre du même chapitre. Ces virements sont toujours permis et, pour les effectuer, l'autorisation de la Trésorerie est généralement, mais non invariablement, requise.

Un crédit alloué en comité des subsides est un maxi- mum. Il n'est pas impératif, pour le gou-

le crédit voté vernement, de dépenser la totalité ou une

ne doit pas ,

nécessairement partie quclconquc du montant accorde ;

être dépensé. , , ,., ,. ,,. . ,

c est une matière discrétionnaire, a condition toutefois que les parties, avec lesquelles le gouvernement a contracté pour exécuter des travaux autorisés par le Parlement, soient admisos à réclamer des indemnités pour les pertes subies, si h gouvernement se décidait dans la suite à abandonner ces entreprises (1). D'autre part, on ne saurait exiger du gouvernement l'engagement qu'un estimate particulier ne sera dépassé en aucune circonstance (2).

Si, en outre des sommes votées par le Parlement pour des services particuliers, des dépenses supplémen-

(d) Hans. D., v. 165, p. 1109. Voir le cas du « Panopticon » de Benthaîn, dont la construction fut autorisée par l'Act 34 Geo. III. c. 84, mais ne fut pas exécutée. Bentham fut indemnisé par TAct 52 Geo. III. c. 44. Voir ses œuvres, v. 11, p. 96.

(2) Hans. D., v. 185, p. 690.

taires doivent être inévitablement faites, \^\^^,

validant

un exposé explicatif devra être présenté au les dépenses

^ ^ , , faites en

Parlement « des sommes qu il est neces- excédent saires de voter pour valider les dépenses faites en excédent des crédits des services civils » pour l'année financière particulière ; cet exposé doit faire apparaître dans chaque cas les causes de déficit. Dans cet exposé, les excédents de crédits du service civil pour la même période seront énumérés et comparés aux déficits pour lesquels une nouvelle appropriation est nécessaire (1).

Ces mesures étant essentiellement une affaire de compte, il est d'usage que, pour cela, le vote ait lieu pour la somme globale (2). Les votes pour couvrir les déficits doivent, autant que possible, être émis avant la clôture de l'année financière au cours de laquelle la dépense a été engagée, afin qu'ils puissent être insérés dans un bill de voies et moyens à adopter avant l'expiration de l'année (3).

En ce qui concerne les estimâtes de l'Armée et de la Marine, il est, depuis un certain temps, ^es soldes de rèo'le etd'usasre que, si les fonds votés J^'^^ dépensés

^ o T. ' dans le courant

pour un service particulier ne sont pas de l'année

, doivent être

dépenses dans le courant de l'année, l'au- reversés

torisation de faire la dépense tombe, et il ^ iquier.

ne peut plus être fait emploi des fonds qu'après un nouveau vote du Parlement (4). Cette règle a été exécutée

(1) Com. Pap., 1870, v. 48, pp. 551, 557.

(2) Sans. D.,v. 199, p. 1953.

(3.) Rapp. du Comité des Comptes publics, pp. III, XIV, Com. Pap., 1874, V. 6.

(4) Hana. D., v.l41, p. 181 ; v. 165, pp. 950, 1009. Voir quant

404 LK 1»ARLEME>T

très strictement depuis les dernières années, mais ce n'est que récemment que les chapitres du service civil et des estimâtes pour divers {iniscellaneous estimâtes) ont été soumis à la même règle. En 1857, le comité des fonds publics exprima, dans son rapport, ce désir : « Que les soldes non dépensés fussent reversés et que tous les crédits non employés, mais nécessaires pour achever les services auxquels ils ont été affectés, fussent votés à nouveau » (1).

Le comité des miscellaneous estimâtes, en 1860, exprima un désir semblable, ainsi que le comité des comptes publics, en 1861, dans son cinquième rapport. Le ^4 juin 1861, le secrétaire de la Trésorerie informa la Chambre que le gouvernement prenait des mesures pour mettre à exécution ces desiderata. Le nouveau système fut partiellement introduit la même année (2) ; mais il ne fut universellement adopté qu'à la session suivante (3).

Le 31 mars 1863, <r pour la première fois dans notre histoire financière, tous les services durent reverser à l'Echiquier les soldes restant à leur crédit ». Aujourd'hui, les crédits sont alloués « pour les services venant

aux soldes non dépensés sur le « China Vote of Crédit «, /b., v. 170, p. 1951 : V. 175, p. 13.52 : Corn. Pap., 1864, v. 32, p. 261. La règle ne s'applique pas à des cas tels que les crédits pour des fortifications, qui furent alloues par Act spécial du Parlement, et ne furent point prélevés sur les revenus de l'année, mais furent couverts par des annuités, en addition à la dette nationale {/b., V. 172. p. 330 : act 26 et 27 Yict. c. 80).

(1) Rapp. du Comité on Pub. Moneys, p. 7, Con.' Pap., 1857, sess. 2. V. 9. Voir observations à ce sujet dans la minute de la Trésorie du 15 février 1858, Coin. Pap., 1857-8, v. 34, p. 386.

(2) Hans. D., v. 164, p. 315.

(3) Ib., V. 166, p. 999.

en cours de payement ^pendant Vannée », au lieu d'être accordés, coiniue auparavant « pour les

11) ' , à\ ^-^ Aujourd'hui,

services de 1 année » (1). Par ce moyen, les crédits sont on a coupé court au système très criti- ]« s "^paiements quable, permettant aux soldes de comptes ^ l'année^"^ d'être reportés d'année en année ; et le contnMe du Parlement sur la dépense publique est efficacement garanti.

L'application du système de vérification aux comptes publics .

Nous allons maintenant examiner les dispositions établies par le Parlement pour l'examen et l'apurement des comptes publics.

Depuis une époque reculée de l'histoire constitutionnelle d'Ansjleterre, l'attention delaCham- ^ . .

