CHAPITRE IV

LES DEVOIRS PARLEMENTAIRES DES MINISTRES ET LEUR RESPONSABILITÉ DEVANT LE PARLEMENT

Les devoirs parlementaires de chaque ministre en particulier .

Nous allons examiner les devoirs qui incombent à chacun des membres de l'administration dans ses rapports avec le Parlement. Nos observations sur ce chapitre s'appliquent surtout à la Chambre des Communes. C'est là que l'on exige des ministres de la Couronne le plus de travail et de responsabilité.

Mais auparavant, examinons brièvement les places assisjnées par l'usasre. dans les Chambres,

Places des ° A ^ '

leaders aux Uadevs du gouvernement et de l'oppo-

parlementaires

sition.

Dans la Chambre des Lords, les membres de l'administration sont assis sur le premier banc, à la droite du sac de laine ; ce banc est, en conséquence, connu comme le banc ministériel ou de la Trésorerie ; les Pairs qui ont l'habitude de voter avec le ministère, occupent les autres bancs du même côté de la Chambre . Les Pairs

de l'opposition sont rangés du côté gauche de la salle ; tandis que ceux qui désirent garder une attitude politique neutre, siègent sur les bancs placés transversalement entre la table et la barre (1).

Dans la Chambre des Communes, le premier banc, à droite du fauteuil présidentiel, est réservé, aux ministres de la Couronne ; il est appelé : Trésoreri'e le banc de la Trésorerie. Le premier banc du côté opposé est,généralement,occupé par des conseillers privés et d'autres membres qui ont été des ministres de la Couronne (2). L'installation réservée aux membres qui désirent avoir une attitude neutre entre les partis rivaux, est très insuffisante (3).

A l'ouverture d'un nouveau Parlement, les représentants de la cité de Londres réclament, en vertu d'un ancien usage, qu'ils exercent généralement, le droit de s'asseoir sur le banc des conseillers privés ; en d'autres temps^ce banc est réservé aux ministres delà Couronne qui sont censés, en raison de leurs occupations, ne pas pouvoir venir retenir des places pour eux-mêmes. Mais, bien que la coutume de réserver un banc séparé, à l'usage des conseillers privés, remonte, au moins, jusqu'au règne de la reine Marie (4), ce n'est qu'une pure question de courtoisie et non pas un droit. M, Holles, membre éminent du Parlement de 1628, et William Cobbett, à l'ouverture du premier « Reform Parliament » en 1833, sont des exemples mémorables de

(1) May, Pari. Prac, éd. 1883, p. 225 ; Hans. D., v. 198, p. 8.

(2) Rule, House of Commons, n° 90.

(3) Hans. D., v. 182, p. 913.

(4) Voir ante, v. 1 ; d'Ewes, Journal, p. 17G.

160 l'exécutif et le parlement

membres privés affirmant leur droit, en des occasions particulières, de siéger sur le premier banc « au-dessus des conseillers privés » (1). Au temps de Walpole (1741) les leaders des partis adverses, s'ils étaient conseillers privés, avaient l'habitude de s'asseoir ensemble sur ce banc (2) ; mais depuis l'avènement de George III, on a adopté l'usage de concéder aux ministres de la Couronne de tout rang, y compris même les officiers de la maison royale, la possession incontestée du banc de la Trésorerie (3).

Dans la Chambre des Lords, aussi bien que dans les

Communes, il y a invariablement un minis-

de^ia** ^re auquel sont spécialement confiées la di-

disTords l'action et la conduite des affaires publiques pour le compte du gouvernement exécutif. Quand le Premier ministre est un Pair, il assume luimême cette tâche. Sinon, elle est confiée au ministre qui, en vertu de sa position et de ses aptitudes, est considéré par le Premier comme le plus capable de la remplir avec avantage (4).

Cette fonction de leader de la Chambre des Lords confère une grande importance à son titulaire, ainsi qu'une ce grande influence dans l'administration géné-

(1) D'Ewes, Journal, pp. 920, 924 ; Hatsell, Prec, v. 2. p. 94 ; Knight, Popular Hist of Eng., v. 8, p. 317 ; voir aussi Le Marchant, Z/i/'e of Earl Spencer, pp. 341, 450.

(2) Mahon, Hist. of Eng., v. 3, p. 102 n. Dans les premiers jours du règne de George III, les ministres avaient l'habitude d'assister aux séances de la Chambre en grand costume de cour (Donne, Corresp. Geo. III. v. 2, p. 432; Lewis, Administrations, p. 70 n.

{3) Hajis /)., V. 186, p. 226.

(4) Lord Hawkesbury dirigea la Chambre des Lords pendant le ministère du duc de Portiand (Yonge, Life of Lord Liverpool, vol. 1, p. 228).

raie et le patronage du gouvernement » (1). Elle exige, naturellement, les plus hautes qualités d'homme d'Etat, en ce sens que le « caractère établi de notre constitution fait qu'il est de l'intérêt, pour ne pas dire du devoir essentiel de chaque ministre, de s'arranger de manière à maintenir,si possible, les deux Chambres du Parlement en complète harmonie, et non pas de s'abandonner luimême entièrement entre les mains d'une branche de la législature, sans tenir compte des désirs et des sentiments de l'autre» (2). Il a toujours été difficile, «pour les gouvernements libéraux, de diriger les affaires ordinaires du pays dans la Chambre des Lords, attendu que le parti libéral a été habituellement en grande minorité dans cette Chambre » (3).

Si le premier ministre est membre de la Chambre des Communes, il assumera personnellement les fonctions de leader de cette Chambre ; cette fonction est,en effet,trop élevée et d'un carac- la chambre des

t\ , • Il K, nr r y Communes

tere trop important pour être con feree a un subordonné. Elle est, de fait, « la couronne de la fonction de Premier, si elle lui est est jointe ; si elle en est détachée, elle devient la fonction qui menace constamment d'éclipser le chef officiel >) (4). L'extrême importance des devoirs de cette charge envers la branche la plus populaire et la plus puissante de la législa-

(1) Marquis Wellesley, Pari. Deh., v. 23, Appx. p. IV.

(2) Lord Derby, Hans. D., v. 134, p. 840 ; voir aussi 76., v. 497, p. 3. M, Gladstone, V. 204, p. 149. Voir les rapports du duc de Wellington sur la « manière dont il dirigeait (managed) les Lords « durant la longue période de sa suprématie dans cette Chambre fBrialmont's, Zi/"e, éd. 1860, v. 4. p. 140).

(3 M. Gladstone, Hans. D., v. 215, p. 314. (4) Ed. Rev., v. 126, p. 565.

162 l'exécutif et le parlement

ture, la place, en toutes circonstances, au premier rang du ministère. Le leader de la Chambre des Communes occupe un rang qui ne le cède, en dignité et en responsabilité,qu'à celui de premier ministre de la Couronne : en plus de ses fonctions ministérielles, il est, en effet, le « champion désigné des droits et des privilèges de la Chambre des Communes et le gardien de son honneur » (1).

La position et les devoirs du leader ont été définis de la manière suivante par l'un de ceux qui ont le mieux rempli cette charge, au cours du xix^ siècle. « Cette position à la Chambre des Commune's désigne celui qui l'occupe comme le représentant du gouvernement dans cette Chambre, comme celui qui possède principalement la confiance de la Couronne et du Ministère. Sa prérogative est que, dans toutes les questions qui n'ont pas été préalablement réglées dans le Cabinet et qui pourraient exiger une décision immédiate, c'est à lui de décider ; évidemment, il le fera après en avoir conféré avec ses collègues qui siègent auprès de lui, s'il le juge bon par politesse, mais enfin c'est à lui de décider — avec ou sans entente avec eux et avec ou contre leur consentement » (2).

La force et l'efficacité d'un gouvernement, l'activité et l'utilité de la Chambre elle-même, dépendent, en grande partie, du caractère, de l'énergie, du tact, et du

(1) M. Disraeli, Hans. D., v. 174, p. 1230.

