CHAPITRE V

PREMIER MINISTÈRE hlCHBLlEO

26 septembre 1845-29 décembre I8i8

(Suite)

I. Changements dans le ministère — Vaines tentatives pour rendre la direction des gardes nationales au ministre de la guerre. — II. Préliminaires de la dissolution de la Chambre des députés. Notes de MM. Decazes, Pasquier et Guizot. Note du roi. — Dissolution arrêtée en Conseil des ministres. — Aperçu de la situation de la France, communiqué aux puissances étrangères par l'entourage de Monsieur. — Ordonnance de dissolution : son préambule. — III La Monarchie selon la Charte, de Chateaubriand. Théorie très complète du gouvernement parlementaire. — Réponses à (Chateaubriand : Le Roi, la Charte et la Monarchie, de M. Villemain ; De la France après la Révolution, de M. H. de Lourdoueix. — IV. Grosse majorité du gouvernement. — Proposition de loi de Lally-Tollendal, consacrant la responsabilité politique des ministres. Discours et brochures contraires. — Arfirmation de la responsabilité politique des ministres par le garde des sceaux, à la Chambre des députés. — Succès ministériels. Correspondance du président du Conseil. — V. Réquisitoire de M. de Valimesnil. Brochure de Benjamin Constant : Questions sur la législation actuelle de la presse en France et sur la doctrine du ministère public. Article du Moniteur à ce sujet, — VI. Changements dans le ministère. ~- Résultats des élections. — Le discours du trône. — Discussion du projet de loi sur la presse. — Découragement du duc de Richelieu. — Brochure de Chateaubriand : Du sijstème politique suivi par le ministère. — Vaine tentative de

rapprochement du cabinet avec la droite. — La discussion du budget est l'occasion de toutes les manifestations politiques. — VII. Note SHcrètey communiquée aux puissances étrangères par le parti royaliste. ~ Germes de division dans le ministère et dans la majorité. — Vaines tentatives de remaniement du cabinet : démission du duc de Richelieu.

Immédiatement après la prorogation des Chambres, des changements intervinrent dans le ministère.

M. de Vaublanc s^éiait publiquement séparé de ses collègues dans la discussion de la dernière loi électorale, et, le 14 avril, Pozzo dit Borgo avait écrit à Nesselrode : « Une des sources principales de désordre a été la composition hétérogène du ministère; la défection du ministre de l'intérieur a paralysé Tinfluence de la Couronne sur les Chambres. Le duc de Richelieu doit donc ôter le portefeuille à M. de Vaublanc » '. Dès lors, en effet, le président du Conseil avait décidé la sortie de M. de Vaublanc du cabinet; mais il avait retardé la rupture jusqu'à la fin de la session. M. de Vaublanc eut pour successeur, au ministère de Tintérieur, M. Lalné, que les ultra -royalistes avaient récemment outragé. Une certaine compensation était donnée au parti de Monsieur : au ministère de la justice, M. Barbé-Marbois était remplacé par M. Dambray. Mais, en somme^ ces changements ministériels étaient loin de constituer une satisfaction pour la majorité de la Chambre. C'est encore Pozzo di

* Co?Tespondance de Pozzo di Borgo et de Neaselrode, t. I, p. 346.

\Tti LE GOUVEONEMENT PARLEMENTAIRE

Borgo qui pouvait écrire : « Le duc de Richelieu se trouve maintenant, pour ainsi dire, plus ministre qu'il ne Ta été jusqu'à présent: premièrement parce qu*étant resté le maître, après la lutte engagée avec la Chambre, il est fortifié dans Topinion par le succès ; et, ensuite, parce que le renvoi de M. de Vaublanc prouve non seulement sa victoire, dans Tesprit du roi, sur toutes les intrigues de cour, mais lui associe M. Lalné, homme d'un caractère antique, essentiellement populaire... » '. Ce que nous devons noter de satisfaisant pour les principes du gouvernement parlementaire dans la conduite du ministère, ce fut sa tentative concernant les gardes nationales. On se rappelle qu'elles avaient été placées sous la direction du comte d'Artois et d'un comité composé de ses amis intimes. M. Lalné ne voulut pas laisser subsister une telle usurpation, et prétendit faire rentrer la direction des gardes nationales dans les attributions du ministre de la guerre. Il fut en cela, d'ailleurs, appuyé par ses collègues et aussi par la diplomatie étrangère, notamment par Wellington et par lord Castlereagh, à qui Tanomalie d'une force armée administrée par d'autres que par les conseillers responsables delà Couronne paraissait quelque chose de monstrueux ^ Aux yeux des Anglais, les vrais principes du gouvernement parlementaire reprenaient leurs droits dès que l'intérêt politique y était conforme. M. Laine obtint de

* Correspondance de Posso di Borgo et de Nesselrode, t. I, p. 357.

* Dépêche de lord Castlereagh, du 16 juillet, citée par M. Duvergier de Hauranne (o/). cit., t. III, p. 458).

Louis XVIII l'autorisation de lui proposer une nouvelle organisation plus constitutionnelle. Le roi écrivit même au comte d'Artois, le 2 octobre : « Ainsi que je vous Tai dit, mon cher frère, Taffaire de la garde nationale a été de nouveau discutée mercredi, et nous sommes tous demeurés d'accord que l'ordonnance était indispensable, parce que, dans une constitution qui impose la responsabilité du ministère, il est impossible qu'une institution quelconque, et surtout une si importante et unique, ne soit pas sous l'autorité directe du ministre »*. Mais Louis XVIII devait céder bientôt aux instances de Monsieur et de Madame, et on se borna à une ordonnance plaçant les inspecteurs départementaux des gardes nationales sous l'autorité des préfets, tout en respectant les autres attributions de Monsieur.

L'influence des cours étrangères devait bientôt jouer un rôle autrement important que dans Taifaire des gardes nationales : elle allait déterminer le duc de Richelieu à s'unir à M. Decazes, pour arracher au roi son consentement h la dissolution de la Chambre.

Le droit de dissolution est un rouage trop important du gouvernement parlementaire pour qu'il ne soit pas intéressant de rechercher quel rôle — si petit qu'il ait dû être — les principes ont pu jouer dans les efforts qui aboutirent à l'ordonnance du 5 septembre 1816. Mais,

* Crousaz-Crcict, op, cit., p. 216.

en réalité, la véritable raison, il faut le dire de suite, qui devait faire agir le duc de Richelieu, c'est que le président du conseil comprit que, aux yeux des cours étrangères, le retour de la Chambre de 1813 était incompatible avec le repos de la France, et qu'il empêcherait certainement la libération partielle du territoire. A toutes ses instances, pour la réduction de l'armée d'occupation, les souverains répondaient en exigeant un gouvernement mieux assuré de sa durée, et un budget réglé de manière c\ satisfaire tous les engagements pris vis-à-vis d'eux : deux choses qui paraissaient impossibles avec l'assemblée actuelle \

Une lettre, du 5 juillet, de Pozzo di Borgo l\ Nesselrode montre que le premier projet auquel s'arrêta un moment le duc de Uichelicu, avec l'approbation de Wellington et de Pozzo, ne fut pas celui d'une dissolution ; ce seul projet, on va le voir, suffirait à indiquer qu'on ne demandait qu'une Chambre moins indocile, sans chercher en aucune façon l'opinion du pays. On pensait arriver au but par une simple révocation de l'ordonnance que Talleyrand et Fouchc avaient jadis obtenue du roi, aussitôt après sa rentrée, ordonnance portant à 400 le nombre des députés, fixe par la Charte à 260, et abaissant de 40 h 25 ans Tàge d'éligibilité. « Le duc de Richelieu, écrivait Pozzo, se propose maintenant de faire révoquer celle ordonnance inconstitutionnelle, et de rentrer rtans* le cercle exact de la Charte, c'est à-dire de n'appeler que deux cent soixante députés à la réunion prochaine, et

* Ernest Daudet, op. cit.. p. 205.

PUIiMIER MINISTÈRE RICHELIEU I r>7

d'exclure en conséquence les mineurs d'âge et les derniers élus de chaque département. Par l'examen qu'on vient de faire des cent trente-six individus qui, d'après cette règle, ne pourraient plus siéger, tous les plus marquants parmi les exagérés se trouvent compris dans cette catégorie ; on est, en conséquence, convaincu que cette Chambre ainsi réduite serait susceptil.de d'être dirigée... Ce projet n'est jusqu'à présent connu que du duc de Richelieu, de M. Lalné, de lord Wellington qui l'approuve, et de moi » ^

Peu de jours plus tard, le 18 juillet, Pozzo indiqua que la dissolution lui paraissait décidément la seule voie bonne ci suivre : « Votre Excellence, mandait-il k Nesselrodc, connaît le projet dont je lui ai rendu compte dans ma dépêche n° 217. Après un examen encore plus approfondi, mon opinion serait de dissoudre entièrement la Chambre des députés, et de la faire réélire alors dans le nombre et selon les formes prescrites par la Charte » *. Pozzo expliquait que la dissolution serait conforme aux prérogatives de la Couronne, tandis que la mesure dont il avait été primitivement question avait « le caractère d'un tour d'adresse », et pouvait « davantage paraître un abus d'autorité ». Le 31 juillet, Pozzo écrivait encore : « Les ministres sont en général convaincus de la nécessité d'une réforme quelconque, mais ils hésitent encore à se prononcer pour la dissolution, qui, cependant, dans la circonstance actuelle, me parait

* Correspondance de Pozzo di Rorgo et de Aesselrode, l. I, p. 3H-2.

2 Ibid,, p. 393.

le seul remède constitutionnel, radical et honorable qu'ils puissent adopter » '.

La question de la dissolution, en effet, divisait absolument le Conseil des ministres. Le duc de Richelieu s'était laissé convaincre, et il entraînait M. Lalné ; mais M. Corvetto n'adhérait que mollement à la mesure, et MM. Dambray,Dubouchage et de Feltre la repoussaient absolument.

C'est alors que M. Decazes appela à son aide M. Pasquieret M. Guizot.Il fut convenu que chacun d'eux rédigerait une noie, pour engager le roi h user de son droit de dissolution. 11 est intéressant de montrer qu'aucun de ces trois documents ^ n'envisagea la dissohition sous le jour où nous la voyons aujourd'hui, sousle jour où l'avait vue M. de VitroUcs lui-même, c'est-à-dire comme un moyen d'appeler le corps électoral à se prononcer, lorsque le gouvernement a lieu de croire que la Chambre élue n'est pas soutenue, dans son opposition, parle sentiment du pays.