"- Origine

bre des Communes a été diriiçée sur l'im- du

système

portance qu'il y avait à assurer une véri- d'apurement ficationefïectivedesdépensespubliques.Des ^^ coupes. acts furent votés sous les règnes de Guillaume III et de la reine Anne, nommant des commissaires de vérification des comptes {commissioners o/'«wi/i7), grâce auxquels furent mis parfois en lumière des abus flagrants et des détournements de deniers publics. Dévoilés, les coupables, furent alors, à l'instigation des Communes, blâmés et punis. Mais, sous les deux règnes suivants, les Communes se départirent de leur vigilance. Non seulement elles refusèrent de voter un Audit Act, mais,

(1) Premier rapp, du Comité des Comptes publics, p. IV, Corn. Pap., 1862, V. 11 .

dans deux cas, elles accordèrent à la Couronne un vote of crédit illimité^ ou bien le pouvoir d'appliquer la totalité du subside de l'année comme la Couronne l'ordonnerait (1).

En 1780, cependant, à la suite de la campagne de M. Burke en faveur des économies, un net fut voté établissant des vérificateurs des comptes, nommés par la Couronne et non point, comme précédemment, élus par le suffrage dans la ChambredesCommunes(2). Enfin, en 1785, un bureau permanent de commissaires pour l'apurement des comptes publics fut constitué par l'Act 25 Geo. III. c. 52. Les attributions du bureau furent définies et étendues par plusieurs statutes subséquents (3).

Malgré son origine parlementaire et ses responsabili- , ^ tés particulières, le bureau de la vérifica-

Le bureau ^

de la vérification tion dcs comptcs (boavd of audit) était, comptes incontestablement, un département du

audtn gouvernement exécutif, dépendant de la

dépend Trésorerie pour la réglementation de ses

la Trésorerie, droits, dc SCS rcssourccs et de SOU organisation ; de même, en ce qui concerne l'examen des comptes, pour la vérification administrative, il dépendait de la Trésorerie; mais, grâceàl'extension graduelle du principe de la vérification des imputations de crédits, le département a été élevé à une position plus indépendante. Dès que les principales fonctions des vérificateurs des comptes seront, non plus d'agir, pour le compte de la Trésorerie, comme frein sur les opéra-

(1) Clode, Mil. Forces, y. 1, pp. 110, 126.

(2) Ib., V. 2, p. 133.

(3) Clode, MU. Forces, c. 24.

CONTRÔLE DES DÉPEiNSES • 407

tions des agents comptables de la Trésorerie, mais, pour le compte delà Chambre des Communes, comme frein sur les opérations financières de la Trésorerie elle-même, des autres grands départements d'Etat et du gouvernement exécutif en général, les vérificateurs (aiiditors) deviendront probablement, en fait aussi bien qu'en théorie, les agents de la Chambre des Communes ; ils dépendront de la Chambre^ non seulement pour les instructions relatives aux devoirs à remplir, mais pour les moyens leur permettant d'accomplir efficacement ces devoirs (1).

11 est important de se rappeler que l'office de V audit ne fut jamais destiné à exercer un con-

"* Le

trôle direct sur la dépense publique. Boaraof audit

est, en fait,

Selon M. Gladstone, « c est un bureau des- un simple tiné à s'assurer de la fidélité et de l'exac- de

titude des comptes de la dépense publi- vérification que ; il peut justement être appelé un bureau de vérification ». Essayer de lui conférer des pouvoirs coercitifset de contrôle, ou le droit de juger de l'utilité ou de l'opportunité d'une dépense, serait lui transférer les droits qui appartiennent strictement à la Chambre des Communes (2).

Les fonctions du bureau delà vérification des comptes ont été résumées par son secrétaire dans les ponctions termes suivants : (( Toute l'expérience que ^ ^^

'- ^ • bureau

nous avons pu acquérir comme vérifica- de la

vérification

teurs des imputations des crédits, tend a (Boara

, . of audit).

nous convaincre que nous ne devons avoir

(1) Observations de M. Macaulay, secrétaire du bureau de la vérification des comptes, p. 148, Com. Pap., 1865, v. 10.

(:2) Hans.,D. v. 165, p. 1350 : et v^oir extrait du cinquième rapp. du Comité des Finances de 1819, Com. Pap., 1871. v. 11.

avec les départements exécutifs d'autres relations que celles qui sont nécessaires pour obtenir des renseignements Tout ce qui tend à nous associer, directement ou indirectement, aux opérations pécuniaires du gouvernement ne peut que tendre à porter atteinte à la confiance qu'inspirent les rapports dans lesquels nous devons soumettre ces opérations au jugement du Parlement.C'est pourquoi nous ne devrions jamais être appelés à conseiller, à contrôler, ni à adresser des remontrances » (1). C'est comme auxiliaires des travaux du comité permanent des comptes publics que les investigations de Vaudit office sont surtout importantes et sont de nature à obtenir une valeur toujours plus grande (2).

Outre le contrôle auquel peuvent être soumis les comptes publics dans le département auquel ils se rattachent, tous les comptes de dépense publique sont assujettis à deux séries de vérifications : la vérification administrative (administrative audit), la vérification de l'imputation des crédits (appropriation audit).

A. — La vérification administrative (administrative

audit) est, amsi que son nom l'indique, faite

'^ ^^tive ' ^' pourle compte de la Trésorerie, et poursuit

audit. ^^^ ^^^^ purement administratif. Il n'y a pas

bien longtemps, c'était la simple vérification appliquée

aux comptes publics, et, sauf certaines exceptions, c'est

encore le, seul contrôle appliqué aux comptes divers

(1) Rapp. du Comité des Comptes publics, p. 131 ; Com. Pap., 1865, V. 10.

