CHAPITRE PREMIER

La conduite des affaires.

Le Parlement de la Grande-Rretagne se compose du Roi (ou de la Reine) et des trois Etats du

Le Patlement. , t i • • i i t i

royaume : les Lords spirituels, les Lords temporels et les Communes. Mais c'est la Couronne et non le corps désigné pour la conseiller et l'assister qui est investie par la Constitution de l'autorité législative. D'après les termes même du vieux « Year Book » (de la 23® année d'Edouard III), on peut dire encore que « c'est

PROCÉDURE PARLEMENTAIRE 2 l 1

le Roi qui fait les lois, avec l'assentiment des Pairs, etc., et non point les Pairs et les Communes » (1). Dans sa capacité collective, le Parlement exerce dans et sur le royaume une autorité suprême à laquelle la Constitution n'a assigné aucune limite. Ainsi que le dit sir Edward Coke, le pouvoir du Parlement est « si transcendant et si absolu qu'il ne saurait être limité pour aucun motif, ni par aucune personne ».

De la suprématie du souverain dans une monarchie constitutionnelle, il résulte nécessaire-

Sa dépendance

ment que la réunion régulière du Par- vis-à-vis

, . . • 1- 11 ' ■ de la (boutonne.

lement est indispensable ; néanmoins, l'existence légale de cette haute Assemblée dépend entièrement de l'exercice de la prérogative royale. Le Parlement est convoqué par un wvit royal, et se réunit, pour expédier les affaires, au moment et au lieu qu'il plaît au Roi de fixer. Le délai qui s'écoule nécessairement entre la date de la convocation par proclamation royale et la réunion du Parlement était autrefois de quatorze jours, mais un stattite récent l'a réduit à six jours (2).

Les dispositions légales actuellement en vigueur pour la réunion du Parlement, exigent qu'il ne s'écoule pas plus de trois ans entre la clô- ^ R^"n'on

il du Parlement.

ture d'un Parlement et la promulgation

defiwrits qui en convoquent un nouveau f 3). Néanmoins,

l'usage constitutionnel, c'est la nécessité d'une réunion

(1) Stubbs, V. 2, p. 572 : Hparn, Govt. of Eng., p. 51 ; Lord Redesdale dans Golchester's Dinri/, v. 3, p. 47.

(2) Hans. D , v 203, p. 1146 ; 33 el 34 Vict. c. 81.

(3) 46 Chas. II, c. 1 ; 6 et 7 W. et M. c. 2, Hats. Pree , v. 2. p. 292.

annuelle du Parlement. Les subsides pour le service public sont votés annuellement; d'autre part, les acts pour le contrôle de l'armée et de la marine sont limités à la durée d'une année ; ils doivent être renouvelés avant l'expiration de ce terme (1).

Pour donner vie et existence à un Parlement et lors de lui permettre d'exercer ses fonctions, la di?Par[lmmit pi'^^'scnce personuellc ou l'autorité déléguée de la Couronne est nécessaire lors de l'ouverture officielle de la session. Au commencement de tout nouveau Parlement et de toute session qui suit une prorogation, les motifs de la convocation doivent être exposés aux deux Chambres dans un discours du trône, soit par le souverain en personne, soit par des commissaires désignés pour le représenter ; jusqu'à ce que cette formalité soit accomplie, aucune des deux Chambres ne peut s'occuper d'affaires (2). La décision par laquelle la Chambre des Communes choisit un a speaker» ne fait pas exception à cette règle; la Chambre est spécialement autorisée, en effet, par l'ordre du souverain, à faire choix d'un président, et le souverain s'abstient de faire connaître les motifs de la convocation du Parlement jusqu'au moment où les communes seront complètement organisées par l'élection de leur Speaker (3).

Le Parlement ne peut commencer ses délibérations qu'au moment fixé par le roi et ne peut les continuer plus longtemps qu'il ne le permet. Autrefois, une dissolution immédiate suivait la mort du souverain régnant.

(1) May, Pari. Prac, éd. 1883, p. 659.

(2) Pour l'historique du discours du trône, voir ante, p. 78 et s.

(3) 2 Hais. Prec, pp. 308, 327; Voir aussi Mir.of Parl,iS33, p.l.

Mais après la Révolution, on admit qu'un Parlement en fonctions continuerait d'exister après la mort du souverain pour une période de six mois, mais pas plus. Une clause du ReformActdeiSQl stipule que dorénavant une dissolution du Parlement n'est pas obligatoire que lorsque la Couronne passe sur une autre tète (1).

Chaque Chambre a un pouvoir discrétionnaire d'ajournement ; mais la Couronne a le droit de mettre fin à un ajournement dépassant quatorze jours (2).

Les délibérations du Parlement peuvent prendre fin à tout moment par l'exercice du pouvoir royal de prorogation (3) ; alors sont arrêtées toutes les mesures en discussion, à l'exception des mises en accusation par la Chambre des Communes, des writsoferror et des appels portés devant la Chambre des Lords ; il s'agit là d'actes judiciaires, qui sont maintenus dans le statu qno de Parlement en Parlement (4).

