IMAGE EVALUATION TEST TARGET (MT
x LS SE EN PR A A
graphic ciences Corporation
rs el E0oO [= [=] n nn D = « « mn = © Es FE >2© Lu
Photo os
la sortie des deniers publics et l'importance constitutionnelie de ses fonctions pour la protection des revenus publics. Ceci décida le gouvernement à abandonner son projet et amena Île retrait des résolutions présentées au comité pour l'abolition des fonctions de l’'Echiquier (1).
Pourtant, le comité recommanda ja réorganisation
lol du bureau de P'auditsur la base d’une exten-
partielle sion de ses pouvoirs, de façon à le placer au
28 188: même ‘ang que les principaux départements de l'Etat, et à dresser un obstacle efficace aux abus existants ; on rendrait ainsi, disait-1l, le contrôle du Parlement sur le détail des dépenses publiques plus énergique et plus complet (2).
Cette recommandation ne fut point vue, sur le moment, avec beaucoup de faveur, ni par le gouvernement, ni par la Chambre des Communes (3) ; mais en 1865, le ministère soumit au Parlement un bill réunissant les offices de contrôleur de l'Echiquier et de Président du bureau de l'audit ; ce biil devint loi (4).
On allégua en faveur de ce bill que si « le contrôle de l’'Echiquier était devenu insuffisant, irrégulier, inefficace à un haut degré et trop peu important pour justifier le maintien d’üui cinploi distinct (5), toutefois, il n'était pas question de modifierlesattributions,exercées par le contrôleur de l’Echiquier ; on voulait simplement les transporter au Président du bureau de l'audit jus-
(1) Com. Pap., sess. 2, v. 9, 1857, p. 10.
(2) Zb., rs
(3) Hans. D ., V. 165, p. 1350.
(4) Act 98 et 29 Vict. c. 93.
(5) Chancelier de l’Echiquier, Hans. D., v, 180, p, 303.
e constitue
des reveabandonrésolutions
netions de
ganisation uneextene placerau départeficace aux le contrôle iques plus
sur le moernement, en 1865), le nissant les ésident du
e contrôle lier, inefour justiutefois, il s,exercées nplement audit jus-
qu'au jour où le Parlement serait en mesure d'examiner le problème sous toutes ses faces et de décider si d’autres modifications étaient désirables. En attendant, le Président du bureau de l'Audit, du moment qu'il était investi des deux offices, serait élevé, tant pour Îles émoluments que pour la situation, à la plus haute position de dignité et d'indépendance.
I fallut peu de temps pour convaincre le gouvernement de là nécessité d'une législation plus à sotidation tes approfondie sur la matière. En consé- Pie de quence, à la session suivante, un bill fut et de l'audit soumis à la Chambre des Communes par Sie le Chancelier de l'Echiquier, en vue de consolider les fonctions des départements de l'Echiquier et de l'Audit, de régier l'encaissement des recettes, la garde et la sortie des deniers publics, et de pourvoir à la. vérification des comptess’y rapportant. L'Exchequer and Audit Depart ment Billfut voté par les deux Chambres,sans rencontrer beaucoup d'opposition, et, nonobstant le changement de ministère qui eut lieu durant cette session ; il fut librement accepté par la nouvelle administration et devint loi (4).
Les dispositions de cet act, en tant qu’elles modifient naturellement l'usage constitutionnel Prescriptions du
LUS D "Lo * car saminéoc nouveall jusque-là en vigueur,serontexaminées en Gonsoridation leur Lemps au cours de ce chapitre.Mais, AU
en dehors du changement apporté par la suppression du bureau de l'Audit et la fusion des départements jusqu'alors distincts de l’Echiquier et de l’Audit, les modi-
(1) Act 29 et 30 Vict. c. 39.
fications apportées par cet act à la pratique existante sont relativement peu nombreuses et de peu d'importance.
En ce qui touche l’encaissement des fonds publies par . .…. lEchiquier, il n'a été fait d’sutre change- En ce qui \ ; .
concerne le mentaux règles existantes, que d'imposer recouvrement : : L des au gouvernement Pobligalion de verser deniers publics. | Saad ; au compte de l'Echiquier les recettes brutes, après déduction de certaines charges énumérées dans la section I. Mais c'était déjà l'usage, d’après une minute de la Trésorerie, depuis 1854, quand furent, pour la première fois, votées les dépenses pour le recouvrementdes revenus (1).
Le nouvel act ne changea rien en £e qui concerne Ja surveillance des deniers publics par En ce qui SN > ; È concerne la l’Echiquier. Comme auparavant, tous surveillance . x , ; AL:
des doivent être versés, au compte de lEchideniers publics. :, :
CHGRS-pURUES quier, à la Banque d'Angleterre ou d'Irlande, ety demeurer, dansles conditions stipulées par e°! act. Les fonds doivent être placés, non pas au compte de la Trésorerie, ni du gouvernement, mais à celui de « l'Echiquier de Sa Majesté» qui est représenté par un fonctionnaire indépendant, appelé le commissaire dr l'Echiquier et de l'Audit (The erchequer and audit commissioner) (2).