(2) 76., Evid.pp. 9, 35, 65; Com. Pap., 1864, v. 8.

du service civil {miscellaneotis civil service accounts). Cette vérilication peut être faite par toute personne nommée par la Trésorerie. Mais elle a été faite généralement par le bureau de la vérification des comptes {board of audit), agissant exclusivement pour le compte de la Trésorerie, en vue de lui permettre de maintenir son autorité et son contrôle légitimes sur les divers départements deladépense (1). Le bureau n'apointcompétencepourfaire cette vérification en ce qui concerne la dépense publique en général, mais seulement pour les comptes dont la Trésorerie lui confie l'examen. En dehors de la simple affaire d'arrêter les comptes, la principale attribution du bureau, en faisant cette vérification, est de déterminer si la dépense du département a été enharmonie avec les instructions spéciales ou générales de la Trésorerie. Après avoir reçu le rapport des vérificateurs, le devoir de la Trésorerie est de décider ce qui devra être fait à l'égard des irrégularités ou des violations des ordres de la Trésorerie qui lui sont signalées (2).

Il est curieux de constater que parmi les nombreuses dispositions statutaires relatives à la véri- ^ ^ ,.

^ Imperfection

fication administrative, on ne peut en trouver de

,„. . . , . ^ ,1 Yadministra-

aucune (3)quimipose aux vérificateurs le de- uve voir de rechercher, ou même de signaler, les dépenses qui peuvent avoir été engagées en excédent des crédits parlementaires ou pour un service pour lequel

(1) Comme annexe au 5« rapp. du Comité des comptes publics de 18G1, se trouve une table des comptes qui sont apurés par l'audit board et de ceux.apurés par d'autres départements.

(2) Rapp. du Comité on Pub. Mone\js,\). 14 : Com. Pap., 1857, sess. 2, V. 9 ; rapp. du Comité des Comptes publics, Evid, 3, 4, 118, 252, etc. ; et App. p. 119, Com. Pap., 1865, v. 10.

(3) Ib., App., p. 119 ; Com. Pap., 1865, v. 10.

aucun crédit n'a été alloué. Ceci laissait la porte ouverte à beaucoup d'abus et permettait à la Trésorerie de dépenser les fonds octroyés pour un service dans un but absolument différent, sans craindre d'être découverte ou censurée par le Parlement. Il arrivait parfois, cependant, que des dépenses étaient engagées, plus particulièrement en ce qui concerne l'Armée ou la Marine, d'une façon si insouciante et si extravagante qu'elles nécessitaient l'intervention spéciale du Parlement (1). Ainsi le compte de l'Amirauté, durant une séries d'années antérieures à 1831, fut systématiquement détourné des affectations parlementaires (2).

Ce n'est qu'en 1832, qu'un remède partiel fut apporté à ce mal, grâce à l'introduction d'une nouvelle forme de vérification : c'est celle sur laquelle nous allons maintenant porter notre attention.

B. — En 1832, Sir James Grabam, alors premierlord de l'Amirauté, introduisit à la Cbambre ^mptïs des Communes un bill en vue d'établir une Marine meilleure réglementation des comptes de la Marine. Le trait le plus remarquable de ce bill était une disposition qui autorisait les commissaires de la vérification des comptes {commissioners of audit) à examiner les comptes et pièces justificatives des dépenses de la Marine, en les rapprochant des crédits votés et des estimâtes pour le service de la Marine ; ils devaient ensuite faire un rapport annuel àlaChambre des Communes sur le résultat de cette comparaison.

(1) 3Hatsell, pp. 209-211.

(2) Rapp. du Comité des Compte? publics, p. 119, Com. Pap,, 1865, V. 10.

Ce bill devint loi ; et conformément à ses dispositions, pour la première fois, les crédits des services de la Marine furent placés sous des chapitres distincts, ou branches de dépense, dans V Appropriation Act annuel. Cette forme, sauf de légères modifications, a été observée depuis lors (1).

En 1846, un nouvel act fut voté (9et 10 Vict. c. 92) qui étendait cette méthode de vérification aux ^ ,

Extension

comptes des dépenses militaires aussi bien aux

'- '■ comptes

qu'à ceux de la Marine (2). En 1851, l'Act 14 de

l'armés

et 15 Vict. c. 42 appliqua la vérification de l'imputation des crédits aux départements nouvellement créés du bureau des Bois et du ^ . •

Extension

bureau des Travaux Publics. En 1857, le pi^f

grande

comité des fonds publics recommanda que de

, ., r.,,. 1- ' Il l'appropria-

le système fut applique aux a comptes du uon

revenu et de la dépense tenus à la Trésorerie, aux comptes des départements du revenu et aux divers comptes comprenant la dépense des crédits pour les services civils, y compris les crédits pour dépenses imprévues civiles » (3). En iSGO, en vertu de l'Act 24 et 25 Vict. c. 93, la vérification de l'imputation des crédits (appropriation audit) fut étendue à la dépense des départements des douanes, du revenu intérieur et du post office ; en 1861, (conformément au rapport du comité des comptes publics de cette année) aux paiements faits sur le fonds des éventualités civiles [civil contingenciesfuml).

(1) Pour plus de détails sur ce changement, voir Rep. Com Pub. Accts. Evid., p. 1-4, etc. Com., Pap., 1862, v. 11.

(2) /h., Evid, 227, Com. Pap., 1805. v. 10.

(3) Rapport, p. G ; Com. Pap., 1857, sess. 2, v, 9.

Il ne lui restait plus qu'à être appliqué aux dépenses diverses du service civil, hniscellaneous civil service expertditure) ce qui, après avoir été à plusieurs reprises demandé au gouvernement par le comité des comptes publics (1), eut enfin lieu en 1866, en vertu de YExchequer and audit Departments Act, 29 et 30 Vict. c. 39.

Incontestablement, il est de la première importance que la vérification de l'imputation des

^pî-évîTs^^^ crédits {Appropriation audit) soit étendue à chaque branche de la dépense publique, d'autant que les comptes financiers, qui sont présentés annuellement au Parlement, n'indiquent pas, jusqu'à présent, la relation précise qui existe entre les crédits et les dépenses de chaque service particulier; le Parlement n'a donc aucun moyen de voir les dépenses actuellement engagées sans crédit, s'il n'y a pas eu vérification de l'imputation des crédits.