Tous les procès en instance devant les comités d'élections sont suspendus par une prorogation du Parlement, mais sont repris, en vertu de la loi, dans la session suivante (5). A la suite d'une prorogation, toutes résolutions (6), bills et autres procédures en cours devant chaque Chambre, sont naturellement terminés et cessent d'avoir un effet ultérieur; il n'en est autre-

(1) Hans. D.,v. 189, p. 738 ; Act. 30 et 31 Vict. c, 102, s. 51. Voir notes d'Anstev sur le Représentation of the People's Act, 1867, p. 22.

(2) lSlày,Parl.Prac., 1883, p. 52; voir aussi Golchester's Z)iary, V. 2, p. 463.

(3) Ib., V. 2, p. 374.

(4) Hats. Prec. v. 4, p. 273, n.

(5) Act II et 12 Vict., c. 98.

(6i Corn. Pap., 1861, v. 11, p. 439.

ment que si^par une déclaration expresse, le Parlement ordonne qu'il y soit donné suite (1).

Une fois que le Parlement a été officiellement ouvert , , , par l'exposé des motifs de la convocation,

ludépendauce

du chaque branche de la législature a une

Parlement. ,. , , i^ . ,

compétence séparée et distmcte ; chaque Chambre peut s'occuper alors des affaires conformément à ses règlements, usages et coutumes sans avoir égard à la volonté royale et à son bon plaisir.

C'est un privilège ancien et incontesté des deux Chambres du Parlement,après la lecture du discours du trône, de procéder à leur discrétion ou convenance, sans être tenues de donner la priorité à la discussion des questions comprises dans le discours royal. Pour affirmer ce droit, les deux Chambres procèdent invariablement à la première lecture d'un bill, pro forma, avant de passer à l'examen dudiscours.il y a même bon nom-

(1) La'seule exception apparente à la règle, en ce qui concerne les résolutions, esl relative nu standing Orders. D'après l'usage du Parlement, ceux-ci sont considérés comme en vigueur, dans les sessions suivantes, jusqu'à leur abrogation. Dans le cas de bills privés, on a régulièrement relevé de la caducité les parties intéressées à la passation ou au rejet de ces bills, toutesles fois qu'une session a été close prématurément, à raison des exigences de la politique. Cela fnt fait à l'égard de tous les bills privés — en 1820, d83i, 1841, 1857 et en 1859 — et à l'égard des Bills de raiiways seulenjent, en 1845 et 1847 ; on adopta, dans les deux Chambres, des résolutions permettant à ces bills d'être réintroduits dans la session suivante, et, parle moyen de motions présentées pro forma et sans contestation, de les amener au point où ils en étaient avant la prorogation du Parlement. En 1871, les Tramways (Metropolis) Bills furent suspendus de la même manière. Comm. Journals, v, 75, p. 119; v. 86, pt. 2, p. 525 ; Mir. of Pari.. 1841, pp. 2303, 2346 ; Hans. D., v. 144, p. ^2209; Ib., V. 153. pp. 1528, 1607; May,PaW. Prac. éd. 1883, pp. 194,; 779; Com.Pap., 1859, s. 1, v. 3, p. 37; Com^ on the Jews'Act, Hans. D., v. 152, p. 462; voir aussi Ib., v. 19i, p. 1078.

bre de cas dans lesquels elles en ont ajourné l'examen à un ou plusieurs jours, en faveur d'autres affaires (1).

Les communications officielles entre le souverain et le Parlement, sous forme de discours royaux ou de messages, et l'intervention de la Couronne pour un ajournement, une prorogation ou une dissolution du Parlement— qui, jadis, émanaient de la seule volonté du monarque — sont, dans notre système ^ . ,.

^ '^ Communications

constitutionnel actuel, considérés comme «ntre

la Couronne

les actes des conseillers responsables du et le

souverain. Depuis leur introduction dans le Parlement, les ministres ont été considérés comme directement responsables de tout exercice de l'autorité roj'ale. La reconnaissance de ce principe a entraîné d'importants changements dans les relations entre la Couronne et le Parlement. Si des bills désapprouvés par la Couronne sont introduits dans l'une ou l'autre Chambre, il n'est plus nécessaire de recourir au veto royal pour les rejeter. D'autre part, s'il est nécessaire de proposer au Parlement l'adoption de mesures impopulaires, les ministres sont là pour les expliquer et les défendre sous leur responsabilité personnelle. Et, s'il devient impossible de continuer à gouverner sans en appeler de la Chambre des Communes au corps électoral, les ministres de la Couronne sont eux-mêmes responsables de l'acte de dissolution.