Pour ce qui a trait à la sortiedes deniers publics du
(1) Ante, p. 310: Rapp. du Comité des Pub, Accts sur l'Excheq. and Audit Bill, Com. Pap., 1866, v. 7, Evid, 10-16. (2) Evid. 37-41, Com. Pap . 1866, v. 7, p. 525.
e existante U d'impor-
publics par re changed'imposer
de verser celtes bruénumérées après une arent, pour Fecouvre-
1 concerne ublics par ant, tous de PEchire où d'Irées par ee!
iu comple à celui de nté par un nissaire de audit com-
ublies du
ur l'Excheq.
compte de l'Echiqueer, il n'existe en sub- a stance aucune différence entre le contrôle concarne exercé par le commissaire de l'Echiquieret sortis des de l'Audit sur les soriies et celui qui exis- PAPE tait auparavant ; mais, le mécanisme se trouve modifié comme on va le voir par l'exposé des diverses phases par lesquelies il faut passer pour ramener à effet une appropriation parlementaire.
ILest nécessaire qu'il y ait :
1° des votes de la Chambre desCommunes,en comité des subsides, accordant à la Couronne des crédits pour certains services spécifiés. Ces votes doivent être ultérieurement confirmés par l’Appropriation Actel visés par un act du Parlement mettant à la disposition du Trésor les voies et moyens pour mettre ces votes à exécution ;
20 un ou plusieurs orders royaux autorisant la Trésorerie à employer les subsides accordés à
û ‘ , r - Procédure Sa Majesté (par le Ways and Means Act qui suivie \ , à )0 amener à les couvre) conformément aux votes du Per une appropriation
Parlement contenus dans lApproprialion Aci. Ces orders doivent émaner directement dusouverain (4) ;
3° Pour mettre la Trésorerie à même de faire face à ces paiements, on ouvre au contrôleur et audetor-general un crédit général, dont le montant ne dépasse pas celui des voies et moyens disponibles et d'accord avec ies votes en comité des subsides ; alors, ie dit fonctionnaire alloue à la Trésorerie, sur le compte de l'Echiquier à la Banque, des crédits ne dépassant pas le montant des
parlementaire,
(4) Clode, Mil. F'orces of the Crown, v. 2, pp. 183-187.
voies el moyens accordés par un act du Parlement (1). 4 Ceci fait, la Trésorerie opérera alors sur ce crédit, au moyen de transferts au compte du paymaster-general, permettant à ce dernier d'effectuer les paiements pour les divers services. Quand la Trésorerie a lancé ses orders quotidiens à la Banque d'Angleterre pour letransfert des deniers au compte du paymaster-general, a Banque doit immédiatementen aviser les audilors, afin qu'ils aient la possibilité d'arrêter les comptes qu'ils doivent, en vertu des clauses de vérification de l'Echequer Art, arrêter avant que les dits comptes ne soient soumis au >arlement par la Trésorerie.
Par ces formes constitutionnelles, le principe de la — monarchie est pleinement affirmé, en ce reconnaissance qui CONCErNe la sortie des deniers accorprincipe dés au souverain pour le service publie,
monarchique ñ sine ; .
de même qu'il l’est, par l'emploi de la
Fe L signature autographe, dans toutes les autres affaires de #%
QN . , 4 . né l'Etat ; d'autre part, le contrôle indépendant de lP'Echi-
quier est maintenu par le pouvoir de suspendre ou de Le refuser l’ouverture d'un crédit à la Trésorerie jusqu'à 1 ce que, conformément à l'Act 4 et 5 Will IV. c. 15, sec.
Il, le contrôleur général se soit d'abord assuré que mn
l’order royal a été rédigé, en conformité avec le subside |
Re
(1} Act 29 et 30 Vict. c. 39, sec. 15. Mc
(2) Rapport du Comité des Pub. Accls (Excheq. and Audit Bill),
Com. Pap., 1866, v. 7 : Evid. 49, 62-64, comparé avec le Mémoire tes
sur le contrôle financier, Com. Pap., 1857, sess. 2, v.9,pp. 30, 79,
Les nouvelles formules {nos 1-15) requises en vertu de l'Erche- | quer Act de 1866 sont ajoutées à la minute du trésor, pour mettre
en vigueur l’act du 2 mars 1867 (Com. Pap., 1867, v. 39, p. 337).
ment (1).
ce crédit,
v-jener al,
ts pour
ancé ses r letrans- |, la Banfin qu'ils doivent, puer Act,
oumis au
ipe de la 1é,en ce rs accCore » publie, oi de la Maires de le PEchire ou de jusqu'à
15, sec.
juré que subside
udit Bill), Mémoire p. 30, 79, e l'Ercheur mettre 0, p. 337).
accordé par le Parlement et n’en a pas dépassé le montant (1).
I y a une différence entre les supply charges (4) et les consolidated fund charges (3). Le montant des premiers se trouve spécifié dans les chapitres et dans l’Appropriation Act. Le montant des seconds n’est pas spécifié dans l'actet doit être établi par la Trésorerie, Avant que l'Echiquier ne permette lapplication d’une nouvelle charge sur le fonds consolidé, le warant où autre document qui crée la fonction ou fixe le subside, doit être remis, examiné et enregistré. S'il est jugé régulier, la charge est autorisée; sinon son montantdoit être déduit du total, et les fonds qui sont destinés ne sortiront point (4).