La vérification de l'imputation des crédits (^jojjj'oprmtion audit) est faite exclusivement par le

donta^[eu département dc l'Echiquier et de V Audit, ^uon audit agissant de concert avec un fonctionnaire comptable du département dont les comptes sont en examen. Chaque compte est examiné pour le compte de la Chambre des Communes, suivant les règles prescrites . par VExchequer and Audit Act de 1866 (2),

(1) Voir rapport de 1862, p. III, et App., p. 2 ; rapport de 4864, App. n'>* 3 et 4.

(2) Un amendement apporté à cet act, en 1884, 47 et 48 Vict. c. 62, sec. 14, définit la nature des documents qui constituent les pièces justificatives ou preuve de paiement, dans les cas dc fonds accordés pour les services de l'Armée ou de la Marine, relatifs aux paiements des salaires, pensions, allocations.

L'objet de cette vérification et sa différence précise avec une simple vérification administrative ont été expliqués de la manière suivante : ^obtenus*

La vérification de l'imputation des crédits (Appropriation audit) est destinée à établir quels paiements sont équitablement imputables surun crédit parlementaire particulier. Elle détermine en conséquence : lo si la dépense engagée est appuyée des pièces justificatives régulières : 2*^ si elle a été autorisée par l'autorité compétente du département ; 3^ si elle a été distinctement autorisée par le Parlement.

La vérification administrative est limitée aux deux premiers points ; au contraire, la vérification de l'imputation des crédits s'applique à toutes les trois (1). Par conséquent, chaque fois qu'un compte particulier doit, par ordre de la Trésorerie, être soumis à V Appropriation audit, la simple vérification administrative à laquelle lesdits comptes peuvent avoir été soumis antérieurement, se trouve nécessairement englobée dans une enquête plus vaste (2).

Quand les comptes de l'année financière écoulée, auxquels est appliqué V Appropriation audit, ont été dûment examinés, le con- ^ hchambre trôleur et vérificateur- général est tenu communes d'inscrire le résultat de son examen dans des rapports destinés à renseigner la Chambre des

(1) Rapp. du Comité des Comptes publics, Evid. 262, App. pp. 142- 147, Com. Pap., 1865, v. 10. Pour plus de détails sur les devoirs imposes au contrôleur et vérificateur général en ce qui concerne l'appropriation audit, voyez Com. Pap., 1870, v. 8, p. 141.

(2) Rapp. du Comité des Comptes puh)lics, Evid. 24, 235, etc. ; Com. Pap., 1865, v. 10.

Communes. Son rapport est tout d'abord envoyé à la Trésorerie, afin que ce département puisse interposer son autorité pour redresser les irrégularité signalées, et, aussi, afin que la Trésorerie, en transmettant ce rapport à la Chambre des Communes, puisse y joindre toutes les observations qu'elle juge nécessaires ; mais elle doit fournir, au préalable, au contrôleur-général copie de ces observations sous la forme d'une minute de la Trésorerie (1).

Le devoir du contrôleur et vérificateur -général est d'appeler, dans ses rapports, l'attention du Parlement sur chaque dérogation aux dispositions de V Appropriation Act (2). Ces rapports ne doivent pas seulement faire mention des cas d'irrégularités positives de la part de l'un ou l'autre des départements d'Etat, dans la dépense des deniers publics placés entre leurs mains pour des motifs particuliers, mais aussi de tous les cas où, avec l'autorisation de la Trésorerie, les excédents de certains crédits ont été employés à couvrir les déficits d'autres chapitres, conformément aux dispositions des récents Appropriation Acts, qui permettent à la Trésorerie d'autoriser « temporairement » cette opération, sous réserve de l'approbation ultérieure du Parlement. Lorsqu'ils sont présentés au Parlement, on renvoie au comité des comptes publics les comptes d'appropriation des sommes allouées pour le service de l'année à

(1) Rapport {Excheq. and Audit Bill), Evid. 214-228 ; Com. Pap., 1866, V. 7 ; et yoir Appropriation Accts., 1868-9, Com. Pap., 1870, V. 48.

(2) Excheq. and Audit Act de 1866, sec. 32 ; et premier rapport du Comité des Comptes publics, p. V, Co7n. Pap., 1870, v. 10.

laquelle ils se réfèrent, en même temps que les rapports faits à ce sujet par le contrôleur et vérificateur-général et les observations de la Trésorerie.

Il nous reste à exposer maintenant les origines et lés fonctions de la dernière autorité, grâce à laquelle le Parlement, et plus spécialement la Chambre des Communes, est à même d'exercer avec vigilance et succès son contrôle constitutionnel sur la dépense publique.

Le comité permanent des comptes publics (the standing committee on public accoimts).

Depuis la Révolution de 1688, la Chambre des Communes a exercé par ses propres comités le droit de contrôler la dépense publique ; quant à celui de vérifier les comptes publics, elle l'a exercé, soit par ses membres, soit par des personnes nommées par elle. L'institution de commissaires de vérification {commissoners of audit) devant être nommés par la Couronne sous l'autorité du Parlement, n'a, à aucun degré, diminué les pouvoirs des Communes à cet égard ; car « il reste dans la compétence de cette Chainbre d'examiner et de corriger les abus qui se produisent dans les dépenses des revenus de la liste civile, aussi bien que dans toute autre branche du revenu public^ toutes les fois qu'il semblera nécessaire à la sagesse de la Chambre d'en user ainsi » (1).

(1) Corn. Jour., v. 37, p. 763 ; Glode, Mil. Forces, chap. VII,

En vue d'obtenir la collaboration de la Chambre des Communes dans la tâche importante des économies et des réformes, il a été d'usage pour le gouvernement de demander, de temps à autre, à la Chambre de nommer ce que l'on appelait des comités de finances {finance committees), avec pouvoir d'enquête sur les revenus et les dépenses du pays dans chaque branche du service public. Le premier exemple de la nomination d'un de ces comités remonte à l'administration de

de^fl"ances. ^^- P^^^' ^"^ *"^^- '^ P^^^^i^' ^^^ ^Ctte épOqUC,

des comités analogues, composés d'hommes choisis pour leurs talents et leur connaissance des questions financières, sans distinction de parti, mais comprenant quelques membres du ministère au pouvoir (1), furent nommés environ une fois tous les dix ans, jusqu'en 1828 ; à partir de ce moment, il faut attendre vingt années (jusqu'en 1848), avant que l'on procède à la nomination d'un comité de ce genre — si l'on excepte toutefois celui de 1834 qui n'eût à s'occuper que de la dépense militaire coloniale (2).