M. Decazes demandait la dissolution au nom de la prérogative royale, méconnue parla Chambre. L'attitude des députés, depuis leur rentrée dans les provinces, prouvait que l'autorité royale n'était plus rien pour eux, et qu'ils avaient le projet bien arrêté de contraindre la

* Correspondance de Poszo di Borgo et de Nesselrode, t. I, p 404.

* Nous les analysons d'après M. Duvergier de Hauranne, qui rapporte (op, cit. , t. m, p. 473) que ces trois notes lui ont été confiées par la bienveillance de M. Decazes, et qu'il en donne un résumé d'une exactitude rigoureuse.

ik

volonté du roi, en lui imposant un autre ministère, un ministère qui exercerait le pouvoir en leur nom, au lieu de rexercer au nom du Roi. Pour faire prévaloir sa volonté propre et son ministère, le Hoi n'avait besoin que d'user d'un de ses droits constitutionnels^ du droit de dissolution, et de montrer ainsi que, dans l'esprit de la Charte, la Chambre n'était point un corps souverain, mais un corps intermédiaire renfermé dans des attributions fixes et ré.elées. M. Decazos, ajoutait que par là serait écartée l'idée funeste de la souveraineté du peuple, avec ses dangereuses oonsé(|uences. Notre conception actuelle de la dissolution se concilie parfaitement, au contraire, est-il besoin de le remarquer, avec la souveraineté nationale

M. Pasquier, se tenant sur le terrain pratique, attaquait violemment la Chambre, et s'attachait à démontrer que les élections nouvelles n'auraient lieu ni dans l'esprit des élections précédentes, ni dans un esprit révolutionnaire.

La note de M. Guizot s'appuyatt surtout sur des exemples empruntés à l'histoire d'Angleterre. Elle rappelait les violentes attaques dont les plus fidèles amis du roi Charles I*^' avaient été l'objet, de 1640 à 1642, sous le Long Parlement ; elle citait l'opinion de lord Clarendon, blâmant le roi d'avoir consenti à prendre pour conseillers des hommes qui n'avaient cessé de placer l'autorité parlementaire au-dessus de l'autorité royale ; elle montrait Pitt dissolvant la Chambre des communes, en 1782, et arrêtant ainsi les envahissements dont la prérogative de la Couronne était menacée. M. (ïuizot s'éle-

vait ensuite contre la dernière Chambre : on avait vu des députés soi-disant monarchistes se récrier contre ceux qui, dans les discussions, osaient prononcer le nom du Roi, séparer le Roi de ses ministres, distinguer entre la volonté déclarée du Roi et sa volonté secrète, attirer enfin le gouvernement dans la Chambre, et faire de ce qu'ils appelaient la représentation nationale le principal corps de l'Etat et le véritable dépositaire du pouvoir souverain !

Aucune des trois notes, on le voit, ne s'inspirait de l'esprit du gouvernement parlementaire, et Louis XVIII en était certainement personnellement beaucoup plus près, dans ses hésitations à user de la dissolution immédiate telles que les expliquait une note manuscrite remise par lui à M. Decazes le 18 août. Le roi envisageait, dans cette note, les trois partis que Ton pouvait prendre : réduire la Chambre au nombre de députés prescrit par la Charte ; la dissoudre avant l'époque fixée pour sa réunion ; attendre la réunion de la Chambre» « recevoir le combat », et se conduire h l'égard de la Chambre selon qu'elle se conduirait elle-même. II apparaissait d'ailleurs que Louis XVIII inclinait vers ce troisième parti. Il disait de la dissolution immédiate : « La plus grande faute qu'un gouvernement puisse faire, c'est de se montrer inconséquent. Or qu'y a-t-il qui le soit plus que d'avoir laissé subsister la Chambre lorsqu'on avait à s'en plaindre, et de la dissoudre lorsqu'elle n'est encore nec beneficio nec injuria cognita ? Mais, dira-t-on, on sait quelles sont les dispositions de la majorité. Qui vous Ta dit? Où en avez- vous la preuve

1>R£M1ËR MINISTÈRE RICHELIEU 161

acquise, claire, incontestable? Pouvez-vous la produire? Non». Un peu plus loin, pariant de la dissolution, qui resterait toujours possible si l'on attendait la réunion de la Chambre et « si une opposition constante faisait voir qu'on n'attaquait les choses qu'en haine des hommes », le roi définissait remarquablement ce moyen constitutionnel de la dissolution : « Ce n'est point une punition, il faut bien se garder de lui donner ce caractère. Cest le Roi, qui, se croyant bien servi par ses ministres tandis que la Chambre croit le contraire, veut consulter la nation sur ce point important* ». Si M. Decazes parvint à faire triompher l'idée de la dissolution dans Tesprit du roi, ce ne fut qu'en lui démontrant que les preuves des dispositions de la majorité étaient irrécusables, et surtout en affirmant que les ministres ne pourraient accepter maintenant la situation qu'ils avaient supportée pendant la précédente session, alors que tout espoir de conciliation n'était pas encore perdu *.

Lorsque, d'ailleurs, la conviction du roi commença à être ébranlée, il entendit, non pas suivre l'avis de ses ministres, mais se décider personnellement sur la question de la dissolution, et, à ce point de vue, ce qu'il écrivait à M. Decazes était évidemment assez peu conforme à la notion du gouvernement de cabinet : « Vous allez reparler de l'aflFaire aujourd'hui au Conseil. Elle sera rapportée demain, et je désire qu'en ma présence chacun développe sa pensée, car il ne s'agit pas pour moi de

* Voy. cette note de Louis XVIII, in extenso, Ernest Daudet, op. cit., p. 138-1 /il.

' Eniest Daudet, op. cit., p. 143, 144.

MIGHON 1 i

suivre l'avis de mes ministres, fiit-il unanime, mais de prendre une des plus grandes resolutions que je serai peut-être jamais dans le cas de prendre » *. Les choses ne devaient pourtant pas se passer comme le disait le roi : les ministres s'unirent et se fortifièrent dans leur résolution, et c'est devant leurs respectueuses exigences que, dans le Conseil du 20 août, Louis XVIII céda définitivement sur le principe ^. Quatre séances du Conseil furent, ensuite, occupées à arrêter les termes de l'ordonnance de dissolution et les conditions dans lesquelles il serait procédé aux élections.

Le secret fut bien gardé, et personne ne se douta parmi les ultra-royalistes de ce qui se préparait. C'est à ce moment même que l'entourage de Monsieur communiquait aux puissances étrangères une note rédigée par M. de Vitrolles, sous le titre d' Aperqu de la situation de la France au 15 août 1816. Elle contenait un réquisitoire contre le ministère, qui refusait « les conséquences les plus immédiates et les plus nécessaires » du gouvernement représentatif. « Dans le gouvernement que la France a adopté, que les étrangers lui ont conseillé et qu'elle essaye, le ministère, était-il dit, n'est pas libre de choisir d'une manière absolument indépendante le système qu'il veut suivre; il doit trouver sa force et son appui dans le concours des assemblées délibérantes, de même que les assemblées délibérantes trouvent leur force et leur appui dans l'opinion de ceux

* Ernest Daudet, op. cit. ^ p. 144.

^ Un billet écrit le lendemain par M.Decazesau roi témoigne que ce ne fut pas sans peine (Ernest Daudet, op. cit,, p. 145).

PREMien MINISTÈRE RICHELIBU f63

qui sont appelés à les élire ». Le ministère, au contraire, s'était volontairement mis en opposilion avec la Chambre librement élue et, dans cette situation, il restait seul, ne pouvait rien affermir, rien instituer *.

Monsieur lui-môme ne connut que par le Moniteur du 7 septembre Tordonnance de dissolution signée le S.

Louis XVIII faisait ainsi du droit de dissolutiou, que lui donnait la Charte, un usage régulier; mais la mesure était beaucoup trop tardive, dès lors que le roi avait voulu conserver son ministère malgré Thostilité bien éprouvée de la majorité de la Chambre. D'autre part, Tordonnance parue au Moniteur du 7 septembre ne présentait pas la dissolution couime cette consultation du pays dont le roi avait montré l'exacte notion dans la note remise à M. Decazes quinze jours auparavant. Le préambule de rordonnance contenait un passage qui motivait la dissolution sur ce ([u'clle était le seul moyen d'assurer Texéculion des dispositions de la Charte concernant la Chambre des députés : « Nous nous sommes convaincus que les besoins et les vœux de nos sujets se réunissaient pour conserver intacte la Charte constitutionnelle, base du droit public en France, et garantie du repos général. Nous avons, en conséquence, jugé nécessaire de réduire la (Chambre des députés au nombre déterminé par la Charte, et de n*y appeler que des hommes de lAge de quarante ans. Mais, pour opérer légalement cette réduction, il est devenu indispensable de convoquer de nouveaux collè-

* Voy. celle nota, Vitrolles, Mémoires^ t. III. note B, p. 459.

164 LE GOUVERNEMENT PARLEMENTAItlE

ges électoraux, afin de procéder à Télection d'une nouvelle Chambre des députés ».

Le jour même où Tordonnance paraissait au Moniteur ^ le duc de Richelieu l'expliquait à Tempereur de Russie dans les termes suivants : « Sans entrer dans les détails des motifs que le gouvernement aurait pu puiser, pour justifier cette mesure, dans Texaltation qu'a fait voir la dernière Chambre et les empiétements qu'elle s*cst permis sur l'autorité royale, on a eu surtout pour but de rentrer scrupuleusement dans les dispositions de la Charte consiitutionnelle, seule base sur laquelle est établi l'ordre social en France * ».

Au lendemain de la dissolution, lord Castlereagh faisait transmettre ses félicitations au duc de Richelieu par le marquis d'Osmond, notre ambassadeur à Londres.

A ce moment, allait paraître un livre dont Chateaubriand achevait l'impression, La Monarchie selon la Charte, écrit célèbre qui devait contribuer plus que tout autre à l'éducation parlementaire de la France. Chateaubriand s'adressait à des royalistes qui n'avaient pas lu Henjamin Constant, et, dans sa conception du gouvernement de cabinet, il allait bien plus loin que M. de la Rourdonnaye ou M. de Vitrolles, dont les théories avaient d'ailleurs rencontré une vive contra-

* Recueil de la société impériale d'histoire de Russie, t. 54, p. 486.

diction dans plusieui*s publications de royalistes ne faisant pas partie de la Chambre. Chateaubriand allait presque aussi loin qu'iraient, quatorze ans plus tard, les libéraux de 1830. Cet ouvrage, destiné à accabler le ministère Richelieu, en poussant la Chambre introuvable à user bien plus encore qu'elle ne le faisait de tous ses droits, arrivait un peu trop tard ; il venait d'être devancé par la dissolution. Chateaubriand y ajoutait alors un post'Scriptum, par lequel il s'etforçait d'empêcher les royalistes de voir dans l'ordonnance de dissolution une expression de la volonté royale, et tentait de les persuader que le roi avait simplement voulu prouver à ses ministres, par les élections futures, la popularité de la Chambre dissoute. Chateaubriand, d'ailleurs, avait senti le besoin, bien que déjà il fût connu pour servir les passions contre-révolutionnaires, de remplir habilement son livre de flatteries caractérisées pour la personne du roi : elles étaient destinées à faire accepter des lecteurs auxquels il s'adressait une théorie du gouvernement parlementaire très complète, si même il ne faut pas dire très osée.