L'Exchequer and Audit Act de 1866 défend expressé-
ment à la Trésorerie, ou à toute autre Les deniers
publics autorité subordonnée, d’orionner le NN Rs payement de dépenses non sanctionnées, matsves soit par un act qui les met ou les AS LAS mettra à la charge du fonds consolidé,
soit par un vote de la Chambre des Communes (5). Les voies et moyens sont généraux et peu-
(1) Ce n’est pas une simple fiction, Le contrôle de l'Echiquier a été exercé plus de cent fois de 183% à 1857, et a atteint le but Sr Voir le Mémoire sur le contrôle financier, pp. 78, 50, 4, 114, Com. Pap., 1866, v. 7: voir aussi la déposition de Lord Monteagle devant le Comité Zb., 1856, v. 15. +
(2) Dépenses votées annuellement, comprises dans les estimales.
(3) Dépenses permanentes non comprises dans les estimates.
(4) Mémoire sur le contrôle financier, p.78 : Rapp, du Comité on Pub. Acets. (Echeq. and Audit Bill), Com. Pap., 1866, v 7: Evid. 173, 180.
(5) Act 29 et 30 Vict. c. 39, sec, 11.
vent être appliqués à tous les services votés, Mais les fonds votés ne peuvent sortir des caisses publiques avant que le Ways and Means Act n'ait été voté; et le montant des subsides votés est limité, quant à la dépense à faire, par le montant des voies et moyens, Ce m'est que par l'autorité du Ways and Means Act — qui contient toujours une clause déclarant que les voies et moyens qu'il accorde peuvent être appliqués aux services votés par la Chambre des Communes — que les résolutions de subsides peuvent être mises à exécution (1).
Au cas où les fonds feraient défaut pour faire face aux charges permanentes du fonds con- Derieneu solidé, PAct de 1866 autorise la Trésorerie à demander à la Banque d'Angleterre de lui faire une avance égale à l'étendue du déficit : le principal et les intérêts de cette somme seront pavables
sur les recettes du trimestre. Une disposition sembiable est contenue dans le: Ways and Means Acts, pour les v services auxquels il doit être pourvu par ces acts. Le SN P seul point qui diffère de l’ancien usage est que, autre- À ji fois, des bons de déficit (deficiency bills), étaient tirés sur d la Banque par PEchiquier. En aucune circonstance le contrôleur de PÉchiquier n'ouvrirait un crédit en excé- S dent de sa balance à la Banque (2). S à Néanmoins, le système de contrôle de PEchiquier, en f (4) Rapp. du Comité on Pub. Accls (Excheg. and Audit Bill, { Com. Pap., 1866, V4 ; Evid, 50-61. MORE L | (2 Com. Pap., 1866, v. 7, p. 527 : Evid, 68-78, 83: voir /b., 1868-9, v. 33, p. 1003.
38, Mais les publiques voté: et le
quant à la moyens, uns Act — iles voies liqués aux CS — que
3S À EXCC(L-
faire face Fonds Cotn- {| Trésore- Angleterre déficit; le Epavables sembiable , pour les ss acts. Le ue, autreit tirés sur istance Île t'en excé-
iquier, en
Audit Bill,
voir 1b.,
‘me temps qu'il prévient efficaceme mème temps qu'il } nt efficacement L'Échiquier
la sortie sans autorisation des fonds pu- contrèle la sortie . . . : R s des fonds blies, est impuissant par Tui-même à mais non la A TA ne as ETES dépense empêcher les dépenses irrégulières, Le contrôle de l'Echiquier sur les sorties de deniers
publics est basée sur un principe reconnu
à ; | : Principe de notre système constitutionnel, à du contrôle de . x ÿ , l'Echiquier savoir qu'aucune somme ne peut légale- sur la sortie des fonds,
ment ètre employée pour les services publics, stelle n'a point été mise par le Parlement à la disposition du gouvernement. En fait, en vertu de la loi actuellement en vigueur, le gouvernement est dans impossibilité d'obtenir de PEchiquier aucuns fonds autres que ceux alloués spécialement par le Parlement. La sortie des fonds par le contrôleur de PEchiquier est, en outre, accompagnée d’un document qui est, en substance, une instruction impérative adressée aux fonctionnaires spéciaux, d'appliquer ces fonds au service particulier pour lequel ils ont été octroyés par le Parlement; et les Approprialion Acts annuels ont tou- Jours défendu sévèrement toute application irrégulière des fonds qu’ils accordaient.
Mais ces conditions restrictives, bien qu’elles aient servi, sans aucun doute, à réduire les dépenses faites sans autorisation, n’ont point suffi à les empêcher tout à fait, Les irrégularités systématiques dans l'emploi des fonds octroyés par le Parlement pour des objets déterminés, est un abus qui à existé pendant des siècles et qui s’est continué, dans une certaine mesure, même Jusqu'à nos jours. Et cela, nonobstant les résolutions fréquentes de la Chambre des Communes et les pénali-
tés établies par des dispositions législatives contre les fonctionnaires publies qui détourneraient ou appliqueraient à tort les revenus publics pour des usages autres que ceux auxquels ils avaient été affectés par le ’arlement (4).