Les opinions de l'une ou l'autre Chambre du Parlement s'expriment constitutionnellement, soit au moyen

(1)2 Uaii. Prec, p. 309; May, Parl.Prac, éd. 1883, p. 48.

d'une adresse, d'un avis ou de remontrances à la Coji-

ronne, soit par le vote d'un bill ayant poureffet d'ajouter

à une loi, d'y apporter des changements et

Résolutions ç[q l'annuler. Mais une simple résolution

du Parlement. r

de l'une ou de l'autre Chambre n'a de valeur légale qu'autant qu'elle contient l'opinion de la Chambre sur une matière rentrant dans la sphère de son autorité reconnue comme branche constitutive de la législature.

Chaque Chambre peut déclarer l'urgence d'une modification de la loi dans un certain sens, mais elle ne peut donner effet à ses opinions que par la voie régulière de la procédure parlementaire, c'est-à-dire par l'introduction et le vote d'un bill qui doit être adopté par les autres branches de la législature Une simple résolution de l'une des Chambres, ni même une résolution conjointe des deux Chambres, ne peut l'emporter sur un Act

du Parlement (1) ou dispenser de ses oblienfieindre uue gatious ct ccla alors même qu'elle ne se loi existante, p^^f^j-g^^it qu'à uu poiut concemaut directement une seule Chambre de la législature. Parfois, un statute intervient spécialement pour déclarer valable et efficace « une résolution de la Chambre des Communes » (2) ou « une résolution des deux Chambres du

(1) Hans. D., v. 203, p. 1115; voir la discussion sur un Standing order nouvellement proposé et qui, par erreur, fut déclaré contraire aux dispositions d'un Act du Parlement ; Ib., v, 233, pp. 693, 1527 ; vou^ l'objection faite à une résolution proposée à la Chambre des Lords, dans un cas de pairie écossaise, commeviolant les disposilions d'nn Act du Parlement, Hans.D., v. 235, p. 937. De même, le Board of Trade ne sanctionnera pas un règlement provisoire proposant d'abroger une partie d'un statute général (Comm. Pajo.,1877. v. 46. p. 605).

(2) Gomme par VAct 25 et 26 Vict. c. 78 sec. concernant les contrats.

Parlement » (1) confirmant ou autorisant un acte du gouvernement qui, sans cela, ne serait pas légal.

Dans le cours ordinaire de la procédure, les résolutions de l'une et l'autre Chambre du Parlement doivent être l'expression d'opi- résoiuuons nions bien déterminées uu de faits qui ^ourSqua'bies. serviront de base ou seront un acheminement préliminaire vers une mesure parlementaire prochaine. Les simples résolutions abstraites sur une question, qui trop communément sont considérées comme des armes permises par les luttes et les exigences des partis pohtiques, soulèvent de graves objections. On s'en sert généralement pour affirmer un pjrincipe, peut-être indéniable en lui-même, mais qu'il serait impossible ou inopportun d'appliquer en ce moment. En conséquence, elles tendent à enchaîner l'action présente du gouvernement, à précipiter la solution de grosses questions politiques, avant qu'elles ne soient mûres pour une solution et à obstruer la marche de la législation utile. C'est pour ces motifs que les hommes d'Etat les plus éminents s'accordent à les condamner (2).

{{) Ainsi pourVAct 2i et 22 Vict. c. 106, sec. oo, sur l'emploi des troupes indiennes hors de l'Inde..

(2) Lord AUhorp et Lord SLanlt-v (comte (Je Devb\),Mir.of Pari., 1835, p. 682; Sir K. Peel, Ib., 184U, p, 3524; Lord Lansdowne, Hans. D., v. 94, p. 177: M. G.irdwell, /6. , v. 125. p 615; M. Disraeli, Ib., v. loi, p. 125 ; Ib., v. 214, p. 1931 ; M. Ghidstone, Ib., V. 161, p. 1448. Toute tentative faite pour obtenir des ministres une adhésion prématurée aux principes qui, plus tard, seront compris dans des mesures législatives soulève également des objections; voir Ib., v. 200, pp. 1130-1146.

Procédure 'parlementaire entre les deux CMmhres.

Depuis plus de soixante-dix ans, on se plaint fréquemment, et de plus en plus vivement, législatives que l'usage d'envoyer à l'approbation de les la Chambre des Lords, dans la dernière

deux. Chambres. ^ • i i i • i i •»» , r

période de la session, les buis votés par la Chambre des Communes, prive la Haute Assemblée du temps nécessaire pour un examen sérieux des mesures législatives (1). En i848, Lord Stanley (plus tard Lord Derby) soumit à la Chambre des J^ords un bill permettant aux Lords, lors du dépôt d'un bill voté par l'autre Chambre du Parlement, d'en ajourner l'examen, jusqu'au commencement de la session suivante, lorsque dans la session actuelle, une discussion sérieuse ne pouvait avoir lieu ; on recommencerait alors la procédure au point où elle en était lorsqu'on l'avait ajournée (2). Le bill fut voté par les Lords ; il fut renvoyé à la Chambre des Communes au comité choisi {sélect committee) pour les affaires publiques (3). Après avoir été soigneusement étudié dans cette commission, il fut répondu simplement qu'il n'y avait pas lieu d'en recommander l'adoption à la Chambre (4) : on dit que cette

(1) ffans. D, V. 159, p. 2145; et v. 194, p. 593.