Le 22 février 1848,. sur la motion du Chancelier de l'Echiquier, deux comités spéciaux {sélect committees) furent nommés, l'un pour la dépense militaire, l'autre avec la mission de faire une enquête sur la dépense des services divers {miscellaneous services). Le 18 février 1873, un comité spécial fut nommé sur la motion de M. Gladstone (Premier ministre), pour faire une enquête sur les réductions possibles dans la dépense des services civils.

(1) Mir. Pari., 1828, pp. 199, 203.

(2) Hans. D., v. 96, pp. 991, 1056.

Quoiqu'ils ne soient pas nettement secrets, ces comités, par cela même qu'ils sont appelés à recevoir du gouvernement des rensei- Avantages

'-^ ^ s'ils restent

gnements qu'il ne convient pas de divul- confinés dans guer à la généralité des membres du Par- propres limites, lement, ont été habituellement autorisés à conduire leurs enquêtes en secret et à exclure de la publicité toute disposition qu'il semblerait important de ne point révéler (1). En consentant à la nomination de ces comités, le gouvernement a eu soin de stipuler que leurs enquêtes devraient rester confinées dans les limites constitutionnelles, et que, en rapportant leur opinion sur les économies et sur les réformes à faire dans la dépense publique, ils ne devraient point empiéter sur les fonctions du gouvernement exécutif, seul responsable pour statuer sur le nombre d'hommes nécessaires pour l'armée et la marine ou pour toute autre branche du service public, afin d'en assurer efficacement la marche (2) .

En 1845, ainsi que nous l'avons déjà vu, un comité départemental de la Trésorerie exprima, dans son rapport, l'avis qu'un con- d?^c?mUé trôle efficace sur la dépense publique ne ^„ .^®^ ,,.

r r ^ comptes publicSi

pouvait être assuré qu'autant que les comptes apurés seraient examinés par un comité de la Chambre des Communes (3). Mais cette recommandation n'eut point d'effet. C'est aux conseils du comité des Fonds publics que le pays est principalement redevable

(1) Peel, ôàns Hans, D. v. 96, pp. 1007, 1063.

(2) Hans. D., v. 96, p. 1073 ; et v. 101, p. 713.

(3) Ante, p. 389.

de l'introduction de cette partie du système politique de l'Angleterre. Dans son rapport de 1857, ce comité fut d'avis que le principe de la vérilication concomitante ou vérification des imputations (appropriation audit) fût étendu à tous les comptes du revenu public et de la dépense publique, auxquels il n'avait pas encore été appliqué ; que l'ensemble des comptes publics, définitivement apurés, fût présenté au Parlement avant la fin de l'année qui suivrait celle à laquelle ils se rapportent ; et que ces comptes apurés fussent soumis annuellement à la revision d'un comité de la Chambre des Communes (1).

Le 2 février 1860, une motion fut portée à la Chambre des Communes, malgré le gouvernement, d'après laquelle « il serait désirable de nommer chaque année un comité spécial, pour faire une enquête sur la dépense des divers services civils {nuscellaneous civil service) de l'année précédente ; sur les payements imputés sur le fonds consolidé ; et sur ceux imputés au compte des revenus des bois^ forêts et domaines ». Mais, sans doute, grâce à l'influence du gouvernement, aucun comité de ce genre ne fut nommé. Néanmoins, le 29 mars suivant, le gouvernement consentit à la nomination d'un comité dont les pouvoirs seraient limités à une enquête sur « la dépense pour les services divers (miscellaneous services) et à un rapport sur la possibilité d'y faire quelque réduction ». Ce comité fit, le 25 juillet, un rapport, demandant que ses pouvoirs fussent renouvelés à la prochaine session.

(1) Ra])p. du Comité on Pub. Moneys, p. 6: Com. Pap., 1857, sess. 2. V. 9.

Le 21 février 18G1, à la Chambre des Communes, on demanda aux ministres s'ils avaient pris quelques mesures pour donner suite aux recommandations du comité des Fonds publics de 1857, tendant à ce que le principe de vérification fût appliqué aux dépenses diverses et qu'un comité des comptes publics fût nommé annuellement, etc.

Le Chancelier de l'Echiquier répondit que le gouvernement était disposé à consentir à la nomination d'un comité chargé de ïonnTlTaMr revoir, d'année en année, les comptes gouvernement apurés de la dépense publique ; mais nonaination que, pour l'année présente, les dépenses comité des

:: , , comptes publics

de 1 armée et de la marine pouvaient seules être soumises à un examen de cette nature : les dépenses diverses, en effet, n'avaient pas encore été soumises au système de la vérification .

Le 9 avril suivant^ sur la motion du Chancelier de l'Echiquier, un comité spécial fut nommé pour l'examen, d'année en année, des i'*'- comité

^ est nomme pour

comptes apurés de la dépense publique ; la

, . première fois

et le Chancelier fit connaître son mten- en i86i.

tion de proposer que l'institution de ce comité eût un caractère permanent (1). Le 31 mars 1862, cette promesse fut remplie par la nomination d'un comité permanent, appelé « Comité des comptes publics », pour l'examen des comptes, indiquant l'affectation des crédits alloués par le Parlement pour faire face à la dépense publique. Il se composait de neuf

(1) Hans, D., v. 16â, pp. 313, 773 ; v. 163, p. 1027.

membres, puis de onze (en vertu d'une ordonnance du 28 mars 1870), qui devaient être désignés au commencement de chaque session ; le quorum était fixé à cinq. Le 3 avril, on inscrivit ces dispositions dans un standing order (règlement permanent).

