l'exécutif kt lk i»ai\]j:.mi:m

sit, non sans beaucoup de peine, à faire abandonner ce projet à Sa Majesté (1) ».

Selon la pratique constitutionnelle moderne, le discours royal qui doit être adressé au Parlementest rédigé par le Premier ministre ou, tout au moins, d'après ses conseils et sous sa direction. Il est ensuite soumis au Cabinet collectivement, afin d'être complété et approuvé ; puis il est présenté au souverain qui l'examine et le sanctionne (2).

Un soin minutieux doit être apporté dans la préparation du discours royal : il faut, en effet,

Substance , . .

du éviter toute expression qui pourait, en sou-

royai au levant dcs discussious au Parlement, ame-

pariement ^^^^ j^^ débats violcuts OU simplement

troubler l'harmonie qui doit régner entre la Couronne

et les autres branches de la législature (3).

Le discours d'ouverture de la Session doit comprendre un exposé des faits matériels d'intérêt public, survenus depuis la séparation du Parlement et annoncer, en termes généraux, les principales mesures que les ministres ont l'intention de prendre avec l'agrément du Parlement (4). Mais l'usage n'est pas de faire allusion aux arrangements subsidiaires qui ont été pris par le

(1) May, Const. Rist., v. 1, p. 12 : Ed. Rev., v. J26, p. 4 ; Lord's Jour., v. 30, p. 9.

(2) Campbell, Chanc, v. 7, p. 409.

(3) Yonge, Life of Lord Liverpool, v. 1, p. 207.

(4) Lord Derby, Hans. D., v. 144, p. 22 : M. Disraeli, Ib., v. 198, p. 137.') : V. 222," p. 9(i : v. 227, p. 89. Voir la raison donnée pour avoir omis de faire part, dans le discours du trùne, d'une mesure projetée relative à la liste civile. (M<r. ofParL, 1831, p. 193) ; voir Bani'. D., v. 194, pp. 08, 76, 81.

LKS MLMSTRES AU PARLK.MEM OD

guuvenienient en exécution des disi^ûsitions cïActs particuliers du Parlement,, quelle que soit leur importance (1). Il n'est pas non plus d'usage, dans le discours du trône, de faire allusion à la détresse du pays, à moins qu'elle ne soit d'un caractère tout à fait exceptionnel et général (2).

En fait, rien ne devrait être dit par le souverain qui ne puisse trouver un écho au Parlement, en toute liberté et toute convenance, car le Parlement ne doit rien adopter sans l'avoir discuté. C'est pourcfuoi, l'on ne mentionne jamais la mort des souverains étrangers dans le discours du trône. Discuter la mort d'un souverain étranger devant le Parlement, serait prendre une liberté injustifiable envers les souverains des autres nations (3).

En outre, dans le discours de clôture de la session, de même qu'en toute autre occasion, le souverain doit s'abstenir de faire allusion aux Bills ou autres matières se rapportant aux votes émis et discours faits dans l'une ou l'autre ("hambre du Parlement, avant qu'ils n'aient été communiqués à la Couronne d'une manière officielle et régulière (4).

En 18G4, Lord Palmerston (premier ministre) conseilla d'omettre dans le discours royal cette vieille phrase stéréotypée c{ue « Sa Majesté a l'ecu les amicales assui'anct^s des puissances étrangères ». Il dit que ce

(1) M. Gladstone, Eans. D., v. 209, p. l[-2. {2\ Hans. D., v. 199, p. 1070, 1071 : voir L" Marchant, Life of Earl Spencer, p. 233.

(3) Letlrede M. Ganning, 27 janvier 182G : Stapleton, Canning, p. (ilO.

(4) Hatsell, Prec, v. 2, pp. 3.53, 3ofi.

86 l'fxécutif et le parlement

n'était pas la première fois que ce passage sans signification avait été omis ; il espérait ne plus le voir reparaître, « parce que de telles assurances amicales n'étant jamais données ni reçues », le seul sens à attacher à cette expression était que de bonnes relations existaient entre la souveraine et les puissances étrangères; ceci, lorsque tel était le cas, devait être spécifié nettement (1).

Jadis, il était d'usage que le Premier ministre donnât communication du discours royal aux partisans du ministère, la veille de sa lecture, dans le « cockpit » On appelait ainsi les salons, de la Trésorerie, parce que ces bâtiments, construits primitivement par Henri Vill pour servir d'arènes aux combats de coqs, avaientété assignés par Charles II à l'usage de la Trésorerie (2) — Cette coutume fut supprimée en 1794 ou 1795 (3). Depuis, on a pris l'habitude de lire le discours du trône, la veille au soir du jour où il doit être prononcé, aux chefs du parti du gouvernement dans les deux Chambres, au cours d'un diner qui a lieu respectivement chez les Leaders des Chambres des Lords et des Communes.

Un des premiers actes des deux Chambres, au commencement de la session, estde répondre

Adresses de . ■•

remerciements par uuc adresse (le remerciements au dis-

au discours du cours du trôiie. (^cst pendant l'adminis-

*'°"^ tration de Sir Robert Walpole, en 1720,

que nous trouvons le premier exemple des deux Cham-

(1) Hans. D., v. 176, p. 1280.

(2) Tliomas, Eisl. of Excheq., p. 137.

(3) Russell, MemormlsofFox,v. 2, p. 211 n.

bres reproduisant dans leur adresse (1) les paroles du discours. C'est une coutume qui, jusqu'à une époque toute récente, a été invariablement suivie (2).

Avant la Révolution de 1088, le Parlement avait coutume de remettre à un jour suivant l'examen du discours du trône, de manière à permettre à ses membres de l'étudier à loisir. Mais, depuis cette époque, on a pris l'habitude de rédiger l'adresse en réponse au discours, le jour même où il est prononcé ; d'autant plus que les membres du Parlement ont d'amples moyens de se renseigner sur le contenu du discours avant d'être appelés à le discuter, soit en restant pendant la nuit dans « le cockpit », soit en consultant les journaux, qui relatent généralement le contenu du discours royal le matin même du jour où il est prononcé. En 1882, on essaya, à la Chambre des Communes, d'ajourner l'examen du discours à deux jours, mais cette tentative n'eut aucun succès (3).

Autrefois,les discours étaient généralement très longs et embrassaient une variété de sujets, ce qui nécessitait un certain temps pour la préparation d'uneréponse ; mais depuis l'introduction du Gouvernement parlementaire, il a semblé plus pratique de traiter les divers sujets contenus dans le discours d'une manière qui n'oblige pas les Chambres, dans leurs adresses de

(1) Campbell, Clianc, v. 4, p. 600.

(2) [Pendant ces dernières années. pour gagner d a temps dans la discussion des termes de l'adresse, on asubstituéà une longue reproduction du discours lui-même, une courte adresse remerciant la couronne, en termes généraux, pour son discours du trône. — \Y al pôle].

(3) Eans. D., N. S., v. 6, pp. 27, 47 ; et voir Jb., v. 72, p. 60.

88 l'kxécitif i:t lk parlemk.nt

reinercîments, à se prononcer sur des questions d'un caractère douteux — et sur lesquelles des renseignements complets n'ont pas encore été fournis au Parlement ; on s'arrange de façon à lui permettre de se réserver pour les discussions particulières qui naîtront sur les motions subséquentes et au sujet desquelles des différences profondes d'opinion sont probables au sein de la législature (1).

11 est, cependant, arrivé quelquefois, que les ministres « ont cru qu'il était de leur devoir et qu'il était d'une importance capitale pour l'intérêt général de solliciter du Parlement son sentiment précis et positif sur quelque grand principe, qui servira de ligne directrice à leur conduite politique» (2). Parfois l'opposition a cru qu'il lui incombait, au début de la session, de proposer des amendements à l'adresse à l'elfet de faire dire si le gouvernement possède ou ne possède pas la conliance de la Chambre (3).

Il est d'usage que le leader de la ('hambre confie le soin de proposer et de soutenir l'adresse en réponse au discours du trùne à un membre qui n'est pas un orateur habituel » (4). C'est une excellente occasion

(1) Lord John Russell, Ib , v. 72, p. 85 : Sii-R. Peel, 76., p. 94. Palmerston, Ib., v. 102, p. 20.j ; voir Ib., v. 136, p. 91. Un débat sur l'adresse a été couiparc à un jour de chasse quand il y atrop de lièvres dans le fourré. Vous faites lever un nouveau lièvre à tout moment sans en prendre aucun (Ib., v. 227, p. 32).

(2) Lord Stanley (comte do Derby) //a» s. D., v. 139, p. 18.

(3) Voir des exemples d'amendements de cette nature dans les deux Chambres, en 1841. et dans la Chambre des Communes en 1859: et voir Smith, Pari. Rememb., 1859, p. 91. Voir aussi les amendements à l'adresse proposés contre les ministres à la Chambre des Communes en 1835, et plus récemment en 1892 et

(4) ffans. D„ v. 173, p. 7.

Li:S MINISTRES AU l'ARLEMK.M 89

(l'attirer ratteiitioii du Parlement sur des membres qu'on pense devoir faire un heureux début. La Chambre est toujours disposée à

Le niover

accueillir favorablement les nouveaux can- et le ,. , , . , . r- ■ T .• seconder

didats qui veulent se taire distinguer par de

le Parlement, et les nombreuses matières ^ ''®^^®

d'intérêt pubh'c que contient le discours du trône

sont on ne peut plus favorables, pour servir aux débuts

un debaler inexpérimenté. 11 faut remarquer que, en

vertu de la trente-septième règle de la Chambre des

Communes, celui qui propose et celui qui soutient la

motion doivent « siéger à leur place en uniforme ou en

habit )).

Il est d'usage que, pour ces fonctions, la Chambre des Communes désigne comme promoteur de l'adresse un membre qui représente des intérêts fonciers et comme seconder un homme particulièrement au courant des affaires commerciales et du négoce. Aucun usage spécial n'existe à cet égard à la Chambre des Lords (1).

La forme dans laquelle est rédigée l'adresse en réponse au discours du Trône et les moments auxquels il est permis d'y proposer des ainendcnnents sont si clairement expliqués dans May, Parlimmutarf/ Practice (2), qu'il est inutile de les décrire ici

Avant qu'il soit procédé au vote de la Chambre sur l'adresse en réponse, des questions peuvent être posées au ministre et des adresses votées pour la production

(1) Voir Wellington's Desp. Civ. S., v. 6, pp. 399, 458, 462.

(2) May, éd. 1883, p. 223 ; voir des exemples sur ces points dans Mir. of Pari, 1831, pp. 7-10 : II)., 1834, p. 37 ;• Ib., 1839, p. 43 ; Hms'. D,, v. 185.

90 l'exécutif i:ï lk parlemkm

de documents (1). Mais il est d'usage d'ajourner la communication des documents demandés et de retardertoute réponse officielle à une adresse ordinaire, jusqu'à ce que la réponse de la Couronne à cette adresse ait été rapportée (2).

Le discours du Trône, à la clôture de la session, récapitule les principales mesures qui ont attiré l'attention du Parlement et auxquelles a été donnée la sanction royale. 11 peut aussi contenir des regrets sur ce que le Parlement n'a pu mener h bonne fin certains sujets de législation, que le discours royal d'ouverture de la session avait recommandés à sa considération (3).

Présentation des Bills Publics et Contrôle de la Législation

En plus des mesures spécialement recommandées au Parlement dans le discours du trône, il minS-^enes ^^^ ^^"^ droit ct du dcvoir des ministres de la Couronne de soumettre à la considération des Chambres toutes les dispositions qu'ils croient devoir être prises dans l'intérêt public.

Lorsque les droits de la Couronne, son patronage ou sa pré]'0i2:ative, sont particulièrement en

BiUs affectant ^ a •

les droits jeu, alors même que l'objet du Bill projeté

de la Couronne " ; ,

aurait ete recommande d une façon générale à l'attentionduPaiiementdansle discours du Trône,

{\)Com. Jour., 1833, pp. 8-30.

(3) Voir discours du trône, 10 août 1872 et 7 août 1874.

un message ro^^al spécial — soit signé de la main du souverain, soit transmis verbalement par un ministre de la Couronne — intervient nécessairement pour indiquer que Sa Majesté est heureuse de confier en cette occasion particulière ses intérêts au Parlement, etc.

Cette présentation doit être faite avant le dépôt du Bill (4). Mais lorsqu'un membre privé, et non un ministre responsable, propose de prendre l'initiative d'un Bill public de cette nature, la Chambre doit s'adresser à la Couronne pour obtenir son autorisation, avant même que le bill ne soit introduit (2). Cependant, dans lapratiqne, il n'est pas absolument nécessaire d'obtenir cet assentiment avant la troisième lecture (3). Lorsqu'il s'agit d'un Bill privé ou d'intérêt local, affectant la propriété ou les droits de la Couronne, le consentement ro3'al doit être donné avant la troisième lecture, sans quoi il ne peut être donné suite au Bill (4).

D'après la pratique constitutionnelle moderne, les ministres de la Couronne sont tenus de recommander au Pai'lement toutes les lois qu'exigent le développe-

(1) Ghurch Temporalitics dreland) Bill, 3Iir. of Pari, 1833, pp. 1627, 1733, 2377, 283f).

(2) Ghurch Teinporalilies (Ireland) Bill, Mir. of Pad., 1835, pp. 608, 724, 1826: 76.. 1837-1838, p. 778 ; Hans. D., v. 63, p. 1385 ; Ib., V. 191, p. 1899; v. 192, p. 113. Voir à ce sujet les débats de la Chambre des Lords, du 28 avril 1868, et les débats des Lords sur la question des pairies irlandaises, 9 et 26 juillet 1873.

(3) Le Speaker, Hans. D., v. 191, p. 1564 : M. Gladstone, Ib., p. 1898.

(4) May, Pari. Prac, éd. 1883, p. 875. Pour des exemples de cas dans lesquels le consentement a été refusé à des bills devant le F'arleaient, voir le témoignage de M. Watson (194-218, 926), dans Rep. of Gom. on Thames Embankment (Com. Pap,, 1871, V. 12),

92 l'exécutif et le parlement

nient de la prospérité nationale et la satisfaction des . . , intérêts politirrues ou sociaux de l'Etat (1).

Les ministres ^ ^ ^

sont C'est la conséquence naturelle de la posi-

respoDsables . , , . . t . o

de la tion prééminente qui a ete faite aux nnnis-

gisaion ^^^^ dans les Chambres du Parlement: ils y représentent, collectivement, l'autorité de la Couronne et ils personnifient la sagesse et l'expérience pratique qui peuvent être acquises par chaque branche du gouvernement exécutif. Comme « leaders » de la inajoi'ité au Parlement, ils sont susceptibles d'exercer une puissante influence sur les conseils de la nation.

Mais ce n'a été que peu à peu, et principalement depuis le vote des « Reform Acts » de 1832, qu'on est arrivé à établir lepi'incipe que toutes les mesures importantes de législation doivent émaner des conseillers de la Couronne, qui, en outre, doivent s'appliquer à les faire voter par le Parlement.

Autrefois, les ministres étaient seulement tenus d'accomplir leurs obligations executives et d'obtenir l'approbation parlementaire pour les mesures nécessaires à la réalisation de leur politique générale (2). Mais, dans ces dernières années, l'intérêt croissant montré par les collèges électoraux pour les questions publiques, la nécessité d'avoir une législation systématique et éclairée pour le développement de nos institutions politiques et sociales et pour- l'amélioration des luis (en

(1) Pour une comparaison frappante entre la pratique ancienne et la pratique moderne en ce qui touche les limites entre les devoirs de l'administration et la sphère de la législation, voir duc de .Somerset, sur la monarchie et la démocratie, c. XI.

(2) Voir le discours de Lord John Russell en 1818, dans//awi. D., V. 101, pp. 709, 710.