Ce serait donc une erreur de croire que le gouvernement peut être mis dans l'impossibilité
Impossibilité A ; É , d'empêcher absolue de faire des effectalions irréguentièrement les e , , En dépenses lières ou des dépenses excédant les eré-
non autorisées, . ‘ He dits parlementaires, Même si cela était
possible, il ne serait pas bon d'empêcher, en toutes circonstances, le gouvernement de faire des dépenses sans l'autorisation préalable du Parlement, Selon les paroles de M. Macaulay (secrétaire du bureau de Paudit), il v aura constamment, dans un système de gouvernement aussi compliqué que le nôtre, des cas où il devient du devoir des autorités exécutives, dans l'exercice de leurs
pouvoirs discrélionnaires, de mettre hardiment de côté co les exigences de la législature, et de s'en remettre au esl bon sens du Parlement, une fois que qu . Pouvoirs . | À discrétionnaires {outes les circonstances de la cause lui CO reconnus Fo : : :
an auront été exposées, pour obtenir de lui co! gouvernement, Ê ' un acquilte ent; ce serait, non pas un avantage, mais une calamité publique, si le gouverne- po ment se trouvait privé des moyens d'exercer ainsi son l'IE autorité discrétionnaire » (2). pr su (1) 3 Hatsell, 206, etc. : débat à la Chambre des Communes, all 23 juin 1898, sur « l’atfectation irrégulière (misappropriation) des l'a fonds publics ». Rapp. du Comité on Public Moneys, Com. Pap., 4857, sess. 2, v. 9, pp. 31, 81. FES 2) Rapp. du Comité on Pub, Accts., 1b,, 1865, v. 10, App. à ( p. 440. .
contre los applique-
ÈS Usiges
tés par le
rOUVernepossibilité ns irrégt- U les crécela était outes cir- SES SANS os paroles uit), il y erpement evient du “de leurs it de côté nettre au fois que ‘ause Jul üirde lui 1 pas un JUVerNe-
insi son
Diiimunes, jalion) des om. Pap.,
10, App.
Dans ce même sens, il existe une déclaration d'un comité de la Chambre des Communes : « Dans les circonstances urgentes, les dépenses non autorisées par le Parlement deviennent absolument essentielles, Dans tous ces cas, l'Exécutif doit assumer la responsabilité de sanctionner tout ce que l'urgence immédiate nécessite; et le Parlement n'a jamais témoigné de répugnance à accorder les moyens de faire face à ces dépenses » (1). |
Le meilleur remède contre les dépenses non autorisées et injustifiables se trouve dans l'exercice vigilant des pouvoirs de con-
trôle du Parlement. «C'est incontestablement l'affaire de la Chambre des Communes d’être responsable de l’engagement de toute dépense publi: que; et c'est aussi son devoir de suivre l'emploi des deniers levés par voie d'impôts et d’en demander compte jusqu’au dernier centime » (2). Cette fonction est facilitée par les investigations de l’auditor-general, qui est un fonctionnaire parlementaire; elle est accomplie principalement parle comité permanent des comptes publics.
« L'intérêt général exige que le gouvernement ait le pouvoir d'engager” des dépenses de nécessité impérieuse, bien que le Parlement n’y ait pas pourvu préalablement... Des événements imprévus peuvent surgir et entraîner une dépense au delà des crédits alloués par le Parlement pour le service ordinaire de l’année ; il faut, dans l'intérêt au public, qu'aucun
Remède contre les dépenses non autorisées,
(4) Premier rapport du Comité on Packet and Telegraphic Contracts, p. XV. Com. Pap. 1860, v, 14.
(2) M. Gladstone, Hans. D., v. 197, p. 633,
RS
TU ES RENE ” . ; æ ee me : :
délai ne soit apporté dans les mesures nécessaires et dans les dépenses que peuvent entrainer ces 6vénes ments », Aussi existe-t-il un fonds PT Aa appelé le @ lreasury chest [und », qui à pour but de fournir les deniers requis par les caisses publiques (Treasurychests) des diverses colonies, et pour faire les avances nécessaires à lt marche ces services tant à l'intérieur qu'à l'étranger. D'après PAL 40 et 48 Viet, ce. 45, ce fonds, autrefois de 1.300.000 £, est aujourd’hui réduit à 1.000.000 £ (1). I peut être employé par la Trésorerie € à faire des avances temporaires pour tout service publie ; mais ces
avances sont remboursables sur les crédits alloués par
le Parlement à ce service, ou sur toute autre somme pouvant y être affectée », Les gouverneurs des colonies ont, dans les cas de circonstance imprévue, le droit de faire des avances sur le treasury chest, sous réserve de faire couvrir ces avances par des votes en comité des subsides, Incontestablement, cela occasionne en certains cas des dépenses non autorisées par le Parlement : mais, à la première occasion, l'affaire est expliquée à la Chambre des Communes (2).
IL y à aussi un autre fonds, créé en 1862 sur les re-
(1) Cette réduction fut faile d’abord en 1873 (par l’Act 36 et 37 Vict. e. 56); la principale raison fut la diminution des demandes adressées aux Caisses publiques, à cause de la réduction des forces militaires aux colonies et des facilités fournies par la rapidité plus grande des communications entre l'Angleterre el ses colonies (Second rapport du Comité on Pub. Acets., p. XII: Com, Pap., 1875, v. 8: et Act 40 et #1 Vict, ©. 45).