Ce comité a été défini par M. Gladstone : « une institution bien fondée sur les principes du

de œ comité, gouvcmement parlementaire », destinée « à compléter notre système de contrôle parlementaire sur les deniers publics > (1), et fournissantà laChambre des Communes, par ses investigations, cr la meilleure garantie que les comptes publics seront examinés et rendus régulièrement^ rapidement et efficacement » (2).

La meilleure entente existe entre le gouvernement et ce comité ; et les travaux de ce dernier ont été invariablement marqués au coin de la modération et de l'impartialité. Il est d'usage que le secrétaire et l'exsecrétaire de la Trésorerie en soient tous deux membres (3). Le premier rapporte officiellement, à chaque session, les mesures qui ont été prises durant l'année écoulée, pour donner effet aux recommandations du comité. Si une recommandation particulière est reconnue impraticable ou inopportune, les raisons qui ont empêché son exécution sont exposées.

(1) Hans. D. v. 177, p. 456 ; v. 217, p. 1227 ; et voir l'article sur le Parlement et les deniers publics, Quar. Rev., v. 141, p 224 : second rapp. du Comité des Comptes publics, p. 21 ; Com. Pap., 1863, v. 7.

(2) Ib., V. 165, p. 1351.

(3) Hans. D., v. 192, pp. 118, 134.

En ce qui concerne les recommandations de ce comité, il est d'usage que la Trésorerie formule son avis par des propositions particulières dans une minute, ou qu'elle demande au comité d'examiner à nouveau la question (1).

Un grand soin est apporté dans le choix des membres qui composent cet important comité. On avait d'abord proposé qu'ils fussent , ^^°'^ ,

i i 1 de ses membres.

désignés par le comité de choix [Cornmittee of sélection) ; mais les membres de ce dernier comité déclinèrent cette responsabilité. Le comité est actuellement nommé par le gouvernement, de concert avec ceux des membres de la Chambre qui possèdent le plus d'autorité dans les questions financières (2). Ceci est conforme à l'usage qui dominait autrefois pour la nomination des comités de finances (3). Les mêmes personnes sont généralement désignées à chaque session pour faire partie du comité; jusqu'ici, le gouvernement s'est opposé avec succès à toute tentative faite pour en changer la composition (4). Le président est invariablement un membre privé de la Chambre, mais ce n'est pas invariablement un partisan du gouvernement.

Le comité des comptes publics présente une utilité très grande en ce qu'il soumet l'ensemble du revenu et de la dépense du pays au contrôle de la Chambre des

(1) Premier rapp. du Comité des Comptes publics, Evid. 982> rom. Pap., 18TU, v. 10.

(2) Hans. D., v. 165, p. 13o0.

(3) Mir. of Pari., 1828, pp. 199, 203.

(4) Hans. D., v. 166, pp. 330, 528 ; v. 1G9, p. Tlo.

4â2 LE PARLEMENT

Communes, en ce qu'il signale les abus qui se commettent dans l'administration des finances publiques et suggère les remèdes à y apporter ; enfin, en ce qu'il fait des recherches et expose à la Chambre son avis sur les litiges qui s'élèvent entre la Trésorerie et les déparments ou les fonctionnaires chargés du recouvrement ou de la dépense des deniers publics (1).

(l^ M. Disraeli, Hans. D., v. 221, p. 621.

INDEX

Aberdeen, (Lord)^son ministère, i. loo, 156, sa démission,

Acquisition de territoire par la Couronne, le consentement du Parlement n'est pas nécessaire, i. 213.

Act of settlemeJit, i. 85, 87,

— of u?ii fortuit y, obligations del'— , i. 240-242.

Addington, Mr., son ministère, i. 187.

Administrations. Voir Aberdeen, Addington, Bute, Canning, Disraeli, Gladstone, Grenville, Grey, Liverpool, Melbourne, North, Palmerston, Peel, Perceval, Pitt, Rockingham, Russell, Shel- . lourne, Wellin2;lon. Voir 3Iinisfèi^e.

Administrative audit (vérification administrative), ii. 408.

Adresse en réponse au discours du Trône, ii. 86 ; amendements proposés, 87. Voir Z)i5coars du Trône.

Affaires, conduite des — par les ministres, ii. 107-117.

— étrangères, opinions exprimées au Parlement sur les — , i.219.

— secrétaire des — étrangères, i. 465.

— le Parlement ne doit pas intervenir dans les — privées des personnes ou des compagnies, ii. 349.

Afghanistan, débats sur les documents concernant 1' — , i. 201.

Albert (prince consort), nommé secrétaire particulier de la reine, i. 136 ; son caractère et sa conduite publique, 158; préséance, 158.

Ambassadeurs, leurs fonctions, i.204 : ne sont pas soumis au contrôle du Parlement, 204.

Amérique (guerre d'), comment elle finit, i. 197.

Amirauté (dépassement de crédits de P). ii. 390.

Anglo- saxonne (politique), i.

Anglais (droits des sujets), i.

Anne (la reine), i. 92, 136 ; ses ministères, i. 380, 393, 402, 408-411.

— statute de la reine — con-

INDEX

cernant la représentation, i.

392-393 ; juges déclarés inéliajibles à un siège au Parlement, il. 55.

Anson, Sir W., i. 28.

Appropriation, procédure pour ramener à effet une — parlementaire, ii. 371.

— comment est préparé et voté l'Acld' — , ii. 335, 334-356 ; clause d' — dans les bills de subsides, ii. 336 ; procédure du billd' — ii. 356-362 ; présentation du bill d' — ii. 361 ; prorogation du Parlement avant le vote d'un Act d' — ii. 361.

Appropriation Audit, origine et fonctionnement de r — , ii.

388-394 ; manière dont a lieu r — , ii. 412 ; son application à tous les crédits parlementaires, ii. 373. Voir Audit.

Archevêques de Ganterbury et

d'York, conseillers privés, i.