LES MliMSTRES Al PARLEMENT 93

harmonie avec les besoins d'une civilisation avancée), d'autre part, la difficulté qu'éprouvent les membres privés des Chambres pour faire passer des bills par leParlement, tout cela a contribué à imposer un supplément de travail aux ministres de la Couronne. Ils sont obligés, en effets de préparer et de soumettre au Parlement bon nombre de mesures nécessaires au bien public, et ils ont dii encore guider de leurs conseils le Parlement dans la modification ou le rejet de toutes les mesures prématurées, imparfaites ou innopportunes qui peuvent être présentées par des membres privés (1).

Ces hautes fonctions entraînent une responsabilité directe envers le Parlement et particulièrement envers la Chambre des Communes, devant laquelle les ministres sont responsables de l'opportunité et de la sagesse, en même temps que de la légalité de tous leurs actes : C'est que les ministres sont tenus d'agir eux-mêmes, Jusqu'à l'extrême limite de leurs pouvoirs, pour le service de la Couronne et c'est à juste titre qu'ils sont exposés à être punis s'ils entreprennent une aussi lourde tâche sans posséder la compétence nécessaire pour s'en acquitter convenablement (2).

A raison même de la vaste étendue des devoirs ministériels dans l'initiative des mesures importantes d'intérêt général, on devrait laisser au Parlement une plus grande latitude pour les critiquer, les amender ou les rejeter, sans qu'on puisse conclure de la vivacité de la dis-

(i) Voir Park, Lectures on the Dogmas of the Constitution, pp. 36-41.

(2) Grey, Pari. Govt., c. 2 ; Bowyer, Eng. Const., p. 130 ; Fischel, Eng. Const., p. o02 ; Ro^vlând, Eng. Const., p. 437 ; Gox, Inst. Eng. Govt., p. 30.

94 l'exécutif et le parlement

cussion que sa confiance générale dans les ministres peut en être diminuée (1). D'autre part, on devrait concéder librement aux divers membres du Parlement le droit absolu de soumettre à sa considération des mesures sur toute matière digne d'attirer son attention, sous la seule restriction de respecter la prérogative de la Couronne ou les usages du Parlement.

A ce point de vue, il faut reconnaître que la règle, d'après laquelle toutes les mesures imporimportants de tautcs émanent de l'exécutif, a été coméSanent" plétéeccsdemièresannées d'une manière des ministres i^jo-Qureuse. Lcs remarquables exemples du contraire, que l'on trouve dans l'histoire parlementaire antérieure au premier « lleform Act », ne pourraient maintenant se reproduire, sans manifester, chez les ministres de la Couronne, une faiblesse inconciliable avec les rapports (ju'ils doivent avoir avec la Chambre des Communes.

D'après la pratique moderne, « dès qu'une question nnportante se pose ou qu'une petite question devient importante, la Chambre demande au gouvernement de « s'en saisir ». Et cela ne provient ni de la paresse, ni de l'indiflerence du Parlement. On sent, par un sage instinct, que c'est seulement par ce moyen, qu'en règle, les questions marchent vers la solution avec cette unité de direction qui seule conserve leur efficacité et maintient leur caractère » (2). Le vote par l'une ou l'autre

(1) Ed. Rev., V. 95, p. 226 : v. 408, p. 278 n.

(2) Ib., V. 126, p. 565 ; voir Hans. /).,v.200, p. 931 : v 214, p. 1007 ; V. 218, pp. 1745, 1770.

LKS AilMSTRES Al PARLEMENT 9o

Chambre du Parlement d'amendements contraires aux Bills gouvernementaux, a, sur l'attitude des ministres vis-à-vis de ces Bills ou vis-à-vis du Parlement même, un eiïet variable, pour chaque cas particulier, suivant les circonstances.

En 1844, Sir Robert Peel prétendait que « tous les membres du Parlement, individuellement, avaient parfaitement le droit de présenter telles mesures qu'ils jugeaient convenables, sans la sanction du gouvernement » (i). De nouveau, en 1850, le droit pour des membres particuliers d'attirer l'attention sur de grandes questions d'intérêt public ' présenté*?"*^ fut réclamé par cet homme d'Etat ; en ^«n^bres'^'pnvés même, temps, celui-ci admettait l'excellence du principe qui abandonne aux ministres de la Couronne la préparation des projets législatifs (2). Il est naturel en effet que des membres particuliers, envisagent les mesures qu'ils défendent simplement au point de vue du bien qu'ils en attendent ; tandis qu'il est du devoir des ministres de les considérer dans leur effet général sur la législation (3).

Mais, dans ces dernières années l'ampleur prise par les débats, et l'accumulation des alfaires publiques en souifrance, ont contribué à rendre pratiquement impossible le vote des Bills introduits par des membres privés, sans l'assistance active (!u gouvernement. A défaut

(i) Ed. Revieic, v. 7o, p 47o ; voirCox, CommoniveaUh, p. 133.

(2) Hans. D., v. 108, p. 974. Quelquefois ua Bill sur une importante question est apporté par un ministre, en sa qualité de membre particulier, et non comme mesure gouvernementale (76., V. 194, p. 4092 : v. 198, p. 123).

(3^ M. Goschen, Hans. D., v. liic, p. 1970.

96 l'exécutif et le parle^ient

de cette assistance, les Bills, du moins ceux qui rencontrent beaucoup d'opposition, ne sauraient utilement franchir tous les oljstacles qu'ils rencontrent dans le Parlement (1).

C'est le devoir spécial de la Couronne de préparer et de soumettre au Parlement toutes les mesures nécessaires pour la défense du royaume, le soutien du gouvernement civil, et pour la réforme ou l'amélioration des loi s fondamentales ou constitutionnelles du deta^'îSrde ^yaume. C'est aussi leur devoir de condiscussion tnMer par leur avis et leur influence toute

au Parlement i

la législation publique introduite par des membres privés. Mais, en même temps, un but très utile se trouve obtenu, grâce à la libre critique du Parlement et grâce aux débats qui y ont lieu sur ces questions et sur toutes celles qui touchent à la prospéritépublique.

En réalité, le devoir principal de l'une ou l'autre Chambre n'est pas de faire passer les mesures réclamées par l'exécutif, mais plutôt, comme Grand Conseil de la nation, de conseiller la Couronne sur la manière dont le service public pourrait être conduit le plus avantageusement, et de faire connaître, de temps à autre, une opinion éclairée sur les divers sujets qui attirent l'attention publique (2). Cette fonction ne peut être remplie que si les mend3res privés ont la possibilité d'appeler

(i) Social Science Trans., IS7^, p. 186; Eans. D., v. 235, p. 1189.

(2) M. Disraeli, Ib., v. 161, p. 163. M. Fox avait l'habitude de dire : « délibérer, et non pas expédier, voilà le devoir de la Chambre des Communes. » Ici., v. 208, p. 76.

LES MIMSTRËS AU PARLE3IEM 9*/

rattention du Parlement sur des projets destinés à effectuer des réformes durables dans notre système politique et social, et que si l'on facilite la discussion de ces mesures jusqu'à ce que l'opinion publique soit disposée à croire cette législation non seulement utile, mais urgente. Ce sera alors le devoir des ministres de la Couronne d'assumer la responsabilité de conseiller au Parlement le vote de ces Bills. Presque toutes les grandes réformes qui ont reçu la sanction du Parlement pendant le présent siècle sont le produit de cette méthode (1).

11 y a, dans notre histoire politique, des cas dans lesquels une majorité de. la Chambre des Communes, agissant contrairement à l'avis du Gouvernement au pouvoir, a réclamé l'accomplissement immédiat de quelque grande réforme dj'^plïiemelit politique, et exercé sur les ministres de la prévaut

i 1 ' nnalement

Couronne une pression irrésistible. Le ministère pouvait alors, ou bien prêter son concours en exécutant la réforme proposée, après avoir obtenu le consentement de la Couronne, ou bien démissionner et céder la place à d'autres ministres prêts à essayer de faire passer les ]nesures désirées. L'abrogation des « Test and corporation Acts » en 1828 et la solution de la question longtemps pendante de l'émancipation des catholiques romains en 1829 (deux mesures auxquelles le ministère, alors au pouvoir, était d'abord opposé) ont été obtenues du consentement et avec la coopération des ministres eux-mêmes (2).

(1) Hans. D., v. JGl, pp. 160, 161, 657 : v. 162, p. 353 ; v. 203, p. 204: V. 218, p. 1745 ; v. 235, p. 563.

(2) Voir May, Const. Hisl., v. 2, pp. 389-402.

98 l'exécutif et le parlement

L'abrogation des lois sur les céréales, en 1846, offre un exemple du principe opposé et montre ce qui peut être fait par un ministère hardi et déterminé, qui envisage avec sagesse et résolution les besoins de l'Etat. Cette mesure n'avait pas été demandée par les Chambres du Parlement ; les Lords étaient de fervents protectionnistes, et la majorité de la Chambre des Connnunes avait été élue pour combattre le libre-échange. Sir Uobert Peel lui-même avait été jusque-là peeTet^?es*'*iois Ic grand champiou du parti protectiono^"L^i^^ niste. Néanmoins, convaincu que le

Ciiéales ' i

temps était venu où les intérêts nationaux exigeaient l'abrogation des lois sur les céréales, il assuma la responsabilité de conseiller leur abolition ; après de grandes luttes, il réussit à arracher le consentement de ses collègues du gouvernement et des deux Chambres du Parlement en faveur de son Bill.

Toutes les motions tendant à l'octroi de subsides pour le service public, ou à l'imposition de charges les votes Je pécuniaircs sur le pcuplc, doivcut émaner subsides (jgj^ ministrcs de la Couronne au sein de

fioivent être

proposés par la Chambre des Communes. Les standing

la (Louroiine , ./-»/-%/->

orclers votes en 1886, plus stricts que ceux antérieurement en vigueur empêchent les membres privés de présenter des motions de cette nature à moins d'avoir la recommandation de la Couronne (1).

Les règlements de la Chambre des Communes^ ainsi qu'on va le voir, offrent amplement cà un gouverne-

(1) Voir posf, pt. V, cil. 3.

LKS MliMSTRKS AU PARLEMENT 99

ment l'occasion d'inviter le Parlement à prendre en sérieuse considération toutes les mesures pouvoii- des ffue ses membres pourraient désirer pro- ministres pour

i ^ ^ faire voter

poser. Mais le pouvoir qu'ils ont de les leurs

^ propositions

faire passer avec succès dans les deux Chambres dépend entièrement du degré de confiance que leur accorde le Parlement et particulièrement la Chambre Basse.

L'appui parlementaire est essentiel, non seulement pour continuer à maintenir au pouvoir les ministres de la Couronne, mais aussi pour rendre efficaces les mesures législatives qu'ils proposent. S'ils ne peuvent espérer faire voter leurs Bills, tout au moins sans modifications essentielles, ils ne prendront naturellement pas la peine de présenter des projets parfaits et complets ; et, ainsi, le statute-book ou bien se trouvera encombré de lois prématurées et imparfaites, ou bien la mission qui appartient aux serviteurs responsables de la Couronne de présider à l'élaboration des mesures désirables, surtira de leurs mains et sera assumée par des hommes qui représentent simplement la volonté et les opinions d'une assemblée populaire : le tout au préjudice manifeste des intérêts publics et en violation des principes du gouvernement parlementaire (1).

A deux reprises, depuis trente-cinq ans, le gouvernement exécutif a eu recours au procédé inusité d'in-

(1) Voir le discours de M. Disraeli sur les affaires de la session, 30 août 1848, Hans. D., v. 101, particulièrement pp. 704-707 ; discours de M. Lowe, 76., v. 185, pp. 958, 960 ; Disraeli, Lord Geo. Bentinck, 4«éd., p. 573; M. Gladstone sur les amendements proposés aux combinaisons ministérielles de l'instruction primaire, Hans.D., v. 202, pp, 1253, 1282.

100 l'exécutif et le parlement

viter la Chambre des Communes à l'assister dans

la détermination des principes directeurs d'après

lescfuels on pourrait établir certains bills

Bills du ^ \ ^ / .

gouvernement de la plus liautc importance au point de des résolutions vuc coustitutionnel, mais à l'égard desgénéra es quels les gouvernements successifs avaient négligé de proposer une politique acceptable pour le Parlement (1). La marche suivie par les ministres dans ces deux occasions consistait à soumettre au comité de la Chambre entière certaines résolutions générales qui, après avoir été modifiées par le comité, d'après les opinions de la majorité, formaient la base du Bill ; celui-ci était alors introduit comme mesure ministérielle.

Une telle procédure est en désaccord avec le principe de responsabilité ministérielle et ne peut être justifiée que par des considérations de nécessité politique. Un exemple presque identique de cet abandon de la responsabilité ministérielle est offert, en 1883, par le ministère Gladstone^ à l'égard du tunnel sous-marin projeté: on proposa de laisser la solution de la question à une commission mixte des deux Chambres du Parlement (i).

On remarquera que la responsabilité particulière qui pèse sur les ministres de la Couronne en matière de

(1) [Les cas cités par M. Todd sont : 1^ la résolution introduite en 1858, sur laquelle le bill du gouvernement des Indes fut basé ; 2" la résolution introduite en 1807, en vertu de laquelle le Reform Bill fut proposé. Cette dernière fut immédiatement retirée. — Walpole].

(2) ^at. Rev., 7 avril 1883, p. 428. [Il faut cependant faire ici une différence entre ce cas et les précédents de 18.'')8et de 1867 ;

législation, est confinée, pour la plus grande part, à r introduction et au contrôle des alTaires

Biils privés

publiques. En ce qui concerne les Bdls privés, où les droits des parties privées sont déterminés par le Parlement d'une manière semi-judiciaire, le principe contraire prévaut. Ainsi s'exprimait Sir Robert Peel, alors qu'il était secrétaire de l'Intérieur en 1830, à l'égard du Rue harbour Bill,

Position des

alors soumis au Parlement : « Je ne puis ministres que décliner toute intervention dans un des

Bill privé ; instruit par l'expérience de ^''^^ ^^'^^^ chaque jour, je pense que le principe en vertu duquel les ministres s'abstiennent d'intervenir en ces matières est extrêmement salutaire (1) ». Le Chancelier de l'Echiquier (M. Baring) exposa aussi, en 1840, qu'il « est contraire à la pratique que les ministres de la Couronne expriment une opinion sur un bill privé (2). » Et en 1872, la proposition « de placer entre les mains d'un ministre ou des ministres de la Couronne, le pouvoir de mettre un veto à la législation privée » fut désapprouvée par la Chambre et par le gouvernement (^3).

En principe général, et aussi à raison de leurs nombreuses fonctions officielles, ceux qui occupent le Banc

bien que la construction du tunnel fût une question d'intérêt général, elle ne pouvait être sanctionnée que par un bill privé, et, en matière de biils privés, ainsi que l'indique M. Todd, il n'est pas d'usage pour le gouvernement de guider les décisions du Parlement. — Walpolé],

{\)Mir. ofParl, 1830, p. 2009.

(3) Hans. D.,v. 212, p. 627.

102 l'exécutif et le parlement

de la Trésorerie sont exemptés du service des commissions des bills privés (1).

Mais si l'on tentait d'enfreindre les règles du Parlement en sollicitant la Chambre de permettre à un bill privé de passer malgré le rapport contraire de la commission des standing orders, ce serait « le devoir du viceprésident du boardoftrade, ou de quelque autre membre du gouvernement, de soutenir l'autorité générale des commissions de la Chambre » (2). De même, si les intérêts du public semblaient injustement compromis par un bill privé (3), ou si une tentative était faite pour établir, par de tels moyens, un principe mauvais (4), les ministres seraient en droit de se servir de leur influence pour s'y opposer ; d'autre part, les ministres seraient encore pardonnables de faciliter l'adoption d'un bill privé, si ce dernier leur paraissait désirable au point de vue des intérêts publics (5). Ils sont, en effet, responsables de l'exercice de la prérogative de la Couronne, en ce qui concerne le contrôle de toute la législation du Parlement, qu'il s'agisse de matières publiques ou privées, pour le développement du bien-être général et pour la protection des droits privés contre une injustifiable agression.

