CHAPITRE PREMIER

MINISTÈRE VILLÉLE

U décembre 1821-4 janvier 1828 {Suite)

I. Premières déclarations rassurantes de Charles X. — Entrée du duc d*Angouléme au Conseil. — Les libéraux méconnaissent les conditions du gouvernement parlementaire. — Campagne de La Quotidienne, développant et contredisant tour à tour les vrais principes. — Influence personnelle du roi. — Discussions législatives laborieuses pour le ministère. — Attitude incorrecte du roi. — II. M. de Villèle consent à la présentation d'une loi successorale. — Grave échec à la Chambre des pairs. — Exagération des journaux hostiles. — Langage de M. de Villèle dans la discussion des crédits supplémentaires pour 1825. — Théories émises dans la discussion du budget. — III. Le livre de M. Duvergier de Hauranne : De l'ordre légal en France et des abus d'autorité. Exposition doctrinale de la plupart des questions intéressant les

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institutions parlementaires. — IV. Heureux débuts de la session de 18'27. — Présentation d'une loi sur la presse. — Poursuit? contre le Courrier Français. — Echec à la Chambre des pairs dans la discussion d'une loi sur le jury. — La loi sur la presse à la Chambre des députés : coalition définitive des deux oppositions. Retrait de la loi à la Chambre des pairs. — Licenciement de la garde nationale. Altitude de M. de Villèle. — Discours inléresressants à propos du budget, à la Chambre des députés et à la Chambre des pairs.— V. Comment furent décidées la dissolution de la Chambre des d('»putés et la création de 76 pairs. — Succès de la coalition des deux oppositions dans les élections. — Langage tenu au roi par M de Villèle. — Déclaration analogue de M. Talaru. Vaine tentative de M. de Villèle pour réorganiser le cabinet.

Charles Xconservîlit, sans doute, au fond de son cœur les sentiments du comte d'Artois. Mais il était satisfait d'arriver au trône, et, d'autre part, il avait mieux vu, depuis que le parti royaliste était au pouvoir, les difficultés du gouvernement; aussi était-il disposé fi donner des témoignages de conciliation.

Au lendemain de son avènement, le nouveau roi tenait un langage qui pouvait donner Tespoir de voir, sous son règne, les institutions parlementaires se consolider et se développer encore. Recevant les pairs et les députés à Saint-Cloud, le 17 septembre, il leur disait : « J*ai promis, comme sujet, de maintenir la Charte et les institutions que nous devons au souverain dont le Ciel vient de nous priver. Aujourd'hui que le droit de ma naissance a fait tomber le pouvoir entre mes mains, je remploierai tout entier à consolider, pour le bonheur

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de mon peuple, le grand acte que j'ai promis de maintenir » \

En même temps Charles X faisait entrer le duc d'Angoulème au Conseil des ministres. Un journal anglais allait même écrire : « La présidence du Conseil se partage entre le Dauphin, pour ce qui concerne Tarmée et la marine, et M. de Villèle, pour ce qui a rapport à la politique générale du gouvernement * *. Charles X avait cru bien faire, ainsi (juVn témoigne ce mot adressé ù M de Vill'''le : « Mon fils a consenti de bonne grâce à son entrée au Conseil. En conséquence, il y prendra séance dès demain. 11 est possible que je me trompe, mais je suis convaincu que la chose est convenable en elle-même, et qu'elle pourra être utile pour le moment et la suite » \ D*autre part, les sentiments constitutionnels du duc d'Angoulême étant connus, son entrée au Conseil était considérée comme un gage donné à la cause libérale. M. de Salvandy écrivait * « Charles X est père, il songe à son fils ; ou plut<M il est roi, il songe à la France, et le Dauphin prend place dans ses conseils. Ses premières paroles avaient garanti le passé : son premier acte répond de l'avenir » *.

Il faut rependant remarquer que la mesure qui donnait tant de satisfaction aux libéraux n*en constituait pas moins la violation d'un principe du gouvernement

< Moniteur universel, iSit't, p. 1263.

* T/te Courier, cité par la Quotidienne du 12 octobre 1824. » Villèle, Mémoires, l- V, p. 129.

* N.-A. de Salvandy, Le tiouveau régne et V ancien ministère ^ Paris, Baudouin, 1824, i broch. in-8<>, p. 6.

parlementaire, qui veut que, en dehors du souverain, personne ne participe aux délibérations des ministres puisque ces derniers doivent seuls supporter la responsabilité.

L*esprit de parti faisait méconnaître encore cette condition nécessaire du fonctionnement normal d'un gouvernement de cabinet, à savoir que toutes les mesures gouvernementales soient imputées par Topinion publique au ministère, et non au chef de TEtat, alors même que ce dernier aurait, en fait, imposé sa manière de voir. Les premières réunions du Conseil des ministres avaient été occupées par la question de la censure que le roi voulait supprimer comme don de joyeux avènement. M. de Villèle avait fini par se ranger à Tavis du roi et du Dauphin. Malgré l'opposition persistante de M. Corbière, de M. de Peyronnet et de la plupart de leurs collègues, une ordonnance publiée dans le Moniteur du 30 septembre, révoqua celle du 15 août précédent remettant en vigueur les lois des 31 mars 1820 et 28 juillet 1821. On conçoit quel fut l'enthousiasme des journaux, mais, dans leur hostilité contre le ministère, ils tinrent à n'attribuer le mérite de la mesure qu'au roi. Les journaux libéraux comme le Constitutionnel et le Courrier Français étaient d'accord dans cette campagne avec le journal d'opposition royaliste La Quotidienne : « Personne ne peut être tenté d'attribuer aux ministres la moindre part dans une mesure si sage, si populaire », écrivait le Courrier Français. La Quotidienne^ à son tour, prenait à parti le journal ministériel qui, disait-elle, avait osé écrire : « Le Conseil de SaMajeMé est heu-