(2) Lettre de M. Ganning en 1812, citant des exemples, Life, of Wilberforce par ses fils, v. 4, pp. 38-40 ; Stapleton, Ganning and His Times, p. 208 ; voir Yonge, Life of Lord Liverpool, v. 1, pp. 408-423.

jugement du leader des Communes (1). C'est à lui qu'il appartient dans l'intérêt public de contrôler la conduite des affaires dans cette Chambre ; hors de la Chambre^ c'est à lui que revient le soin de contribuer, dans la mesure du possible, au maintien de la bonne harmonie parmi les membres, quelle que soit la nuance de leurs opinions politiques, par une franche cordialité et par des relations amicales (2).

Les fonctions de leader ou de manager de la Chambre des Communes remontent aussi loin que

Origine

le gouvernement parlementaire lui- des fonctions de même. Elles furent d'abord remplies par Charles Montagne. Chancelier de 1 Echiquier dans le premier ministère homogène de Guillaume III. Pendant quatre ans (1694-1698), il exerça, au sein de la Chambre des Communes, une autorité qui, dit Macaulay, « était sans précédent et sans rivale » (3). Sous les Cabinets panachés et chancelants qui suivirent immédiatement, il n'y eut aucune occasion pour le leader de la Chambre des Communes d'affirmer sa véritable situation. Mais, en 1713, entre les mains de Sir Robert Walpole, la charge commença à reprendre son importance première (4). Depuis, elle a été remplie et honorée par la plupart des hommes d'Etat les plus éminents qui, depuis cette période jusqu'à nos jours, ont illustré nos annales.

(1) Lord Russell, Recollections, ch. V ; Ed. Rev., v. 108, pp. 279,280.

(2) M. Disraeli, Hans. D., v. 186, p. 1593.

3) Macaulay, Hisl. of Eng., v. 4, p 732; v. 5, pp. 137, 165. (4) Mahon, Hiat. of Eng., v. 1, pp. 163, 198.

164 l'exécutif et le parlement

En raison de la dignité et de l'influence attachées à cette fonctionnelle est ordinairement rem- ^ ^conférées^^"* P^^^ Conjointement avec celle de premier Lord de la Trésorerie ou de Chancelier de l'Echiquier, ou encore avec les deux ensemble. Quand le premier ministre est un Pair, le leadership de la Chambre des Communes est conféré, de préférence, au Chancelier de l'Echiquier (1) . Autrefois, on le donnait plutôt à un secrétaire d'Etat ; mais, conformément au précédent cité plus haut, il peut être associé à n'importe quel office du Cabinet, pourvu qu'il soitd'un rang très élevé.

Dans le xix^ siècle, les fonctions de leader ont été remplies par Lord Castlereagh et par M. Canning (2), en même temps que la charge de Secrétaire des Affaires Etrangères ; par Sir R. Peel et Lord John Russell avec celle de Secrétaire de l'Intérieur ; par Lord John Russell avec la charge de Secrétaire des Colonies ; et de nouveau par Lord John Russell en même temps que la Présidence du Conseil privé (3). Lors de la formation du ministère Aberdeen, en décembre 1852, Lord John

(1) La charge de Chancelier de l'Echiquier fut rarement associée au lead de la Chambre des Communes jusqu'au ministère de M. Perceval, en 1807. C'est l'importance croissante des matières financières qlii a donné à cette charge son influence actuelle. Jusqu'à l'époque du ministère Grey, les émoluments y attachés étaient inférieurs à ceux de presque tous les autres membres du Cabinet. — (Walpole).

(2) En 1812, M. Canning réclama un droit au leadership, comme attaché aux fonctions de Secrétaire des affaires étrangères plutôt qu'à celles de Chancelier de l'Echijuier; mais il fut repoussé pour des raisons personnelles (Voir Yonge, Life of Lord Liverpool, V. 1, pp. 408-423 v. 3, p. 191).

(3) Torren, Life of Melb.ourne, v. 2, p. 313 ; Hans. D., v. 130, pp. 380, 383 ; Ib., v. 136, p. 937.

Russell prit les fonctions de Secrétaire des Affaires Etrangères avec le « leadership » de la Chambre des Communes. Mais quelques semaines plus tard, il se démit de ses fonctions de secrétaire en faveur du comte de Clarendon, pour la raison très suffisante qu'aucun homme ne peut efficacement remplir les devoirs de ces deux charges » (1).

En conséquence, en 1855, il fut convenu entre Lord Palmerston et Lord Derby que, à raison du travail croissant et de la responsabilité attachée à cette charge, il n'était plus possible de joindre le lead de la Chambre des Communes aux devoirs d'un département étendu et important (2). Depuis lors, le leadership a été tenu par Lord Palmerston ; par MM. Gladstone et Disraeli, pendant qu'ils étaient Premiers ministres, en tant que Premiers Lords de la Trésorerie ; par MM. Disraeli, Gladstone, Sir Michael Hicks-Beach et Lord Randolph Churchill, comme Chanceliers de l'Echiquier; et par MM. Smith et Balfour comme Premiers Lords de la Trésorerie.

En 1868, M. Disraeli, étant revenu, après la démission de Lord Derby, Premier Lord de la Trésorerie, donna l'office de Chancelier de l'Echiquier à M. Hunt ; mais il garda pour lui le lead de la Ghambi;e des Communes. Lors de la reconstitution du ministère Gladstone, après la session de 1873, M. Gladstone assuma l'office de Chancelier de l'Echiquier, conjointement à celui de Premier Lord de la Trésorerie. Ceci l'aurait amené

(1) M. Gladstone, Ch.Quar. Rev., v. 5, p. 472.

(2) Hans. D., v.d36, p. 1344.

naturellement à garder le leadership de la Chambre ; mais il n'eût pas à assumer ce labeur extraordinaire, attendu que le Parlement fut dissous bientôt après et que son ministère démissionna avant l'ouverture du nouveau Parlement. Le nouveau Premier Ministre (M. Disraeli), redevint Premier Lord de la Trésorie en même temps que leader de la Chambre des Communes, et Sir S. Northcote fut nommé Chancelier de l'Echiquier.

Ministres chargés de présenter les estimâtes et de soumettre le budget à la Chambre des Communes.

En règle générale, tout membre du gouvernement, qui représente un département pour le-

Proposition ^ ,

des quel des crédits doivent être votes parle

crédits •. ^ i ^ ■ ^ > t

comité des subsides, a compétence pour proposer ces crédits (1).

Au cas où le Secrétaire d'Etat pour la guerre et le Premier Lord de l'Amirauté seraient membres de la Chambre des Lords, les Sous-Secrétaires de ces départements deviennent leurs représentants officiels à la Chambre Basse. Dans le cas contraire, ceux-ci ne doivent pas présenter les estimâtes pour leurs départements respectifs, si ce n'est en présence de leur supérieur officiel qui est le ministre responsable chargé de fournir au Parlement les explications nécessaires sur des

(1) Voir May, éd. 1883, p. 657.

DEVOIRS PARLEMEiNTAIRES DES MINISTRES 167

matières importantes. Ils n'interviendront que pour obtenir le vote d'un à compte, ou pour une question secondaire (1). Toutefois, pour des raisons spéciales, le premier Lord de la Trésorerie peut se charger de proposer lui-même ces estimâtes (2).

Les estimâtes pour le service civil sont ordinairement présentés par le Secrétaire Financier de la Trésorerie, en présence du Chancelier de l'Echiquier et des autres ministres pour les départements desquels les subsides sont demandés ; ces derniers doivent être là, prêts à expliquer ou à défendre un chapitre budgétaire ou un i'^^m, auquel on pourrait vouloir s'opposer (3). Cependant, tout crédit inaccoutumé ou extraordinaire doit- être proposé par le Chancelier de l'Echiquier lui-même (4) ; ou, s'il le veut, par le premier Lord de la Trésorerie, malgré la présence du Chancelier de l'Echiquier (5).

On considère ordinairement comme du devoir du Chancelier de l'Echiquier de soumettre.

Le Budget

lui-même à la Chambre des Communes

l'exposé financier appelé « le Budget » (6). Mais, en

1842 et en 1845, Sir Robert Peel,et,en 1848,Lord John

Russell, présentèrent le budget, au lieu d'en laisser le

soin au Chancelier de l'Echiquier, qui était présent à la

Chambre.