(3) Ib., V. 100, pp. 13M37.

(i)Com. Pap., 1847-8, v.l6, p. 146.

conclusion eut pour but « d'éviter tout sujet de conflit entre les deux Chambres » (1).

En 1852, un bill pour simplifier la procédure parlementaire (Parliamentary Proceedings Facilitation Bill) semblable à celui présenté en 1848 par Lord Derby, fut déposé sur la table de la Chambre des Lords par Lord Lyndhurst. Il fut procédé à une première lecture ; mais le bill fut rejeté plus tard (2).

En 1854, le projet fut repris par une autre commission de la Chambre des Communes (commission sur les travaux de la Chambre). Dans un projet de rapport qui figure dans ses minutes, la commission dit : « La commission a examiné une résolution en faveur d'un projet présenté à la Chambre haute par le comte de Derby en 1848, à l'efïet de simplifier les affaires publiques, en permettant à chaque Chambre du Parlement d'ajourner, pendant la prorogation du Parlement, la discussion sur certains bills votés par l'autre Chambre et de reprendre la discussion après cette prorogation ; elle a aussi étudié une proposition destinée à être soumise prochainement à la Chambre des Lords en vue d'amener plus rapidement la fin de la session, en établissant comme règle qu'aucun bill ne pourra être la une seconde fois, après une certaine date, si ce n'est dans des circonstances spéciales et urgentes ». « Sur ces propositions », est-il ajouté, « votre commission n'est pas préparée à donner une opinion formelle ». Toutefois, ce dernier

(1) Hans. D., v. 194, p. 619; May {Pari. Prac, éd. 1883, p. 338), donne un résumé des tentatives faites de 1848 à 18G9, à l'effet de passer ces bills, et des objections qu'elles ont soulevées,

(2) Ib., V. 119,p.317.

paragraphe fut omis dans le rapport adopté finalement par la commission (1).

L'autre proposition, relative au projet de rapport cité plus haut, était destinée à appliquer aux bills publics un principe restrictif analogue à celui déjà en vigueur, à la satisfaction générale, pour les bills privés. En 1834, sur la motion de Lord Redesdale, la Chambre des Lords adopta un sessional order déclarant qu'elle ne procéderait pas à une deuxième lecture d'un bill après le 23 juillet, à l'exception des bills de subsides et des bills pour lesquels une résolution de la Chambre votée avant la motion pour la seconde lecture, porterait que les circonstances qui rendent nécessaire la législation sur ce sujet, sont ou d'une actualité, ou d'une urgence telles, qu'elles rendent indispensable l'examen immédiat du bill (2). Mais dans la même session, après un long débat, les Lords décidèrent de continuer^ malgré ce règlement, l'examen d'un bill relatif à la corruption en invoquant l'urgence (3). Au cours de la session de 1833, le règlement fut renouvelé avec le consentement du ministère (4) . Ceci n'empêcha pas certains bills de passer après déclaration d'urgence (3).

Le règlement fut encore renouvelé en 1856 (6) en 1857 (7) en 1858 (8) et pour la dernière fois en 1860 (9).

(1) Com. Pap., 1854, v. 7, pp. 31-32.

(2) Hans. D., v. 132, pp. 1188. Voir les observations faites sur ce point à la Chambre des Communes, Ib., v. 135, p. 417.

(3) Ib., V. 135, pp. 943, 1182.

(4) Ib., p. 138, p. 94.

(5) 76., V. 139, pp. 1850, 1895, 1923,2023.

(6) Ib.. V. 142, p. 245; v. 143, p. 1180.

(7) Ib., V. 147, pp. 419,557, 714, 717.

(8) Ib., V. 149, p. 1353.

(9) Jb., V. 159, p. 550.

PROCÉDURE PARLEMEMAIRE 221

Au cours de cette session, M. E. P. Bouv.erie, qui avait rempli les fonctions de chairman des comités de la Chambre des Communes, dénonça ce règlement comme (( une grave atteinte au privilège des Communes » ; il fut défendu au contraire par M Disraeli qui estimait (( que l'eiïet de ce règlement avait été, en somme, très salutaire » (1). Plusieurs discussions eurent lieu à la Chambre des Lords, durant cette session, sur des motions ayant pour but d'exempter certains bills de cette règle (2).

Le 13 août 1860, la résolution d'urgence fut proposée en faveur d'un bill relatif aux placements à la caisse d'épargne, etc.; c'était une mesure proposée par le gouvernement et touchant les intérêts financiers du pays, mais ce n'était pas strictement un Bill de subsides ; au scrutin, à égalité de voix, la motion fut rejetée (3).