54, 63. Aristocratique (élément), dans

la Chambre des Communes,

Armée et Marine, nominations,

promotions, renvois, i. 242,

— contrôle parlementaire sur r— , i. 89, 101,233-259.

— pension aux veuves et aux orphelins del'— ,i. 280. ^

— prérogative concernant V — , i. 242-259 ; discipline, administration, i. 242.

— responsabilité des ministres au sujet de l'exercice de la

prérogative touchant 1' — , i.

— origine de l'armée permanente, i. 242-244.

— excédents des crédits relatifs à r — , ii. 390 ; moyens emplovés pour couvrir les déficits de r— , ii. 390-400 ; naval accouîits, ii. 400,

Armée ])ermanente, (provision pour r), i. 71, 245.

Attornej-general, exclu de la Chambre des Communes, i.

Audit, application du système de r — aux comptes publics, ii. 405-415 ; origine de 1' — , ii. 405 ; adininistrative audit, ii. 408 ; nature de V appropriation audit, ii.

411-413 ; comptes de l'armée et de la marine, ii. 393-399 ; complète application du système de r — , ii. 412.

— bureau de 1' — . dépend de la trésorerie, ii, 407 ; c'est un bureau de vérification, ii, 407-

— fonction du bureau de 1* — , ii.408.

— département de 1' — , ii. 365-

Australie (procédure pour la

révocation des juges en) i.

Avances de fonds publics, ii.

Avis donné aux Ministres des

questions qui leur seront

posées aux Communes, ii.

130 ; — à la Chambre des

Lords, ii. 139.

INDEX

Barons (les) forcés de reconnaître les droits des bourgeois, i. 89.

Berkeley (cas de), (pairie), i.

Bill ofRights, i. 7d, 84, 88, 243, 245.

Bills, deficiency, ii. 374.

— devant quelle Chambre doivent-ilsètre d'abord présentés, i. 9; présentation des — , ii. 90- 107. Questions posées au gouvernement par des membres privés, 95 ; la Chambre ne doit pas être consultée sur l'introduction d'un bill du gouvernement, ii. 100 ; les ministres s'abstiennent dans les bills privés, ii. 101 ; — introduits par l'opposition, ii.

97 ; — du gouvernement basés sur des résolutions générales, ii, 100 ; mesures présentées par résolution au lieu de l'être par bill, ii. 100 ; — privés, ii. 101-115 ; position des ministres à l'égard des — privés, ii. lOi. Voir Couronne^ Ministres.

Board, Voir Comités.

Bolingbroke (ministère de), i.

Bornage (commissaire de), ii.

« Broad-Bottom » (administration) ; d'où lui vient ce nom,

Brougham, Lord, nomination desniinistres parla Couronne, i. 169. Lord Brougham et Guillaume IV, 179 ; résolu-

tions sur la prérogative de grâce, 332, 333.

Budget, rejeté ou amendé par les (Communes, ii. 346 ; par les Lords, ii. 350-353 ; présentation du —, ii 336, mesures examinées dans le — , ii.

338 ; toutes les résolutions du — incorporées dans un seul bill, ii. 353 ; exposé final des recettes et des dépenses probables, ii. 360 ; les ministres soumettent le — , ii. 167 ; — présenté par le Secrétaire de la Trésorerie, ii. 167.

Bute, (ministère de), i. 96^435-

Cabale, origine du mot, i. 364.

Cabinet: devient responsable devant le Parlement, i. 84 ; ne doit pas refuser ses conseils et sa coopération, ii.

117-121 ; origine, organisation, fonctions, i. 350-466 ; première mention du — dans l'histoire, i. 357 ; — son impopularité dès l'origine, i. 359 ;

— reconstitué en 1660, i. 360; la Cabale, i. 364 ; réunion du — sous Charles II, i. 363, son impopularité, i. 364 ; — est organisé pour la première fois par Guillaume III, i. 385- 388 ; principe de l'accord unanime des ministres du — , i. 406 ; la discorde dans les

— de la reine Anne, i. 408 ; coup d'Etat du 30 juin 1714, i. 409-411 ; — constitué^ sur les bases d'union politique, i.

INDEX

412-415 ; changement simultané de ses membres, i. 415 ; situation intérieure du — avant le règne de George III, i. 418 ; ancien usage que le souverain présidât le — , i.

419; Conseil intérieur, i. 422; histoire des transformations

du

est nomme

par la Couronne, i. 867 ; la Couronne choisit le Premier qui recommande ses collègues, i. 450 ; stipulations el conditions entre le souverain et les candidats ministériels, i. 452 ; nombre variable des membres du — , i. 453 ; sa composition, i. 456-459 ; siège au — sans office, i.

456 ; personnes qui ne peuvent faire partie du — , i. 459; — non reconnu par la loi, i.

448, ii. 1-3 ; c'est un corps délibérant, ii. 3 ; ses fonctions, ses relations avec la Couronne et le pouvoir exé cutit, ii. 4 ; réunions du — , ii. 6 : relations du premier ministre avec le — ii. 7 8 ; questions portées devant le — , conseil du — , ii. 9 ; divergences d'opinion dans les départements, ii, 12 ; délibérations secrètes, ii. 13 ; les procès verbaux des délibérations du — ne peuvent être rendus publics, ii. 13 :

comment les décisions du — sont rendues effectives, ii.

14 ; mémorcinda ministériels, ii. 15 ; autres ministres invités à assister à une réunion du — , ii. 16 ; dissolution du

— , ii. 13, 34 ; communications entre la Couronne et le — , ii. 19, 22 ; décisions du — soumises à l'approbation royale, ii. 21 ; exceptions à cette règle, ii. 21, n.; quelles affaires exigent la sanction préalable de la Couronne, ii. 21 ; minutes du — transmises au souverain, ii. 22, 24 : décisions du — . ii. 22 ; décisions de la Couronne sur l'avis des ministres, ii. 23 ; dissensions dans le — , ii. 31 ; la présence dans le — cesse avec la fonction, ii. 30-34 ; proportion des ministres de — dans chaque Chambre, ii. 42-50 ; ministres qui doivent siéger aux Communes, ii. 45, 46 ; avantage pour un ministre de siéger dans la Chambre des Lords, ii. 48. Voir Ministres, Conseil pnvé.