En de telles circonstances, il est utile au département chargé des intérêts publics dans cette sphère particulière, de suggérer ou de proposer à des bills privés tels

(1) Hans. D. v. 175, p. 1545.

(2) Sir R. Peel, 76., v. 80, p. 177; voir aussi 76., v. H7, p. 1148,

(3) Cas de Mersey Gonservancy and Docks Bill, 76., v. 147. pp. 15-19 ;76., V. 230, p. 231.

(4) Ib., V. 198, p. 1128 ; v. 214. p. 1097.

(5) Ib., V. 230, p. 1949.

amendements qu'il juge nécessaires à la protection du public ou à la sauvegarde de droits privés (1).

Depuis l'établissement du gouvernement parlementaire, la Couronne a cessé d'exercer sa prérogative incontestable en tant que partie essentielle de la législature, par l'intervention personnelle et directe du Souverain. Ses pouvoirs législatifs sont maintenant efficacement exercés dans les deux Chambres et particulièrement dans la Chambre des ^ . ,, . , .^

^ . Droits législatifs

Communes, au moyen des ministres de la

1 , . ' 1 ± 1 Couronne

responsables ; ceux-ci, se prévalant de l'influence qu'ils possèdent comme membres du Parlement, servent de porte-paroles et de représentants de l'élément monarchique dans notre constitution (2).

Avec l'introduction dans notre système politique de l'usage constitutionnel, d'après lequel le Souverain s'abstient d'exercer une autorité directe et extérieure sur les Chambres du Parlement en matière de législation, nous voyons entrer en scène le mécanisme moderne du contrôle des affaires au Parlement par la Couronne. La dernière occasion dans laquelle un Souverain anglais opposa son veto à un bill présenté à la la sanction royale remonte à 1707 (3); d'autre part, la première résolution de la Chambre des Communes

(i) May, Pari. Prac, éd. 1883, p. 808 ; Hans. D., v. 235, p. 881.

(2) Voir Park, Dogmas, p. 126.

(3) Voir Hats. Prec, v. 2, pp. 342-347 ; aussi, Hearn, Govt. of Eng., p. 01.

104 l'exécutif et le PAULEMEiST

interdisant de recevoir des demandes de subsides sans le consentement de la Couronne fut votée ^'"^es^^biîis^"'^ l'année précédente. De tout ceci il résulte que les règlements du Parlement, C{ui, d'une part, prohibent l'introduction de tout bill affectant une portion du revenu public sans la recommandation de la Couronne donnée par l'intermédiaire d'un ministre responsable, et qui, d'autre part, exigent le consentement de la Couronne avant que l'une ou l'autre Chambre ne puisse voter un bill affectant la prérogative royale (1), joints au droit des ministres, tant qu'ils possèdent la confiance des Communes, de dirig-er le cours des affaires publiques, ont assuré les droits du Souverain, en tant que partie intégrante de la législature aussi indubitablement, sinon plus efficacement, que par une intervention directe d'un veto personnel.

(( L'autorité de la Couronne en Angleterre », dit Lord Derby, « ne dépend pas du veto que Sa Majesté peut théoriquement opposer aux Acts du Parlement après leur adoption, mais du droit et de l'influence propre qu'elle exerce sur les ministres, et, par eux, sur les deux branches de la législature ; ceci lui donne l'occasion déjuger les mesures avant qu'elles n'aient été soumises au Parlement, et non après qu'elles ont reçu son approbation » (2).

Sur ce même point, Lord Palmerston expose que c'est K une erreur fondamentale » de supposer que (( le pouvoir de la Couronne de rejeter les lois a

(1) Ante, p. 90.

(2) Hans. D., v. 434, p. 839.

cessé d'exister ». Ce pouvoir, aussi vivant que par le passé, est exercé d'une manière différente. Au lieu d'être exercé sur les lois lorsqu'elles sont présentées à l'assentiment royal, il est exercé par avance au cours des débats et de la délibération des deux Chambres du Parlement. Il est délégué à ceux qui sont les conseillers responsal)les de la Couronne, et c'est pour cette raison qu'il n'est pas possible qu'une loi passée par les deux Chambres soit présentée à la Couronne et ensuite rejetée par elle.

C'est qu'en effet on ne saurait imaginer qu'une loi reçoive le consentement des deux Chambres du Parlement, dans lesquelles des ministres responsables de la Couronne siègent, discutent, agissent et votent, sans que ceux qui ont conseillé la Couronne soient d'accord sur cette loi et prêts à conseiller au roi d'y donner sa sanction. Si une loi avait été votée par les deux Chambres contre la volonté et l'opinion des ministres du jour, ces ministres devraient naturellement résilier leurs fonctions et être remplacés par des hommes en la sagesse desquels le Parlement met plus de confiance et qui sont d'accord avec les majorités des deux Chambres » (1).

Mais, à la rigueur, le droit de veto qui sommeille entre les mains de la Couronne et qui lui permet de s'opposer à un bill présenté à l'assentiment royal par les deux Chambres du Parlement peut revivre et être exercé ; il faudra toutefois trouver un ministre qui con-

[i] Hans. D., v. 159, p. 1386 ; voir Hearn, Govt. of Eng., pp. 60-64.

106 l'exécxtif et le parlement

sente à assumer la responsabilité de cette mesure. « Sa Majesté n'a nullement le droit constitutionnel d'abdiquer cette partie de sa prérogative, qui la met en mesure d'opposer un veto, quand elle le juge convenable » (1). « Si aucun ministre ne peut introduire une mesure dans l'une ou l'autre Chambre sans le consentement de la Couronne, ce consentement n'est donné par le Souverain qu'en première instance, et en sa capacité executive. 11 n'implique pas une approbation absolue de cette mesure ; il signifie simplement la volonté royale que les deux branches de la législature soient consultées sur les mérites de la mesure. En tant que branche de la législature, dont la décision est concluante et qui, pour ce motif, est sollicitée en dernier lieu, l'opinion du Souverain reste libre ; elle n'est pas compromise tant que l'assentiment des deux Chambres n'a pas été obtenu. Le veto du Souverain anglais n'est pas une formalité vide de sens ; il n'est pas difficile d'imaginer un cas dans lequel, appuyé sur les sj'mpathies d'un peuple loyal, le droit de veto du Souverain suffirait à renverser un ministère inconstitutionnel et un Parlement corrompu » (2).

(1) M. le secrétaire Hardy, Hans. D., v. 192, p. 732 ; Lord Granville, Ib., V. 140, p. 284 ; et Yonge, Const. Hist. of Eng., p. 390 (Am. éd.).

(2) Disraeli, Lord George Bentinck, 4* éd., p. 65. (On a retenu du texte la conclusion de ce remarquable passage. Mais il il est assez difficile d'imaginer l'occasion dans laquelle un souverain pourrait opposer, ainsi qu'on le dit, son veto à un ministère et à un Parlement, de même qu'il serait difficile d'imaginer un ministère inconstitutionnel. Tout ministère jouissant de Ja confiance du Parlement ne saurait être compris dans cette expression vague. Walpole).

Lorsqu'une mesure est devenue loi, il est entendu que ses adversaires doivent s'abstenir d'en attaquer ultérieurement les dispositions ou l'exécution jusqu'à ce que les résultats en soient devenus assez certains pour justifier une demande d'abrogation (1).

Direction et Contrôle des affaires au Parlement,

Les ministres de la Couronne sont constitutionnellement responsables, non seulement de la préparation et de la conduite des mesures législatives dans les deux Chambres du Parlement et du contrôle de la législation émanant de l'initiative de membres privés, mais aussi de la conduite et de la mJnlstérieiie direction de la masse entière des affaires deux^chambres publiques soumises au Parlement. Rien ne doit être laissé à la volonté et au caprice d'une majorité incertaine dans la législatui ;^ ; au contraire, les efforts des ministres doivent être continuellement dirigés vers la direction des affaires, de manière à satisfaire les intérêts publics. Les ministres sont en effet les guides naturels des deux Chambres, aussi bien que les gardiens naturels des pouvoirs et des privilèges du Parlement. Comme ils y représentent l'autorité de la Couronne, et comme ils y exercent l'intluence qui, en cette qualité, leur appartient, ils doivent pouvoir diriger l'exercice de toutes les fonctions parlementaires et la

(i)Hans,D., v. 229, p. 371.

108 l'exécutif et le PABLE3IE>T

gestion des affaires publiques, de manière à les contenir dans des limites raisonnables et à les maintenir dans une voie sûre (4).

En 1G92, avant la formation par Guillaume 111 de son premier gouvernement parlementaire, une de cette plainte officielle fut adressée au roi par les pra ique j^iinistrcs. Elle était fondé sur ce que : (( personne ne savait la veille ce que la Cbambre des Communes ferait le lendemain » et sur cela qu' « il était peut-être trop hasardé de prétendre que le Parlement ferait ou ne ferait pas une chose qui pourrait lui être proposée (2) ». Le système actuel du gouvernement parlementaire, si bien organisé, a été élaboré par la sagesse et l'expérience de générations successives, à l'effet de remédier à cet état de choses déplorable et d'établir l'harmonie et l'accord entre la Couronne et le Parlement.

De nos jours, dès la formation d'un ministère, celuici assume, en plus de ses devoirs ordinaires

miSui^Hei ^^® gouvernement exécutif, de nouvelles et importantes fonctions; celles-ci — inconnues à la théorie de la constitution — sont : la conduite, le contrôle et la direction de la masse entière de la législation politique, qu'elle qu'en soit l'origine, d'accord avec ses idées propres sur la science politique et sur l'économie civile.

(1) Hearn, Govt. of Eng., p. o3G : Araos. Fifly Years of Eng. Consi., p. 340 ; M. Disraeli, Hans. Z)., v. 174, p. 1230 : M.Gladstone, 76., V. 172, pp. 1190-1194 : v. 208, p. 1653.

(2) Dalrymple, Memoirs of Grent Britain, 2« éd., v. 2 : App. part. IL p. 240 : Macaulay, Hist. of Engl., v. 4, p. 433 ; v. o, p. 168.'

Tant qu'un ministre jouit de la confiance de la Chambre des Communes, il doit avoir assez de force pour prévenir l'adoption par le Parlement de toute mesure qu'il juge inopportune ou irréfléchie (1).

Les ministres sont aussi responsables de la conduite des délibérations du Parlement de manière à assurer le respect des privilèges propres à chaque Chambre dans les limites fixées par les principes constitutionnels. Les leaders de l'opposition prêtent ordinairement leur concours au ministère pour arriver à ce résultat.

On a estimé que les neuf dixièmes, au moins, de la législation de la Chambre des Communes passent par les mains du gouvernement; et la partie des affaires du pays, que les ministres doivent traiter et traitent en réalité, augmente chaque année (^). Des commissions parlementaires successives ont conseillé l'adoption de règles, en vue de faciliter la distribution des affaires entre les mains des ministres de la Couronne. Les Communes ont toujours mis la plus grande diligence dans l'expédition des affaires, autant du moins que cela était compatible avec les droits et les privilèges des membres privés.

Une commission parlementaire des Communes, en 1848, présenta un rapport contenant des conseils précieux mis plus tard en pratique par la Chambre ; elle exprimait l'opinion « que la bonne conduite et le progrès des affaires soumises à la

/-(Il 1 • • • 1 1 ' Direction des

Chambre doit principalement dépendre aifaires par les

T . 1 ci AT • . ' • ministres

du gouvernement de ba Majesté, qui

(1) Park, Dogmas, p. 39.

(2) M. Gladstone, Hans. D.,v. 197, p. 1188 ; Rep. Gotii. Business of the House, p. 16, Com. pap., 1871, v. 9.

JIO l'exécutif et le parlement

exerce un contrôle général sur ses travaux. Elle croit que par une préparation soigneuse et une distribution judicieuse des affaires entre les deux Chambres. qu'avec de l'ordre et de la méthode, le gouvernement peut contribuer, pour une part capitale, à une marche facile et sûre des affaires. Elle a la conviction que les efforts du gouvernement seront secondés par les membres de la Chambre et qu'on prendra une détermination générale pour l'expédition régulière et rapide des affaires publiques » (1).

On lit dans les rapports d'une commission semblable de la Chambre des Communes, nommée en 1861 : « Sans doute, il convient de réserver amplement aux membres individuels, l'occasion d'introduire et de faire passer des mesures législatives; cependant, c'est le devoir élémentaire des conseillers de la Couronne de proposer au Parlement telles modifications à la loi qu'ils jugeront nécessaires. Tant qu'ils possèdent la confiance des Communes et restent responsables du bon gouvernement et de la sécurité de l'Etat, il semble raisonnable qu'on leur accorde une situation privilégiée, non seulement pour l'introduction de leurs Bills, mais encore pour les moyens de les recommander spécialement à l'attention de la Chambre » (2). En conséquence, la commission conseillaitd'accorderplus de temps à l'étude des questions présentées par le ministère. Cette recommandation fut approuvée par la Chambre.

(1) Corn, pap., 1847-8, v. 16, p. 146.

(2) Ib., 1861, V. 11, p. 436.

Les propositions faites pour l'expédition des affaires . publiques par les commissions sus mentionnées et par d'autres encore — il y en '"jour ^" eut quatorze en tout depuis le vote du jfif?/br??ii?î7/ jusqu'à l'année 1882 — n'apportèrent pas d'amélioration. D'après M. Gladstone, « ces commissions, ne conduisant jamais à des résultats effectifs, ont eu, pendant ces dernières années, pour résultat, ce que j'appellerai, au point de vue pratique, une faillite totale. Je ne dirai pas leur impuissance, mais leur pouvoir insuffisant de traiter des affaires de cette sorte a été démontré à la satisfaction de tous » (1).

Pendant la session de 1881^ le gouvernement introduisit deux Bills, l'un pour la « préservation de la Paix, (Irlande) » et l'autre pour la « protection de la Propriété (Irlande) » ; ces propositions législatives entraînèrent une crise. Afin de s'opposer à ces mesures, les membres du Home llule invoquèrent chacune des règles et coutumes de la Chambre pour faire de l'obstruction à toutes les affaires soumises au Parlement : ils ne réussirent pas à battre le gouvernement; mais, en réalité, ils empêchèrent le vote de tout acte législatif d'importance. On finit par reconnaître qu'il fallait adopter des mesures rigoureuses pour rendre à la Chambre des Communes le pouvoir et la dignité qu'elle avait auparavant.

Au commencement des sessions de 1882, le ministère introduisit de nouvelles « Règles de Procédure » : la plus caractéristique était la « Clôture ». En présentant le projet, le Premier Ministre constatait « que,

{{) Hans. D., v. 266, pp. 1124-H25.

112 l'exécutif et le parlement

tandis que presque toutes les assemblées populaires du monde se sont orientées dans cette direction, nous, qui en avons de beaucoup le plus besoin, nous n'avons pas bougé » (1), Mais cette allusion à l'origine étrangère de la nouvelle règle fut particulièrement désagréable à une grande partie de la Chambre et provoqua une réponse aigre de la part d'un membre éminent de l'opposition. « Je suis fâché et indigné que l'Angleterre, la Mère des Parlements, le pays, dont toutes les autres nations ont tiré leurs leçons de procédure parlementaire, doive condescendre à emprunter à ses imitateurs parvenus, un système si peu désirable » (2).

A la suite de l'assassinat regrettable de Lord F. Cavendish, Secrétaire en chef, et de M. Burke, sous-secrétaire pour l'Irlande, on introduisit le « Crimes Act » (Irlande), et on renvoya à l'automne suivant, en session extraordinaire, l'examen ultérieur d'un nouveau règlement. Les propositions du gouvernement furent adoptées en substance, en novembre 1882 ; elles ont été revisées dans la suite en 1887, et de nouveau au commencement de

Le leader de la Chambre des Communes a le droit de régler comme il lui plaît l'ordre du jour pour les séances réservées à la discussion des projets présentés par le gouvernement. A cet égard, un slandingorder de la Chambre dispose que « les Ministres de Sa Majesté ont le droit de placer les propositions du gouvernecouvenfement ïï^Gut en tète de la liste, dans l'ordre suivant lequel elles doivent être examinées

(1) Hans. D.,Y. 266, p. 1138.