L'importance de ce Bill et la crainte que son abandon n'entraînât un malentendu entre les deux Chambres, décidèrent les ministres à provoquer l'opinion de la Chambre sur cette motion. Après avoir reconnu les avantages qui avaient résulté de l'usage de cette règle. Lord Grandville (président du Conseil privé) déclarait qu'il avait souvent pensé que, « strictement et en principe, cette résolution ne pouvait être défendue et que, si on l'examinait minutieusement, on la trouverait en désaccord avec nos relations avec l'autre Chambre ou avec la Couronne (4) ». En conséquence, le 20 août,

(1) Hans. D., v. 159, pp. 1958, 1961.

(2) Ib., V. 160. pp. 3i6, 417. 627, 1031.

(3) Ib., V. 160, p. 1180.

(4) Ib., pp. 1347, 1445, 2145.

la résolution d'urgence fut de nouveau proposée en faveur du Bill et acceptée (I).

En 1861, Lord Redesdale défendit le principe de sa résolution annuelle, mais déclara qu'il s'abstiendrait de la présenter, étant donné que la question était soumise aux commissions des deux Chambres siégeant alors pour les affaires publiques (2). Par la suite, en d869, Lord Redesdale déclara que « par déférence pour un sentiment de jalousie de la part de la Chambre des Communes, il renonçait à insister pour le renouvellement du règlement ; mais s'il agissait ainsi, c'était avec la pensée que le gouvernement au pouvoir adhérerait au principe de la résolution.

Les sélect committees, nommés en 1861, par les deux Chambres, pour examiner les modifications à apporter afin d'amener lexpédition plus rapide des affaires publiques, ayant été autorisés à communiquer entre eux, on aboutit à certaines conclusions qui furent transmises par lettre du chairman d'une commission au chairman de l'autre. L'initiative fut prise par Sir James Graham, chairman de la commission de la Chambre des communes, qui écrivit à Lord Eversley, chairman de la Commission de la Chambre des Lords pour lui dire que la Commission des communes était « disposée à adhérer au rapport de la Commission de 1848 », c'est-à-dire, « qu'ayant considéré les dispositions du Parliamentary Proceedings Adjournment Bill, elle ne jugeait pas bon d'en recommander l'adoption par la Chambre ».

(1) Han^i. D., v. 160, pp. 1551-1554.

(2) 76.. V. 162. p. 414; mais voir Ib., v. 164, p. 1358 ; v, ). 424; Smith, Pari. R<^menib., 1861, p. 9.

(Z) Ib., V. 198, p. 1474.

Aussitôt, la Commission des Lords, sur la motion de Lord Grey, vota les trois résolutions suivantes comme devant être adoptées par les deux Chambres du Parlement :

1^ Qu'il est bon, en certains cas, d'adopter une forme abrégée de procédure pour les Bills qui seront à nouveau présentés à cette Chambre, après avoir déjà été votés par elle dans la session immédiatement précédente du même Parlement.

2'J Que les Bills, pour lesquels ces formes abrégées de procédure seront adoptées, doivent être, imitatis mutandis, les mêmes Bills que la Chambre peut avoir votés et envoyés à Tautre Chambre, et pour lesquels l'autre Chambre peut avoir décidé qu'on n'avait pas le temps nécessaire pour les étudier au cours de la session pendant laquelle ils ont été reçus.

3*^ Que si une résolution est présentée portant qu'il est bon de voter à nouveau et d'envoyer à l'autre Chambre, pour avoir son assentiment, un Bill de cette nature, la question sera posée de savoir si la Chambre y adhère, et. si elle adhère à cette résolution, le Bill dont il s'agit sera immédiatement envoyé à l'autre Chambre pour avoir son assentiment, sans qu'aucune question nouvelle puisse être posée ni aucun débat permis.

Ces résolutions furent transmises à la commission des Communes, avec l'avis que, si elles obtenaient l'assentiment de cette commission, la Commission des Lords était toute disposée à les adopter et à examiner tout amendement qui pourrait être proposé. On ajouta que ces résolutions (f n'enchaîneraient à aucun degré la liberté de la Chambre et n'interviendraient pas dans

le vote d'un Bill suivant la procédure ordinaire, et ne s'appliqueraient en aucun cas à ce Bill, s'il était introduit avec des amendements ».