H\ Hans. D., v. 185, p. 1818 ; Ib., v. 193, p. 535.

(2) Ih., V. 145, p. 850.

(3) 3« Rep. Com«. on Civ. Serv. Exp., p. VI; Com. Pap., 1873, V. 7.

(4) Hans. D., v. 172, p. 75 ; v. 181, p. 1055. (5)76., V. 171. pp. 903-924.

(6) May, éd. 1883, p. 667.

Les questions juridiques de la Couronne, au sein de la Chambre des Lords, sont conduites

Questions i t i /-n i- • m •

juridiques par 16 Lord Chancelier, qui exofficio est

des LoSs'^^ ^6 Speaker de la Chambre,, en même temps qu'il est, dans tout ministère, un membre éminent et influent du Cabinet. Il est principalement responsable, avec le Secrétaire de l'intérieur, de l'administration de la justice dans le royaume. 11 prend ordinairement une part active dans l'exécution des mesures de gouvernement à la Chambre des Lords.

Les juges de common law (bien qu'ils ne fassent pas partie de la Pairie) peuvent être spécialement appelés à assister aux séances de la Chambre des Lords et leur opinion peut-être demandée par la Chambre, non seulement pour des questions de droit et d'équité, quand Leurs Seigneuries siègent comme tribunal, mais aussi pour des Bills publics, en instance devant le Parlement, touchant la stricte interprétation légale des statutes existants. Toutefois, ils refuseront de répondre à toute question qu'ils considéreraient comme ne devant pas leur être soumise —ou qui comprendrait des points sur lesquels ils pourraient avoir plus tard à se prononcer comme juges (1).

Le Secrétaire de l'Intérieur estgénéralement membre . , ^^ ^ de la Chambre des Communes, et respon-

A la Chambre '■

des sable devant elle de toutes les matières

Communes ,, i • • .• i i • x-

concernant 1 administration de la justice.

(1) Voir les cas cités, Macqueen, House of Lords, pp. 46-61 ; Mir of Pari, 1831-2, p. 442 ; voir aussi i6.. 1840, p. 2370 ; Hans. D., v. 65, p. 1122 ; Ib., v. 144, p. 2033, 2050.

et particulièrement de l'exercice de la prérogative de grâce, qui s'exerce par son ministère.

Les jurisconsultes officiels de la Couronne maintenant éli2fibles à la Chambre des Commu- , .

*-' Jurisconsultes

nés, sont, d'une part: l'Attornev-sfeneral, officiels

'■ ^ ^ de la Couronne

le Solicitor-general, le Juge-avocat-general ; d'autre part le Lord advocate et le Solicitor-general pour l'Ecosse; et enfin, l'Attorney et le Solicitor-general pour l'Irlande (1). Aucun de ces fonctionnaires ne fait partie du Cabinet (2). Leur présence continue à la Chambre des Communes, quoique très désirable et des plus utiles, n'est cependant pas considérée comme obligatoire.

Néanmoins, c'est un principe reconnu que la Chambre des Communes ne doit procéder à aucune modification qui pourraittoucherà l'application du droitet de l'équité, sans la sanction et l'autorité des jurisconsultes de la Couronne (3). Cette sanction ne peut être efficacement donnée que grâce à la présence au Parle- La chambre ment de ces fonctionnaires. Lorsque des modiderlJ^^iois questions de réforme légale sont discu- i.asseXment tées, ils peuvent alors donner leur avis . . ^^^ ,

'■ jurisconsultes

quant à la meilleure manière de les ^^ i» couronne

(1) Return on offices of Profit, Com. Pap., 1867, v. 56, p. 19.

(2) Pour les objections constitutionnelles à l'introduction des jurisconsultes de la Couronne dans le Cabinet, voir l'article du juge Boothby dans Com. Pap., 1862, v. 37, pp. 166-170; et Votes and Procedings, J.eg. Assy. N. S. W^ales, 3 décembre 1873.

(3) Hans. D., v. 162, pp. 1338, 1340 ; 76., v. 194, p. 1617 ; V. 204, p. 1500 ; v. 205, pp. 609-618 ; v. 211, p. 247. L'attorney-general lit chacun des bills du gouvernement présentés au Parlement et donne son opinion au ministre intéressé (Com.Pap., 1875, V. 8, Evid. 1930). '

accomplir. De plus, en leur qualité de conseillers confidentiels du gouvernement sur les questions de droit, ils sont les défenseurs naturels et les interprètes, au Parlement, des mesures que le gouvernement peut adopter sur leur recommandation (1). En conséquence, l'usage constant a été, depuis une période antérieure à la révolution de 1688, d'exiger que l'Atturney et le Solicitorgeneral d'Angleterre assistent à la Chambre des Communes pour la confection des lois et soutiennent le gouvernement de la Couronne au Parlement. Le même principe s'applique aux jurisconsultes de la Couronne pour l'Ecosse et l'Irlande^ depuis l'union avec ces royaumes ; toutefois, cette pratique n'a été ni aussi générale, ni aussi impérative.

En 1826, M. Canning, alors leader de la Chambre des Communes dans le ministère de Lord Liverpool, écrivit au Premier ministre, pour lui représenter qu'il y avait trois charges légales, habituellement parlementaires, « que, pour la première fois, le présent gouvernement a laissé sortir du Parlement, et qui, si elles ne sont pas restaurées dans la prochaine Chambre des Communes, seront considérées comme perdues par désuétude », à savoir : le master of the roUs,\ejadge advocate et V avocat du roi. Tous sont extrêmement importants pour la bonne exécution des affaires du roi à la Chambre des Communes et tous, aussi loin que je mêle rappelle, jusqu'à ces dernières années, ont été des soutiens utiles et indispensables du gouvernement ». Après avoir énuméré les services importants qui peuvent être rendus par ces

(1) British Gounter Case, Trealij of Washinçjton , 1871, p. 153.

fonctionnaires, il conclut par une protestation à son chef « contre toute suppression des soutiens constitutionnels et ordinaires du gouvernement à la Chambre des Communes (1). Depuis que cette lettre a été écrite, l'office d'avocat du roi, bien qu'il continue à être tenu à titre révocable (during fleasure),ai cessé d'être considérée comme politique ; par conséquent, il frappe le titulaire d'inéligibilité à la Chambre des Communes (2). Quant au master of the rolls, bien qu'il ne fut pas légalement disqualifié jusqu'en 1873, on n'exigeait pas de lui qu'il eût un siège au Parlement. Il reste donc l'Attorney et le Solicitor-general, et les autres jurisconsultes énumérés plus haut, pour représenter l'élément légal du ministère dans la Chambre populaire.

Le secrétaire pour l'Ecosse, qui est aussi gardien du Grand-sceau, est chargé des affaires de la secrétaire Couronne au Parlement, en ce qui con- ^°"gVrdien^^^ cerne l'Ecosse. ^" ^^^"^ «^«^"^

Avant l'Union et durant une période subséquente, il y avait un office de secrétaire d'Etat pour l'Ecosse. Il fut aboli en 1725, quand le duc de Roxburghe abandonna la charge. Rétabli en 1731, l'office fut occupé en dernier lieu, en 1745, par le marquis de Tweeddale (3).

Mais, pendant le dernier demi siècle, le développement de la richesse et de la population en Ecosse ont été si remarquables, que les circonstances exigèrent que Ton se préoccupât de faciliter la conduite des

(1) Stapleton. Canning and his Times, p. 611 ; et voir Walpole, Life of Perceval, v. 1, p. 87.

(2) L'office lui-même a été aboli en 1872.

(3) Smith, Secrelary for Scotland, p. 10,

172 l'exécutif et le PARLE^IE^ÎT

affaires de l'Ecosse au Parlement. Des efforts réitérés furent tentés dans la Chambre Basse à l'effet de rétablir la charge de ministre pour l'Ecosse ; et, en 1885, Lord Rosebery introduisit un fi/// à la Chambre des Lords qui, amendé en 1887 (1), transférait au secrétaire de l'Ecosse, (2) la totalité des attributions concernant l'Ecosse qui incombaient au secrétaire d'Etat du Conseil Privé, à la Trésorerie, et au local government board. On a excepté toutefois la loi sur les fabriques et ateliers : Factory and Workshop Act, 1878 ; la loi sur la réglementation des mines de charbons : Coal Mines Régulation Act, 1872 ; la loi sur la réglementation des mines métalliques : Metalliferous Mines Régulation Act, 1872 ; la loi sur les explosifs : Explosives Act, 1875; la loi sur les mauvais traitements infligés aux animaux : Cruelty ta Animais ^c^ 1876, et les lois relatives à l'amélioration des écoles industrielles : Reformatory and Industrial School Acts, 1866-1879.