(2) M. Beresford Hope, 76., v. 267, p. 1705.

les jours où les Bills du gouvernement ont la préséance » (1). Ce privilège, cependant, doit s'exercer avec une « parfaite courtoisie, la plus impartiale loyauté », et avec la considération qui est due au sentiment général de la Chambre (2). Les membres doivent avoir une connaissance suffisante des mesures proposées pour leur permettre de proposer librement des amendements (3). Mais, d'ordinaire, aucun droit de contrôle n'est accordé aux ministres sur les propositions émanant de l'initiative parlementaire, elles sont soumises aux règles usuelles du Parlement (4).

Il n'entre pas dans le devoir des ministres d'indiquer un jour pour discuter des motions de membres privés, à moins qu'il ne s'agisse d'un vote de censure sur la conduite du gouvernement (5).

De récentes statistiques établissent qu'en général, les membres faisant partie du gouvernement et ceux qui n'en font pas partie proposent chaque année un nombre égal de mesures législatives ; mais sur 120 bills de gouvernement, 100 deviennent des lois, tandis que sur 120 bills introduits par des membres privés, 20 ou 25 seulement réussissent (6).

C'est ordinairement vers le milieu de Matières

législatives

juillet, que le ministère annonce à la Chambre des Communes les mesures qu'il a l'intention

(l)Mav, Pari. Prac., éd. 1883, p. 275 ; voir Hans. D., v. 174, p. 189 :/6., V. 190, p. 1200.

(2) M. Disraeli, 76., v. 186, p. 1319: v. 191, p. 1707.

(3) Ib., V. 207, pp. 141-149.

(4) Voir aussi, Ib., v. 217, pp. 1256, 1336.

(5) M. Gladstone, Ib., v. 205, p. 53.

(6) Ib., V. 222, pp. 581. 589.

114 l'exécutif et le parlement

de faire passer pendant la session et celles qu'il se propose d'abandonner.

Un arrangement particulier destiné à permettre à un -. ^. membre de faire délibérer sur sa motion

Motions

de membres daus uue séaucc réservéc au sfous^emement

privés ^

risquerait d être rejeté par la Chambre; toutefois, en temps ordinaire, un engagement pris par le Leader de la Chambre serait respecté.

L'usage, pendant les débats, est d'accor-

de^paroie ^^^ ^^ priorité aux membres du gouvernement qui désirent prendre la parole (1) ; et de donner le dernier mot au Premier ministre, ou au Leader de la Chambre (2).

Dans tous les débats importants, le Speaker a l'habitude d'accorder la parole, alternativement, aux partisans et aux adversaires de la question débattue (3) ; l'on considérerait comme une irrégularité de la part du Speaker de suivre une autre méthode (4). — Lorsque plusieurs membres désirent parler à la Chambre, parfois il intervient des arrangements sur l'ordre dans lequel le Speaker doit désigner ceux qui prendront part au débat (5). A la Chambre des Communes, l'arrangement intervient entre le gouvernement et les '< whippers-in » de l'opposition, à la Chambre des Lords entre les Leaders des deux partis. Toutefois, le Speaker n'est

(1) Hans. D., V. 67, p. 898.

(2) Lord Granville,/6., v. 227, p. 904 ; Ib , v. 228, p. 501.

(3) Hans Z)., v. 77, p. 866 : May, éd. 1883, p. 346.

(4) Ib., V. 153, p. 839. Mais dans des cas contestés, un appel peut être adressé à la Chambre (May, éd. 1883, p. 343).

(5)76., V. 182, pp. 1972, 2173; Ib., v. 191, pp. 1422-1424; V. 198, p. 149; v. 201, p. 1934 : v. 204, p. 1967; v. 234, pp. 707,

pas tenu de suivre une liste quelconque. Jamais il n'intervient pour priver un membre du droit de prendre la parole (1).

Depuis 1830, le nombre des membres qui participent activement aux débats a constamment augmenté. Ainsi, avant le Reform Bill, ceux qui prenaient la parole et qui s'occupaient des affaires de la Chambre étaient au nombre d'environ 150. En 1841, 231 membres prenaient part aux discussions. En 1861, le nombre s'était élevé à 300 et en 1876 à 385 membres A cette même époque, le domaine législatif s'était élargi. Il s'étend maintenant sur un champ infiniment plus vaste ; de sorte qu'il devient impossible aux Communes d'entreprendre et de mener à bonne fin toutes les affaires publiques qui, annuellement, réclament leur attention (2).

Le ministère a trois whips à la Chambre des Communes et l'opposition en a deux (3). Le principal « whipper-in » du gouvernement « whippers-in » est le Secrétaire parlementaire de la Tré- chambre des

T, 11 1 r>c f Communes

sorerie, ou, comme on 1 appelle, le Secrétaire du Patronage de la Trésorerie ; c'est un très gros personnage. Habituellement, c'est l'un des scrutateurs itellers) dans les grands scrutins (divisions) politiques ; c'est à lui que revient, sous la direction du leader de la Chambre, '( la tâche de faciliter par une entente mutuelle,

(1) Hans. D., v. 209, pp. 1032-1039.

(2) Ib., V. 233, pp. 1533, 1676.

(3) Kscott, Eng., v. 2, pp. 147-149.

(4) Disraeli, Lord G. Bentinck,i« éd., pp. 145, 314 ; Ritchie, Modem Statesmen ( Treasury Whipper in) et Chamber's Jour. 26 décerabre 1868 (The Whips) ; the Government Whip dans Sal. Rcv., 17 février 1872, p. 210 ; une note def eu W. Adam, Whip du parti libéral, Fras. Mag., v. 24. N. S., p. 113.

la marche des affaires publiques », et « la direction (mrniagement) de la Chambre des communes ». Il est spécialement chargé de « faire une Chambre » et dempècher un « count ont » k un moment inopportun (1).

Comme « ivhipper-in » le secrétaire est généralement assisté de deux des Lords juniors de la Trésorerie. On demande à ces utiles fonctionnaires de prendre leurs dispositions pour avoir le plus grand nombre possible d'amis politiques au moment des scrutins ; par persuasion, par promesses, explications ou autres moyens efficaces, ils doivent les amener au secours du ministère en toute circonstance imprévue. Il entre encore dans leur mission, de réconcilier, de réunir les amis du ministère mécontents et de gagner les hésitants ; de maintenir chacun, autant que possible, en bonne humeur.

L'opposition a aussi ses t whippers-in », qui rendent à leur parti des services analogues. Ce sont ordinairement des personnes ayant rempli ces mêmes fonctions lorsque leur parti était au pouvoir, ou qui ont été choisies à cette intention par les chefs de l'opposition.

A la Chambre des Lords, ce sont le Post master-general, et le Grand Veneur (the master of the ^ des^Lords'^* buckhouuds) qui ont été généralement les « whippers-in » ministériels ; ceux de l'opposition sont les pairs qui ont rempli ou espèrent remplir ces charges (2).

(1) Lorsqu'un membre de la Chambre des Communes constate qu'il y a en séance moins de 40 membres, il peut appeler sur ce fait l'attention du speaker ; un sablier est posé sur la table et si le sablier étant écoulé, le quorum n'est pas atteint, la séance est levée [Note des traducteurs].

(2) Information particulière de sir Erskine May,

Nécessité de l'unanimité et de la collaboration parmi les ministres de la Couronne.

L'influence, qui est à bon droit exercée parles ministres de la Couronne dans les Chambres du Parlement, dépend, en premier lieu, du degré d'unité et de concours mutuel qui existe entre eux et aussi de la somme d'autorité qu'ils sont capables d'exercer sur le parti politique auquel ils appartiennent. Examinons maintenant quelques cas dans lesquels ces éléments vitaux se manifestent.

En exposant l'origine et le développement de la règle qui exige une unanimité politique parmi .

les ministres de la Couronne, nous avons politique dans

un ministère

VU reconnaître ce principe que, tant qu un ministre continue à faire partie du gouvernement, il assume avec ses collègues une égale responsabilité pour toute mesure prise ou décidée en commun. Sauf le cas où une « question ouverte » est admise, on doit tenir comme certain que le Cabinet ^u câblnlT^ entier a donné son assentiment à la politique ministérielle, telle qu'elle est officiellement dirigée ou exposée par tout ministre agissant ou parlant au nom du Cabinet (1). C'est pourquoi, il n'est pas admissible

(1) Voir l'observation de M. Gladstone citée et approuvée par Lord Grey, « que c'est un de nos premiers devoirs de refuser de dispenser un membre du cabinet de la responsabilité encourue pour la politique annoncée et di^clarée d'un autre ministre » yHans. D., v. 192, p. 2057 ; voir 76,, v. 196, p. 14; v. 227, p. 90, 711).

118 l'exécutif et le parlement

qu'un ministre du Cabinet s'oppose aux mesures du gouvernement, qu'il se refuse à en assumer la responsabilité entière, qu'il s'abstienne d'assister ses collègues dans la défense des mesures qu'ils portent devant le Parlement (1), ou qu'il omette d'accomplir un acte administratif quelconque, de nature à faire aboutir une décision du gouvernement, même lorsqu'il n'en a pas été jusque là partisan (2). Il n'est pas admissible non plus qu'un, ministre du Cabinet refuse son appui au ministère lorsque celui-ci est attaqué par ses adversaires politiques. Un ministre qui enfreindrait l'une de ces règles est tenu de donner immédiatement sa démission.

La responsabilité d'un ministre qui n'a pas de siège au Cabinet est moins étendue, quoique, à ^pouïqxie^ son poiut dc vue, non moins complète. Il ''mmf&iîer ®^^ ^^^^^ d'apportcr son concours actif en soutenant la politique du gouvernement, en exécutant intelligemment et fidèlement les instructions qui lui sont données par son chef politique. Mais sa responsabilité individuelle s'arrête là. S'il est appelé à représenter le département auquel il appartient, dans l'une ou l'autre Chambre du Parlement, il le fait strictement comme le porte-parole et l'organe de son supérieur officiel. Il ne saurait être tenu responsable d'une politique à l'élaboration de laquelle il n'a pris aucune part ; toutefois, sur les questions d'importance spéciale, il devra démissionner plutôt que participer à des déci-

(1) M. Gladstone, dans Hans. D., v. 168, p. 176 ; voir aussi Ib., V. 166, p. 1388.

(2) Lord Grev, sur la dette de la Jamaïque Ib., v. 168, pp. 276, 280; M. Gladstone, Ib., y. 217, p. 1268,

sions pour lesquelles il éprouve de fortes et insurmontables répugnances. Pour toutes les questions ordinaires, il est justement considéré comme du devoir d'un ministre subordonné, après qu'il a fait connaître son opinion, de se soumettre au jugement de son chef. Sa responsabilité, en effet, est celle d'un subordonné et non celle d'un supérieur ; elle consiste principalement à remplir efficacement les devoirs attachés à ses fonctions, sous l'autorité reconnue du chef de son département (1).

Parfois, il se présente des questions, qui, dans l'opinion des chefs d'un ministère, sont trop douteuses, trop délicates ou trop complexes pour qu'un accord ou un compromis soit possible ; et cependant, ces questions doivent être réglées immédiatement. Dans ce cas, les ministres du Cabinet peuvent convenir qu'il y aura divergence d'opinions (2) ; et lorsque ces questions sont portées devant le Parlement, elles sont traitées comme « questions ouvertes » ;les ministres, individuellement, peuvent, à leur gré, les défendre ou les combattre.

Il est impossible de définir, par avance, quelles questions peuvent en réalité être considérées comme « ouvertes », sans nuire au caractère ^uveïes^ d'un ministère ou à ses titres au respect et à la confiance du Parlement. Depuis que l'unanimité dans le Cabinet est devenue une règle reconnue, de grandes questions telles que la réforme parlementaire,

(1) Hans. D., v. 126, p. 883 : Lorrl Grey. dans Com. Pap., 1871, V. 7, p. 12 : Hans. D., v. 203, p. 330.

(2) Voir la discussion qui s'éleva diins le Cabinet sur le point de savoir s'il convenait de considérer comme « question ouverte » la conduite h suivre pour les bourgs de l*enryn et h^ast RetCord privés de la franchise (Balwer, Life uf Palniersloii, v. 1, pp. 253, 258).

120 l'exécutif et le parlement

le scrutin secret, l'abolition de la traite des esclaves, la réduction des heures de travail dans les fabriques, le mariage avec la sœur de la femme défunte, les incapacités des femmes, la franchise du household dans les comtés, le « Public Worship Régulation Bill » (bill sur la réglementation du culte public), ainsi que d'autres affaires de moindre importance, ont été considérées généralement comme « questions ouvertes » par certains gouvernements, mais non par d'autres (1).

Mais si, dans certaines circonstances exceptionnelles, elles purent être inévitables, la multiplication de ces « questions ouvertes » doit être considérée comme un grand mal ; elles tendent en effet, à diminuer le sens de la responsabilité individuelle, qui doit être ressenti vivement par tous ceux qui sont admis au gouvernement du pays. Si toutes les questions étaient ouvertes et que la minorité d'un ministère s'opposât ou refusât de soutenir la majorité, peu de mesures importantes seraient prises ; on aurait le dégradant spectacle d'un gouvernement sans politique arrêtée sur les graves questions politiques qui surgissent continuellement et qui doivent nécessairement être tranchées d'après des principes nettement définis, susceptibles d'être compris et appréciés par la nation entière (2).

(1) Mir. o/'PrtrL,1839, pp. 3067-3070; Hans. D., v. 194, p. 661 ; Ib., V. 201, p 959 ; v. 206, p. 88 ; v. 217, p. 842.

(2) Lord Grey, Pari. Govl., noiiv. édit., p. 116 ; duc de Somerset sur Monarchy, etc., p. 172 ; Voir les arguments de Macaulay en laveur des questions ouvertes, Mir. ofParl., 1839. p. 3067 ; arguments contraires de Sir R. Peel, Ib., 1840, p. 602 ; un article (écrit probablement par Mac;iulay) réfutant les opinions de Sir R. Peel, Ed. Bev., v. 71, p. 493; Lord John Russell, sur leur inopportunité en général, A/ù". of Par/., iSiO, p. 620; voir aussi Lewis,

C'est une règle bien établie que, lorsqu'un membre du gouvernement — qu'il ait ou non un siège au Cabinet — vote contre ses collé- un mmistre gués sur une mesure gouvernementale démissionner? (qui n'est pas une question ouverte), il doit immédiatement offrir au Premier ministre « une occasion de confier son portefeuille à d'autres mains ; c'est le seul moyen en son pouvoir de prévenir le préjudice causé au service du roi par l'apparence d'une désunion dans les conseils de Sa Majesté » (1). Le chef du gouvernement a alors le choix, ou de conseiller au souverain d'accepter la démission de son collègue ou d'exprimer son désir de le conserver en fonctions, malgré son opposition à une mesure particulière du gouvernement (2).

Le premier exemple constaté de démissions politiques, à propos de votes au Parlement contraires à la politique ministérielle, se présenta en décembre 1762, après le débat sur les préliminaires de la paix, à la fin de la guerre de Sept ans. En cette circonstance, Henri Fox, qui avait accepté la fonction de « leader » de la Chambre des Communes se décida à faire campagne pour la paix,

Matten of Opinion, ch. YII. «Sur l'application du principe d'autorité aux décisions des corps politiques. »

(1) Cas de M. Huskisson, Mir. of Pari, 1828, p. 1691. Voir Bulwer, Life of Palmerston, v. 1, pp 260-422.