Il n'y a rien que d'exact dans la thèse affirmée par ce premier passage : « La doctrine sur la prérogative royale constitutionnelle est que rien ne procède directement du Roi dans les actes du gouvernement ; que tout est l'œuvre du ministère, même la chose qui se fait au nom du Roi et avec sa signature, projets de lois, ordonnances, choix des hommes ». C'est tout au moins une fiction nécessaire dans le gouvernement parlementaire, quelque peu respectée qu'elle dût être pendant bien des

I6f) LE GOUVERNEMENT PARLEMENTAIRE

années encore. Mais où Chateaubriand allait plus loin que M. de Vitrolles» où il semblait presque prendre parti pour la conception que, sous la Monarchie de juillet, devait défendre M. Thiers et que combattrait M. Guizol, c'est lorsqu'il ajoutait : « Le Roi étant environné de ministres responsables, tandis qu'il s'élève audessus de toute responsabilité, il est évident qu'il doit les laisser agir d'après eux-mêmes, puisqu'on s'en prendra à eux seuls de révénement » *. Chateaubriand, cependant n'entendait pas interdire au roi toute action sur ses ministres, puisqu'il marquait son rôle dans les termes suivants, où Ton sent la flatterie destinée à faire accepter la thèse : «< Que fait donc le Roi dans son Conseil? Il juge, mais il ne force point le ministre. Si le ministre obtempère h l'avis du Roi, il est sûr de faire une chose excellente, et qui aura l'assentiment général ; s'il s'en écarte et que, pour maintenir sa propre opinion, il argumente de sa responsabilité, le Roi n'insiste plus : le ministre agit, fait une faute, tombe, et le Roi change son ministre » *.

N'est-il pas encore plein de précautions habiles ce passage où Chateaubriand combat d'une manière absolue l'usage du nom du roi dans les discussions parlementaires ? (( Le nom du Roi, mis en avant par les ministres, produirait à la longue Tua ou l'autre de ces graves inconvénients : ou il imprimerait un tel respect que, toute liberlé disparaissant dans les deux Chambres, on tomberait sous le despotisme ministériel ; ou

^ Chateaubriand, op. cit., p. 10.

' Chateaubriand, op. cit., p. 10.

il a'enchalnerait pas les volontés, ce qui conduirait au mépris de cette autorité royale sans laquelle pourtant il n'est point de salut pour nous. Toutes les convenances seraient choquées en Angleterre si un membre du Parlement s'avisait de citer Tauguste nom du monarque pour combattre ou pour faire passer un bill » \

Plus loin, Chateaubriand engageait la Chambre, ce qu*on n'avait pas fait encore, à exercer le contrôle constant qui est un des traits distinctifs du gouvernement parlementaire par des questions comme celles qui étaient pratiquées en Angleterre : « Il manque encore à cette Chambre (la Chambre des députés) la connaissance de quelques-uns de ses pouvoirs, de quelques-unes de ces vérités filles de Texpérienco. Il faut d'abord qu'elle sache se faire respecter. Elle ne doit pas souffrir que les ministres établissent en principe qu'ils sont indépendants des Chambres; qu'ils peuvent refuser de venir lorsqu'elles désireraient leur présence. En Angleterre, non seulement les ministres sont interrogés sur des bills, mais encore sur des actes administratifs, sur des nominations et même sur des nouvelles de gazette... Les (ihambrcs ont le droit de demander tout ce qu'elles veulent aux ministres. Les ministres doivent toujours répondre, toujours venir, quand les Chambres paraissent le souhaiter. Les ministres ne sont pas toujours obli.irés de donner les explications (ju'on leur demande ; ils peuvent les refuser, mais en motivant ce refus sur des raisons d'Etat, dont les Chambres

* Chateaubriand, op. cit., p. iTi.

seront instruites quand il en sera temps »\ Il ne manquait, on le voit, iï Chateaubriand que de prévoir que ces questions pourraient trouver une sanetion dans le vole d'un ordre du jour, pour avoir tracé toute la procédure qui, après avoir pris naissance sous la Monarchie de juillet, est devenue, de nos jours, dans le parlemenlaiisme français, le mode principal et souvent abusif de mise enjeu de la responsabilité ministérielle. Il attribuait d'ailleurs quelque part à la question le nom d'interpellation.

C'était, ensuite, d'une façon très conforme au principe de la souveraineté nationale que l'auteur définissait l'origine que devait avoir le ministère : « Sous la monarchie constitutionnelle, c'est Topinion publique qui est la source et le principe du ministère, principitim et fons ; et, par une conséquence qui dérive de celle-ci, le ministère doit sortir de la majorité de la Chambre des députés, puisque les députés sont les principaux organes de l'opinion populaire. C'est assez dire aussi que les ministres doivent être membres des Chambres^. »

Chateaubriand indiquait, d'autre part, la nécessité de Vanité dans le cabinet et, s'il admettait la formation, par des hommes de partis différents, de ministères de coalition, il ajoutait que c'était en <» convenant d'abord entre eux d'un système général, faisant chacun les sacrifices commandés par l'opinion et la position des affaires», et à la condition que, « une fois assis au timon

* Chateaubriand, op. cit., p. 36-37.

8 Chateaubriand, op. cil,, p. 57.

PHEMIKH MIXISTÈIŒ RICHELIEU 1(»U

de TEtat, ils ne devaiont plus gouverner que dans un même esprit » \

Un peu plus loin, c'était implicitement Texccution sanglante du ministère Richelieu, à propos de la nécessite d'avoir la majorité : « Si Ton dit que les ministres peuvent toujours demeurer en place malgré la majorité, parce que cette majorité ne peut pas physiquement les prendre par le manteau et les mettre dehors, cela est vrai ; mais si c'est garder sa place que de recevoir tous les jours des humiliations, que de s'entendre dire les choses les plus désagréables, que de n'être jamais sûr qu'une loi passera, tout ce que je sais alors, c'est que le ministre reste et que le gouvernement s'en va » ^.

Le célèbre publiciste s'attachait, enfin, h réfuter un raisonnement par lequel on défendait l'attitude du gouvernement et qu'il précisait dans les termes suivants : « l'opinion de la Chambre des députés ne représenterait point l'opinion de la majorité de la France ; cette Chambre élue par surprise avait été convoquée au milieu d'une invasion; ...l'opinion de la majorité des Français serait précisément celle de la minorité actuelle de la Chambre des députés^ ». C'était lii précisément ce que niait énergiquement Chateaubriand, en s'appuyant notamment sur le calme qu'il avait vu régner dans certains collèges électoraux au moment des élections, sur l'accueil que, depuis, les populations des départements avaient

* Chateaubriand, op. cit., p. 60.

* Gliatcaubriand, op. cit., p. 91.

* Chateaubriand, op. cit., p. t40,

fait à leurs députés qui avaient voté avec la majorité, sur les éloges que les conseils des départements avaient décernés aux dépulés. Quoi qu'il en fûtau fond des sentiments du pays, répétons — c'est pour faire cette observation que nous avons cité ce passage du livre — que le maintien prolongé du ministère Richelieu au pouvoir contre la majorité de la Chambre, et sans prononcer la dissolution, n'en était pas moins, de toute façon, contraire à ces principes du gouvernement parlementaire que Chateaubriand, après les orateurs de la majorité, cherchait à faire prévaloir. Sous cette forme de gouvernement, le ministère a pour obligation ou do considérer la Chambre comme l'interprète fidèle des sentiments du pays et de se retirer devant son hostilité, ou de faire prononcer la dissolution. Or, précisément, le duc de Richelieu n'avait pendant trop longtemps pris aucun de ces deux partis.

Le défaut d'accomplissement des formalités légales par l'imprimeur permit la saisie du livre de Chateaubriand, par ordre du ministre de la police, et, deux jours après, le 20 septembre, l'auteur était rayé de la liste des ministres d'Etat: c'était la réponse du roi et du ministère à une aussi audacieuse affirmation de principes qu'ils avaient méconnus.

Des réponses plus inoffensives allaient pleuvoir. Une multitude de brochures parurent, les unes pures attaques personnelles contre Chateaubriand, les autres combattant les principes mômes qu'il avait exposés ou dénonçant tout au moins les idées au service desquelles il mettait ces principes.

Du nombre de ces deraiores brochures était celle de M. Villemairi, intitulée Le Roi, la Charte et la Monarchie. L'auteur commençait par déclarer se réjouir lui-même de ce que le gouvernement représentatif fût naturalisé en France et accepté par les publicistes les plus opposés de sentiments : a M. de Chateaubriand consacre son talent à reproduire et, si l'on veut, à réhabiliter les théories si bicMi exposées par M. Benjamin Constant, et Jérusalem parle comme Samarie » *. Mais M. Villemain n'en essayait pas moins, ensuite, de démontrer que Chateaubriand avait exagéré les conséquences du régime représentatif, et, au surplus^ il ne fallait pas vouloir aller trop vite : « Si la constitution anglaise eût été dès son origine ce qu'elle est aujourd'hui, croyez-vous qu'elle existerait encore? Ne voulez-vous rien laisser faire au temps et à la force des institutions?... Si vous faisiez d'abord un principe de ce qui doit devenir une conquête, elle irait plus loin ; et votre copie de l'Angleterre serait beaucoup plus démocratique que le modèle » ^ M. Villemain surtout dévoilait amèrement le fond des idées que ses adversaires voulaient faire triompher, et Ton sentait dans toute la brochure que, au fond, c'était là le principe de toutes ses critiques.

Mentionnerons-nous encore, à cause de la notoriété qu'avait h l'époque son auteur, une brochure de M. H. de Lourdoueix, dont une citation suffira pour montrer à

* Villemain, Le Roi^ la Charte et la Monarchie, Paris, 1866, 1 broch in-8, p. 7.

* Villemain, op, cit., p. 49.