En réponse, on informa la commission des Lords que la commission des Communes ne pouvait adhérer aux résolutions proposées : elle était d'avis qu'au lieu d'amener l'expédition rapide des affaires publiques, ces résolutions auraient une tendance contraire, et que « si elles étaient communes aux deux Chambres, elles offriraient de nouvelles facilités pour ajourner et retarder la législation. >->

Le 7 mai, la commission des Lords rendit compte de ses travaux à sa propre Chambre. Elle fît alhision au regret, si souvent exprimé, « que des Bills avaient été envoyés par l'autre Chambre du Parlement, à une période si tardive de la session qu'il devenait impossible de leur donner toute l'attention qu'exigeait l'intérêt public » ; c'était là un sujet de plainte qui datait de longtemps ainsi que le prouvait le « standing order du 5 mai 1668, et les discussions subséquentes soulevées dans cette Chambre ». Mais la commission des Communes ayant refusé d'adhérer au plan imaginé par la commission des Lords, « et cela pour les r^aisons exposées dans son rapport », la commission jugeait inutile de continuer ses travaux (1).

Cependant, la commission des Communes faisait son rapport. Après avoir récapitulé les diverses améliorations qu'elle recommandait à la Chambre d'adopter, elle passait aux trois résolutions communiquées par la

(1) Corn. Pap., 1861, v. 11, pp. 422-429.

commission des Lords ; elle expliquait les raisons pour lesquelles elle n'avait pu y souscrire. Elle appelait aussi l'attention « sur la proposition faite dans l'autre Chambre, que la faculté devrait être reconnue par statuts à chaque Chambre du Parlement d'ajourner (à tous les degrés de la procédure) les Bills votés par l'autre Chambre et de reprendre ces Bills, dans la session suivante, au point précis où ils auraient été laissés ». Elle faisait remarquer que « les objections opposées à cette proposition sont graves et nombreuses » ; par là, en effet, toute législation efficace serait retardée et on diminuerait mal à propos « les occasions d'étudier à nouveau, d'améliorer et de discuter amplement les mesures importantes ».

« En outre, ce pouvoir suspensif, dans l'une et l'autre Chambre du Parlement, s'il était exercé discrétionnairement, serait en désaccord avec la prérogative de la Couronne ». Dans le Bill introduit à la Chambre des Lords en 1848, il était stipulé que le consentement de la Couronne à cette suspension serait d'abord dûment signifié. Ce consentement de la Couronne à la manière d'examiner les Bills que le concours des « autres branches de la législature n'a pas rendus parfaits, serait une nouveauté contraire aux usages constitutionnels, et ne pourrait pas être défendue même par la nécessité. La prérogative de la Couronne, dans tous les cas où les droits, les intérêts et la propriété de la Couronne ne sont pas spécialement affectés, est limitée à l'assentiment ou au rejet des Bills qui ont été votés par les deux Chambres. Il lui est interdit d'intervenir dans leur dis-

(1) Lord Golchester, Diary, v. 1, p. 432.

cussion dans l'une ou l'autre Chambre du Parlement ». C'est pour ces raisons que la commission tombait d'accord avec celle de 184"^, pour juger inopportune l'adoption du projet.

En 1869, Lord Salisbury fit renaître l'examen de cette question à la Chambre des Lords, en introduisant un Bill permettant à chaque Chambre du Parlement de suspendre la discussion d'un Bill au cours d'une session et de la reprendre dans la session suivante. Le Bill arriva à une deuxième lecture (2) ; mais quelques jours plus tard, une commission mixte des deux Chambres fut nommée pour « examiner s'il y avait moyen d'apporter quelques simplifications à l'expédition des affaires au Parlement, spécialement touchant les relations des deux Chambres (3) ».

Cette commission expliqua que « les progrès de la législation pourraient gagner beaucoup en rapidité, si un nombre de Bills plus grand, particulièrement ceux d'un caractère juridique ou ecclésiastique, prenaient leur origine dans la Chambre des Lords », mais que « la distribution des affaires, publiques entre les deux Chambres ne peut qu'être laissé à la discrétion des ministres de Sa Majesté ». Toutefois, la commission présenta des copies de nouveaux standings orders, élaborés par les lords Eversley et Redesdale et approuvés en substance par Sir E. May, autorisant l'ajournement, jusquà la session suivante, de Bills envoyés aux Lords trop tard pour être pris en considération et la réintro-

(1) Lord Golchester, Diari/, v. 1, pp. 439, 440. (!') Bans. D.. v. 194, pp.' 588-620. ^3) Ib., pp. 1309, 1560.

duction et le vote sommaire de Bills ayant déjà été votés par une Chambre pendant la session précédente et ayant été abandonnés mais non rejetéspar l'autre assemblée (1)

En 1871; à raison des retards continuels apportés dans l'envoi des Bills importants à l'examen des Lords, Lord Grey proposa de nouveau l'adoption d'un projet analogue (2); en 1875, une commission des Communes /'sur les acts du Parlement) recommanda que, toutes les fois que les clauses d'un Bill de consolidation ne pourraient être votées p^rfemlnt avant la prorogation, le Bill fût suspendu jusqu'à la session suivante et repris au point où il aurait été laissé. Mais, sauf pour les Bills de cette nature, le Parlement voit encore ce projet d'un œil défavorable, en ce qui concerne les Bills publics (3).