L'office de Secrétaire, qui peut être rempli par un membre de l'une ou l'autre Chambre, est tenu « à titre révocable », et les appointements y attachés se montent à2000£.

Le Lord advocate est resté chargé, à la Chambre des Communes, des affaires juridiques de la Couronne concernant l'Ecosse.

(2) 50 et 51 Vict. c. 52.

(3)48 et 49 Vict. c. 61.

Responsabilité des ministres de la Couronne devant le Parlement

La règle moderne du gouvernement parlementaire est que la responsabilité est collective pour .

les actes des divers ministres ; toutefois, dirigées contre

des

l'ancienne règle « que la Constitution de ce ministres en pays fait toujours peser la responsabilité ^^^ '^" '^' individuellemment sur le ministre qui a fait l'acte », continue à être en vigueur ; elle s'applique directement aux cas de « mauvaise conduite personnelle » dont l'administration collective décline la responsabilité.

Ce principe de responsabilité ministérielle collective s'est, ainsi que nous l'avons vu, développé graduellement, et son entière acceptation, comme dogme constitutionnel, est de date récente (2). En 1806, encore, M. Fox, alors Secrétaire d'Etat, repoussa l'idée de considérer le Cabinet entier comme responsable de chacun des actes ministériels ; il prétendait qu'il y avait plus de sécurité contre les fautes à considérer chaque ministre en particulier comme directement, sinon exclusivement, responsable devant le Parlement pour la conduite de son propre département.Mais la fausseté de cette façon de voir fut démontrée par Lord Castlereagh ; celui-ci exposa que les débats de la Chambre des Commues sur

(1) Lord Grey, dans Pari. Deb., v. 18, p. 1073. t2) Voir ante, v. 1, p. 403.

174 l'exécltif et le parlement

les traités de partage (Partition treaties), en 1698, prouvaient que, même à cette date ancienne, tous les membres importants du ministère étaient également considérés comme responsables d'un acte particulier de la politique et non pas simplement le ministre par l'intermédiaire duquel cet acte avait été accompli (1).

La doctrine véritable à cet égard fut exposée plus tard par Lord Derby, dans les termes sui-

Responsabilité x t > i l

collective vauts '. « L esscncc du gouvernement responsable est ce lien de responsabilité collective de l'un pour l'autre, grâce auquel un gouvernement de parti marche d'accord, élabore ses mesures en commun, et dans lequel la chute d'un membre entraîne le plus souvent celle des autres » (2).

Mais l'application de ce principe serait souvent insuffisante en bonnejustice. s'il n'y avait pas l'exception qu'implique la définition de Lord Derby : une responsabilité définie qui s'attache exclusivement au ministre de la Couronne, convaincu d'avoir commis un acte qui lui fait encourir personnellement, soit la censure du Parlement, soit un châtiment par voie judii>e s^^Jend ^^j^jpg §j jg^ rcsponsabilité générale de tout aux fautes |g ministère ne suffit pas à le mettre

personnelles i

à l'abri des conséquences de ses propres méfaits, il ne s'ensuit pas nécessairement que ses collègues soient rendus responsables des fautes commises par un ministre dans une affaire concernant particulièrement son département, à moins

(1) Pari. Deb., v. 6, pp. 310-327.

(2) Hans. D.,v. 134, p. 834.

qu'ils n'assument volontairement une part de cette responsabilité ou qu'ils soient convaincus d'y être impliqués (1).

Le délai pendant lequel la responsabilité d'un ministre de la Couronne pour faute dans ses ^^^^^^ commises fonctions, persiste après sa retraite du dans le passé

^ ^ par les ministres ;

Cabinet, et les moyens appropriés pour comment

1 , , 1 0° les traite

miliger au coupable la censure parlementaire et le châtiment, ont été l'objet de discussions à la Chambre des Communes en 1855, après le rapport de la commission de Sébastopol qui mit en lumière une quantité affligeante de fautes commises par certains ministres en fonctions pendant la première phase de la guerre de Russie. A cette occasion, on arrêta les conclusions suivantes : un nouveau ministère ne doit pas être rendu responsable des fautes de l'un des membres d'un gouvernement précédent : la seule méthode efficace de procéder contre un ex-ministre de la Couronne, c'est la mise en accusation parlementaire (impeachmeni), ou encore une adresse à la Couronne à l'effet de faire rayer son nom de la liste des membres du Conseil privé, ou une action contre lui en justice par les ^ ,

J ^ Fautes commises

moyens léaraux. Mais lorsque le grief par les

•^ ^ no ministres

est moins sérieux et se trouve susceptible d'une justification, la Chambre des Couronnes a l'habitude de recevoir et d'accepter de l'ex-ministre

(1) On peut citer divers cas, dans lesquels le ministère n'a pas assumé la responsabilité de la conduite de l'un de ses membres, par exemple : Cas de Lord Melville, Pari. Deh., vol. 3, 4, 5, et celui de M. Stanfeld, Ih., v. 174, pp. 250, 283. Mais on remarqnera que ces cas se réfèrent à la conduite personnelle et non à la politique générale du ministre incriminé. — (Walpole).

176 l'exécutif et le parlement

incriminé une explication de sa conduite, en ce qui regarde les faits reprochés (1).

La responsabilité devant le Parlement permet d'exercer sur les actes des hommes politiques une surveillance plus grande que celle qui peut exister sous un gouvernement par la Prérogative ; aussi, tend elle à prévenir les crimes politiques de la nature de ceux qui ontdéshonoré notre histoire à des époques antérieures et qui exigeaient un recours à la mesure extrême de la mise en accusation (impeacJmient) (2). D'autre part, elle y a substitué les peines plus douces, mais plus efficaces, de la censure et de la perte du pouvoir pour ceux des ministres qui ont justement encouru le mécontentement du Parlement par leur incapacité, leurs fautes ou leur mauvaise administration. Cependant, quoiqu'elle soit devenue rarement nécessaire dans notre s^'stème politique moderne, la mise en accusation peut encore être demandée dans certaines occasions (3).

Depuis la chute de Walpole, quand fut faite inutilement la dernière tentative pour mettre en accusation un ministre pour crimes politiques, on a adopté l'usage salutaire (bien qu'il ne soit pas strictement en harmonie

(1) Nomination du directeur de la Monnaie, Hans. D., v. 195,

f). 31 ; nomination du lord-lieut. de Cumberland et Westmoreand. Ih., p. 731 ; déposition de M. Gorry, ex-premier Lord de l'Amirauté, devant le Corn", on Public Accts en 1869 (voir Second Rep., pp. IV. 28 ; Com. Pap., 1868-9, v. 6). Voir le vote de censure proposé contre le ministère Gladstone le 24 avril 1874, parce qu'il conseillait une dissolution f. soudaine » et un appel « précipité » au corps électoral {Hans. D., v. 218, p. 1101).

(2) En Angleterre, la dernière mise en accusation eut lieu en 1805, dans le cas de Lord Melville, accusé de malversation.

(3) May, Const. Hist., v. 1, p. 464 ; May, Prac. of Pari., ch. 23 ; voir le discours de Sir W. Molesworth, Mir of Pari., 1836, p. 306.

avec la théorie de notre Constitution) de considérer la perte du pouvoir et la censure publique comme une punition suffisante des erreurs administratives non imputables à la corruption personnelle (1) Mais si. dans l'avenir, il se produisait un cas d'abus ou de malversation dans les fonctions, soit de la part d'un ministre responsable de la Couronne, soit de tout autre haut fonctionnaire public, et s'il était de gravité suffisante pourjustifîerune procédure de cette importance, il serait juste de recourir à cet ancien remède pour rechercher et punir des crimes politiques (2).