172 LE GOUVEHNEMENT PARLEMENTAIRE

quel point il était loin de la théorie du gouvernement parlementaire : « C/est précisément parce que les députés savent très bien que la société ne peut se maintenir sans contributions, qu'ils ne refuseront pas de les décréter... et, une foii^le budget réglé, qui empêchera qu'on ne termine la session, si Ion n'a pas à se louer des députés, et qu'on ne remette à une autre année les lois sur lesquelles on ne pourrait s'accorder? Ceux qui s'imaginent que le roi ne peut gouverner sans les Chambres ont-ils peur de manquer de lois? » '

Le roi intervint personnellement dans les élections auxquelles donna lieu la dissolution, autorisant les présidents, des collèges de département, lorsqu'il avait l'occasion de les recevoir, à invoquer sa volonté, à répéter même ses propres paroles auprès des électeurs. Sur les 238 députés nommés, près de 150 appartinrent au parti du gouvernement. Le ministère conservait cependant la perspective d'assez graves difficultés. D'une part, les ultra-royalistes, dans leurs réunions, affirmaient toujours leur résolution de le renverser, avec le concours des révolutionnaires s'il le fallait. D'autre part, TAngleterre ne voulait pas consentir, comme les autres puissances, à la réduction de l'armée d'occupation demandée par le duc de Richelieu à la fin de septem-

^ H. de Lourdoueix, De la France après la nèvolution, Paris, octobre 1816, 1 broch. in -8, p. 45.

PREMIEH MINISTÈRE RICBBLIBD I7il

bre : celui-ci n'allait donc plus pouvoir, comme il l'avait espéi-é, annoncer aux Chambres )a libération partielle du territoire.

C'était pour le 4 novembre 1816 que les Chambres étaient convoquées. Ccjour-lfi, le roi termina son discours pur un appel h la franche et cordiale confiance de la Chambre des députés, h seule base solide de l'union si nécessaire entre les trois branches de la législalurc » '. Les adresses présentées en réponse par les deu\ Chambres furent peu signilicatives.

Des débats allaient s'ouvrir dans lesquels ce serait le parti ultra-royaliste, maintenant en minorité, qui continuerait à défendre les vrais principes du gouvernement parlementaire.

L'arrestation de M. Robert, propriétaire du journal ultra -royaliste l'Ami du Roi, fui l'occasion d'une discussion sur les éclaircissements et les communications de pièces que pouvait demander la Chambre. La commisaion des pétitions, à la suite d'une pétition émanant de la fille de M. Robert, avait été autorisée par le ministre lie la police k venir prendre connaissance oftîcicusemcnt des pièces contenues au dossier, mais le ministre se refusait à en faire une communication officielle '.

M. de la Bourdonnaye soutint, dans la séance de la Chambre du 2S novembre ISIti, qu'un ministre ne pouvait se dispenser de donner ii la Chambre les renseignements dont elle avait besoin pour prononcer, en

' Arch. pari, 2- série, l. XVII. p. 471 .

^ Voy. les explications donniW par le rapporleur, ArcA. pari., î' série, l. XVII, p. 57S.

174 LE GOUVBRNBMENT PARLEMBNTAIHE

connaissance de cause, sur une pétition. S'adressant à ses collègues, il leur disait justement du droit de pétition : « 11 vous offre à chaque instant Toccasion d'exercer cette surveillance légale que la Charte vous a confiée comme la plus noble, la plus sacrée, la plus paternelle de vos attributions ». Puis il ajoutait : « C'est à vous de prononcer si vous voulez être les défenseurs de la Charte et de la liberté, en maintenant intégralement le droit de pétition et Tobligation aux ministres de vous fournir les renseignements qui vous sont nécessaires pour y répondre » *.

Le ministre de l'intérieur, M. Lalné, répondit qu'il ne s'agissait de rien moins, à propos d*unc pétition, « que d'intervertir toutes les idées constitutionnelles sur les limites des pouvoirs, sur les communications de^ Chambres entre elles, et des Chambres avec le Uoi ». Le ministre delà police, poursuivait-il, avait fait une communication officieuse parce qu'elle lui avait été demandée poliment, et la Chambre devait se tenir pour satisfaite. Le ministre aurait pu refuser cette communication et, dans ce cas, la Chambre n'aurait eu que « le droit d'adresser au Roi une humble supplique, pour lui demander la communication de ce qu'elle croyait pouvoir intéresser le bien de 1 Etat » ^ Il semble qu'il y aurait eu, dans cette solution indiquée par M. Lalné, une sorte d'appel du ministre au roi, sur une question politique, appel bien peu conforme aux données du gouvernement parlementaire. 11 ne faut peut-être pas, cepen-

* Arch. pari., î« série, t. XVII, p. 670.

2 Arch, pari., 2e série, l. XVII, p. 575.

PRËMIEU MINISTÈRE RICHELIEU 175

daiit, méconnaître que la discussion mêuie de cette adresse aurait été Toccasion, dans la Chambre, de débats qui auraient pA décider le ministre à donner satisfaction à la demande de TAssembiée, si réellement elle était bien fondée. C'est le point de vue que devait indiquer, quelques jours [)lus tard, M. de Lally- ToUendal à la Chambre des pairs, en même temps qu'il y affirmerait, nous le verrons, la responsabilité politique des ministres.

L'agitation qui s'éleva dans la Chambre, lorsque la droite voulut répondre à M. Laine, dut faire suspendre la séance. Le lendemain, la discussion fut reprise, mais elle se termina par le rejet des propositions de M. de la Bourdonnaye et le vote, à une très forte majorité, de l'ordre du jour demandé par la commission ^ La droite avait ainsi perdu la bataille, mais encore une fois elle avait défendu les libertés publiques avec les véritables principes du gouvernement parlementaire.

M. Lalné avait apporté à la Chambre, le 28 novembre, un projet de loi sur les collèges électoraux, qu'il avait fait préparer officieusement par une commission dont faisaient partie M. Royer-Collard et M. Guizot. Le 19 décembre, le rapport de la commission parlementaire conclut à l'adoption du projet, avec quelques amendements d'importance secondaire. La discussion fut marquée par un incident relatif à la part d'influence personnelle du roi dans la direction des afl'aires. M. de la Bourdonnaye ayant qualifié le ministère de directoire de

» Arch. pari, 2- série, t. XVH, p. 586.

ItO LE GOUVERNEMENT PARLEMENTAIRE

gouvernement^ M. Voysin deOartempe demanda le rappel à l'ordre de l'orateur : le gouvernement, dit-il, se compose des agents du roi, et est Torgane de la royauté. M. de la Bourdonna ye répondit que le roi ne devait pas être confondu avec les ministres et qu'il était possible d'attaquer les ministres seulement, puis il ajouta : « Je demande si un ministère qui est un et solidaire n'est pas, en quelque sorte, uu corps constitué » *. Toutefois il retira son expression, ù la prière de M. Lalné qui avait fait cette observation : « Dire qu'il existe sous le règne du Roi, un directoire de gouvernement, c'est dire que, entre ses mains, le gouvernement a une autre direction que la sienne » En dépit de ce qu'avaient professé Benjamin Constant et Chateaubriand, on n'arrivait généralement pas, à celte époque, on le voit, à coucevoir que le roi pût n'avoir pas la prépondérance dans la direction des affaires publiques.

Le reste de la longue et intéressante discussion, à la Chambre des députés, de la loi des collèges électoraux ne présenta rien qui soit à signaler ici. Relevons seulement un discours de M. Mole, à la Chambre des pairs. L'orateur, en soutenant le projet qui comportait Télectiou directe, et en combattant, au contraire, l'élection à deux degrés, affirmait un principe qui nous parait aujourd'hui indiscutable, mais que les hommes de la monarchie parlementaire devaient, par la suite, perdre de vue trop facilement : « On a beaucoup parlé, disait-il, de la nécessité pour le ministre d'avoir la ma-

* Séance tle la Chambre des députés, du 28 décembre 1816, Arch. pari., 2e série, l. XVII, p. 736.

jorité dans les Chambres : il est une vérité non moins démontrée, c'est la nécessité pour les Chambres d'avoir la majorité dans la nation. De tous les écueils le plus xLangereux, de toutes les illusions la plus funeste seraient que le gouvernement prit le change sur le véritable rapport des intérêts, sur le véritable état de Topinion » ^

Le projet devait passer et devenir la loi mémorable du 5 février 1817.

Les derniers mois de la session de 1816 virent discuter, dans les Chambres, une question touchant phis directement que la question électorale aux principes du gouvernement de cabinet. Ce fut celle de la responsabilité ministérielle, qui fit successivement Tobjet d*une proposition du comte de Laliy-Tollendal à la Chambre des pairs, puis d'un projet de loi du garde des sceaux à la Chambre des députés. C est dans la séance de la Chambre des pairs du 10 décembre 1816 que Laily-Tollendal lut sa proposition de loi ^ et il la développa ensuite dans la séance du 24. Il distinguait la respoiisahilité des niinistres^ c'est-à-dire leur responsabilité politique, et Vaccusalion des ministres dans le cas de crimes prévus par la (Iharte. Après avoir donné lecture de l'article 13 de la Charte, il disait : « La conséquence directe qui naît de ce triple axiome, c'est qu'on doit voir dans la responsabilité ministérielle je ne dirai pas la condition, mais le résultat nécessaire de l'inviolabilité royale, et

1 Séance du 25 janvier 1817, Arch. pari., '2e série, t. XVIII, P.S84.

« Arch. pari., t» série, t. XVII, p. 621.

MICHON li

178 LB OOUVBHNBMBNT PARLBMBNTAIRB

que les ministres sont responsables de tous les actes officiels du pouvoir exécutif, de tous les actes du gouvernement ». Il ajoutait : « Les ministres sont tout à la fois responsables envers le Hoi, dont ils sont les serviteurs et dont ils exercent Tautorité, envers la nation dont ils régissent les destinées et dont ils administrent les tributs ».