(2) Voiries cas des Lords Sidmouth et l-.lleiiborough, qui furent invités à conserver leur portefeuille dans le ministère Granville, malu;ré leur opposition à toute concession aux catholiques Romains, après que le cabinet eût adopté une politique contraire (Parl.D., V. 9, p. 396 ; Ib , v. 23, p. 463). En 1844, et de nouveau en 1867, le Lord Chancelier vota contre ses collègues du ministère sur un clause d'un bill conférant un certain patronage légal au Lord lieutenant d'Irlande {Hans. Z)., v. 189, pp. 84.S, 1603).

122 l'exécutif et le parlement

dans la Chambre, en réclamant le complet appui de tous les ministres dans le Parlement.

Auparavant, il semble bien qu'il n'y eût pas de règle fixe sur ce point ; M. Pitt, quand il était Paymaster (17-46-1755), non seulement vota, mais fréquemment parla contre le gouvernement. La conduite adoptée en 1762 est devenue, depuis, une règle et s'est étendue graduellement, de manière à comprendre même les fonctionnaires de la Cour qui occupent des sièges dans l'une ou l'autre Chambre du Parlement (1).

Pour permettre aux ministres de diriger le gouvernement d'accord avec le Parlement, sans être exposé à se rabaisser en devenant le simple jouet d'une Assemblée démocratique, il est nécessaire que le ministère soit soutenu par une majorité importante dans les deux Chambres et particulièrement dans les Communes, Cet avantage lui est ordinairement assuré par l'orsfanisa-

Les miQistres "^ ^

doivent tion dcs partis. Qucl quc soit le parti politi-

avoir une • > ^

majorité quc qui prcdomiuc dans la nation et dans

parlemeataire i w • , , •^ ±\ ' ?-i i • •.

la legislature,il est a présumer qu il choisit ses meilleurs hommes pour être ses chefs et ses représentants. Le Souverain ayant choisi, parmi ces derniers, ceux qu'il est disposé à prendre pour conseillers et administrateurs, l'intérêt du parti et de l'Etat est que ces hommes reçoivent du Parlement un généreux appui ; tant que la Chambre des Communes continue à placer en eux sa confiance, ils doivent pouvoir donner des conseils et influer sur les délibérations du Parle-

(I) Walpole, Geo. III., éd. Le Marchant, v. 1, pp. 233-23.5 ; Lord Skelburne's Life, v. 1, pp. 174, 181 ; Quar. Rev , v. 138, p. 418.

ment, avec l'autorité qui appartient à leurs fonctions de ministres de la Couronne. Se fiant au jugement et à la discrétion des hommes auxquels la Couronne et le Parlement ont remis la direction des affaires publi- (jues, les Chambres législatives doivent accueillir favol'ablement les mesures que ceux-ci trouvent convenable de soumettre à leur sanction. Elles devraient éviter d'intervenir dans l'action des ministres en matière executive, s'abstenir de l'entraver et se réserver seulement le droit de la critiquer librement et de demander sans retard le redressement de tout grief manifeste : c'est la prérogative indiscutable du Parlement.

Il convient ici de faire remarquer un trait de notre système politique, qui a commencé à se développer parallèlement avec 1 établissement du gouvernement parlementaire et a contribué efficacement â lui donner de la force : je veux parler de la présence, dans les deux Chambres, d'une opposition organisée.

Le parti politique dont, pour le moment, le gouvernement est le porte-parole et le représentant, est invariablement combattu, au Parlement, par un autre parti qui, lui-même, compte lui succéder au pouvoir, lorsqu'il sera devenu assez fort pour le renverser et assumer la responsabilité du gouvernement. Agissant d'après des principes bien définis et dans les strictes limites de la Constitution, pour laquelle ils professent un attachement égal à celui que montrent ses défenseurs officiels, les adhérents de ce parti ont été très justement appelés « l'opposition de Sa Majesté » (1). On a contesté la jus-

(1) L'expression est de M. Hobhause, Ed. Rev., v. 133, p. 301.

124 l'exécutif et le parlement

tesse de cette dénomination, mais elle doit être entendue en ce sens qu'elle implique la loyauté envers la souveraine et une honorable et patriotique rivalité dans les luttes politiques, sentiments qui doivent animer, à un degré égal, tous les partis dans le grand Conseil de la nation (1).

L'opposition exerce une influence salutaire sur les débats parlementaires et sur la conduite des afl'aires de du pays au Parlement ; c'est elle, en effet, qui critique constitutionnellement toutes les affaires

Son rô!e

publiques (2) ; quel que soit le terrain sur lequel se place le gouvernement, elle essaie naturellement de lui trouver un point faible pour l'attaquer. Une ancienne maxime dit que « la tâche de l'opposition est bien simple — elle consiste à s'opposer à toutes les mesures et à n'en proposer aucune » (3). — Dans le même esprit,Sir Robert Peel avait coutume de dire « qu'ilrefusait de prendre une mesure avant d'y être invité» (4). La fonction particulière de l'opposition est sans nul doute « de surveiller d'un œil attentif la conduite du gouvernement qu'il combat, de voir si une chose est mauvaise, blâmable, ou digne de critique, de donner au ministère un croc-en-jambe avant même qu'il ne tombe ; et, à tout moment, s'il trébuche, de marquer ses faux pas et de lui demander de remettre les choses comme elles doivent être » (5). « Les promoteurs de mesures et les

(1) Observations de M.Lowe, Ha^is. D., v. 221, p. 373.

(2) M. Disraeli, Ib., v. 174, p. 1366 ; Ib., v. 230, p. 1523.

(3) Attribué à M. Tierney, qui était un ami et un imitateur de M. Fox et une grande autorilé Whig.(Mir.of ParL, 1841, p. 2117).

(4) Hans. IK, v. 176, p. 811.

(5) Lord Palmerston, Ham. D., v. 174, p. 1234,

inventeurs d'une politique, les individus qui se présentent avec leurs plans et leurs suggestions pour obtenir l'approbation du public^ ne sont pas l'opposition, mais les ministres de la Couronne ; nous (l'opposition), nous sommes ici pour critiquer les suggestions et les plans qu'ils proposent et qui reposent sur des connaissances que nous qc pouvons avoir, et inspirées, sans doute, par le sentiment de la responsabilité qui les fait agir »(1).

Sans doute, l'opposition parlementaire est un gage de sécurité contre la mauvaise conduite du gouvernement ; elle est, néanmoins, sujette à abuser facilement de son pouvoir et peut être entraînée à des agissements factieux ou anti-patriotiques. Elle peut servir d'instrument à l'acrimonie personnelle ou à de fausses accusations. Elle peut flatter les passions populaires par égoïsme ou pour des fins personnelles.

L'opposition est principalement contenue par deux considérations. La première, c'est que ses propres procédés sont revus et critiqués par le corps électoral, avec l'aide des libres commentaires de la presse publique. La seconde, c'est qu'en cas de succès couronnant les efforts de ses chefs pour remplacer le ministère au pouvoir, elle doit, pour être conséquente, mettre en application, le jour où elle est en place, la politique qu'elle défendait^ lorsqu'elle était l'opposition. Cette perspective exerce un efl'et calmant sur le caractère de l'opposition et tend à la retenir dans les limites de la modération (2). « L'espoir d'obtenir des portefeuilles diminue

(i) M. Disraeli, Ib., p. 1366 ; v. 205, p. 1658. (2) Ed. Rev , V. 101, pp. 16, 17,

126 l'exécutif et le PARLEMExNT

l'acrimonie de l'opposition, la crainte d'être forcée de les accepter limite son extravagance (1) ».

De même que « l'opposition légitime forme le véritable contrepoids de la constitution » (2), de même la fonction de leader du gouvernement trouve son correspondant dans la fonction de leader de l'opposition, car c'est par lui que les forces du parti de l'opposition sont dirigées et contrôlées. Sans leaders capables, aucune organisation de parti ne saurait réussir ni être complète.

D'ordinaire, un leader de l'opposition est choisi pour des considérations personnelles : parce qu'il a les qualités qui le désignent comme l'homme le

rôp^pcTsUion plus apte, lorsque le parti arrivera au pouvoir, à diriger l'Etat, ou, tout au moins, à être le leader de la Chambre dans laquelle il siège^ au cas où le Premier serait membre de l'autre assemblée. En attendant, il doit pouvoir obtenir l'appui de ses partisans par la sagesse de ses conseils et sa promptitude dans l'action. Selon les paroles de Lord Bolingbroke, « le peuple, semblable à des chiens courants, suivra l'homme qui lui montrera le gibier » ; mais un leader politique doit allier la prudence à l'énergie (3).

(1) Hearn. Govt. of Eng., p. 540.

(2) Voirie discours de M. Boaverie, Hans.D.. v. 191, p. 1729.

(3) Lewis, Administrations, p. 305, n ; voir aussi p. 398; Ed. Rev.,v. li^6, p. 565 : Yonge, Life of Lord Liverpool, v. 1, p. 210 ; V.2. p. 164; Le Marchan*, Life of Lord Spencer, pp. -243, 257; Torrens, Life of Melbourne, v. i, p. 129.

Un leader de l'opposition ne doit pas se laisser aller à essayer d'entraver inutilement les progrès de la législation ; il doit plutôt s'efforcer « d'assurer, dans la mesure du possible, pour les deux côtés de la Chambre, une loyale et libre discussion ; et, quand „,, ,

'^ ' ' M Rôle de

cette discussion a été obtenue, il doit faci- l'opposition liter la marche des affaires publiques, du

V ,., 1 , , 1 gouvernement

même s il désapprouve les mesures du gouvernement » (1).

Une preuve de la courtoisie qui honore les débats du Parlement britannique, malgré l'ardeur et la rigueur des luttes de partis, c'est que l'on considère, dans les deux Chambres^ comme le devoir du leader de l'opposition, de seconder toute motion proposée par le leader du gouvernement pour l'adoption d'adresses de sympathie ou de congratulation au souverain, ou d'envoi des remerciements de la Chambre à des personnages dont la conduite a été méritoire (2). En outre, les membres de l'opposition, autrefois au pouvoir, ont l'habitude de coopérer aux efforts des ministres, en vue d'empêcher le vote de toute mesure préjudiciable à la Couronne ou au service public, en offrant à la Chambre le précieux concours de leurs avis et de leur expérience dans les affaires (3).

(1) Règle de M. Disrasli dans l'opposition, Han^. D., v. 182, pp. 1860, 1973 ; 76., v. 206, pp. 1189, 1588 ; Lord Hartington, 76., V. 230, p. 935.

(2) Voir Yonge, Life of Lord Liverpool, v. 3, p. 455 ; Hans. D , V.185, p. 814 ; 76., v. 193, pp. 480, 526, 865, 914.

(3) Lord Grey, Ib , v. 191, p. 686; discours de M, Gladstone sur le Revenue Officers' Disabilities Removal Bill, Ib., v. 193, p. 394; M. Hunt, sur la question des postes à l'intérieur, Ib., v. 195,

?. 252 : Défense par M. Disraeli du départ, des Bois et Forêts, b., V. 203, p. 680; et sa défense de l'annuité de S. A. R. le prince Arthur, 76., v. 208, p. 587.

128 l'exécutif et le parlement

Ici, l'on peut faire remarquer, comme caractéristique de la vie politique anglaise, qu'en règle générale, la

Reiati ^^^^^ ^^ P^^^ ^P^® dans l'arène politique,

entre n'cmpèche pas les hommes d'Etat rivaux

l'opposition i,*

et le d être, en la vie privée ou les relations

gouvernement • i i i -n . i» •

sociales, dans les meilleurs termes d amitié. En se fréquentant ainsi, sans contrainte, les deux partis apprennent à se respecter l'un l'autre et à s'abstenir des extrémités violentes de la guerre de parti {]).

De plus, il est d'usage que, pour avancer les affaires du Parlement, le leader de la Chambre ou d'autres ministres importants communiquent librement avec les chefs de l'opposition, à l'effet de s'entendre sur la conduite des affaires publiques et sur la direction des débats, ou pour faciliter la solution des questions délicates— touchant les privilèges du Parlement,les intérêts du trône, de la famille royale ou autres — qui ne sont pas nécessairement des questions de parti (2).

Parfois, ces communications ont un caractère plus important ; elles se réfèrent à des matières politiques, pour la solution desquelles la collaboration des deux côtés de la Chambre est désirable.

(1) M. Disraeli à la ville de Glasgow, 19 novembre 1873; observations du duc d'Argyll, Hans. D., v. 232, p. 658. Mais ce bon esprit n'a pas toujours existé entre rivaux politiques (Ewald, Life of Walpole, p. 408).

(2) Voir Golchester, Diary,v. 2, p. 269: Torrens, Life of Melbourne, V. 2, pp 321, 334; Mir. of Pari, 1834, p. 2746 : Hans. D., v. 159, pp. 234-236 ; Ib., v. 195, p. 594 ; v. 207, p. 1130 ; v. 222, p. 67 ; V. 224, p 1155 ; Stockmar, Memoirs, v. 1, pp. LXXI. 301; V. 2, pp. 27, 38. En 1876, M. Disraeli négligea de communiquer avec les leaders de l'opposition relativement au Royal Tilles Bill, ce qui donna lieu à une discussion de parti, injurieuse pour les

Questions posées dans le Parlement aux Ministres ou à des Membres privés,, et déclarations faites par les Ministres de la Couronne.

L'usage, dans les deux Chambres du Parlement, est de laisser poser des questions aux ministres de la Gourc^ine et aux autres membres, sur des matières d'intérêt public. Ce procédé, oftre de grands avantages aux membres de la Chambre : il est d'intérêt ^ ,.

Questions

général, car il donne l'occasion de dissiper posées aux

. . , ^ ' ^ ministres

des impressions erronées, et de répandre des idées exactes sur une foule de sujets politiques importants ; il sert, aussi, en maintes occasions, à dispenser de recourir à des débats plus étendus et à une demande de documents {motion for papers) (1).

A la Chambre des Communes, cet usage remonte à une époque reculée. Lorsque Pitt était Premier, on posait rarement des questions aux ministres ; mais lorsqu'elles lui étaient adressées, Pitt y répondait avec soin et avec précision i2). Depuis cette époque, il est devenu de plus en plus habituel de laisser poser ces questions, lors même qu'elles interrompent le cours ordinaire de la procédure parlementaire (3); toutefois, ce

intérêts de la Couronne et dangereuse pour le gouvernement (Ib., V. 2^8, p. 835).

(1) Sir T. E. May, Rep Com^ Business, p. 12, Corn. Pap. 1871, V. 9 : voir Amos, fifty ïears of Eng. Const., p. 343.

(2) Pari. Deb., 1808. v. 10, p. 1171 ; Help, Tfioughts ou Govt., p. 169.

(3| Yoir3iir. of Pari, 1829. pp. 6, 22 : Ib., 1830, sess. 9, p. 281 ; 4830-1, p. 1097 ; 1833, pp. 32, 2471, 2491.

n'est que très récemment que cette coutume a été formellement reconnue et réglementée dans chaque Chambre. En 1854, un manuel des règles et ordres de la Chambre des Communes fut préparé par M. May, sous la direction du Speaker (1) ; ce manuel contient les règles spéciales sur la pratique existante, quant au temps et à la manière de poser les questions et d'y répondre (2).

Ordinairement, avis est donné au ministre del'intejition qu'on a de lui poser une question^ soit par l'insertion d'un avis officiel sur la feuille des avis (notice paper) (3), soit par une communication particulière (4); l'omission de cet avis préalable est considérée comme une raison suffisante pour ne pas répondre à une question (5). Cependant, dans des circonstances urgentes, des membres peuvent revendiquer le droit de poser des questions sans avis préalable (6).

11 n'est pas d'usage, soit en posant une question, soit en y répondant, de faire allusion à des débats anté-

(1) May, Pari. Prac, éd. 4883, p. 193; voir toutefois Hans. D., V. 210, p. 535.

(2) Lit règle 152 dispose que « avant d'entamer les affaires publiques, il est permis de poser des questions aux ministres de la Couronne sur les affaires publiques, et aux autres membres sur tout bill, motion ou autre matière publique de la compétence de la Chambre, dans lesquels ces membres peuvent être intéressés » (Règlement révisé, éd. de 1859; voir Hans. D., v. 192, p. 717).