(® Second rapport du Comité on Pub. Accts. Evid. p. 9 : Com. Pap., 1868-9, v. 6.
isstires of
es éVénee un fonds don, qui à ers requis s diverses S à lt mariger.
, autrefois ).000 # (1.
à faire des 5; Mais ces alloués par re somme es colonies le droit de réserve de comité des en certains arlement ; oliquée à la
sur les re-
’Act 36 et 37 es demandes Sduction des nies par la ngleterre el ts, p. NH:
. p. 9: Com,
commandations du comité des comptes .
publies de l'année précédente, I porte contingenoies le nom de «@ civil contingencies funds, et Fes
est Timité à 120,000 €, La Trésorerie est autorisée à prendre, de temps à autre sur ce fonds, de quei faire face aux dépenses nouvelles el imprévues des services civils à l'intérieur, pour lesquelles il n'a point été ouvert de crédit, où pour couvrir des déficits imprévus sur les chapitres ordinaires (D), Mais toute avance faite sur ce fonds doit être remboursée, sur les crédits votés par le Parlement dans le courant de l'année suivante, par les services auxquels ont été faites ces avances. Ce fonds ne doit supporter définitivementaucune dépense, quelle qu'elle soit, Le « civil contingencies fund » à été réservé par la Trésorerie pour remplacer les articles irrégulièrement inscrits autrefois dans les eslimates sous la rubrique € civil contingencres », el qui, fréquemment,n'étaient votés qu'après que la dépense était faite. La création de ce fonds à été formellement approuvée par le comité des comptes publics ; il n’y à aucune raison de douter,
que, si elle était demandée, la sanction de la législature,
nécessaire à coup sûr pour rendre ce fonds le al, lui serait accordée facilement (2).
Il existe encore un autre fonds, celui des « fonds se-
(1) Premier rapport du Comité on Pub. Accts.,p. HT : Com.Pap., 1877, v. 8.
(2) Rapport du Comité on Pub, Acets, App. p. 192, Ib., 1862, v. 11: Hans. D,, v. 169, p. 1858 : /b., v. 176, p. 1702 (credits pour la guerre des Achantis) ; Rapport du Comité on Pub. Accls., Evid, 31-37, Com. Pap., 1865, v. 10 : et voir App., p. 140 ; premier rapport du Comité on Pub. Accls., p. 8, 1b., 1870, v. 40: Comptes relatifs au Civil Conting. Fund, 1868-19, 7b., 1870, v. 41, p. 173,
fe épris
RE pes lee +
380 LE PARLEMEY £
crets » (secret services), dont l'emploi est confié au gouvernement, bien que la plus grande partie en soit annuellement votée, en comité des subsides. Le crédit élaboré en comité des subsides, pour ce service, s'est élevé parfois à plus de 30.000 € ; pour l'année finissant le 31 mars 1866 il s’éleva à 50,000 £. Une somme de 300 £ est pavée par imputation sur un autre crédit, au sous-secrélaire d'Etat permanent pour les Affaires étrangères pour le rémunérer des servicesqu'il rend en distribuant la part revenant au ministère des Affaires étrangères sur les fonds secrets (1).
Toutefois, ceci ne comprend point la totalité des sommes mises à la disposition du gouvernement pour les services secrets. On à toujours maintenu, en effet, L: distinction suivante : « s’il est bon de demander au Parlement un crédit général pour cet objet, il est juste que le gouvernement ait à sa disposition, pour le même but, une somme fixe, non soumise à un vote annuel, Aussi, le Civil List Aci qui est voté à l’avènement au trône du souverain met de côté la somme de 10.000 £ par an, payable sur le fonds consolidé pour « service secret à l'intérieur ». Le crédit, voté annuellement en comité des subsides, est destiné à couvrir l'insuffisance de ce crédit (2).
Les secrétaires d'Etat, et autres, qui peuvent puiser à ce fonds, sont tenus par serment à ne point s’en servir pour des objets autres que ceux rentrant légitime-
Fonds secrets
(1) Civ. Serv, Est,, 1886 : 1b,, 1884-5, v, 50, pp. 115, (2) Act 4 et 2 Vict. c. 2, sec, 15 ; Com, Pap, 1873, v. : p. 149.
l'emploi est que la plus ment volée, ‘en parfois à Limars 1866 £ est payée
Comité
s-secrétaire res pour le ant la part res sur les
té des somnt pour les en effet, la der au Parst juste que même but, uel., Aussi, au trône du D£ par an, ice secret à comité des nce de ce ent puiser nt s’en sernt légitime-
v. 4#7,pt.f,
ment dans leurs départements. Et le nom de toute personne recevant des fonds secrets doit être inscrit ainsi que la somme à elle versée, sur un registre, qui devra être présenté, sur sa demande, à l’une cu Pautre des Chambres du Parlement. Toutefois, it n'est pas d'usag de donner au Parlement des explications sur l'emploi de ces fonds ; ils ne sont pas soumis non plus à une vérification détaillée (1).