Un peu plus loin, Lally-ToUendal revenait sur la question des djemandes d*explications ou de renseignements adressées aux ministres par les Chambres, qui avait déjà fait l'objet, à la Chambre des députés, de débats que nous avons rapportés : « Il n'y a pas un seul acte de gouvernement sur lequel un ministre ne puisse être prié^ pressé, interpellé même quelquefois par une Chambre, ou de donner une explication verbale ou de produire des pièces officielles. Mais il n*y a pas non plus un seul de ces actes sur lequel le ministre interpellé ne puisse refuser ou Texplication ou la production demandée. 11 ne reste alors aux interpellateurs, s'ils persistent, d'autre moyen que celui qui a été directement déduit^ il y a quelques jours, dans un autre lieu, celui de proposer une adresse au Roi pour supplier humblement Sa Majesté d*ordon-^ ner à ses ministres de satisfaire au vœu de la Chambre. Mais il faut que cette adresse se débatte, que la majorité de la Chambre 1 adopte, que le Roi la reçoive et Tagrée. Or elle ira rarement jusqu'à ce dernier terme ; elle sortira rarement de la Chambre, si ce n'est par un consentement réciproque des parties. On se rapprochera pendant les débats. Ou les communications demandées seront si plausibles que les ministres rougiraient de s'y

PRBMIBR MINISTERE RICHELIEU i79

refuser ; ou la demande de ces communications sera prouvée si indiscrète, au moins si prématurée, que ceux mêmes qui l'auront faite seraient honteux d'y persister » *.

La proposition de loi de Lally-ToUendal débutait par les deux articles suivants : « Art. 1®'. Conformément à Tarticle 13 de la Charte constitutionnelle, tous les ministres sont responsables. — Art. 2. Chaque ministre est responsable de tous les actes du gouvernement dans le département qui le concerne » ^. Ce texte avait, on le voit, le défaut de ne pas préciser une responsabilité solidaire de tous les ministres pour les actes intéressant d'une façon générale la politique du gouvernement.

La théorie de la responsabilité politique des ministres rencontra, à la Chambre des pairs, d'ardents contradicteurs dans les rangs de ce parti royaliste dont certains membres lavaient si énergiquement défendue, à la Chambre des députés.

Le cardinal de la Luzerne soutint, dans un discours qui ne fut pas prononcé à la tribune mais qui fut imprimé, qu'il était impossible de faire découler de l'article 13 de la Charte la responsabilité des ministres devant les Chambres : « Après avoir dit indéfiniment : LtCs ministres sont responsables^ Tarticle 14 ajoute immédiatement : Au Roi seul appartient la puissance exécu* tivCj ce qui explique la proposition précédente et applique exclusivement à la personne du Roi la responsabilité dont il vient d'être parlé. On affecte de réunir la propo-

* Arch. pari., 2* série, t. XVII, pp. 671.678.

* Ibid.,p. 681.

sitioQ sur la responsabilité ministérielle à celle qui précède sur Tinviolabilité royale, pour y ajouter ce qui n'y est pas, savoir : que c'est parce que le Hoi est inviolable que ses ministres sont responsables ; et on affecte de la séparer de la proposition suivante qui, attribuant au Roi, et au Roi tout seul, toute l'administration, suppose incontestablement que c'est à lui seul que le compte de l'administration doit être rendu » *. Le cardinal ajoutait, d'ailleurs, sur lopinion de M. de Lally : « Ce système détruit la monarchie et la remplace par une république que régissent trois corps dont Tun est subordonné aux deux autres, un ministère et deux Chambres. En eflet, ce qui constitue la monarchie, ce n'est pas le titre de roi donné à celui qui est au sommet de TEtat, c'est l'autorité du chef de l'Etat » ^

Dans son opinion, également imprimée, le comte de Saint-Roman ne se montrait pas moins ardent à combattre la proposition de Lally-Tollendal, et c'était avec une amère ironie qu'il disait : « Messieurs, vous le voyez de plus en plus, pourvu que les Assemblées fassent et défassent les ministres k leur gré, et par conséquent concentrent en elles tous les pouvoirs, on est satisfait. Il ne faut rien de plus. La royauté, malgré Ténumération pompeuse de ses attributions, ne vit plus que d'hommages stériles, et le monarque réduit à sa seule personne, s'il prétend ne pas s'abandonner passivement à tous les mouvements qui lui sont imprimés, s'adresse en vain à des serviteurs qui n*en portent plus que le

* Arch. pari., 2e série, l. XVIII, p. 35.

* Arch. pari., 2- série, t. XVIU, p. 38.

PREMIER MINISTÈRE RICHELIEU i8!

nom, et qui ne reçoivent leurs ordres que d'Assemblées dispensatrices de leurs destinées » *.

Faut-il citer encore, à côté des discours du cardinal de la Luzerne et de M. de Saint-Roman, une brochure contemporaine qui, sous prétexte de combattre la proposition de M. de Lally, commençait par exposer parfaitement les conditions du gouvernement anglais, pour conclure ensuite qu'on ne pouvait vraiment pas s'en inspirer, parce qu'il était trop différent de celui du roi de France ? (( Ce serait se tromper d'une manière bien étrange, si l'on s'imaginait que le Roi en Angleterre jouit d'un pouvoir constitutionnel aussi libre, aussi étendu que notre monarque doit aussi, très constitutionnellement, en posséder un. Les ministres en Angleterre sont non seulement les hommes de la majorité du Parlement, mais

encore ils en font nécessairement partie La réunion

ministérielle forme dans la réalité un corps qui possède, sous le nom du Roi, l'exercice du pouvoir royal. ..C'est du Roi qu'un Anglais reçoit le titre de ministre, mais c'est du Parlement qu'il en tient la réelle autorité... Le Roi de France renferme dans sa personne seule le gouvernement ; il y a des ministres et point de corps ministériel. C'est la multiplicité des branches de l'administration, l'impossibilité que les détails soient l'ouvrage d'un seul homme qui lui impose la nécessité de se choisir des ministres » *.

« Arck.parl., 2e série, t. XVII!, p. U,

^ Marchais de Migneaux, De la responsabilité des ministres, Observations sur la proposition de loi à ce sujet faite à la Cham" bre des pairs par M. le comte de Lally-Tollendaly et sur quel*

Ce qui est encore plus important que toutes les propositions ou opinions individuelles sur la responsabilité des ministres, que nous avons analysées jusqu*ici, c'est ce que dit, dans la séance de la Chambre des députés du

3 février 1817, M. Pasquier, garde des sceaux, en présentant un projet de loi sur la responsabilité des ministres. Il distinguait nettement la responsabilité politique et solidaire des ministres, qui existait d'une façon générale et en dehors des cas de trahison et de concussion pour lesquels la Charte donnait à la Chambre des députés le droit d'accusation : « Ce serait s'abandonnera une notion commune, mais fausse, que de considérer la responsabilité des ministres comme n'étant réelle qu'autant qu'elle peut donner lieu à une accusation juridique. Ce serait mal connaître la nature du gouvernement représentatif, et en envisager les garanties sous un point de vue trop étroit. Pour bien comprendre et bien juger ces garanties, il faut s'élever à des considérations plus hautes, et d'abord on doit distinguer la responsabilité générale du gouvernement de la responsabilité personnelle et juridique de chaque ministre. La première de ces responsabilités, nous ne craignons pas de le dire, est bien autrement importante et n'est pas moins réelle que Tautre. Elle existe par cela seul que le gouvernement est obligé d'obtenir pour ses actes principaux, pour les actes sans lesquels il serait réduit à l'inaction et à Timpuissance, l'assentiment des deux Chambres. Elle est réelle et efficace, à cause de la discussion publique à

ques opinions de Jf. Benjamin Constant, Paris, Lhuilier, 1847,

4 broch. in-8, pp. 39-44 .

laquelle ces actes sont soumis avant d'obtenir cet assen^ ticnent. Cette discussion doit être considérée comme une véritable instruction nationale sur toutes les grandes mesures du gouvernement, instruction dans laquelle il est obligé de réfuter des adversaires et de convaincre des juges. C'est là la première et la plus périlleuse, comme la plus utile des responsabilités qui dérivent de nos institutions : c'est la grande responsabilité politique, qui pèse sur le gouvernement tout entier, sur l'ensemble de sa conduite comme sur ses actes spéciaux, sur les derniers comme sur les premiers de ses agents » ^

M. Pasquier indiquait, ensuite, que cette responsabilité politique des ministres ne pouvait, comme la responsabilité juridique, faire l'objet de dispositions législatives : «C'est parce qu'on a méconnu cette différence que les lois sur la responsabilité des ministres ont été jugées impossibles. Si Ton prétend, en efTet, y comprendre tout ce qui peut être l'objet de responsabilité en général, tout ce qui peut faire qu'un ministre fasse tort à l'Etat, et soit jugé indigne ou incapable d'exercer le pouvoir, on tente une entreprise impraticable ; une loi ne saurait prévoir toutes les fautes, toutes les erreurs même graves, qui peuvent être commises dans la conduite des affaires publiques, et le tort fait à l'Etat n'est souvent, quoique réel, ni appréciable, ni susceptible d'être défini. Il faut donc renoncer à convertir d'avance en cas d'accusation tous les cas possibles de responsabilité; la nature de nos institutions rend cette prévoyance

« Arch. pari., 2* série, t. XVIII, p. 488.

inutile.... Disons-le sans détour : ce qui importe à l'Etat, ce n*est pas tant que tous les mauvais ministres soient jugés et punis, c'est qu'ils ne puissent demeurer ministres. Or c'est à quoi pourvoit le système représentatif, sans lois spéciales sur la responsabilité et par la seule énergie de sa propre nature ».

Ce langage expliquait que tous les articles du projet fussent uniquement relatifs à l'accusation des ministres pour faits de trahison et de concussion, à l'exception de Tarticle 1" qui reproduisait les deux textes que nous avons précédemment rapportés de la proposition de Lally-Tollendal.

On sent quelle était l'importance de cette affirmation de la responsabilité politique des ministres par le garde des sceaux, dans les considérations mêmes qu'il apportait à Tappui d'un projet de loi présenté au nom du roi. Bien que les idées qu'il avait développées ne fussent guère en honneur, à cette époque, dans la majorité du parti ministériel, il est à croire qu'elles auraient été confirmées dans le rapport de la commission ; mais la session se termina sans que le rapport eût été déposé.

Avant cette clôture de la session de 1816, qui eut lieu le 27 mars 1817, le ministère remporta divers succès.

Il fit passer fi la Chambre des députés et à la Chambre des pairs un projet de loi prolongeant jusqu'au 1«"^ janvier 1818 la nécessité de l'autorisation pour les journaux et écrits périodiques, qui seraient, sans cela, devenus libres avec la fin de la session, en vertu de la loi du 21 octobre 1814.