La même commission recommanda l'adoption d'une série de résolutions contenues dans son rapport et proposant de renvoj^er à une commission mixte des deux Chambres les Bills privés con^esITs.^ discutés. Cette méthode, jugeait-elle, appor- " terait plus de simplicité, plus de rapidité dans la procédure et par suite une grande économie correspondante. Ce plan avait été examiné en I85i, mais il avait alors été jugé inacceptalile, parce qu'on « estimait que l'un des privilèges de la Chambre était que, dans une com-

(1) Corn. Pap., 1868-9, v. 7, p. 173; Rep. Goii«. oti Despatch of business, pp. III, IV, 21. 23.

(2 Hans. D., v. 207, p 1079.

(3' Rep. Gom. on Acts of Pari., 1875, v. 8, p. 213; Evid., pp. dl, 112, 114. Pour les documents et la discussion de cette question, voir Socta/ Science, Trans. 1873, p. 185.

mission mixte, les membres de cette Chambre fussent le double du nombre des Lords ». Aujourd'hui, il est bien entendu que le nombre des membres pris dans chaque Chambre, pour former les commis'^ions mixtes, doit être égal (1).

Sir Erskine May, dans sa déposition devant cette commission, recommanda chaleureusement cette nouvelle procédure d'une commission mixte pour les Bills privés contestés. Il déclara qu'elle avait été examinée par une commission des Communes, en 1854, et que si elle avait été acceptée, « elle eût épargné, tant aux promoteurs qu'aux adversaires des Bills privés, bien des millions de frais. «Si ce plan devait être accepté, il serait nécessaire, au moment de son entrée en vigueur, d'apporter un tempérament aux privilèges des Communes, « de manière à ce que tous les bills privés puissent être introduits indiiïeremment dans l'une ou l'autre Chambre, suivant le désir des requérants. » Sir Erskine May se mit alors à expliquer, avec ujie grande minutie de détails, les avantages probables de cette nouvelle méthode et le moyen de la réaliser dans les deux Chambres (2).

En 1872, M. Gladstone exprima une opinion ferme en faveur des commissions mixtes des deux Chambres pour les Bills privés (3) et en 1873, quand les Bills pour la fusion de chemin de fer de grande importance furent sur le point de venir devant le Parlement, on tomba d'accord, entre les deux Chambres, pour renvoyer ces Bills devant une commission mixte. En 1876, une

(1) Corn. Pap., 1868-9, v. 7, p. 174.

(2) Ib., pp. 189, 199.

(3) Hans. D., v. 209, pp. 155, 156.

commission mixte des deux Chambres fut nommée pour faire un rapport sur l'opportunité d'élaborer de nouveaux règlements, concernant l'admission et la pratique des agents parlementaires (1).

Relations entre la Couronne et le Parlement dans les questions d'Administration.

La liberté de parole au Parlement est une partie essentielle des libertés des Ansflais. Ce . ^ ,

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privilè2:e a été araranti par le Bill of peutconseiueria

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tiights et comprend la liberté de discus- en

... .., pp 1 . 1 toute matière.

sion sur toutes les matières aiiectant le bien public, qu'elles aient été ou non recommandées par la Couronne à l'examen du Parlement. Depuis Edouard III jusqu'à nos jours, le Parlement a exercé librement le droit de présenter, sans en être prié, des avis au Souverain, sur des matières dont la solution définitive appartient au Souverain seul. La Chambre des Lords, comme représentant l'ancien grand conseil du royaume, a toujours eu ce droit; après sa création, la Chambre des Communes, en sa qualité de grand Inquisiteur {Grand Inquest) du Royaume, put réclamer un

(1) Hans. D., v. 230, pp. 316, 1767. Certaines règles, dont les plus récentes ont été sanctionnées par le speaker en mars 1873, étaient en vigueur à la Chambre des Communes, quoique la Chambre des Lords ne possédât pas ces règlements (Com.Pap., 1876, V. 12, p. 541) jusqu'en 1876 {Hans. D., v. 231, pp. 3, 319, 1061. Pour une critique raisonnée du règlement, voirL. T., v.62, p. 295.

semblable privilège. Les deux Cbambres du Parlement représentent collectivement la communauté tout entière : elles forment le Grand Conseil de la nation, tandis que (des ministres forment simplement le Conseil du prince (1) ».

C'est pourquoi, elles ont le droit de présenter au Souverain des avis ou des remontrances sur toutes les affaires publiques et sur tous les abus dont peuvent souffrir les sujets du royaume. Mais il faut aussi se rappeler que le Parlement est désigné pour conseiller et non pour gouverner — pour donner des avis, mais non pour administrer. 11 est des prérogatives dans l'exercice desquelles les Chambres du Parlement, doivent ordinairement éviter d'intervenir; leur intrusion équivaudrait à une intervention injustifiable dans les fonctions executives.