La règle sanctionnée jusqu'ici par le Parlement en ce qui concerne ce créditest « de ne le faire connaître qu’au plus petit nombre possible de personnes ; et après avoir ainsiconcentré la responsabilité de se fier \ leur honneur , et leur discrétion » (2). Le crédit proposé peut, naturellement, être critiqué en comité des subsides ; des amendements peuvent aussi être présentés, tendant à en réduire le montant, dans l'intention d’infliger un blâme pour l'emploi répréhensible de ces fonds (3) Il reste encore deux sources non autorisées de subsides qui, très commodes en pratique, inattaquables et même utiles en théorie, sont néanmoins, tant qu’elles n'ont pas été sanctionnées par le Parlement, contraires aux principes constitutionnels reconnus. L'une est le compte de caisse « cash account » du paymaster-general; il est formé de diverses sommeset dépôts qui, bien que n'étant point mis par le Parle-
Compte de
caisse Ne de as mit no , du paymaster ment à la disposition du gouvernement, ner,
sont considérés en pratique comme des
(1) 22 Geo. II. 6. 82, secs. 24-29: Hans. D. v. 65, p. 182; v. 159, p. 1528: v. 207, p 999.
(2) M. Gladstone, 1b.,v.203, p.691: et voir déposition de M. Hammond, rapp. du Comité Diplom. Service, p. 58: Com, Pap., 1870, v. 7; deposition de Ld. Clarendon, 1b., p. 290. Voir aussi Hans. D., v.206, pp. 1388, 1424 ; v. 211, p. 1545.
disponibilités pour les besoins journaliers du parmaster. Par exemple, les sommes provenant de la vente de vieux matériel, les sommes placées en dépôt entre les mains du paymaster (comme, par exemple, les sommes versées pour le nominee fund de la Couronne, où pour le fonds de la marine marchande), les sommes envoyées en Angleterre provenant des droits perçus par les consuls à l'étranger ou provenant des obligations de certaines colonies envers la mère-patrie en échange de la protection militaire qu'elle leur accorde : toutes ces sommes et dépôts sont portés au crédit du compte de caisse « cash account » du paymaster et sont employés à alimenter ses opérations journalières avec des fonds qui. légalement, ne doivent pas être employés pour des objets d'intérêt public. Le comité des comptes publies à proposé que ces sommes devraient être, selon es circonstances, remises à ? Echiquier, ou placées ou conservées en dépôt; mais, qu’en aucun cas, elles ne devraient être employées à couvrir des dépenses publiques (1).
L'autre cas de deniers employés, sans la sanction de la législature, à payer des services votés, esl
dune celui de la perception du revenu. Les traitesserties ients des agents des services financiers
MevenUE (revenue departments) ne sont jamais payés,
Traitements
departnents). k 1 ; j en premier lieu, par imputation sur les crédits ; ils sont pris sur le revenu : toutefois il n’v à là
(1) Article de M. Macaulay, rapp. du Comitè on Pub. Accls., p. 141, Com. Pap., 1865, v. 10. Voir plus loin quant aux «ertra receipls », et quant aux sommes provenant de la vente de vieux inatériel, rapp. du Comité on Pub, Accts., 444-518, [b., ISG6, v. 7; Naval Stores Acl, 1869, Hans. D., v. 195, p, 672.
s du parde la vente lépôt entre le, les SON uronne, ou Jmmes e6nperçus par igations de échange de : toutes ces | compte de employés à s fonds qui.
ir des objets blics à proies CIrCONconservées e devraient ques (1).
nction de lu bs volés, est . Lestraite- S financiers nais pavés, ion sur les siln’v al
Pub. Accls., t aux cerlra bnte de vicux 8, 1b., ISGü, 7°
que des avances, qui, dans la suite, sont remboursées sur les crédits. Cet usage est suivi dans tout le royaume par tous les receveurs du revenu pour certains payements effectués pour le compte des services publics dans ces diverses localités ; les avances sont ensuite remboursées au revenu sur les crédits de ces services.
Le comité des comptes publics connaît bien ces avances temporaires imputées sur les recettes ; il n’y à fait aucune objection ; l'usage actuel, en ce quitouche aussi bien les recettes que le « cash account » du paymaster, à toujours été défendu par le gouvernement, comme une mesure d'économie, de sécurité pour les deniers publics et de simplification des comptes. Ceci peut être une raison suffisante pour conserver l'usage actuel; néanmoins il équivaut à autant de @{reasury chest funds » additionnels et illimités, en dehors de toute autorisation parlementaire. S'il existe des mesures convenables en vue d'assurer une vérification sérieuse de latfectation de tous les crédits alloués par le Parlement, il n'y à point à craindre que la persistance de cet usage entraîne des abus ou des affectations irrégulières,
Toutefois, un point important que nous aurons à traiter est de déterminer les conditions dans lesquelles le gouvernement devrait être autorisé par la loi à se servir, dans un but d'intérêt général, de sommes provenant de sources autres que les crédits votés parle Parlement et que le treasury chest fund (A).
(1) Article de M Macaulay annexé au rapp. du Comité on Pub. Accls, 1865, p. 142: Com. Pap., 1865, v. 10. De même, en ce qu touche les extra receints et leur réglementation, rapp. du Comité on Pub. Accls., 1867 et 1868: [b., 1er rapport, pp. v. 108, Com. Pap.,1870, v. 10 ; [b., 3e rapp., p. 3, Com. Pap., 1871, v. 11.
IT
Attributions de la Trésorerie en ce qui concerne la dépense publique.