Tl faut mentionner, surtout, la négociation d'un emprunt* poursuivie à Londres par notre ambassadeur, qui avait donné lieu, à la fin de 1816, h une correspondance intéressante du duc de Richelieu. Le président du Conseil prévoyait d'avance ses divers succès législatifs, et il résumait en des termes qui ne contenaient guère d'exagération la marche satisfaisante du gouvernement pendant cette session. Tenant pour certain, dans sa lettre du 19 décembre au marquis d'Osmond, que Topinion du gouvernement anglais aurait la plus grande influence pour le succès de ses projets, le duc de Richelieu ajoutait : « Au surplus nous concevons très bien que le ministère britannique cherche à trouver dans la marche du gouvernement de Sa Majesté, et notamment dans celle des Chambres, la garantie de notre repos intérieur. Mais tout annonce que nous pouvons attendre cette épreuve avec confiance. La Chambre suit une sage direction. La majorité que le ministère y trouve jusqu'à présent agit avec une modération qui, éloignant toute apparence d'intrigue et de parti, aura une grande influence sur la disposition générale des esprits. La loi d'élection passera, sauf quelques amendements convenus avec le gouvernement. Celle des finances sera probablement adoptée sans grande restriction, et on sait d'avance qu'elles ne porteront que sur des points de détail. Les autres projets de lois paraissent également

* Cet emprunt permit, on le sait, à la France de faire face à ses engagements, et d'obtenir des puissances alliées, au commencement de février, la réduction de rannée d'occupation, qui fut diminuée de trente mille hommes.

ne devoir pas souffrir de difficultés remarquables. Enfin on peut croire, sans trop craindre de s'abuser^ que la session actuelle donnera une grande maturité à notre organisation politique, en montrant entre la législature et le gouvernement un accord de vues qui, en France et après les secousses que nous avons éprouvées, est nécessaire au maintien de la tranquillité » ^

La session devait s'achever sans apporter de déconvenue à ces espérances du président du Conseil. Le duc de Richelieu, pourtant, gardait quelque peine à s'habituer au gouvernement parlementaire. S'il souhaitait loyalement le succès en France du régime nouveau, il n'en conservait pas moins^ à son sujet, un scepticisme mélancolique dont témoigne suffisamment ce qu'il écrivait, le 13 février 1817, au gouverneur d'Odessa : «Nous finissons la session avec assez de succès, c'est toujours un temps de crise qu'on est bien- aise de voir finir. Il faut à présent penser à la prochaine, aux élections, etc. Cette forme de gouvernement est très belle assurément, mais elle ne donne pas le temps de respirer. Dieu veuille que l'expérience la consolide, et nous prouve qu'elle peut prendre racine parmi nous » ^.

La session de 1816 avait été plus satisfaisante au point de vue des principes du gouvernement parle-

* Arch. aô. étr., Corresfwndance, Angleterre, vol. 607, fol. 481. ^ Recueil de la société impériale (^histoire de Russie, t. 54, p. 503.

mentaire, mais c*était maintenant la magistrature qui contestait ces principes^ sinon d'une façon absolue dans ses arrêts, du moins expressément dans ses réquisitoires.

Un jeune écrivain libéral, M. Chevalier, venait de publier une brochure, sous forme de lettre à M. Decazes^ dans laquelle, entre autres attaques, il reprochait au ministère la manière dont il avait mis à exécution la loi du 21 octobre. II fut poursuivi, et M. de Vatimesnil, avocat du roi, s'écria : « Ne pourrait-on pas dire qu'attaquer les actes d'un ministre, c'est attaquer indirectement l'autorité royale, surtout lorsque les actes qui sont attaqués sont assez nombreux pour qu'il soit évident que le Roi les a connus et les a autorisés ? Nous n^cntrerons point, à cet égard, dans une discussion que nous aurons peut-être quelque jour l'occasion d'aborder, et lors de laquelle nous établirons l'affirmative de la question » ^ A l'audience suivante, M. Chevalier se borna, pour toute défense, à se plaindre de ce que, sous un règne constitutionnel, on eût traduit devant les tribunaux, comme attentatoire au respect dû à l'autorité du roi, un ouvrage qu'il disait avoir uniquement consacré à relever des erreurs échappées au ministère '. Néanmoins il fut condamné à quatre mois d'emprisonnement '. Le jugement fut confirmé en appel *.

Quelques mois après, le 3 juillet 1817, parut la brochure de Benjamin Constant, intitulée Questions sur la

* Monttetir universel du 16 avril 1817, p. 422.

* Moniteur universel du 23 avril 1817, p. 4r>0.

* Moniteur universel du 30 avril 1847, p. 477.

* Moniteur universel du 18 juin 1817, p. 666.

législation actuelle de la presse en France et sur la doctrine du ministère public. II réfutait énergiquement « l'axiome de la jurisprudence établie par M. de Vatimesnil ». « La Charte, disait-il, a distingué entre Tautotorité royale et l'autorité ministérielle. La Charte, en déclarant le roi inviolable et les ministres responsables, a formellement reconnu qu'on pouvait attaquer ceux ci, sans que Tautorité du roi en reçiU d'atteinte ; car on ne peut soumettre les ministres à la responsabilité qu'en les attaquant.... La Charte a précisément voulu que la volonté royale ne pût jamais autoriser les ministres à commettre des actes inconstitutionnels... C'est évidemment une convention légale, et cette convention légale est la seule base, la base indispensable de la responsabilité. Si vous détruisiez cette convention, vous renverseriez tout Tédifice constitutionnel »*. Les ministres voulurent répondre dans le Moniteur, mais, en réalité, l'article du Moniteur accepta tous les principes de Benjamin Constant et désavoua implicitement la théorie du ministère public. Il disait notamment, à propos de la thèse que Benjamin Constant avait relevée dans la bouclie de M. de Vatimesnil : « Mais, Messieurs les avocats du Roi ont soutenu qu'attaquer le ministère c'était attaquer le Roi lui-même, et cette maxime est inconstitutionnelle ! Nul doute qu'elle ne puisse être au moins fort abusive : notre intention n'est ni de la discuter, ni de la défendre » '.

* Benjamin Constant, op. cit., dans Laboulaje, Cours de politique constitutionnelle y t. I, pp. 522-î>23.

2 Moniteur universel du 25 juillet 1817, p. 815.

PRKMIBII MINISTKRK RICHELIEU 189

Au cours de la dernière session, la politique des principaux membres du ministère, le duc de Richelieu, M. Decazes, M. Lalné et le baron Pasquier, s'était montrée à quelques nuances près la même ; mais deux ministres au moins représentaient dans le cabinet l'opposition royaliste. Le duc de Richelieu cependant hésitait beaucoup à se séparer de M. Dubouchage et du duc de Feltre, et M. Lalné, de son côté, ne voulait pas voir M. Mole entrer dans le ministère. M. Decazes écrivit alors au roi, le 16 août 1817, une lettre très pressante, dans laquelle il faisait justement valoir, pour obtenir le renvoi du duc de Feltre, la divergence d'opinions de ce ministre et une absence complète de confiance en lui de la part des Chambres : « Il nous faut une armée à montrer à nos amis et à nos ennemis du dedans comme du dehors; ....il nous faut demander, pour cela, aux Chambres 30 à 40 millions de plus ; aussi, pour tout cela, il faut un ministère capable d'abord, ayant la réputation de Têtre ensuite, imposant au dehors et au dedans, ayant la confiance des Chambres comme celle de la nation et du Roi; or personne ne manque aussi complètement de tout cela que le duc de Feltre. S'il demande aux Chambres son budget de Tan dernier, on le lui refusera... Si le maréchal Gouvion demande 30 millions et plus que le budget voté, on les lui accordera par acclamation... La question se réduit à ceci : le ministère doit-il désirer garder dans ses rangs

i90 LB GOUVERNEMENT PARLEMENTAIRE

UD collègue incapable qui ne le défend pas, qui souffre qu^on Tattaque en son nom et de son nom, qui veut avoir pour ennemis ses amis, et traiter en ennemis ses amis, qui ne lui apporte rien et lui ôte beaucoup, dont la présence aux Chambres doit faire naître des difficultés insurmontables, rendre d*autant plus grandes celles qui existent déjà, aigrir nos ennemis, diviser nos amis, détruire notre majorité et compromettre enfin le succès de cette session *. Le même jour, M. Decazes écrivait au duc de Richelieu : « Ce gouvernement fort, nous Tavons, ou nous l'aurons le jour où nous serons Un de volonté et d^action. On m'assure que le moment n'est pas éloigné. Laissezmoi vous en faire et nous en faire mon compliment. Si, vous armant de votre grand courage, vous faites la chose complète, et que vous demandiez Mole pour la marine, je crois que nous pourrons dire, sans vanité ou avec vanité, que nous avons le ministère le plus fort de toute l'Europe » '. Un mois plus tard, M. Decazes insistait encore, dans une nouvelle lettre du 11 septembre au président du Conseil '. Devant Témotion que souleva dans l'esprit des modérés, toujours hantés de la crainte de l'ancien régime, la connaissance d'un nouveau concordat conclu avec Rome, le duc de Richelieu finit par consentir à remplacer le duc de Feltre, à la guerre, par le maréchal Gouvion-Saint-Cyr, et à prendre M. Mole à la marine. Dès ce moment Tunité était à peu près rétablie dans le ministère, au profit du parti consti-

* Ernest Daudet, op. cit., p. 478-481.

* Ernest Daudet, op, cit., p. 487.

* Ernest Daudet, op. cit., p. 488.

PRRMIBR MINISTÈRE RICHELIEU 191

tutionncl ; la chose était importante au point de vue même des élections qui allaient se faire, alors surtout que le pouvoir exécutif ne se cachait pas encore, à cette époque, de chercher à exercer une influence dans les élections.

Les élections du mois de septembre, portant en tout sur 63 sièges, firent gagner à l'opposition libérale un certain nombre de représentants : lopposition royaliste en perdait autant. Le ministère devait donc retrouver une majorité équivalente à celle qu'il avait précédemment, mais il y avait évidemment à tenir compte de ces élections. Quelques-uns des ministres s'arrêtaient à ridée d'un rapprochement avec les ultra*royalistes.

Eu de telles conjonctures, le discours du trône aurait pu avoir une intéressante signification. Mais, à cette époque encore, il était rédigé, non par le ministère, mais par le roi personnellement. Toutefois il faut signaler que le roi accepta de le soumettre à ses ministres, et même que M. Decazes rédigea diverses modifications qui furent présentées au roi, et dont il fut tenu un certain compte dans la rédaction définitive '. Cette rédaction, d'ailleurs, en affirmant la confiance du roi dans ses ministres, laissait bien au discours le caractère d'une œuvre personnelle du roi, puisque celui-ci disait : « La manière dont les dépositaires de mon pouvoir ont usé de

* M. Duvergier de Haurannea pu comparer : 1* le premier projet du roi ; 2^ le projet modiBé par M. Decazes ; 3® les observations du roi sur ce projet ; ¥ enfin la rédaction dernière (V. op. cit., t. IV, p. 238, note 1).

oelui dont les Joi> ]e^ nci ifi\'f^ti> u justifie ma couiiaiioe »• '.