(3) Mir. of Pari, 1839, p. 120.

(4) Ih., 1828, pp. 1683, 2369 ; Hans. D., v. 204, p. 941. Ces avis peuvent être donnés à n'importe quel moment avant que la question soit posée (/6., v. 206, pp. 1264, 1327).

(5) Mir. of Pari, 1828, pp. 1515, 1863; Hans. D., v. 192, p. 1231 ; Com. Pap., 1852-3, v. 25, p. 303.

(6) Hans. D., v. 175, pp. 2030, 2031 ; Ib., v. 184, pp. 1370, 1385 ; May, Pari Prac, éd. 1883, p. 355.

rieurs (1). ]1 n'est pas d'usage, non plus, d'adresser une question à un ministre de la Couronne le premier jour delà session. Pourtant, cela se fait quelquefois, et même avant la lecture du discours du trône (2).

Les questions sont adressées aux principaux ministres des départements compétents et non à leurs subordonnés qui pourraientoccuperun siège au Parlement (3). Mais un ministre subordonné peut répondre pour son chef ou à la requête du Premier ministre (4). Un membre a refusé de recevoir une réponse du Secrétaire de la Trésorerie à une question posée au Chancelier de l'Echiquier, ce dernier étant présent ; à l'une des séances suivantes^ la question fut posée à nouveau et une réponse fut obtenue du Chancelier de l'Echiquier (5).

En règle générale, « le sujet des questions est limité à ce qui peut, ou non, faire l'objet d'une motion (6) ». Une question ne doit contenir aucun argument ni aucune opinion, aucune éphithète. aucun fait, qui ne soient strictement nécessaires pour l'intelligence de la question (7). On sera « simple et strictement exact dans les allégations », car exprimer des opinions sans fondement à un moment où elles ne peuvent être réfu-

(1) Le Speaker, Hans.D.. v. 210. p. 251.

(2) Hans. D., v. 130, p. 108 ; Mir. of Pari, 1833, p. 32 ; 1839, p. 3. [D'après le nouveau règlement, et pour gagner du temps, « des questions sont posées aux ministres de la couronne et aux autres membres, en se référant au numéro de la question sur le <i notice paper » ^Kègles, ordres, etc., de la Chambre des Communes, n*^ 102. — Walpole].

(3) Hans. D., v. 199, p. 785.

(4) Ib., p. 890 ; v. 203, p. 1094.

(5) Hans. D., v. 201, pp. 968, 1059.

(6) Lord John Russell, 16., v. 133, p. 869 ; Ib., v. 136, p. 684.

(7) Hans. D., v. 193, p. 520 ; v. 203, p. 242 ; v. 223, p. 718.

132 l'exécutif et le parlement

tées, c'est « empiéter sur la liberté et la loyauté de la discussion » (1). Une demande est restée sans réponse, parce qu'elle réclamait l'expression d'une opinion sur une question à débattre (2).

Les questions hypothétiques sont critiquables et^ en règle générale, doivent rester sans réponse.

Aucun ministre, en eifet, ne saurait dire « ce que luimême ou le gouvernement décidera de faire dans une éventualité jusqu'au moment où le cas se présentera effectivement et où les circonstances seront pleinement connues » (3). « Sans doute, il y a des sujets assez importants pour justifier une demande concernant l'avenir ; mais, au Parlement, en général, la situation des serviteurs responsables de la Couronne comporte la responsabilité de ce qu'ils font ; ils ne sont pas obligés de prendre conseil de la Chambre pour les moindres détails des mesures à intervenir » (4).

Si une question proposée est conçue en termes agressifs ou critiquables d'une façon quelconque, le Speaker de la Chambre des Communes, ou même la Chambre elle-même, s'il s'agit des Lords, demandera qu'elle soit modifiée ou retirée (5). Aucune question ne doit être

{i)Hans. D., v. 184, pp. 1066, 1068; 76., v. 18o, p. 1646 ; voir aussi, 76., v. 208, p. 842.

(2) Ib., V. 147, p. 133 ; voir Ib., v. 204, p. 1764; v. 211, p. 833; V. 218, p. 544 ; v. 219, p. 1584 ; v. 234. p. 498.

(3) Mir. of Pari.. 1828. pp. 2237, 2273; Ham. D., v. 192, p. 1333 ; Ib., V. 223, p. 719.

(4) Palmerston,/6., v. 143, p. 1036; Disraeli, Ib., v. 223, p. 21. Mais voir la réponse de M. Gladstone à la question de savoir si la déclaration faite par le Chancelier de l'iichiquier qu' ce il n'était favorable ni aux traités de commerce ni à leur négociation », avait l'approbation du gouvernement (76., v. 199, p. 882i.

(3) Mir. ofParl., 1837-8, p. 3423 ; Hans. D., v. 150, p. 1596 ; v. 161, p. 342 ; v. 192, p. 711.

posée aux ministres qui ne « se rapporte pas à la discussion de quelque question de la compétence de la Chambre » (1).

Parfois aussi, des questions sont corrigées par les fonctionnaires attachés à la Chambre, après avoir paru dans la feuille des avis {notice paper) ; ils en font disparaître les opinions, les arguments, ou autres irrégularités qu'elles pourraient contenir. Si possible, on doit, avant de faire ces modifications prévenir, le membre qui a donné l'avis (2).

Parfois aussi, un membre consultera au préalable le ministre sur la forme dans laquelle il lui posera une question (3).

Il est d'usage que les membres posent aux jurisconsultes de la Couronne (law officers), à la ^ ..

^ Il ' Questions

Chambre des Communes, des questions posées aux

jurisconsultes

sur des points de droit concernant les de la

affaires pendantes devant le Parlement ou touchant à des affaires d'intérêt public. Toutefois, ces jurisconsultes ne sont pas tenus de répondre. Ils sont les conseillers légaux du gouvernement ; en cette qualité, des fonctionnaires confidentiels; et « rien ne saurait avoir plus d'inconvénients » que de les voir exposés à être interrogés sur les avis qu'ils ont donnés ou peuvent être appelés à donner aux différents départements, ou sur leurs opinions au sujet de la rédaction d'un

(1) Le Speaker, /6.,v. 192, p. 839. Mir.ofParL, 1829, pp. 1096,

(2) Speaker, Hans. D., v 206. p. 468 ; May, Rep. Gom«. Business, p. 24, Corn. Pap., 1871, v. 9 ; Hans. D., v. 217, p. 803 ; V. 223, p. 607 ; v. 230, p. 1889.

,3) Ib., V.211, p. 607.

statute OU de tout autre document, ou encore sur des questions abstraites de droit, qui doivent être judiciairement tranchées (1).

De même le Secrétaire de l'Intérieur a refusé de répondre à une question qui lui était posée, parce qu'il s'agissait d' « une question de droit » ; « il n'est pas en effet de la compétence du ministre de l'Intérieur d'interpréter les statutes » (2). Toutefois, faite dans des limites raisonnables, laissée à la discrétion des jurisconsultes de la Couronne eux-mêmes, l'interpellation de ces fonctionnaires peut offrir des avantages considérables pour les membres de la Chambre et pour le public en générai.

En conséquence, il n'est pas rare que les jurisconsultes delà Couronne fournissent aux membres de la Chambre des Communes, des renseignements, en réponse à une question directe^ousur des points de droits soulevés au cours des débats (3). — Quand il s'agira par exemple, soit de déterminer la nécessité d'une législation complémentaire sur un sujet particulier (4), soit d'appliquer l'effet légal de certaines dispositions d'un Bill soumis à la Chambre (5), soit de trancher une question juridique qui intéresse toute la communauté (6), soit de prononcer sur la légalité de la conduite de fonctionnaires publics dans certains cas particuliers (7) .

(1) Sir. R. Palmer,I6.. v. 185. p. 1334 ; voir/ft.,v. 187, p. 1493 ; 76., V. 209, p. 766 ; v. 214, p. 1097 ; v. 216, p. 1623 ; v. 222, p.751 ; V. 234, p. 1436.

(2) Ib., V. 213, p. 867.

(3) Ib., V. 185, p. 1140.

(4) Ib.. V. 186, p. 902.

(5) Ib., V. 188, p. 608.

(6) Mir. ofParL, 1839, p. 4212 ; Hans. D., v. 201, p. 328.

(7) Mir. of Pari., 1833, p. 3746 ; Ib., 4834, p. 3399 ; Hans. D., V. 209, p. 1151 ; V. 210, p,. 886.

LES MIMSTRES AU PARLEME.NT ISô

La Chambre ne doit pas exiger des jurisconsultes de la Couronne une opinion en matière politique, mais leur demander simplement des renseignements sur les points de fait [i). On ne doit pas leur demander non plus leur opinion sur un litige entre deux parties (2), ni pour un cas hypothétique (3), ni sur un point qui doit être résolu par un juge ou par un jury (4), ni sur une question qui est susceptible d'être portée devant un tribunal (5j. Enfin, il est entendu que le renseignement juridique donné à la Chambre par les jurisconsultes de la Couronne exprime simplement leur « opinion individuelle (6) !> : celle-ci ne saurait être considérée comme ayant une autorité concluante, quelle que soit d'ailleurs la respectueuse considération à laquelle elle peut avoir droit (7).

D'après les usages du Parlement, des questions peuvent aussi être posées aux anciens ministres (8), au leader de l'opposi- a des membres tion (9), et aux membres du Parlement, ^'^'^ ^'

fonctionnaires publics subordonnés ou non politiques, en ce qui concerne les intérêts publics spéciaux qu'ils représentent. Ainsi par exemple, des questions peuvent être posées aux membres des commissions royales ou statutaires (10) ; à l'archevêque de Canterbury,soit en sa

iciiuLaii es \i-y)) , cl 1 arciieveque ue L<ai

(1) Hans. D., v. 185, p. 1331 ; 76., v. 234,

(2) Ib., V. 21o, p. 220.

(3) Ib\,v. 224, p. 388.

qualité de Président de la Chambre Haute de la Convocation, soit en toute autre qualité (1) ; aux administrateurs de la Galerie Nationale (pour expliquer et défendre les achats faits, sous leur responsabilité, pour cette collection) (2) ; à l'administrateur du British Muséum, qui agit en qualité de représentant parlementaire de cette institution (3) ; au Lord Chambellan sur les matières de sa compétence (-4) ; et aux membres du Conseil Métropolitain des Travaux Publics (Metropolitan Board of Works) (3).

Le droit de poser des questions à des membres privés de chaque Chambre est strictement limité, cependant, aux questions relatives aux Bills, motions ou autres matières publiques ayant un rapport avec les affaires pendantes devant le Parlement et dans lesquelles ces membres sont intéressés (6). Si une question ne rentrait pas dans cette catégorie, le Speaker interviendrait pour empêcher qu'elle soit posée, ou l'on préviendrait le membre interpellé qu'il n'est pas obligé de répondre, si cela lui déplait(7).

S'il est nécessaire d'exprimer des opinions ou de donner des raisons lors de la position d'une question à la Chambre desCommunes, l'interpellateur a la faculté de

(1) Hans D., v. 188, p. 1168 : Ib., v. 196, p. 5.

(2) Ib., V. 198, p. 652.

(3) Ib., V. 201, p. 1737.

(4) Ib., V. 222, p. 1277.

(5) Le Speaker, Ib , v. 209, p. 1954 (Le Metropolitan Board of Works est remplacé maintenant par le London Gounty Gouncil, — Walpole).

(6) Hans. D., v. 63, p. 491 ; voir Ib., v. 155, p. 1345 ; v. 166, p. 2028 ; V. 174, p. 1914.

(7) Ib., V. 76, p. 1177 ; v. 209, p. 141 ; v. 228, p. 1758 ; v. 234, p. 1239 ; voir v. 75, p. 1211.

demander l'ajournement de la Chambre (1). Mais ce privilège, par un accord unanime, a été réservé aux cas exceptionnels ; s'il n'était exercé avec une grande discrétion il nuirait à la bonne conduite des affaires (2). Il est aussi d'usage de laisser poser des questions aux ministres au moment où la motion est faite d'entrer en comité des subsides (3) ; sur cette motion s'élèvent souvent des discussions à bâtons rompus. Toutefois, un ministre auquel deux ou plusieurs questions distinctes ont été posées n'a pas le droit de parler deux fois. Malgré l'inconvénient évident de cet usage, un ministre, en ces circonstances, doit réserver sa réponse jusqu'au moment où il peut répondre à toutes les questions à la fois (4).

Les réponses doivent être restreintes aux points delà demande et doivent se borner aux explications nécessaires pour rendre la réponse Réponses

i r aux questions

intelligible (5). Mais il a toujours été d'usage d'accorder, à cet égard, une plus grande latitude aux ministres de la Couronne (6).

(1) Hans. D., v. 196, p. 730 ; v. 201, p. 971. (En vertu du nouveau règlement, fait en 1882, cette motion ne doit pas être faite, à moins qu'un membre, se levant de sa place, ne propose de demander l'ajournemenl, à l'effet de discuter une matière déterminée d'intérêt publii" et urgente. Il faut aussi que quarante membres au moins se lèvent de leur banc pour soutenir la motion). — [Walpolej.

(2) Le Speaker. Ih.,x. 196, p. 19 ; voir Ib., v. 212. pp. 1132- 1137 ; V. 233, p. 978 ; v. 23o, pp. 684, 689.

(3) Sur la modification de cet usage en 1896, Gpr. Anson, the law and custoni of the Constitution, 3' édit., 1897, t. I, p. 271 {les traducteurs).

'i) Corn. Pap.. 1834, v. 7. p. <4 : Ib., 1871, v. 9, p. 32 (3 Mir. of ParL, 1831, p. 208 : Hans. D., v. 198, p. 452. (6) Le Speaker, /6., v. 161, p. 497 ; v. 174, p. 1423.

L'habitude s'est encore fortifiée de faire à la Chambre des Communes des enquêtes minutieuses sur lésé vénementspolitiques de toutesles partiesdu monde (1), et, parfois^ des questions sont posées auxquelles les ministres jugent inopportun de répondre. En ces occasions, il n'est pas rare que le ministre questionné entre largement dans les détails, en évitant, néanmoins, de répondre directement à la question. Cette « façon de faire est souvent suivie avec succès, lorsqu'il s'agit de répondre à des questions auxquelles il serait indiscret de donner une réponse directe » (2).

Quand un ministre refuse de répondre à une question d'intérêt général, le sujet peut être soumis à la Chambre par une motion spéciale (3). Cette procédure est parfois préférable, parce qu'on ne doit rien proposer, sous forme de question, qui puisse faire naître une discussion, anticiper sur des explications qui ne peuvent être convenablement données que dans un débat général (4), et attaquer le caractère ou la conduited'un membre du Parlement f5) ou d'un fonctionnaire public (6). Dans ces hypothèses, une motion doit être proposée à la Chambre.

On peut citer de nombreux précédents dans lesquels des ministres de la Couronne ou d'autres membres ont refusé de répondre à de s questions qu'ils considéraient comme inutiles, inopportunes, inusitées inconvenantes

(1) Voir Corn. Pap., 1852-3, v. 25, p. 303.

(2) Lord l'almerston. Hans. D., v. 170, p. 359.

(3) Mir. of Pari. 1838. pp. 5381, 538G, 5370.

(4)/6., 1831, p. 2201 ; Hans. D., v. 109, p. 1932 ; v. 186, p. 126 ; V. 194, p. 716 ; v. 219, p. 1059 ; v. 233, p. 324 ; et voir Rep. Gorn^ Public Husiness. Com. Pap., 1861. v. 11, p. 441.

(5) I e Speaker, Hatn. 1).. v. 210, p. 39.

(6) 16., V. 213, pp. 554, 842.

OU comprenant des faits d'une trop grande gravité pour être traités sous forme de réponse à une question. Généralement, on donnedes raisons aurefus deréponse ; parfois aussi, lorsque la question est particulièrement critiquable, on n'y prête aucune attention (1).