Nous allons maintenant examiner ia seconde partie de notre étude : l'exercice du contrôle constitutionnel du Parlement sur la dépense publique, par lintermédiaire du département responsable de la Trésorerie.
D'après une coutume immémoriale, les lords-commis-
saires de la Trésorerie ont constitution- Fonction dela nellement la mission de contrôler, en
dans le contrôle matière de finance et de dépense publi-
d dapanse que, tous ies autres départements de pu
lique. s N dv Es l'Etat. Parfois, cette autorité a été recon-
nue et fortifiée par des acts du Parlement et par des rapports de comités de la Chambre des Communes. Cependant, ce contrôle salutaire s'était peu à peu relàché et les divers départements publics, notamment ceux de la guerre et de la marine, avaient commencé à agir en dehors de la Trésorerie, engageant des dépenses audelà des crédits alloués par le Parlement, sans au préalable en référer à cette autorité suprème. Pour réprimer ces irrégularités croissantes dans le service public et afin d'introduire une juste responsabilité en ce qui concerne la dépense publique, des comités de la Chambre des Communes recommandèrent que l'on revint à l’ancien contrôle de la Trésorerie.
En 1817, le comité des finances appela l'attention sur
icerne
nde partie itionnel du ermédiaire
1s-comimisnstitutionntrôler, en ense publiements de à été reconet par des ommunes,.
à peu relàiment ceux ncé à agir penses aus au préir réprimer
public et en ce qui
la Chambn revint à
ention sur
ce point, dans les termes suivants : €Sentant vivement, comme le fait le comité, la nécessité de soumettre oficiellement toutes les questions financières à l'examen de la Trésorerie », il demandait, si, — en dehors «des relations officieuses et confidentielles qui doivent toujours exister entre le premier lord de l'Amirauté, le maîtregénéral de l'artillerie et le chancelier de l'Echiquier,dans toutes les affaires qu’ils estiment devoir soumettre à examen de leurs collègues du Cabinet », — il ne serait pas bon d’établir, pour le Conseil privé, la règle suivante : lorsque des ordonnances en Conseil interviendront pour réglementer l'établissement d'un département public, « toute proposition entrainant une augmentation des dépenses publiques sera, selon le cas, ou bien soumise à un comité du Conseil composé de membres pouvant avoir quelque connaissance de la Trésorerie, ou bien sera renvoyée, par les soins du Conseil, pour examen et avis, à la Trésorerie, avant d’être présentée à Sa Majesté pour la sanction finale. Grâce à cet arrangement, qui unira les formes en usage dès les temps les plus reculés de notre gouvernement, avec le contrôle essentiel que votre comité Juge nécessaire d’attribuer exclusivement aux ministères financiers, nous espérons que le but, Lant de fois recommandé, se trouvera alteint » (4).
Sur les indications de ce rapport, une minute de la Trésorerie fut rédigée le 143 mars 1818 ; elle contenait un memorandum approuvé par Lord Liverpool (pre-
(1) 6° rapport du Comité des finances, 1817, cité dans le Rap. du Comité on Pub. Acets., Com. Payp., 1862, v. 11: Evid, 66, 169, 943.
mier lord de la Trésorerie), par le premier lord de PAmirauté et par le maître-générai de Partillerie ; il portait enfin lapprobation du Prince-Régent. Son objet était de mettre à exécution la recommandation présentée par le comité des finances dans ses quatrième et sixièmerapports, savoir: €qu’aucun département de grande dépense ne doit rester en dehors du contrôle du bureau de la Trésorerie. » Cette minute contenait diverses règles aujourd'hui surannées, en vue de restreindre les dépenses militaires et navales ; l’une d'elles exigeait que les chefs des départements de l’armée et de la marine répondissent à la Trésorerie, toutes les fois que ce bureau désirerait des explications verbales, en outre des explications écrites, sur toute question financière rentrant dans leurs départements (1).
Dix ans plus tard, un comité de la Chambre des Communes appela l'attention de la Chambre sur le fait «que l’ancien et sage contrôle que notre politique fin:#cière a chargé la Trésorerie d'exercer sur tousles départements touchant les dépenses publiques, avait, en grande partie, été mis de côté. Sans doute, l'usage est de soumettre les estimates annuels au bureau de la Trésorerie ; mais, dans la suite, la dépense n’est pas surveillée pratiquement, comme elle devrait l'être, par un seul pouvoir dirigeant et responsable ; elle reste trop sous la direction isolée des départements. Le défaut d’un frein s'appliquant d’une manière constante à là dépense, et qui est la conséquence naturelle de labandon des anciens usages constitutionnels, à eu pour
(1) Com. Pap., 1862, v. 11. Min. of Evid, 943.
r lord de illerie : il ent. Non nandalion quatrième tement de ntrôle du contenait ie de resne d'elles l'armée et es les fois rbales, en on finan-
mbre des sur le fait que fin:
les déparavait, en age estde à Trésoresurveillée un seul rOp sous aut d'un ate à la le Pabaneu pour
résultat de porter les dépenses à un chiffre bien supérieur à celui qui existait autrefois en temps de paix. Chaque département,naturellement,s'efforce d'augmenter sa propre importance ; il veut donner à son action générale une efficacité plus grande; il veut que, chez lui, tout soit complet et parfait ; ainsi, le désir d'atteindre ce but, plutôt que de satisfaire aux exigences du service public, a eu une influence trop considérable sur une grande partie de la dépense publique ».