Il ne peut y avoir véritablement responsabilité des ministres que s'ils sont libres dans des lonctions l'exercice de l'autorité légale de la Couronne. Sans liberté d'action, il ne saurait y avoir de responsabilité véritable. C'est pour cette raison qu'il est essentiel au bon fonctionnement du gouvernement parlementaire, que les ministres soient soutenus par un parti qui est prédominant dans la législature, et qui est prêt, sur le terrain de la politique générale, à approuver leurs actes et à assumer une partie de la responsabilité qu'ils encourent dans les fonctions qu'ils occupent (2). De Lolme, prévoyant les événements qui

(1) Rt Hon. C. W. Wynn, Mir. of Pari, 1835, p. 1383.

(2) Ed. Rev.. V. 108, p. 285.

seraient de nature à détruire le beau mécanisme de la constitution anglaise, remarque, d'une façon frappante, que « lorsque les représentants du peuple commenceront à partager l'autorité executive », le gouvernement sera détruit (1).

Une grande autorité doit nécessairement être attribuée aux opinions de chacune des Chambres du Parlement sur les affaires publi- faç^ns'exeic^eie ques; mais, dans les circonstances ordi- du^Padîment naires, ces opinions sont exprimées constitutionnellement par l'appui que ces Chambres con sentent à donner aux ministres de la Couronne dans la conduite du gouvernement. Lorsque les ministres de la Reine possèdent la confiance du Parlement, il est inopportun et peu sage, en règle générale, d'intervenir dans leurs décisions en ce qui concerne les détails de l'administration ; il n'y a exception que dans les cas où les intérêts publics paraissent avoir été gravement compromis par l'action des ministres.

Le droit théorique du Parlement en cette matière a été affirmé par les autorités constitutionnelles les plus éminentes. Lord Russell dit : « Les deux Chambres du Parlement constituent le grand Conseil du roi, et, sur tout objet qui rentre dans sa prérogative, il est de leur privilège, et même de leur devoir, de donner conseil. Toutefois, les actes du gouvernement exécutif appartiennent au roi » (2). Parlant des Communes, Burke s'exprime ainsi : « C'est son privilège d'intervenir, par des avis autorisés et des remontrances, sur chaque acte

(1) De Lolme. Consl., pp. 439-450 ; voir aussi Gqx, Inst., p. 3,

(2) Russell, Eng. Çonst.,^. 151,

du gouvernement exécutif sans exception » (1). En 1784, la Chambre des Communes résolut — conformément au rapport d'un sélect committee chargé de rechercher les précédents sur ce point — : « Qu'il est constitutionnel et conforme aux usages que la Chambre des Communes déclare son sentiment et ses opinions pour tout exercice du pouvoir discrétionnaire reconnu dans l'intérêt du service public, soit par act du Parlement, soit autrement, à un corps constitué-quel qu'il soit » (2). En 1788, sur une demande d'enquête relative à la conduite de l'amirauté dans une circonstance déterminée, M. Pitt (Premier ministre) dit : « 11 est incontestable que la Chambre à un droit constitutionnel

Droit d'enquête. ; ^ i • i

d enquête sur la conduite de tout département du gouvernement, en vue de censurer ou de punir : et chaque fois qu'une affaire paraît assez sérieuse pour autoriser un, soupçon d'abus méritant d'être censuré ou puni, il faut considérer comme du devoir impérieux de la Chambre de procéder à une enquête ». A la même occasion, M. Fox fait remarquer qu'il « est du domaine constitutionnel et du devoir incontesté de la Chambre de surveiller les départements exécutifs ; lorsqu'elle a des raisons pour soupçonner un abus, elle a le droit d'ouvrir une enquête en vue de censurer ou de punir (3) ».

En 1809, Lord Burghersh ayant été irrégulièrement promu à un grade militaire plus élevé, contrairement

(1) Rowlands, Eng. Const., p. 498 ; voir aussi Wynn, dans Pari. Deb., N. S., v. 2, p. 369.

(2) Parl.Hist., v. 24, pp. 534-571.

(3)/&., V. 27, pp. 277, 281.

aux règlements ; une plainte fut portée à la Chambre des Communes ; le secrétaire delà guerre (Lord Castlereagh) eut beau prétendre « qu'il rentrait dans la prérogative de Sa Majesté, en sa qualité de chef incontesté de l'armée, d'écarter ses propres règlements quand elle le jugeait à propos » ; Lord Temple affirma que « les Communes, ici comme en toute autre branche du pouvoir royal, possédaient un droit d'enquête et de contrôle ». Après quoi, on passa un vote ; les ministres furent battus et obligés d'annuler la promotion critiquée (1).

C'est aujourd'hui un principe reconnu que « tout acte politique, accompli par les ministres responsables de la Couronne, est susceptible d'être discuté et, au besoin, d'être censuré dans chaque r^ -. ^ ,

^ Droit de la

Chambre du Parlement » (2). La Cham- Cha.ubre