A la Chambre des Lords, une plus grande latitude existe pour les questions: jusqu'à ces der-

I • '111 r^ -1 Position des

mers temps, un avis préalable suiiisait. questions au sein Mais ceci avait beaucoup d'inconvénients; '^ Ve^s Lord?'^'' on avait, en effet, coutume de laisser s'engager des débats, à la Chambre des Lords, sur la position des questions et la réponse ; on discustait le sujet de ces interpellations, sans qu'aucune question formelle eût été posée devant la Chambre (2). Aussi en 1867, une commission de la Chambre des Lords recommanda que, en vue d'attirer l'attention des Pairs sur les questions qui les intéressaient et sur lesquelles un débat pouvait s'élever, avertissement fût donné sur la feuille des avis de toutes celles qui exigeraient un délai (3). Après avoir dûment délibéré, la Chambre décida, le 2 avril 1868, qu'il était désirable, lorsqu'on entend faire un exposé ou provoquer une discussion, au sujet d'une question, d'en donner avis, Sfif/^éHeiï dans les ordres du jour et avis (4). »

(1) Mir. of Pari,, 1828, p. .516 ; Ih.. 1829, p. 137 : 1831, p 1262, 1831-32, pp. 1197, 2427 : 1833, p. 1060 ; ls39, p. 171 : Hans. D, ; V. 184, pp. 1639, 2164 ; v. 185, pp. 1239, J327 ; v. 192, p. 2133: V. 212, p. 342.

(2) May, éd. 1883, p. 337 ; Rans. D , v. 187, p. 367 ; v. 188, p. 1233.

(3> Lords' Jour., v. 99, p. 497 : voir Hans. D., v. 189, p. 1329; V. 190. p. 137.

(4) Ib., V. 191, p. 693 : v. 194, p. 933.

Cependant, cette règle ne s'étend pas aux questions d'urgence et n'est pas toujours observée (1).

Parfois, des renseignements sur une motion qui a fait l'objet d'une enquête de la part des ministres, sont fournis postérieurement, à la fin de la session, sans qu'une question nouvelle soit posée et une motion nouvelle présentée (2). Les ministres peuvent aussi communiquer spontanément une information, sans qu'aucune question ait été posée (3).

Les ministres de la Couronne peuvent faire au Parlement des déclarations comme suite des informations qu'ils possèdent,sans être obligés de produire à l'appui une preuve écrite (4 j. Mais ils n'ont pas le droit de lire ni de citer des extraits d'une dépêche ou autre document officiel qui n'est pas soumis à la Chambre, à moins qu'il ne soient prêts à en faire le dépôt sur son bureau . Toutefois, cette règle s'applique uniquement aux documents publics et à ceux qui peuvent être produits sans préjudice pour l'intérêt général.

(i) Hmis.D.. V. 201, p. 1462.

(2) Mir. of. Pari., 1830-31, p. 350 ; Hnns. D., v. 121, p. G8o.

(3) Mir. ofParl., 18 juillet 1831, p. 638.

(4) Palmerston, Hans. D., v. 170, pp. 1585,1841 ; Att.-Gen. (Paliiier), Ib., v. 179. p. 489.

(5) Voir cas cités dans Mhv, éd. 1883, p. 378 : Hans. D., v. 186, p. 907 ; V. 190. p. 667 ; v. 203, p. 1118; v. 209, p. 1157; v. 219, p. 1029 ; V. 232, p. 112.

Nomination et Contrôle des Commissions royales, statutaires et départementales.

Pour la préparation des mesures soumises à l'examen du Parlement, ainsi que pour la conduite des enquêtes publiques faites sur des ^d.^n'^quIJ^'^^ matières nécessitant l'action du gouvernement exécutif, les ministres de la Couronne doivent nécessairement trouver un concours éclairé, qui leur permette de recueillir des informations précises sur toutes les questions d'intérêt général.

Pour la préparation des mesures législatives, le temps des ministres du Cabinet est évidemment absorbé à tel point par leurs fonctions officielles, que peu d'entre eux peuvent donner leur attention aux matières importantes et étudier les conséquences qui résulteraient pour le pays des mesures adoptées» (1). Afin d'offrir au gouvernement^ sur ce points un concours effectif, les Chambres du Parlement avaient l'habitude, dans ces dernières années, de nommer des commissions choisies, soit sur la demande, soit d'accord avec les ministres, pour examiner les questions importantes pour lesquelles il est nécessaire de ne légiférer qu'après enquête.

Mais le concours de ces commissions parlementaires peut présenter des inconvénients ; il tend, en effet,

1) Lord John Russell, Report on Officiai Salaries, Com. Pap., 1850, V. 15, Kvid. 1225.

142 l'exécutif et le parlement

à diminuer la responsabilité qui, en réalité, pèse sur les conseillers de la Couronne. De plus, ces commissions poursuivent leurs enquêtes au milieu dutracasdes autres devoirs parlementaires ; et il est parfois arrivé qu'après des recherches prolongées sur un sujet particulier, une commission parlementaire s'est vue dans l'obligation de renoncer à terminer l'enquête à sa propre satisfaction, et de recommander la nomination d'une commission royale qui pourrait consacrer à cette étude une attention plus soutenue et plus complète.

Les enquêtes préliminaires faites par les commissions

royales sont d'une valeur inestimable ^ particuUère ^ pour le fonctionnement du gouvernement

parlementaire. Non seulement elles permettent de procéder à une constatation des faits, mais elles font fréquemment connaître, sur le sujet en question,une foulede renseignements,qui ne pourraient être obtenus par un autre moyen . Le rapport présenté par une commission éclairée et impartiale est souvent de la plus haute valeur pour instruire et pour éclairer l'opinion publique : « les questions le paupérisme, l'administration du poor law, la criminalité et l'administration pénale, la législation sanitaire et les dangers qui résultent d'un travail excessif dans les manufactures, en sont des exemples frappants. Les commissions d'enquêtes sont arrivées par leurs travaux à bouleverser les principes essentiels et presque tous les faits que l'on tenait pour élémentaires et sur le fondement desquels le public, les commissions parle-

LES 3IIN1STRES AU PARLEMENT 143

mentaires et les hommes d'Etat se préparaient à légiférer » (1).

Ce n'est pas seulement aux ministres de la Couronne, pour la préparation de leurs mesures législatives, que les commissions royales sont utiles ; elles sont aussi un moyen d'investigation impartial pour toute question sur laquelle la Couronne et le Parlement ont besoin d'être éclairés. Nous indiquerons donc les règles applicables à la nomination de ces commissions et à leur fonctionnement.

Une commission royale peut être nommée par la Couronne, soit spontanément et en vertu de sa Prérogative (1), soit en exécution concernant les

,, T ... 1, i . 1 T-> 1 I commissions

d une disposition d un Act du Parlement, soit sur la demande de l'une des Chambres du Parlement. Une adresse conjointe des deux Chambres à la Couronne n'est pas nécessaire, et cela n'a lieu que lorsqu'un sta- M^ particulier l'exige expressément : ainsi, par exemple, r Act 15 et 16 Victoria, c. 57 requiert une adresse conjointe pour la nomination d'une commission d'enquête sur l'existence de manœuvres de corruption dans un collège électoral (2).

(1) Article de M. E. Ghadwick, C. B., lu à la Société pour l'avancement de la réforme du droit, 29 janvier 1859, sur la préparation des mesures législatives parle cabinet, par les commissions parlementaires et par les commissions d'enquête : dans Law Amendment Jour., 3 février 1859.

(1) Hans. D., V. 214, p. 1361.

(2) Pour le détail des pouvoirs de ces commissions, voir Rep. Gom^. on Gorrupt Practices, Com. Pap., 1870, v. 6, p. 19 ; voir aussi May, Pari. Prac, éd. 1883, p. 730.

144 l'exécutif et le parlement

Ainsi, les commissions sont nommées indifféremment sur l'adresse de l'une ou de l'autre Chambre ; toutefois, la demande émane plus fréquemment de la Chambre des Communes (1) que de la Chambre des Lords (2) ; et, tel est le respect ordinairement témoigné aux désirs exprimés par l'une ou l'autre Chambre du Parlement, que l'adresse eût-elle été votée malgré l'opposition des ministres, Tusage est que la Couronne fasse procéder à la nomination (3).

A la vérité, le pouvoir constitutionnel de la Couronne de nommer des commissions d'enquête a été mis en doute (4) ; mais, les raisons alléguées, quelque puissantes qu'elles aient pu être au temps du gouvernement par la prérogative, sont tout à fait incompatibles avec notre système politique actuel. — Depuis l'établissement de la responsabilité ministérielle, les commissions sont devenues un rouage reconnu de notre mécanisme gouvernemental ; et on admet maintenant, sans difficulté, que, confinées aux matières pouvant légitimement faire l'objet d'enquêtes, elles sont extrêmement utiles et offrent bien des avantages (5).

(1) Corn. Jour., v. 118, pp. 2o0, 265, 363, 377 ; v. 119, pp. 215.

(2i Lord' s Jour., v. 93, p. 633.

(3) Site of Ihe National Gallery, Hans. D., v. 142, p. 2154 ; Ib., V. 143, p. 510 ; Pêches maritimes, Ib., v. 171, pp. 261, 515

(4) Toulmin Smith, Government bij Commissions, pp. 150,168; voir aussi les débats à la Chambre des Communes des 23 avril, 18 juillet 1850 , sur les commissions d'enquête projetées pour les Universités d'Oxford et de Cambridge ; et les opinions légales dans Com. papers, 1852, v. 22, App. A et B au Rapport de VOxford University Commission ; aussi Amos, Fifly Years Eng . Const., p. 113.

(5) Cox. Inst. Gov . Eng., p 155 ; Trevelyan, Life of Mncaulay, V. 2, p. 59. Dans l'année fiscale de'1867-8, vingt-trois commis-

D'ailleurs, le Parlement est dûment renseigné, dans les estimâtes annuels, sur la nomination, les pouvoirs, les travaux et les dépensés de toutes les commissions nommées par la Couronne et sur la durée probable de leurs enquêtes (1).

Ces commissions peuvent être nommées, soit par la Couronne, soit par le chef d'un des départements de l'Etat, pour examiner spécialement un abus ou un vice signalé dans l'administration d'un département public (2), ou bien encore pour réunir des renseignements sur une question importante et donner ensuite des conseils à la Couronne sur ce point.

Il serait inconstitutionnel de renvoyer à une commission royale « des matières rentrant dans , . . *

•^ Limites

les attributions élémentaires du gouverne- de leur

action et de

ment exécutif et dans ses relations avec le leurs Parlement ; il le serait aussi d'enquêter au ^^^ sujet d'une plainte soulevée par une décision déterminée du Parlement sur une question donnée (3), ou de nommer une commission pour faire échapper les ministres à la responsabilité encourue, ou pour faire le travail d'un département public, qui a toutes facilités pour obtenir des renseignements sur des questions de détail et

sions d'enquête temporaires siégèrent à la fois. Civ. Serv. Est. 1868-9, classe II, p. 63, fin 1874-5, il y en eut dix-neuf à la fois.

(1) Ib., 1869-70, p. 411. La Commission de l'Education primaire en Irlande fut d'abord nommée pour quatorze mois, mais, en réalité, la durée en fut prolongée plus d'une fois. Les dépenses occasionnées par cette commission excédèrent de beaucoup la somme octroyée (/faîis. D., v. 201, p, 739).

(2) Voir 3« Rep. Gome Civ. Serv. Exp., p. 62, Corn. Papers, 1873, V. 7.

(3) Hans. D., v. 217, p. 1067.

qui est directement responsable devant le Parlement. Il serait encore inconstitutionnel d'enquêter sur les actes de mauvaise conduite qui ont pu être commis par un juge ou par un ministre d'Etat, et qui doivent être examinés par la Chambre des Communes, ou encore sur la conduite de personnes accusées de crimes, à moins qu'il ne s'agisse d'officiers de la Couronne. Dans ce dernier cas, le droit de faire procéder à une enquête sur leur conduite, par le moyen d'une commission, estexpressément reconnu par un Act du Parlement (1). Une commission ne doit pas non plus être nommée avant que le gouvernement ne soit en mesure de donner à ses commissaires des instructions précises (2).

Une commission d'enquête doit borner ses opérations à obtenir des renseignements, et à indiquer les points sur lesquels il lui semble bon que l'action législative ou executive soit dirigée.

Aucune commission ne doit être invitée à « s'occuper d'une question de politique », de peur qu'elle ne franchisse les limites de la responsabilité ministérielle et n'empiète sur le terrain qui appartient au Parlement (3).

Les commissions sont ordinairement nommées par

le département exécutif auquel elles res-

derc(î^'imi*ssrons sortisscut, soit par un secrétaire d'Etat,

soit par la Trésorerie, soit par tout autre

(1) Cas de M. Balfe, Ib.. v. 156, p. 1094 ; Commission d'enquête sur les émeutes de Belfast. Ib., v. 177, pp. 345, 378, 401 ; U. a. Q. B. Rep., V. 46, p. 481.

(2) Hats. Prec, v. 4, p. 70, 113; Hans. D.. v. 170, pp. 915- 919 ; Ib. (M. Gladstone), v. 175, pp. 1208, 1219 ; voir aussi, Ib., V. 219, p. 1396 ; Toulmin Smith, sur les Commissions, pp. 150-159.

(3) M.Gladstone. Hans. D., v. 177, pp. 233,236; Ib.. v. 217, p. 664 ; Sir S. Northcote, Ib., v. 184, p. 1731 ; voir aussi V. 185, pp. 1768, 1781 ; v. 194, p. 241.

LES MhNISTRES AU PARLEMENT 147

département (1). A moins d'ordres contraires, il rentre dans les fonctions du ministère de l'intérieur de conduire la correspondance avec les commissaires. En règle générale, « tous les rapports des commissaires royaux dépendent du ministère de l'Intérieur seul » (2).

Il est d'usage, en toutes circonstances, que les ordres royaux envoyés à la commission soient plus clairement expliqués dans des instructions émanant du service administratif spécialement intéressé à l'enquête (3).

Si l'enquête a été ouverte sur la recommandation de l'une des Chambres du Parlement, le gouvernement a toujours le droit de la faire plus complète que ne le démandent les termes de la résolution parlementaire (4).

Les personnes nommées pour faire partie des commissions royales ou statutaires sont choi- ^, .

•^ Choix

sies, sans tenir compte de leurs opinions des

. . commmissaires

politiques, parmi les partisans ou les adversaires du gouvernement au pouvoir (5). Le choix est généralement dicté par leur connaissance du sujet ou par leurs aptitudes spéciales.

Quelquefois, — mais cela dépend du gouverne-

il) Corn. Pap., 1859, sess. 2, v. 43 pp. 557-359; Hans. D., V. 191, p. 1436. La Commission des Chemins de fer (Irlande) fut nommée par une décision delà Trésorerie du 15 octobre 1867 (voir Corn. Pap., 1867-8, v. 32).

(2) Gox. Inst. Eng. Govt, p. 672; Ha7is. D., v. 187, pp. 880,

(3) Hans. D., v. 183, p. 1769.

(4) Lord Derby. Hans. D., v. 188. p. 489.

(5) Hans. D., v. 193, p. 972; Ib., v. 19G, p. 422; v. 204, p 764 ; V. 218, p. 88.

148 l'exécutif et le parlement

ment, — des membres de l'une des Chambres ou des deux branches de la législature sont nommés dans certaines commissions importantes, non pas seulement à cause de leur capacité personnelle, mais aussi en vue d'obtenir une représentation directe et efficace de la commission dans le Parlement.

En règle, les membres du ministère ne font pas partie des commissions d'enquête ; en effet, ils peuvent être appelés plus tard et à la suite de l'enquête, à prendre une décision sur une matière d'ordre exécutif, et il peut y avoir une question de politique générale sur laquelle un ministre de la Couronne ne doit pas avoir déjà fait connaître son opinion. Cette règle comporte cependant des exceptions. Il serait parfaitement juste et naturel de nommer un ministre de Cabinet membre d'une commission d'enquête sur des manières affectant particulièrement le département qu'il dirige, ou d'une commission chargée de traiter des sujets n'ayant aucun rapport avec la politique.