La responsabilité des ministres de la Couronne devant le Parlement, telle qu'elle est comprise maintenant, est pratiquement une ^m^rstérie'/ie^ responsabilité devant la Chambre des Communes (3;. Car, malgré le poids et l'autorité propre

attachés à l'opinion des Lords sur les affaires de l'Etat, le sort d'un ministre ne dépend pas d'un vote de cette dernière Chambre. « Les Lords peuvent parfois contrecarrer un ministère, rejeter ou mutiler ses mesures et même condamner sa politique ; mais ils sont sans pouvoir pour renverser un ministère soutenu par les Communes,ou pour maintenirun ministère que lesCommunes ont condamné » (4) . Toutefois, le verdict de la Chambre des Communes lui-même tire sa force et son efficacité de ce

(1) Macaulay, Essays, v. 1, sur Hallam, Const. Hhtory, p. 204 ; voir .4m. L. Rev., poar novembre 1882, sur les cas de mise en accusation dans la Constitution des Etats-Unis.

(2) Amos, Fifty Years of Eng. Const., p. 345. L'opportunité de mettre en accusation le gouverneur Eyre fut discutée dans la Chambre des Communes en 1866 (ffans. D., v. 184, p. 1838).

(3) Hans. D., v. 188, p. 133; v. 208, p. 487.

(4) May, Comt. Hist., v. 1, p. 467.

178 l'exjécl'tif et le parlement

qu'il est le reflet sincère de la volonté intelligente du pays tout entier. Jusqu'au moment où le vote de la Chambre des Communes a été ratifié par le corps électoral, il sera rarement considéré comme statuant définitivement sur l'existence d'un ministère. Lorsque, en 1848, Sir Robert Peel fut informé du renversement de la royauté en France et de la proclamation de la République, il remarqua finement : « cela vient de ce que l'on a voulu gouverner uniquement au moyen de la majorité d'une Chambre, sans tenir compte de l'opinion publique en dehors de l'Assemblée » (1).

Il est indispensable qu'une entente complète existe entre les membres du ministère nouvellemhiistérien"es Hicnt noiiimé ct Ic Parlement. C'est pourquoi,il est d'usage, lors de la formation d'un nouveau ministère, que des déclarations soient immédiatement faites aux deux Chambres, si elles sont en session, ou le plus tôt possible après leur ouverture, si elles ne siègent pas (2). Cette procédure fut suivie en 1782, lors de la reconstitution du ministère Whig avec Lord Shelburne, à la suite du décès du précédent premier ministre Lord Rockingham ; à cette époque,les grandes lignes directrices du gouvernement nouveau furent exposées aux Lords et aux Communes, le 9 et le 10 juillet (3). Il en fut de même, quand Sir R. Peel donna sa démission sur la question des lois sur les céréales, en 1845, et lorsque, après une tentative inutile de Lord John Russell

(1) Cobden, Political Writings, v. 2, p. 232 n.

(2) Mir. of. Pari., 1833, p. 61.

(3) Pari. Hist., v. 23, pp. 152-189.

pour former un ministère, il reprit ses fonctions avec des pouvoirs plus étendus : ces faits s'étant produits durant la séparation des Chambres, des déclarations ministérielles lurent faites aux deux Chambres dès l'ouverture du Parlement. Elles furent présentées spontanément par Sir Robert Peel à la Chambre des Communes, et par le duc de Wellington, en réponse à une demande formelle, à la Chambre des Lords (1).

Cependantjusqu'au retour de Palmerston, en 18o9,on trouvait suffisant que la déclaration ministérielle fût faite par le Premier, dans sa propre Chambre, sans qu'il fût jugé nécessaire de la répéter dans l'autre f2). Mais à la suite de réclamations, en 1858, sur l'irrégularité de cette manière d'agir, l'usage devint général, sinon invariable, de présenter les déclarations ministérielles, lors d'un changement de ministère, simultanément, si possible, aux deux Chambres, après avoir dûment obtenu le consentement de la Couronne (3),

La Chambre « n'a pas le droit de demander plus qu'un exposé général des principes essentiels sur lesquels un ministère est formé. Elle n'a pas le droit de s'enquérir des conditions qui ont pu intervenir entre

(1) Hans. D., v. 83, pp. 68, 165, 1003.

(2) Voir John Lord Russell, It>.,v. 124, p. 17. Quand Lord Russell, après la mort de Lord Palmerston, en 1866, lui succéda comme Premier, aucune déclaration ministérielle ne fut faite lors de la réunion du Parlement. Quand, en juillet 186G, Lord IJerby prit le pouvoir, il fît sa déclaration à la Chambre dos Lords {Ib., V. 184, p. 726); mais elle ne fut pas répétée à la Chambre des Communes. Lorsque M. Disraeli remplaça Lord Derby, comme Premier, une déclaration ministérielle fut adressée à chaque Chambre, le 5 mai 1868 (/6., v. 190, p. 1104, 1116).

(3) Ib., V. 154, pp. 457,478.

180 l'exécutif et le parlement

les divers membres du gouvernement » . Cependant, tout arrangement auquel il a été fait « spécialement allusion » par les nouveaux ministres au cours des débats, comme « les stipulations et conditions », sur lesquelles on s'est mis d'accord pour accepter les fonctions, peuvent faire l'objet de questions de la part des autres membres (1).

Les autorités les plus éminentes s'accordent à dire ^, , ,. que, lorsqu'un Cabinet est reconstitué, il

Déclarations ^ ' ^ '

lors de est néccssairc de fournir des explications

la reconstition

d'un comme au cas de changement total, et cela

minis ère gurtout afin d'évitcr le soupçon d'intrigues (2). Toutefois, la pratique, à cet égard, est d'origine récente et n'a pas été uniforme. A partir de Tannée 1854, il y eut des cas fréquents de remaniements partiels dans le ministère, au sujet desquels aucune information ne fut donnée au Parlement (3) ; au contraire, dans d'autres occasions semblables, antérieures à cette date, des informations furent données librement. Aujourd'hui, c'est un droit reconnu pour les deux Chambres (4) ; en 1855, Lord Derby fit observer qu'il considérait comme du devoir de chaque homme d'Etat, qu'il accepte, ou qu'il s'abstienne d'accepter une charge, d'être prêt à donner, en temps convenable, à

(1) M. Disraeli, confirmé par M. Gladstone, Ib., v. 438, p. 2039.

(2) M Disraeli, Mir. of Pari., 1840, pp. 24, 70.

(3) Mir. of Pari, 1839, pp. 5231, 5238 ; Ib . , 1840, p. 23 ; Hans. D., v. 130, p. 94 ; Ib., v. 132, p. 80 ; v. 134, p. 921.

(4) Mir. of Pari., 1839, p. 114 ; Hans. D., v. 134, p. 335 ; Ib., V. 185, pp. 1284, 1323, 1339 (Selon l'usage récent, il semble que les changements dans le gouvernement,qui se produisent à la suite de divergences d'opinions, font l'objet d'expliciitions ; les changements dus à d'autres causes n'ont naturellement pas besoin d'explications. — Walpole).

DEVOIRS PARLEMENTAIRES DES MINISTRES 18 i

ses amis et au pays une explication complète des motifs de son acceptation ou de son refus ». Cependant ces explications ne « doivent jamais être données avant qu'un ministère ne soit définitivement formé et que la ligne politique ne soit décidée (1) ».

D'après ce que nous avons déjà dit, il est évident que, lors de la démission d'un ministère ou d'un ministre important, des explications doivent être données sur les causes du changement, lorsqu'il est annoncé au Parlement (2) ; toutefois, l'autorisation du souverain doit être obtenue de révéler ces causes. Lorsqu'un membre ordinaire du Cabinet se retire, le gouvernement, jusqu'à ce que le ministre sortant ait fourni lui-même ses explications à la Chambre à laquelle il appartient, ne peut pas expliquer à l'autre Chambre les raisons de sa retraite (3).