Après qnclqnr^ hr^iîAtiniis. ïh mHji*ritir sein l»la se fixer dans la lùme pcilitiqiK- itoiti MM, de Serre, Royer- OoUandl, BoucnAt et TArriilie Jordiuj étaient, dans la Chambre^ le* phneipDRx repr<'3^--ntafiîs, et que. après les élections et quelques ji>nrs avant }a renni%*»n des CbambnfiS, M, liuijh>t a%ait de^eiôjvpt-e dans un article: il ne iallait plus bcsiter à d*vr.:ïer lanrement an p«ys toutes les lil^ertes jvïv^n^isrs }VAr la i>jaîio. Les ministres, ou du aïoius la pIu^vAri d cnire e«\. ctxient liien |»rt*s d'être complêteiuer.t d Av"Vv^r\i ,iXtv x-ttî;; r,'.,Vx rlu.

Malhcurx'UM-uiçn:: > ^Uiv s .: uu pr\^ <: .ie loi sur la pn^NNe \;ul oouipîviiuUiv ..i viiuaUo:: ;u :: ::;i>:ère, en suMiiciut uue vvvtliiioii eiiliv U divitt- :v\à1:>:c oî ies indepeiulAUtî» de x«uchc. i> pivjet eoillel:.^:t Ii.ii: oertiùuo!» diî>|H>sitious excellentes et libérales, uiai> un Jo ses articles luaiuteuait pour trois ans la nécessite do l'autorisatiou préalable des journaux périodiques cjui. >au> cela, seraient devenus entièrement libres à partir du !•' janvier 1818; d'autre part, le projet ne consacrait pas riniroduction du jury en matière de délits de presse ^ La discussion de ce projet — c'est ce que nous voulons noter - fut Toccasion de certaines déclarations qui faisaient intervenir la personne même du roi, à propos du droit d^amendement.

M. Dccazes commença par dire que les sentiments du roi ne changeraient jamais.

* Moniteur universel du 6 novembre 4817, p. i22i. ^ Moniteur universel du 18 novembre 18i7, p. liTâ.

M. Corbière releva bien la phrase, mais ce fut en déclarant qu'il ne se plaignait pas en la circonstance qa'on eût invoqué le nom du roi, et, lui-même, il considérait bien la volonté personnelle du roi, lorsqu'il disait : « Le Roi ne changera jamais; non sans doute, le bonheur du peuple, etdu peuple entier, n'cst-il pas lui-même toute la pensée royale? Mais, quant aux détails de la marche qui peut conduire au grand but qu'il a toujours présent, le Roi délibère à chaque circonstance nouvelle sur les lois à modifier ou k introduire dans la législation ; il reçoit Topinion des Chambres, il demande même leur concours libre ».

Enfin^ M. Lalné monta à la tribune, pour faire la déclaration suivante : « Puisqu'on accuse les ministres de se décider par des caprices, de suivre les flots de ce qu'on appelle l'opinion de la majorité etdc la minorité, on nous pardonnera d'invoquer le nom du Roi; nous déclarerons donc que nous sommes autorisés k soutenir que cet amendement ne peut pas être proposé sur la loi qui vous a été présentée » *. Il se fit alors un profond silence ; tout le monde comprit, en efi'el, la gravité de paroles qui, sans aucun doute possible, jetaient dans la balance la volonté personnelle du roi.

Pour sortir d'une situation difficile, les ministres, d'accord avec la commission, consentirent k ce qu'on fit une loi à part de l'article relatif aux journaux, en limitant à la fin de la session de 1818 la durée de la loi. La gauche n'y fit pas d'objection et la droite seule prolesta. L'arti-

« Séance du 48 décembre i%il, Arch. Pari., 2* série, t. XX. p. 52.

cle qui aiiservissait ainsi les journaux pour environ dixhuit mois fut voté par 131 voix contre 97. Le reste de .la loi fut également voté, par 122 voix contre 1 1 1, mais, il est vrai, avec un amendement que le gouvernement avait combattu \

A la Chambre des pairs, seul Tarticle relatif aux journaux passa. Quant au second projet de loi, le gouvernement, voyant qu'il ne pourrait faire rétablir Tassimilation du dépôt légal d'un écrit à la publication, assimilation qu'avait détruite Tamendement de la Chambre des députés, préféra laisser rejeter la loi : beaucoup de ses amis votèrent avec l'opposition ; et la loi fut repoussée par 102 voix contre 59 *.

Le duc de Richelieu était assez découragé, et il exposait très justement, dans une lettre du 6 janvier 1818 au comte Capo d Istria, comment Tétat des partis dans la Chambre des députés était peu fait pour favoriser le fonctionnement du gouvernement parlementaire, «Vous voye» partout qu'on vous mande, que ce n'est pas chose aisée d'établir un gouvernement représentatif et

que le système des assemblées délibérantes^ que l'Europe appelle à grands cris, ne va pas tout seul ; nous en faisons l'épreuve dans cette session, qui s'est annoncée d'une manière très orageuse; ..• il est vrai qu il est assez bizarre de voir dos hommes qui prétendent être exclusivement royalistes s'uniraux plus ardents républicains et, en haine des ministres qu'ils détestent, voter

* Arch. ParL, 2- série, l. XX, p. iM.

« Séance du 23 janvier 1818, Arch, ParL, 2« série, l. XX, p. 459.

pour tout ce qu'on leur propose de plus anti-mouarchique. Cette double opposition, h laquelle se sont joints encore quelques hommes à doctrine, nous met dans une position assez difficile, et empêchernit enfin le gouvernement de marcher tout à fait, car il est de son essence d'être soutenu par un parti, qui, lorsqu'il cesse d'être le plus fort, cède la place à Tautre ; celui-ci s'empare de l'administration, y place ses chefs, et le parti ministériel renversé devient opposition. Mais, si cette opposition se divise elle-même en trois partis bien distincts, ils peuvent bien renverser le ministère, mais non pas le remplacer. Voilà précisément la position où nous sommes ; je crois bien qu'ils ne nous renverseront pas, mais ils nous entravent, nous gênent, nous font perdre notre force et notre considération » \

C'est à ce moment que Chateaubriand publia sa brochure Du système politique suivi par le ministère. Il reprochait aux hommes qui avaient été appelés au pouvoir après la Restauration d'avoir profité de l'attachement des Français à la dynastie pour essayer d'échapper aux entraves de la Charte, et gouverner avec les maximes de Tancienne monarchie. D'autre part, certains esprits étaient inspirés parle souvenir des institutions de Bonaparte. La situation actuelle était résumée en ces termes : « On n*a,d*un côté, pour conduire la monarchie représentative que les traditions de la monarchie absolue, et, de Tautre, que l'expérience du pouvoir arbitraire». Chateaubriand enfin opposait avec dédain ce que devrait

' Recueil de la société impériale d* histoire de Hussie, t. 54,

être la situation du ministère dans la Chambre à ce qu'elle était : « Dans une monarchie représentative le gouvernement doit avoir une majorité compacte, sûre, imperturbable. Un ministre obligé de négocier entre un tiers parti et deux minorités pour acquérir la majorité, un ministère forcé de s'appuyer de Tune ou de l'autre de ces minorités pour faire passer les lois^ un tel ministère n'est maître de rien et doit tout perdre » K

Le ministère était sorti des difficultés de la loi sur la presse sans un échec trop marqué ; mais l'acharnement qu'il avait mis à combattre l'introduction du jury en cette matière avait resserré la coalition des ultra-royalistes et des indépendants. D'un autre côté, deux tendances se manifestaient dans la majorité ministérielle : les uns voulaient faire des concessions aux royalistes, les autres rompre définitivement avec l'ancien régime. M. Lalné et M. Decazes étaient respectivement les principaux tenants de ces deux politiques, et il y avait forcément entre eux division et rancunes. La situation était donc difficile pour le ministère.

Le duc de Richelieu se décida à faire un pas vers la droite avec l'assentiment personnel du roi, et M. Decazes consentit à s'y prêter.

A ce rapprochement il y avait un premier obstacle, la loi des élections : des entrevues amenèrent l'entente sur le terrain d'une modification à la loi, qui se ferait seulement ultérieurement.

Ce fut la loi de recrutement qui fit échouer la conci-

' Chateaubriand, op, cit., Œuvres complètes, Ladvocat, 1827, t. XXV, p. 311-313.

PRBMIER MINISTÈRE RICHELIEU 197

liation. Le projet, révisé par le Conseil d'Etat et adopté par le roi et le Conseil des ministres, avait été déposé le 29 novembre. Les représentants de la droite ne purent décider leurs amis, comme le demandaient les ministres, à ne pas combattre ce projet qui, introduisant Tégalité dans Tarmée, soulevait tout le parti de l'ancien régime. Surtout, les règles fixées pour déterminer Tavancement furent combattues avec la dernière vigueur comme portant atteinte à la prérogative royale. C'est ainsi que comprenait la liberté le parti qui s'était fait le champion du gouvernement parlementaire ! Le ministre eut quand même la majorité dans les deux Chambres*: la loi fut votée, à la Chambre des députés, par 147 voix contre 92 \ et, à la Chambre des pairs, par 96 voix contre 74% malgré la campagne que Monsieur avait personnellement organisée contre le ministère.

La loi pour l'approbation du nouveau concordat allait manifestement, au contraire, être rejetée, à la suite d*un bref du pape à M. de Marcellus ; le gouvernement, prévoyant l'échec, se résolut sagement à entamer de nouvelles négociations avec Rome.

Ce qu'il est plus intéressant de signaler, au point de vue du gouvernement parlementaire, c'est l'habitude qui se développait que la discussion du budget servit de cadre à toutes les manifestations politiques : les débats de 1818 vinrent confirmer cette tradition naissante.

M. de la Bourdonnaye particulièrement y trouva

* Séance du 5 février 1818, Arch. Pari., 2* série, t. XX, p. 639.

* Séance du 9 mars 1818, Arch, Pari,, 2e série, t. XXI, p. 251 .

.198 LE (;OUVRIlNEMKNT PARLEMENTAIHE

l'occasion do réclamer une organisation efficace des moyens de mettre en jeu la responsabilité politique des ministpe!^. Parlant du gouvernement, il disait : « ('e sera surtout par la rédaction claire de la loi sur la responsabilité ministérielle qu'il inspirera une confiance générale, La base de cette loi sera celle qui, régularisant le droit de pétition, déterminera les rapports entre les Chambres et les ministres du roi, la marche à suivre pour obtenir do prompts renseignements sur les actes dénoncés, la forme des enquêtes à faire pour en acquérir la preuve et amener l'exercice d'un droit protecteur des libertés publiques, jusqu'ici illusoire dans nos mains » *.