En tous cas, une commission d'enquête ne doit pas avoir un caractère de « parti » ; elle doit comprendre la représentation la plus loyale et la plus entière de toutes les opinions sur les questions soumises à l'enquête, même de celles que l'on pourrait appeler « avancées et extrêmes ». J'ajoute que la composition d'une commission royale est soumise à la critique parlementaire (1).

Quand une commission doit être instituée en vertu

(1) Hans. D., v. 185, p. 190, 514; Ib., v. 188, pp. 121-125,

d'un ad du Parlement, le choix de ses membres devrait en être laissé au gouver- sutuTaTre's^ nement exécutif (1). Toutefois, si on se proposait de confier de larges pouvoirs législatifs aux commissaires, il conviendrait de demander le concours du Parlement pour les choisir. De même encore, s'il s'agissait d'une commission nommée en vertu des dispositions de Vact 15 et 16 Vict. c. 57, sur une adresse conjointe des deux Chambres,en vue de faire une enquête sur les pratiques de corruption usitées dans un collège électoral, il serait nécessaire de faire entrer dans la commission les « personnages désignés dans cette adresse, » à condition qu'ils aient les qualifications particulières requisespar le stattite susvisé. Dans ce cas, il est d'usage de faire mention,dans l'adresse, du nom des commissaires proposés, au moment où elle est introduite pour la première fois à la Chambre des Communes (2). Cette résolution est habituellement présentée par l'Attorneygeneral ; néanmoins, elle peut émaner d'un membre privé. D'ordinaire, on laisse aux ministres la faculté, soit de choisir les commissaires eux-mêmes, soit de présenter au Parlement les noms des personnes dont ils recommandent la désignation dans Vact ou l'adresse.

(1) Hans. D., v. 194. )). 1410 ; v. 211. p. 2208 ; v. 212, p. 25. Voir les observations de M. Gladstone priant les membres de la Chambre de prendre la responsabilité de désigner un commissaire proposé, /6.,v. 192, p. 1941 ; voir aussi,//)., V. 193, pp. 1638, 1905. Voir toutefois le cas des Epping Forest Commissioners, Hans. D , V. 208, p. 621 ; 76., 26 avril 1877.

(2) 15 et 16 Vict. c. 37, Sect. I. Cette disposition fut insérée dans le Bill par la Chambre des Lords, Hans. D., v. 122, pp. 567, 572, 587 ; voir 32 et 33 Vict. c. 63: Com. Jour., v, 121, pp. 271,

(3) Hans. D., v. 186, p. 995; v. 193, pp. 3, 15, 1270.

150 l'exécutif et le parlement

En 1692, les commissaires chargés de déterminer l'assiette du land tax furent désignés dans le Bill (1) et ce précédent a été fréquemment suivi (2).

Au cas d'institution d'une commission royale distincte d'une commission statutaire, il n'est pas d'usage de communiquer, au préalable, au Parlement les noms des personnes destinées à en faire partie, comme une sorte d'invitation à discuter le choix de la Couronne (3) .Parfois, cependant,le ministère préfère suivre cette méthode (4); mais lorsqu'il s'agit d'une commission statutaire, s'il appartient au gouvernement de donner ou de refuser au Parlement connaissance des noms des commissaires, qu'on veuille ou non les insérer dans VAct, il n'est pas sans exemple qu'on les soumette à l'approbation parlementaire; on se propose ainsi d'arriver à une entente cordiale entre la Couronne et le Parlement dans la solution d'une question déterminée (5).

Le moment auquel doivent être présentés au Parlement les noms des commissaires ou des membres d'un conseil, que l'on se propose d'insérer dans un Bill, varie selon la nature du Bill et suivant la portée des modifications possibles au cours de son passage devant le Parlement. Parfois,les noms paraissentdans le Bill, dès son in-

(1) Macaulay, Hist. of Eng.,\. 4, p. 317.

(2) Voir Act 30 et 31 Vict. c. 51. Bill des écoles publiques de 1868, sec. 16-20. Commission de l'Emprunt pour les Travaux publics en 1817, 57 Geo. III, c. 34, et de nouveau en 1875, ff ans, D., V., 226 p. 537.

commissaires

troduction ; d'autres fois, c'est seulement après que le Bill a été presque complètement examiné en comité (1). Les fonctions de membre d'une commission royale sont presque toujours gratuites. Il n'en est ^^ ^ ,.

r ^ J o Rémunération

autrement que lorsqu'elles exigent une ^es

très haute habileté professionnelle ; on accorde alors une rémunération pour le temps et le travail dépensés. Les dépenses faites par les commissaires dans l'exercice de leurs fonctions, sont naturellement payées sur les fonds publics (2j.

La commission royale a l'habitude, sur l'objet de l'enquête, non seulement de recevoir des témoi-

Pouvoirs

gnages oraux, mais aussi des communications écrites de lapart des personnes compétentes qui veulent bien s'adresser à elle. La commission peut siéger dans toute partie du Royaume-Uni. Ses membres ont, en outre, la faculté, lorsque leurs investigations l'exigent, d'ordonner et de diriger des expériences, de se rendre compte de l'exactitude de certaines théories ou de l'utilité de certaines inventions, etc.

A moins d'y être expressément autorisée par un Act du Parlement, aucune commission ne peut

^ Pouvoirs

contraindre à produire des documents, ou coerciti s des

. /o\ 11 X commissions

des témoignages (3) ; elle ne peut, non

plus, faire prêter serment (4). Il est vrai, VAci de

Lord Brougham de 1851, relatif à la modification de

(i) Hans. D.,v. 214, pp. 600. 1191.

(2) Hans. D., v. 200, p. 1362 ; Corn, pap., 1856, v. 38, p. 393 ; Ib., 1859, V. 15, p. 561 : Ib., 1867, v. 40, p. 361.

3. Gox. Bint. Commoyiwealth, p. 2o[ ; Toul min Smith, Govt. by Comm.. p. 202; Laiv Mag ., v. 15, p. 85.

(4) Toulaiin Srailh, p. 188; Hans. D., v. 214, pp. 1334-

la loi sur le témoignage porte bien que « tout commissaire» ... qui, maintenant ou dans l'avenir, a, en vertu de la loi ou par le consentement des parties," autorité pour entendre, recevoir et examiner des témoignages » aura « le pouvoir de faire prêter serment à tous les témoins légalement appelés devant lui » (1). Mais cet Act ne s'applique qu'aux commissaires nommés par les tribunaux pour des questions juridiques ; il ne s'étend pas aux commissions ordinaires nommées par l'autorité royale ou par disposition législative.

En certaines circonstances, la Couronne a, indubitablement, assumé le droit de conférer aux commissaires nommés en vertu de la Prérogative « tout pouvoir et autorité, en cas de besoin, pour exiger la prestation de serment de toute personne appelée à déposer devant eux » (2). Mais il est fort douteux que cela soit légal ; et aujourd'hui, la Couronne ne s'arroge plus ce pouvoir; en sorte que l'absence de moyens de coercition a souvent empêché une commission royale d'obtenir des informations complètes et impartiales sur l'objet de son enquête (3). D'autre part, on s'est fréquemment adressé au Parlement pour faire conférer, en certains cas, extrao"dmI!res ^^^ commissaircs royaux, des pouvoirs complémentaires, et pour faire nommer des commissions statutaires munies de pouvoirs extrait) 14 et 15 Vict. c. 99, sec. 16. Mais voir la décision sur cette clause dans Reg. v. Hallett, 2 Denison C. C. 237.

(2> Par exemple, la Marine, Commission sur les chantiers maritimes en 1860, Com. pop., 1861, v. 26, p. 3 ; Commission sur l'emploi des enfants (1862), Ib., 1863, v. 18. p. 3 ; Con)mission sur l'Ejilise d'Irlande, 1867, Ib., 1867-8. v. 23.

(3) Voir Lord Campboll. Hans. D., v. 65. p. 491 : Stat. 5 et 6 Will. IV. c. 62, sec. 13 ; Smith, Pari. Remem., 1857-8, pp. 21, 51 ; Ib., 1865, p. 43.

ordinaires (1). On a pris Thabitude de définir dans l'Act lui-même les pouvoirs précis que l'on voulait conférer à une commission statutaire, et cela comprend généralement le droit de coercition dont nous avons déjà parlé (2). Mais il n'y a pas d'exemple que l'on ait donné à une commission statutaire le droit de faire prêter serment, sauf au cas « où la mauvaise conduite indivi" duelle est directement en cause » (3).

Dans les limites des fonctions qui leur sont assignées et sous l'obligation de se conformer à l'Act du Parlement qui les définit, les commis- intérieure sions ont « le pouvoir absolu de régler la procédure de leur propre juridiction et d'admettre à leurs séances ou d'en exclure toute personne qui leur plaît » (4.) Mais^ ainsi qu'on le verra, elles sont exposées, dans certaines circonstances, à voir leurs délibérations examinées par l'une ou l'autre Chambre du Parlement,

Toutes les dépenses concernant les commissions royales temporaires sont payées sur les

^ *^ r^ i/ Dépenses

crédits annuellement votés à cet effet par des le Parlement (5). Mais il n'est pas d'usage que les commissaires fassent des dépenses extraordinaires sans la sanction préalable du ministère de l'Inté-

(1) Par exemple, voir Stat. 1 et 2 Geo. IV. c. 90; 3 Geo. IV. c. 37;r)Geo. IV. c. 20, sec. 11 ; 3et4,WilI. IV. c. 37, sec. 165; 17 et 18 Vict. c. 117 ; 30 et 31 Vict. c. 104 ; 33 et 34 Vict. c. 105 ; voir Hans, D., v. 197, p. 755.

(2) Acls 34 et 35 Vict. ce, 85, 86, 93. v3)M. Fortescue, Hans.D., v. 214. p. 1349.

(4) Hans. D., v. 188, p. 1437 ; v. 215, p. 1024 ; v. 216, p. 168 ; V. 236, p. 539.

(5) Voir Giv. Serv. Est., 1887-8, p. 485, Com. Pap., 1877, v. 57.

commissions

154 l'exécutif et le PARLE3IENT

rieur, qui, naturellement en aurait au préalable référé

à la Trésorerie (1). Comme frein aux agissements des

commissions, en matière pécuniaire, on

Secrétaire , . , .

exige que le secrétaire, même s il s agit d'une commission statutaire, soit nommé par le gouvernement exécutif ou avec son approbation directe. Souvent, il est choisi dans la commission elle-même. Sauf le cas où une compétence spéciale implique un autre choix, il est assez fréquent de choisir le secrétaire d'une commission parmi les fonctionnaires subordonnés de la Trésorerie (2J.

Une commission royale reste en fonctions jusqu'à ce qu'elle ait terminé ses travaux, à moins que sa durée ne soit expressément limitée par les termes des lettres patentes d'institution, ou de VAct du Parlement qui l'a créée ; ou à moins qu'elle ne soit révoquée et déchargée de ses fonctions par la Couronne ou par un Act du Parlement (3).

Pour révoquer une commission de la Couronne, il est nécessaire d'émettre un tvarrant sous

Commissions , . , . , . ,n / , t

la Signature [royal stgn manual) (4). Lorsque l'enquête entière ou une partie spéciale est terminée, les commissaires présentent leur rapport à la Couronne par l'intermédiaire du Secrétaire d'Etat pour l'Intérieur. Le rapport doit être signé par tous les commissaires. Quelques-uns d'entre eux se trou- Rapport , . . ,

vent-ils en desaccord avec la majorité sur

les termes du rapport, ils sont libres de faire enregistrer

(2) /6., V. 188, pp. 436,527.

(3) Voir Act 36 Vict. c. 13.

{2k]Hans. D., v. 194, p. 1544.

leur dissentiment, en consignant leurs opinions individuelles soit dans des paragraphes adjoints au rapport, soit dans des mémorandums annexés et signés par eux (1). Le rapport est ordinairement transmis au Parlement par ordre, ou communiqué en réponse à une adresse. Les commissaires royaux ne sontpasdirectement responsables vis-à-vis du Parlement, mais seulement vis-à-vis de la Couronne (2), et les Chambres ne doivent pasintervenirdans leurs opérations, sauf le cas où il pourrait être démontré qu'ils ont agi injustement, ou qu'ils étaient incompétents, ou qu'ils sont d'une façon quelconque indignes de la confiance du gouvernement ou du Parlement. Dans ces hypothèses, chaque Chambre est libre de demander à la Couronne leur révocation (3).

Il existe encore une autre sorte de commissions, d'un caractère moins important, mais qui, néanmoins, sont d'une grande utilité départementales pour la marche des affaires de l'administration ; je veux parler des commissions dépari ementales (departmental committees) , nommées par minute (4j de la Trésorerie, ou par l'autorité d'un secrétaire d'Etat, en vue d'ouvrir des enquêtes sur des affaires d'intérêt général et de proposer des améliorations ou des remèdes aux défauts ou aux imperfections évidentes de l'orga- * nisation administrative (1). Ces commissions se com-

(1) Voir Second Rep. Juflicature Comm., Comm. Pap., 1872, V. 20 ; Second Rep. Légal Departmenls Comm., Ib., 1874, v. 24. {2) H ans. D., v. 158, p. 2083.

(3) Ih., V. 158, pp. 902, 903 ; v. 203, p. 800.

(4) Copie de la minute de la Trésorerie du 12 avril 1853, nommant une commission d'enquête pour l'organisation du service civil permanent, dans Com. Pap., 1854-5, v. 30, p. 375.

156 l'exécutif et le parlement

posent ordinairement de deux ou plusieurs fonctionnaires permanents pleins d'expérience, appartenant aux départements particulièrement intéressés dans les études proposées, et auxquels se joignent fréquemment un Lord de la Trésorerie ou quelque autre membre subordonné du Ministère. Il n'est pas d'usage de communiquer au Parlement les noms des personnes chargées de ces enquêtes; il ne faut pas les exposera des responsabilités auxquelles elles ne doivent pas être soumises (2).

Si un fonctionnaire politique fait partie d'une commission départementale et qu'un changement de ministère se produise avant que ses travaux ne soient achevés, la commission est, par cela même, nécessairement dissoute. Toutefois, si elle avait achevé son rapport, il lui serait permis de le présenter au nouveau ministère comme document non officiel, comme simple projet de rapport exposant ce que la commission projetait de comprendre dans son rapport définitif ; ce projet recevrait l'attention particulière du gouvernement (3).

Les fonctionnaires publics salariés, lorsqu'ils font partie d'une commission départementale.

Dépenses '- ^

des ne reçoivent aucune allocation additionnelle pour leurs services. Il est permis de rémunérer les personnes qui n'occupent pas déjà une fonction officielle et qui sont nommées pour ce service ;

(1) Voir les observations de M. Gladstone sur l'utilité d'une commission officielle composée d'hommes expérimentés, à l'effet d'étudier une question de réforme administrative, Hans. D., V. 493, p. 320.

(2) Ih., V. 215, p. 523.

(3 Ib., V. 188, p. 1909 ; Com, Pap., 1867, v. 39, p. 425.

commissions

la somme est ordonnancée par une minute de la Trésorerie et inscrite au compte des dépenses imprévues au titre civW (civil contingeucies) (1). Elle tombe ainsi sous le contrôle de la Chambre des Communes, quand un crédit est demandé à la Commission des subsides par prélèvement sur ces fonds.

Les rapports émanant des commissions départementales sont habituellement considérés comme documents confidentiels ; ils ne sont communiqués au Parlement que si le gouvernement le veut bien (2).

(1) Corn. Pap., 1854-0, v. 30, p. 376.

(2) Hans.D., v. 170, p. 198: Ib.,v. 215. pp. 526, 1558 : v. 223, p. 723 ; Mir. of Pari., 1840, p. 1120.