Toutes les déclarations ministérielles à la Chambre des Communes sont soumises à la règle , , ,

® Règle

d'après laquelle «l'indulgence de laCham- concernant les

, , , 1 1 > 1- déclarations

bre permet a un membre de s expliquer sur des matières d'ordre personnel, bien qu'il n'y ait pas de question devant la Chambre ; mais ces affaires là ne peuvent faire l'objet d'une disciision » (4). C'est pourquoi, tout déb^t à la suite d'une explication ministérielle serait irrégulier; aucun discours en cette circonstance ne peut se terminer par une^ motion formelle en vue d'amener un débat général (6).

(1) Hans. D., v. 136, p. 1259.

(2) 76.. 123, p. 1698 ; v. 185, pp. 1312, 1323.

(3) Ib., V. 136, pp. 939, 943, 960.

(4) May, Pari. Frac, 1883. p. 359.

(5) Le speaker el, M. Disraeli, Ham. D., v. 174, pp. 1215, 1216.

A la Chambre des Lords, la pratique adoptée^ en ces occasions, est moins stricte (1 )

En règle générale, pendant le cours des négociations pour former un ministère, il est inopportun

Négociations ^i i '„i ' i r» i a i »• r>

ministérielles, ©t déplace, pour le Parlement, de s informer du nom des personnes chargées de former le ministère — ou invitées à en faire partie — et des conditions. Ces questions sont inopportunes car elles tendent à faire connaître prématurément des matières d'ordre confidentiel f2). Par contre, lorsque des difficultés et des retards se produisent dans la formation d'un ministère et que l'on veut s'adresser à laCouronne à ce sujet, il n'est pas sans précédent, que des enquêtes aient été autorisées, « en vue d'expliquer la conduite et de mettre en lumière le caractère d'hommes publics «.Néanmoins, ceux auxquels ces questions sont adressées sont libres d'y répondre ou de garder le silence (3).

Nous avons déjà indiqué les raisons qui permettent au souverain de renvoyer ses ministres (4) et les circonstances qui amènent naturellement la dissolution et la reconstitution d'un ministère. Il nous reste à expliquer la nature et l'étendue du contrôle exercé constitutionnellement par la Chambre des Communes sur les ministres de la Couronne.

Toutefois, le 4 mai 1868, sur une motion formelle d'ajournement, il y eut lin débat sur une question de M. Disraeli {Ib., v. 191, pp. 1694-1717).

(1) Hans. D., v. 191, p. 1687.

(2) Lord Brougham, Mir. of Pari., 1834, p. 2715.

(3) Pari. D.,v. 23, pp. 313, 3l6, Miv. of Pari., limai 1832, p. 2001.

(4) Ante, v. i, p. 114, 169.

DEVOIRS PARLEMEiMAlRES DES MINISTRES 183

Comme il est essentiel que les ministres possèdent la confiance de la Chambre populaire, Quand les la perte de cette confiance entraînera la mmisties

1 d 01 ve 11 t-ils

résiliation de leurs fonctions. dé.nissionner ?

La confiance des Communes est retirée à un ministère : soit par un vote direct de défiance (1) ou de censure pour certains actes ou certaines omissions spécifiés ; soit par le rejet de quelque mesure législative proposée par les ministres et dont l'acceptation par le Parlement a été déclarée par eux de vitale importance ; soit encore par la détermination du Parle ment de voter une loi spéciale, contrairement à l'avis et à l'assentiment du ministère

Le vote direct de défiance en vue d'obtenir la retraite d'un ministère blâmable ou incapable, est d'origine relativement récente. Quant à la déifia nc%. forme présentement usitée dans laquelle la Chambre déclare n'avoir aucune confiance dans un ministère, sans en donner les raisons, aucun précédent n'existe avant 1841 (2).

La Chambre des Communes estconstitutionnellement compétente pour exprimer, en tout temps, Quand sa désapprobation partielle d'un minis- ""délknce^* tère, ou son manque général de confiance ®^'*'' J"^^*'^^ ^ dans la politique et les actes du gouvernement.

Ce dernier privilège, cependant, ne devrait être exercé que rarement et réservé pour les grandes occasions. Un vote de défiance, en effet, quoique justifiable

(l)Ante, p. 34.

(2) Pour la justification de ce moyen, voirMassey, Hist. ofEng, V. 3. p. 235.

184 l'exjècutif et le parlement

en certaines circonstances, est sujet à de sérieuses objections s'il est émis hâtivement ou déraisonnablement dans un simple esprit de parti (1) : car, aucun membre n'a le droit de proposer une résolution de défiance, ou un vote de censure, à l'égard dun ministère, s'il n'est prêt à assumer les conséquences d'un tel acte et la responsabilité de mettre le gouvernement en minorité.

Ces conséquences naturelles sont soit la dissolution

Responsabilité ^^ Parlement, soit l'appel fait par le souve-

elTmiuTJfté rain aux promoteurs de l'attaque couronnée

du de succès, pour l'aidera la formation d'un

gouvernement.

nouveau ministère. Le retour aux affaires d'un ministère renversé, après que les opposants ont vainement tenté de former un nouveau gouvernement, compromet la situation de l'opposition elle-même visà-vis du gouvernement (2).

Un vote de censure dirigé contre un acte particulier

ou contre la politique du ministère — de

Votes * ^

de même qu un vote de défiance — est de

vitale importance. Lorsqu'il émane de la Chambre des Lords, ce vote, quoique n'étant pas nécessairement fatal, est, ainsi que nous l'avons vu, de très grande importance et ne peut être contrebalancé que par l'approbation formelle donnée par l'autre Chambre (3) à cette même politique.

La censure directe d'un ministère faite par laChambre des Communes pour tout acte ou pour toute omission

(1) M. Disraeli, Hans. D., v. 135. p. 226, Sir. G. G. Levis, Ib., V. 138. p. 2129; Hearn. Govt. of Eng., p. 219; Stanhope, Life of put. V. 1, p. 190.

(2) M. Gladstone, Hans. D., v. 214, p. 1928.

(3) Hearn. GovLofEng,, p. 160.

dans l'exercice de ses fonctions administratives, entraîne ordinairement la démission du ministère ou la dissolution du Parlement, à moins que l'acte critiqué ne soit désavoué ; alors, la retraite du ministre qui en est spécialement responsable désarmera la Chambre et . satisfera ses sentiments de justice.

Quelque sérieuses conséquences que puisse amener une telle motion, la priorité est généralement accordée à un vote formel de censure, ou à une motion de défiance; il n'en est pas de même pour une expression moins directe de l'opinion opposée à la politique des ministres (1).

La défiance envers un ministère, ou la désapprobation d'actes particuliers du srouvernement ^,^ .. ^

^ '-' Défaite des

exécutif, peuvent s'exprimer : soit par un ministres

. au Parlement.

vote direct de censure, soit par quelque motion formelle — telle que la demande de certains documents — réellement destinée à manifester la désapprobation de la Chambre (2). La défiance peut encore être exprimée d'une façon non équivoque par d'autres moyens, tels que le refus par la Chambre de suivre la direction des ministres en une circonstance déterminée (3). Cependant, en pareil cas, il appartient au ministère de déterminer quelle politique ou quelle conduite il doit adopter ; et de voir, jusqu'à quel point il doit considérer ce refus de suivre la ligne conseillée par le ministère comme un retrait de la confiance qu'il avait obtenue jusque-là de la Cham-

(1) Mir.ofParl., 184 l,p. 1981 : M. Glarlslone, Ham.D.,y. 210, p. 1754 ; V. 211, p. 1282 ; v. 228 p 624

(2) Hans D., v. 203, p. 1367.

(3) M. Gladstone, Ib., v. 250, pp. 1754, 1813 — 1847,

186 l'exécutif et le PARLEMEiNT

bre(l). Les ministres peuvent traiter de cette manière (2) toute motion qui peut être présentée à la Chambre, même une motion d'ajournement. Parfois, une motion ayant étédéposéesur une question depolitique générale, en dehors de toute intention d'exprimer une censure contre le gouvernement, ce dernier viendra déclarer que son adoption par la Chambre sera considérée comme équivalant à un vote de défiance (3).