« Investir la Trésorerie d’un pouvoir de contrôle efficace n’est pas autre chose que restituer à la Trésorerie son ancienne autorité. Il est nécessaire que ce contrôle soit exercé d’une manière constante pour la détermination du montant des dépenses pouvant être effectuées par chaque département ; afin d'assurer l'affectation des crédits votés dans lesestimales annuels, ou service pour lequel ils ont été alloués ; pour régler les dépenses extraordinaires, qui, dans les cas d'urgence, peuvent être, en cours d'année, jugées nécessaires, bien qu’elles ne soient point prévues dans les estimales ; enfin, pour empêcher que des augmentations de salaires, appointements extracrdinaires ou autres émoluments ne soient accordés, sans qu'auparavant une minute ne soit venue donner expressément l'approbation du bureau de la Trésorerie. De plus, le comité fait observer qu’il est bon, non seulement de rétablir ce contrôle, mais encore de l’établir de façon à ce qu’il ne puisse plus être écarté ; et ceci ne peut avoir lieu que si la Chambre des Communes y tient constamment la main, en rendant la Trésorerie responsable de toutes les dépenses effectuées dans chaque département ».
Les recommandations précédentes exposent,avec une clarté suffisante, la nature et l'étendue du contrôle que la Trésorerie devrait exercer pour établir une juste respon: sabilité en matière financièreet pour réprimer les dépenses extravagantes et non autorisées (1). Si on n'y donna point une suite immédiate, toutefois, depuis le dépôt de ces rapports, elles ont été adoptées en grande partie, du moins dans la mesure compatible avec la liberté d'action reconnue aux grands départements exécutifs.
La première réforme fut effectuée sur la demande de ne Sir James Graham qui, en 1832, comme des dépenses premier lord de lAmirauté, proposa et fit
Pas inscrire dans l'Act 2et3 Will. IV, €. 40, sec. 30, ce qu'on appelle « l’approprialion check ».
L’« appropriation cheek », où vérification des comptes (Audit), était un règlement exigeant de PAmirauté la production d’un compte annuel des dépenses effectuées sous les divers chefs de service spécifiés dans l'A ppropriation Act, et en ordonnant l'envoi aux commissaires pour être comparé par eux avec les pièces justificatives. Les commissaires certifiaient la régularité des dits comptes et constataient, pour chaque chapitre, si la dépense avait dépassé ou n'avait pas atteint les crédits alloués par le Parlement. Le compte certifié devait être présenté chaque année à la Chambre des Communes (2).
(1) D’autres recommandations, en vue de fortifier le contrôle de la Trésorerie, furent faites par le comité chargé d'examiner Îles estimales de la marine, etc., en 1848 (Com. Pap, 1847-8, v. 21, p. 35). |
(2) Avant cette réforme, les crédits alloués pour les divers services navals étaient additionnés et compris en bloc dans l'Ap-
avec une rôle que la Le respones dépeny donna dépôt de artie, du 6 d'action
nande de 2, comine posa el fil V, ce, 40, DA
COmpIes irauté la ffectuées l'A ppromissaires ficatives.
des dits re, si la >s crédits vait être unes (2).
ontrôle de anminer Îles 7-8, v. 21,
les divers dans l'Ap-
Jusqu'en 1845, aucun des départements ne semble avoir demandé à la Trésorerie l’autori- Contrôle
sation de dépasser le montant d'un cha- 4e ja Trésorerie sur
pitre compris dans les estimates. Cette lsë: Euèten À h L i k # A 1 \ L 1 L lé année-là, un comité de la Trésorerie pour ‘ de
les dépenses de l'artillerie exprima l'opi- en DRNAT ALAN nion que, pour qu'un contrôle efficace
existât sur la dépense publique, il faudrait qu'une Commission de la Chambre des Comm: nes examinat les comptes déjà vérifiés ; toutefois, en l'absence d’une commission de ce genre, elle estimait qu’un contrôle devait être exercé par la Trésorerie ; celle-ci, en effet, élait le département responsable,en premier lieu, de la régularité des finances publiques. Le Parlement, en confiant aux commissaires de l'audit la mission de faire des rapports sur les comptes publies, s'était réservé un droit de revision ; jusqu'ici, toutefois, la Chambre des Communes n'avait rien fait à la suite de ces rapports ; c'est pourquoi il était utile d'examiner si cette tâche ne devait pas être entreprise par la Trésorerie,
Cette observation fut appuyée par les lords de la Trésorerie qui, le 13 janvier 1846, rédigèrent une minute aux termes de laquelle «aucun département exécutif n'a le droit de dépasser le crédit ouvert par le Parlement pour chacun des chapitres généraux ou votes de ses estimutes respectifs, ni d'employer l'excédent
propriation Bill pour la somme allouée au service naval en général, Pour le détail complet de la réforme, qui fut étendue aux dépenses militaires en 1846 (9 et 10 Vict, c. 92), voir le rapport du Comité on Pub. Accts., Evid, pp. 1-42, Com. Pap., 1869, v. 11. Voir aussi infra, p. ‘ ;
em cine mange MR a au ve TS
Sondage
a ee
RE Giga -7 me tr him… à
Le.