Cabinet, dîners de — , i. 420.

— boite de — , ii. 24 ; remise des clefs des — , en cas de démission, ii. 35.

Canada (le droit au), ii. 67.

Canning (ministère de), i. 131, 173, 178.

Canterbury (archevêque de) affaire de r — , i. 460.

Canton, affaire de V Arrow à, i. 197.

Caroline(cas de la reine) i. 108-

Cash account, voyez Paymaster.

Catholique (question), i. 102.

Censure (vote de),ii. 184.

Céréales (R. Peel et les lois sur les), ii.98.

INDEX

Cession de territoire par la Couronne, i. 212-214.

Chambres : à Torigine, les deux — siégeaient ensemble, i.37.

Chambre à coucher de la reine (les dames de la), i. 149.

Chambre des Communes : sa position et son pouvoir actuel i. 40 44; sa séparation d'avec les Lords, i. 35 ; sa situation après la révolution, i. 369; sanction des virements d'excédents de crédit pour les dépenses de la guerre et de la marine, ii. 400; son devoir de veiller à la vérification des comptes publics, ii. 415.

Voir , Juges, Leader, Lords, Ministres, Parlement, Réforme.

Chambre étoilée. Voir Star Chamber.

Chancelier (retraite du Lord Haut), ii. 31.

Chapelains de la Chambre des Communes, i. 294-295.

Charles I, son exécution, i. 76; ses relations avec les Communes, 359.

Chartes, prérogative dans l'octroi des., i. 343 349; —aux universités, 345-347.

Chatham (Lord). Voir Pitt. W.

Chest fund, ii. 378.

Chiltern-Hundreds, ii. 71, 72.

Chine, (question de), en 1857,

Civil (service), principe de la permanence dans le— ,i. 261; nomination dans le --, i.226 promotion, i. 226 ; concours, i. 268 ; exclusion delà politi-

que, i. 272,273: fidélité dans l'accomplissement du — , i. 271 ; révocation, i. 269- 275 ; pensions, i. 277-283; défense, i. 283-297; règlement des appointements, i 275-283,289-297; estimâtes, ii. 320. y o\r Fonctionnaires.

Civile (liste), i. 193, 284.

Civil contingencies, ii. 379.

Cierks in public offices. Voir Fonctionnaires.

Coalition (ministère de), (1783), i. 98 ; objection au — , 434,

Cockburn (Chief Justice), dans l'afiaire Nelson et Brand, i. 247-251.

Colenso (aflaire de l'évêque), i. 234.

Collèges, voir Universités.

Coloniaux (évêques), voir Evoques.

— (juges), i. 321-324. Voir Juges.

Commandant en chef, l'office de — , fut associé autrefois à un siège au cabinet, i. 461.

Comité des subsides : nomination, procédure, ii. 321-323.

— choisi, (sélect committee) sur des questions politiques, ii, 238-240.

Commissions d'enquête, ii.l41- 143 ; nomination et contrôle des — royales statutaires et départementales, ii. 141-157; leur action et leurs pouvoirs, ii. 145; nomination des —, ii. 146 ; choix des commissaires, ii. 147-151 ; rémunération des— , ii. 151 ; pouvoirs coercitifs des — ii, 151, pou-

INDEX

voirs extraordinaires des — , 152 ; procédure intérieure des — , ii. ia3: dépenses des — , ii. lo3-lo6; secrétaire des — , ii. loi ; rapports des — avec le Parlement, ii 154-157.

Commune conciltum regni i. 27, 43/

Comptes publics (coftiité permanent des — ),ses fonctions, ii. 417-42'2 ; première nomination d'un — , ii. 419; choix de ses membres, ii.

— véri fication des — ,ii. 405-41 5.

Y OIT Echiquier.

Condamnation à mort, remise d'une sentence de, i. 328-

Concours (système des examens par), i. 267, 268.

Conseil intérieur dans le cabinet, i. 422. '

— ordinaire, ii. 27-33.

— privé : son origine, i. 45, 47 ; ses rapports avec le Parlement et sa responsabilité envers lui, i. 45, 47 ; son pouvoir grandit avec le gouvernement représentatif,i.47- 55, 350; — réglé par le Parlement, i. 50 ; ses fonctions, i. 49 ; — sous le gouvernement parlementaire, i. 350; sa composition, i. 352; projet de Sir W. Temple }.our l'administration du — ,i.365, 369. Voir Conseil de Cabinet, Ordonnances en Conseil.

Conseils (gouvernement par les) i. 62.

Conseillers privés, (mise en

accusation des), i. 51; aptitude pour être —, et serment en entrant en fonctions, i. 353; siégeaient autrefois à la Chambre des communes, i. 375.

— avaient le droit d'emprisonnement « sous le gouvernement par les conseils » i. 68.

Conseil d'Etat (1648-I653),i.76-

Consolidé (fonds), ii. 308-313.

Consort (prince). Voir Albert.

Constitution (contraste entre la théorie et la pratique de la) i. 5; son développement, i. 83; fonctionnement harmonieux des élémentsmonarchiques, aristocratiques et démocratiques, i. 207.

Constitutionnel (développement du gouvernement), i. 83, 84 ; résumé de l'histoire du gouvernement constitutionnel depuis la conquête normande jusqu'à Guillaume d'Orange, i. 25-85; époque de 1782, i. 95-99.

Contrats passés par les départements publics, ii. 275-280; contrôle du Parlement sur les — , ii. 276; Standing or der concernant ces contrats, ii.

276 ; contrats exigeant l'approbation des Communes, ii. 279.

Contrats publics, ii. 275.

Contrôle sur le revenu public, ii. 305-382.

Convocation des évoques et du

clergé, i. 224-230.

Corporations, (pouvoir de créer