En principe, la confiance de la Chambre des Communes dans les ministres de la Couronne ne

decontiance. devrait pas s'affimier par uue résolution abstraite; elle découle del'appuidonné par la Chambre au gouvernement exécutif et par sa manière de traiter les mesures proposées par le ministère à sa considération. Indubitablement, il y a des cas qui autoriseraient un gouvernement à demander à la Chambre des Communes une déclaration expresse de confiance, soit pour sa politique générale, soit pour quelques points spéciaux; mais ces occasions sont rares (4).

Un vote direct de confiance est émis à propos par la Chambre des Communes, lorsque la politique ou la conduite des ministres a été, par ailleurs, l'objet d'une attaque, calculée qui n'a point été neutralisée par l'action de la Chambre des Communes, et qui a pour but de diminuer leur autorité légitime et leur influence, ou les amener à résigner leurs fonctions (5). Une respec-

(1) M.G\Biûslone,Hans.D. v.228, p. 1768; Ib., v. 206, pp. 173. 209

(2) Sir H. Gairns, Hans. D., v. 182, p. 1489 ; voir p. 1856.

(3) Ashley, Life of Palmerston, v. 1, p. 334.

(4) Sir R. Peel, Mir. of Par/., 1839, pp. 1721, 1731 ; Hans.D., V. 214, p. 1912.

(5) Hearn, Govl. of Eng., pp. 145-148.

DEVOIRS PARLE MEiM AIRES DES MINISTRES 187

tueuse considération s'attache toujours à l'opinion exprimée par l'une ou l'autre Chambre du Parlement, et particulièrement par la Chambre des Communes, quel que soit le sujet sur lequel elle porte : que ce soit une question législative ou l'une de celles qui rentrent dans la sphère de la prérogative ou de l'administration, même lorsqu'elle a été adoptée par la Chambre malgré l'avis des ministres. Quant à l'autorité qui doit être attribuée à cette résolution, elle dépendra, dans chaque cas, des circonstances mêmes de l'affaire. Parfois, les ministres ont déféré aux vœux du Parlement exprimés de cette manière ; à d'autres moments, au contraire, ils s'y sont opposés et ont refusé d'y accéder, quels que pussent être les risques de leurs refus. Si une Chambre persiste dans sa déclaration d'opinion, sur une question importante, contrairement à l'avis des ministres, le conflit arrive finalement à prendre la forme d'une question de confiance ou de défiance vis-à-vis du gouvernement.

Nous allons examiner jusqu'à quel point l'impossibilité pour les ministres de la Couronne de diriger le cours de la législation peut être mi^istéHeUes considérée comme entraînant la perte de surdesbiiis. la confiance de la Chambre des Communes.

Nous avons déjà vu que si, dans la pratique constitutionnelle moderne, les ministres sont tenus de présenter des bills sur toutes les questions d'intérêt général, les membres privés — pouvant aussi proposer des mesures analogues — il est bon, et c'est aussi l'habitude, qu'une grande latitude soit accordée aux Gham-

bres législatives dans l'amendement ou le rejet des mesures ministérielles, et on ne peut pas déduire de là qu'elles ont retiré leur confiance aux conseillers de la Couronne (1).

D'importantes mesures ont été présentées par les ministres et ont été rejetées par le Parlement, ou tellement amendées que cela a entraîné leur abandon (2). Des Bills d'un caractère constitutionnel ont été introduits par des membres privés, et ont été votés par une Chambre, malgré l'opposition des ministres (3). Mais nous ne trouvons aucun exemple d'un Bill voté par les deux Chambres, malgré l'opposition persistante des ministres. Lorsque l'opinion du Parlement a été exprimée, sans équivoque, en faveur d'un Bill, malgré les objections exprimées par les ministres, ceux-ci ont l'invariable habitude, soit d'abandonner leur opposition par déférence à cette opinion et de prêter leur concours à l'adoption de la mesure, avec les amendements qu'ils jugent nécessaires pour la rendre conforme à leurs propres idées politiques, soit de démissionner (A). Les ministères qui se sont succédé sous le gouvernement parlementaire, ont pu ainsi conserver — avec plus ou moins de fidélité aux principes de leur parti, ou à leur programme politique — le contrôle constitutionnel que leurs fonctions leur confèrent sur les débats du Parle-

(1) Voir ante, p. 93 et s.

(2) Cas de « l'Irish Church Appropriation question »,May, Const. Hist., V. 2, p. 486 : voir à ce sujet les commentaires de Lord Riissell, Hans. D., v. 191, p. 1441.

(3) Ante, p. 97 et s.

(1) DtMîiission du ministère Russell en 1851, sur un «Franchise Bill » et, en 1852, sur un amendement au « Mililia Bill », passé malgré ses efforts.

ment, en matière législative. C'est là un contrôle que la majorité obtenue d'ordinaire par les ministres de la Couronne dans les Chambres législatives, leur permet d'exercer sans empiéter sur l'indépendance du Parlement.

Si, toutefois, un bill est introduit ou un amendement adopté dans l'une des Chambres, bill ou amendement que les ministres désapprouvent, et qu'ils ne veulent pas laisser passer dans cette Chambre avec la chance de le faire rejeter par l'autre,, une crise ministérielle doit s'ensuivre et les ministres demanderont à la Chambre soit de revenir sur son vote, à moins qu'elle ne soit résolue à subir les conséquences de la défaite du ministère sur une question vitale (l)^soit d'en appeler immédiatement au pays, soit enfin de se retirer du pouvoir.

Une simple défaite, ou même des défaites répétées, à la Chambre des Communes, sur des questions isolées, n'entraînent pas nécessairement la démission d'un ministère qui a la confiance générale du Parlement. Mais, si les ministres déclarent qu'ils regardent l'adoption d'une mesure particulière, dans une certaine forme, comme une question d'importance vitale, le rejet de leur avis par le Parlement équivaut à un vote de défiance et doit amener leur dénaission. Si, en effet, les ministres de la Couronne « ne possèdent pas suffisamment la confiance de la Chambre des Communes pour leur permettre de faire voter par elle les mesures qu'ils estiment d'importance capitale pour l'intérêt

(1) Lord J. Russell, Hans. D., v. 116, pp. 632-634 ; Ib , v. 151, pp. 551-563 ; v. 192, pp. 483-494. 622, 841 ; v. 195, p. 540.

190 l'exécutif et le parlement

général, leur maintien au pouvoir se trouverait en désaccord avec l'esprit de la Constitution ))(1).

De plus, si les questions financières et les questions d'impôts sont spécialement du ressort de

Défaites sur des , ,,1 , 1 /-, • 1, 1 •

questions la Lnami3re des Communes, et si elle doit être libre d'agir en cette matière, sans être arrêtée par l'effet possible de son vole sur la stabilité du ministère, néanmoins, en ce qui concerne les estimâtes, il en est autrement. Quand les ministres assument la responsabilité d'établir qu'une certaine dépense est nécessaire pour le gouvernement civil et pour le crédit public, à l'intérieur et à l'extérieur, il est évident que personne ne peut sérieusement contester jusqu'à un certain point, la dépense proposée à moins d'être prêt à assumer la responsabilité de renverser le ministère. (( Aucun gouvernement ne serait digne de rester en place, s'il permettait que ses estimâtes fussent sérieusement contestés par l'opposition ; des changements importants n'y peuvent être apporlés que dans les cas oii l'on veut soulever la question de Cabinet » (2).

Quand les ministres ont été battus sur une question vitale à la Chambre des Communes, ils

ou^îs"sô'iutTon! ^^'<^^''t q^^6 deux moycus pour éviter de donner leur démission immédiate : dissoudre le Parlement et faire appel au corps électo-

(l)Résol. Gluimbre des Comirmnes du 4 juin 1841. Observations de M. Disraeli et de Lord J. Russell, Hans D., v. 101, pp. 704-707, 710.

(2) M. Gladstone, //a?<s. D., v. 191, p. 1747. (Cependant, en 1848, Ih gouvernement de Lord John Russell t-ntreprit pratiquement de réviser ses estimâtes, — Walpole),

rai (1). Cependant, l'usage de ces deux moyens n'est pas toujours constitutionnel, dès que la majorité de la Chambre des Communes a condamné un ministère ; on ne doit y recourir qu'en certaines circonstances que nous allons préciser (2).