Le 25 avril, M de Richelieu communiqua k la Chambre la transaction avec les gouvernements étrangers, qui, moyennant l'abandon de 16 millions de rentes, libérait la France de tontes ses dettes.

En fin de compte, la session de 1817 se termina mieux pour le gouvernement qu'elle n'avait commencé. Il ne restait plus rien de l'alliance redoutée de l'opposition royaliste avec l'opposition indépendante, et le ministère avait pu reprendre entre les deuv partis extrêmes la position intermédiaire qui faisait sa force ^ Sans doute, les doctrinaires s'étaient (|uelquefois séparés de lui, mais, la plupart du temps, ils l'avaient soutenu, et vers les derniers jours de la session un accord complet paraissait s'être réalisé avec eux.

« Séance du 31 mars 1818, Arch. ParL, t* série, t. XXI, p. 531.

^ Diivergier de llauranne, op. cit. , t. IV, p. 368.

PRRMIBR MINISTÈRE RICHRLIRU 199

Le gouvernement parlementaire fonctionnait évidemment dans sa condition essentielle, puisque le ministère avait une majorité; mais cette majorité n'était pas bien solide. Dans ces circonstances, le parti ultra royaliste voulut profiter de Tétat d'esprit nouveau qui régnait dans la plupart des cours de l'Europe, où la crainte des doctrines révolutionnaires remplaçait maintenant la crainte de la réaction ultra-royaliste qu'on avait eue en 1816. Le parti fit donc tenir aux puissances étrangères, en mai 1816, le célèbre document connu sous le nom de Note secrète^ qui avait été rédigé par M. de Vitrolles sous l'inspiration de Monsieur. Tout à la fois, on développait la nécessité d'une intervention des souverains pour combattre, par leurs conseils, les habitudes républicaines en faveur d'institutions monarchiques, pour détruire partout la révolution, et on expliquait, d'autre part, que tout le mal venait de ce qu'on n'avait pas suffisamment connu et pratiqué les conditions essentielles du gouvernement représentatif, avec la formation de grands partis politiques et la direction des atiaires confiée à celui qui traduisait le mieux l'opinion publique. On ne manquait pas de conclure que, dans les circonstances actuelles, il fallait changer le ministère et appeler aux affaires des hommes ayant la confiance de l'un des deux partis qui représentaient l'opinion, de celui des deux qui, seul, voulait soutenir

l'clahlissemcntde la monarchie légilime. Contrairement il ratlenio de ses auteurs, celte note desservit le parti ultra royaliste, au lieu de le favoriser, dans Tesprit des cours étrangères

Ce qui était le plus fûcheux pour le gouvernement, c'était que, dans le ministi^re qui, comme nous l'avons dit, avait naguère paru devenir suffisamment homogène parles mutations qui y avaient été faites, les germes de division se développaient au cours de cette année 1818. Le duc de Richelieu avait bien, avec une parfaite bonne foi, accepté les institutions de la Charte; mais il avait peine à en admettre les conséquences, nous voulons dire Tintcrvenlion permanente et prépondérante des Chambres ; et puis, M. Lalné et lui tendaient à combattre maintenant la gauche et à chercher un appoint à droite. M. Pasquier et M. Mole étaient, au contraire, tout à fait opposés à ce rapprochement. Anciens fonctionnaires deTEmpire tous les deux,ils étaient médiocrement libéraux, n'avaient pas d'attachement particulier pour les institutions représentatives, mais tenaient à ce que le gouvernement restât modéré et protégeât les intérêts nouveaux contre les hommes de Tancien régime. Le maréchal Gouvion-Saint-Cyr, qui avait soulevé les colères des anciennes classes privilégiées par la loi de recrutement et ses conséquences, était pour cela mal vu maintenant du duc de Richelieu. M. Decazes exerçait, dans le ministère, une certaine influence conciliatrice, apprécié qu'il était de tous ses collègues sauf de M. Lalné, mais aucune réconciliation n'était possible entre lui et le parti ultra-royaliste. Sans doute.

PRBHIF.H MINISTÈRS RICtIBLIBtt 201

ces nuances d'opinion entre les ministres n'étaient guère que la reproduction de celles qui existaient entre les membres mêmes des Chambres qui constituaient la majorité. Mais ce qui compliquait la situation, c'était précisément que cette majorité n'était pas bien solide, qu'elle lendait môme lï se dissoudre, et qu'il n'y avait pas accord dans le ministère pour chercher les voix nécessaires à droite, ou pour les demander îi gauche.

Aussi le duc de Richelieu avait-il le désir de quitter le ministère, lorsqu'il partit pour le congrès d'Aix-la- Chapelle. Lorsqu'il en revint, le 28 novembre, à la veille de la réunion des Chambres, les élections d'octobre n'avaient guère diminué que de quatre ou cinq voix la majorité formée par les deux centres ; mais les forces respectives des deu\ oppositions n'élaient plus les mêmes. Tandis que celle de droite avait perdu quinze voix, celle de gauche en avait gagné dix-neuf on vingt ; de plus, certaines élections, celles particulièrement de Manuel et de Ln Fayette, donnaient à celte dernière opposition une couleur d'hostilité à la monarchie légitime elle-même. M. de Richelieu en avait été d'autant plus impressionne qu'il se trouvait, à Aix-la-Chapelle, devant l'état d'esprit nouveau des gouvernements européens que nous avons déjà signalé, obligé, par patriotisme, de soutenir que la France n'était pas révolutionnaire « Le congrès de Vienne, a dit M. Guizot, avait regardé le gouvernement représentatif comme indispensable pour tenir la France en paix. Au Congrès d'Aix-la-Chapelle, le gouvernement représentatif parut un conquérant de nouvelle sorte qui menaçait de

tout envahir » *. Il est donc facile de comprendre que M. de Richelieu revint d'Aix-la-Chapelle profondément irrité contre les libéraux, contre la loi des élections, et décidé à se rapprocher des ultra- royalistes. Lorsqu'il arriva à Paris, à la fin du mois de novembre, il trouva ses collègues incertains et divisés. La question de Téloignement ou du maintien du maréchal Gouvion-Saint- Cyr, devenu odieux aux étrangers et à la contre révolution, était un des éléments de cette division.

Diverses combinaisons tendant à reconstituer le cabinet ne purent cependant aboutir. Le discours de la couronne, qui commençait à devenir l'occasion d'un programme politique pour le gouvernement, dut, en ces circonstances, se borner à des généralités qui pussent être acceptées par des ministres profondément divisés'.

Alors se forma dans chaque Chambre, avec Tappui tacite de MM. de Richelieu et Lalné, une réunion qui devait chercher à constituer une majorité par Talliance des deux fractions du parti royaliste. Cette majorité trouverait h s'affirmer dans les scrutins pour la désignation des président, vice présidents et secrétaires, et on pouvait espérer que le ministère pencherait de ce côté pour avoir l'appui de la majorité nouvelle. M. Mole se rapprocha de MM. de Richelieu et Lalné, mais, au contraire, MM. Decazes, Gouvion-Saint-Cyr, Pasquier et Roy, ce dernier ayant remplacé M. Corvetto, combat-

* Guizol, Du gouvernement de la France, Paris, Ladvocal, 18îO, 1 vol. in-8, 2e édition, p. 54.

- Séance royale d'ouverture du 10 décembre 1818, Arch. Parl.^ 2« série, t. XXÎl, p. 503.

PRRMIBH UIHISTBnK HICHRLIEU ilM

tirent l'altiaDce avec Iph ultra-royaliatea. Une majorité ne put se former. M. Itavez obtint bien, h droite, quatre voix de plus que M. de Serre n'en obtint à gauche pour la désignation à la présidence '. Mais, M. de Richelieu ayant alors fai! signer par le roi la nomination de M. Ravez, sans même on prévenir son collègues, quelques-uns d'entre eux s'en montrèrent très mécontents et agirent sur quelques députés ; apr^s une majorité de droite pour la présidence, il y eut une majorité de gauche pour la nomination des vice-présidents *.

Eu réalité, il n'y avait pas de majorité, et MM. de Richelieu, Mole cl Laine voulurent donner leur démission. MM. Decazes ot Pasquier agirent de même. Ni de part ni d'autre, d'ailleurs, la démission n'était déflnitive el ne devint publique. Ce ne fut, h vrai dire, qu'une déclaration officielle de rupture '. Sur les instances du roi, M. de Richelieu consentit h reprendre sa démission; mais ce fui eu posant des conditions, en exigeant notamment l'éloignement de M. Decazes: « Pour que mes services no soient pas inutiles, écrivait-il, il faut rétablir dans le ininislôre une unité qui n'existe plus. Votre Majesté sait si j'aime et eslime M. Decazes ; ces sentiments sont et sci-oni toujours les mêmes. Mais, d'une purt, outrage sans raison |>ar un parti dont les imprudences ont causé tant de ninux, il lui est impossible de se rapprocher de lui ; de l'autre, poussé vers un

' Séance de la Chambre des dépulcs du ITi dûccmlire 1818, Arch . parl..-2- série, t. XXll, p. 5U.

* Séance du 17 décembre, ibid-, |i. Slf>.

' Guizot, op. cit., |). S8.

20i LE GOUVERNEMENT PÀRLEMENTAIKB

côté dont les doctrines nous menacent encore davantage, tant qu'il ne sera pas fi\c hors de France par des fonctions éminentes tous les hommes opposés au ministère le considéreront comme le but de leui's espérances, et il deviendra, bien malgré lui sans doute, un obstacle à la marche du gouvernement* ». Ayant la majorité à la Chambre des pairs, le duc de Richelieu avait Tespoir d'en constituer une aussi à la Chambre des députés, en promettant h la droite le changement de la loi des élections et en faisant entrer M. de Villèle dans le cabinet. Mais M. Pasquier voulut accompagner M Decazes dans sa retraite, et M. Lalné ne voulut pas accepter l'élection à deux degrés qu'il avait naguère combattue. Il ne devait rester au duc de Richelieu que M. Mole, et, dans ces conditions, il échoua à deux reprises pour constituer un ministère dans lequel entrerait M. de Villèle. Il pria alors définitivement le roi de le décharger de la mission de former un cabinet ; il lui donna, d'ailleurs, en même temps, l'assurance qu'il n'était nullement obligé, comme il le redoutait, d'appeler au pouvoir M. de Talleyrand.

* Ernest Daudet, op. cit., p. 302.