Tant que, sur une question de nature à affecter les relations des ministres envers la Chambre des Communes, cette dernière n'a pas ^^ di'^^o^iulîon encore pris de décision, il est absolument irrégulier et inconstitutionnel de faire allusion à une dissolution du Parlement comme à une éventualité probable, en vue de peser, dans cette occasion particulière, sur la conduite des membres. Les Chambres du Parlement, en effet, doivent toujours être en mesure de porter un jugement indépendant sur chacune des questions portées devant elles, sans avoir à craindre ni la Couronne, ni le peuple (3).

Mais dès qu'un appel au pays a été décidé, la dissolution doit avoir lieu dans le plus bref

Ti • ' + > 1- u\+ 1 ce ■ Quand doit avoir

délai; c est-a-dire aussitôt que les atiai- lieu une

. . , 1 X t T-k dissolution.

res urgentes, en instance devant le Parlement, seront expédiées : l'opposition, pendant ce temps, devra aider le ministère à terminer les affaires et devra s'abstenir de faire de nouveaux efforts pour l'embarrasser.

Par affaires urgentes, on entend les mesures impéra-

(1) Voir Russell. Life of Fox, v.2, pp. 54, 95 ; Gladstone, H<mS' D.. V. 192, p 1606.

(2) Toiilniin Smith, Pari. Rememb. 1859, p. 74; Ed.Rev.v. 128, p. 575.

(3) Yo\r Hans.D., v. 9. pp. 346-348, 435, 449, 588; Bomilh/s Life, V. 2, p. 194; Mir. of ParL, 1841, p. 2113, Hans. D., v. 150, pp. 1076, 1085 ; v. 153, p. 1256 ; v. 198, pp. 103, 120.

tivement exigées par le service public ou auxquelles on peut procéder d"un commun accord. « Il est contraire à tous les usages et h l'esprit de la constitution, qu'un gouvernement puisse choisir les mesures qu'il jugera propres à être soumises à la considération d'un Parlement condamné », ou « qu'il puisse agir en toute liberté pour des motifs de partis, en ce qui touche les mesures qu'il présentera ou celles qu'il retiendra » (1). D'après le même principe, il est d'usage, quand le Parlement est sur le point d'être dissous, soit cà l'occasion d'une crise ministérielle^ soit pour toute autre raison, de limiter l'octroi des crédits aux sommes suffisantes pour couvrir les dépenses indispensables du service public, jusqu'au moment où le nouveau Parlement pourra s'assembler (2).

Ici, il convient de remarquer les hypothèses particulières dans lesquelles l'usage constitula d?ssoîution tionucl douuc à uu ministre le droit de peut-elle conseiller à la Couronne d'exercer sa

être constillée ?

prérogative de dissoudre le Parlement.

Une dissolution peut légitimement intervenir : 10 lorsque l'on veut connaître l'opinion du pays sur le renvoi des ministres par le souverain; ceci a eu lieu en 1783, en 1807 et en 183i;

2^ lorsqu'il y a entre les deux Chambres du Parlement un conflit qui a rendu impossible tout travail en commun (3) Heureusement, de tels cas ne se sont pas

(1) Sir R. Peel. Mir. of Pari, 1841, pp. 2136, 2137.

(2) Hnns. D., v. 192. pp. 1604, 1606.

(3) Ceci se profluifit, en 1679, à la suite du refus de la Chambre des Lords de mettre en accusation le Lord Trésorier Danby ; en

présentés depuis l'établissement définitif du gouvernement parlementaire (1) ;

3<^ lorsque l'on veut s'assurer des sentiments du corps électoral sur quelque acte important du gouvernement exécutif, comme en 1806, après la rupture des négociations de la paix avec la France, dans 1 intention de fortifier le gouvernement dans la continuation de la guerre (2); de même encore, lorsque l'on veut connaître le sentiment des électeurs touchant quelque autre question de politique générale sur laquelle les ministres de la Couronne et la Chambre des Communes ne sont pas d'accord (3) ;

4° une dissolution peut également intervenir toutes les fois qu'il y a une raison de croire que la Chambre des Communes ne représente pas exactement les opinions et les désirs de la nation. A cet égard, depuis 1784 (4), il a été complètement établi, comme règle constitutionnelle, que, lorsque les Communes refusent leur confiance aux ministres de la Couronne, une dissolution peut poser la question de savoir si, en agissant ainsi, elles expriment exactement l'opinion du pays : la Chambre des Communes ne peut, sans encourir le

1701, au sujet des discussions nées de la mise en accusation de Somers et autres ministres; en 1705, à cause des discussions qui s'élevèrent à propos des « Aylesbury men » (Burnet's Oicn Time, A. D. 1701, 1705; Slate Trials, v. 14, p. 695).

(1) [Lord Brougham dcclarfiit, en JS'iO, que « lorsqu'il existe une divergence d'opinions entre les deux Chambres du Parlement, un appel au peuple est ordinairemeot « considéré comme nécessaire » (Hans. D., v.83, p. 34). Il oublie de remarquer que, loin d'être ordinaire, un tel appel n'a pas eu lieu depuis cent cinquante-ans. — Walpole.

(2) Pari. D., v. 8, p. 27 ; Voir aussi Mir.of Parl.,i8Zb, p. 64.

(3) Ainsi en 1831, 1852, 1857 et en 1859.

(4) Voir Russell, Memorials of Fox, v. 2, p. 245.

194 l'exécutif et le PARLE3IENT

reproche d'être factieuse, essayer à résister de l'exercice de la prérogative, en refusant les subsides nécessaires à la continuation du service public jusqu'au moment où un nouveau Parlement pourra être assemblé (1).

La prérogative de dissolution doit être exercée avec ^ , ,, , beaucoup de discrétion et de ménaee-

Quand l'on peut ^ o^

critiquer mcnt. Dcs dissolutious du Parlemeutfré-

une dissolution.

quentes, inutiles, ou précipitées «émoussent le tranchant de l'arme puissante donnée à la Couronne pour sa protection » ; toutes les fois qu'elles ont eu lieu dans ces conditions irrégulières, elles ont été néfastes à l'Etat (2).

« Il ne faut pas croire », dit le professeur Austin, en

parlant du contrôle exercé sur le Parleopinion d'Austin

sur la ment au moyen de la prérogative royale

nn'ssioQ du roi. i t i ■• i • .

de dissolution, « que le roi est sans pouvoir parce que son pouvoir de contrôle est rarement exercé. Gomme son pouvoir dépend, en grande partie, de l'attachement raisonné du peuple à la fonction roj'ale, la permanence du pouvoir serait mise en danger, si la prérogative était arbitrairement exercée Le pouvoir de la Couronne de contrôler les Chambres opère silencieusement. Il en est fait un rare emploi dans la pratique ; mais il pourrait être exercé en fait, si l'exercice en devenait nécessaire et était sanctionné par l'approbation du pays » (3).

Aucun ministre de la Couronne ne doit conseiller une dissolution du Parlement, s'il n'a un espoir raisonnable

(1) Grey. Pari. Govt., nouv. éd., p. 79.

(2 Perl, Mo no us, v. 2, pp. 44.294 ; Ed. Rev., v. 139, p. 547.

{3) Plea for Ihe Conslituiion, p. 5,

de réunir la majorité des membres dans la nouvelle Chambre des Communes, qui, a loyalement et cordialement sera d'accord avec lui sur les grands principes politiques » ; en d'autres termes, il ne doit point conseiller la dissolution, s'il n'a pas la conviction morale qu'une dissolution lui procurera au Parlement» l'appui d'une forte majorité » (1).

Il n'y a pas de principe constitutionnel qui nécessite un appel au pays avant qu'il soit légiféré sur de grandes questions pobtiques, alors même qu'il s'agirait d'apporter des changements organiques dans la constitution elle-même ; en effet, en vertu de la véritable théorie du gouvernement représentatif, affirmée par les autorités les plus compétentes et renforcée par l'usage invariable du Parlement, la Chambre des Communes en fonctions a compétence pour décider toute mesure qu'elle juge nécessaire au bien de la nation (2).

Une importante garantie contre l'exercice abusif de cette prérogative, c'est que, avant toute