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reux d'avoir à saluer le nouveau roi par un acte si digne de lui » \

Ce n'est pas tout. L'opposition tenait tellement à voir tomber le ministère royaliste qu'elle faisait même bon marché de cette unité et de cette solidarité entre les ministres dont le parti libéral avait si bien affirmé et fait reconnaître la nécessité dès 1814. Dans la brochure que nous venons déjà de citer, M. de Salvandy disait : « Le ministère doit toujours répondre à la disposition générale des esprits. Quelle est la nôtre ? L'enchantement des débuts du nouveau règne et le rapprochement des partis. L'ancien ministère ne peut jouir comme nous de débuts qui le dépouillent et le condamnent.... Les opinions divergentes n'ont d'animosité que contre lui seul ; elles se résignent à siéger ensemble sur les marches du trône, non pas que chacune ne voulût y être placée seule. Mais chacune sent que le partage est sa meilleure chance de succès.... Il ne convient pas à la royauté que nous soyons divisés en vainqueurs et vaincus. Elle se meut avec une haute indépendance dans sa sphère constitutionnelle et ne sera plus entraînée. C'est elle qui montrera le chemin.... On suivra surtout d'un commun accord, si on aperçoit près du trône les défenseurs de tous les droits, des représentants de tous les intérêts ». M. de Salvandy allait jusqu'à écrire : « Les dissensions intérieures du Conseil éclaireraient sa marche sans la troubler; une voix auguste les terminerait en faisant pencher la balance du côté de la raison et de la justice ».

1 La Quotidienne du 2 octobre 1824.

Sans doute, il fallait bien songer à la Chambre des députes, mais Tauteur expliquait facilement comment elle se tiendrait pour satisfaite : « Cette assemblée se compose de deux fractious : l'une qui combat un homme plus qu'elle ne prétend imposer un système ; Tautre qui hait le pouvoir plus qu'elle n'aime un homme. La première serait satisfaite d'être délivrée d'ennemis personnels. La seconde se consolerait d'avoir peixlu son ancien chef, en le voyant, sans doute, briller à la Chambre des pairs. Toutes deux appartiennent au Roi : Elles céderaient à rimpulsion qu'il aurait donnée ; car elles savent que le Roi peut d'un seul mot les briser ». Voilà comment, à ce moment, Tesprit de parti faisait compi*endre le gouvernement parlementaire !

Ce n'étaient pas, d'ailleurs, les libéraux seuls, nous l'avons déjà laissé voir, qui en méconnaissaient les caractères les plus certains, et la campagne entreprise par la Quotidienne contre le ministère mérite d'ôtre particulièrement rapportée : elle montre comment ce journal, en dix articles successifs, tour à tour défendait les vrais principes ou n'en tenait plus compte, selon qu'ils servaient sa polémique ou l'auraient contrariée *.

* A ce mt^me moment, M. CJausel de Coussergues, meuibre influent de celte fraction opposante du parti royaliste dont la Quolidienne était l'organe, prétendait, dans une lettre particulière adressée à iM. de Villèle, lui reprocher d'avoir méconnu Tesprit du gouvernement parlementaire vi d'avoir de la sorte encouru la responsabilité de la division du parti royaliste : « D'où vieot, Monsieur le Comte, la division si malheureuse qui existe actuellement parmi les royalistes?.. C'est (]ue vous avez voulu créer ou (/ominerropinioa, au

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Que la Quotidienne s*en prit à Tabus par lequel le ministère s'assurait la dépendance parlementaire de nombreux députés, en leur confiant des fonctions administratives qulls cumulaient avec leur mandat \ rien de mieux.

La Quotidienne n'avait encore pas tort, lorsque, rappelant les échecs législatifs du ministère, notamment sur le point particulier de la loi des rentes, elle réfutait les journaux ministériels qui, pour établir quil y avait eu une majorité en faveur de la loi, prétendaient combiner les voix des deux Chambres : « En faisant ce calcul de boules, le ministère pourrait souvent prouver que ses échecs sont des triomphes ; mais ses défenseurs ne savent-ils pas que chacune des deux Chambres représente une influence dans la société, et que c'est de cette combinaison que se compose la balance des pouvoirs ? » *•

Le même journal, surtout, avait tout à fait raison lorsqu'il formulait celte pensée : « Le ministère n'est pas la royauté, non plus que ses actes ne sont ceux du glorieux monarque qui nous gouverne )>. Il avait raison

lieu d*en être Yorgane comme le sont les ministres d'Angleterre; c'est que, dans un ^gouvernement reprcsenlatit', vous avez proposé des lois comme on fait un coup d'Etat. Vous avez tourne^ le dos (je vous parle familièrement comme à un ancien collègue) à la voie que suivent les ministres anglais, et qui est si sûre que ces ministres, tels que MM. l^itl et loni ('.àsllereagh, ont été ministres pendant vingt ans et n'ont pu |)erdre le pouvoir qu'avec la vie » (Villèle, Mémoires, t. V, p. ^33).

* La Quotidienne du 8 octobre 1824.

* La Quotidienne du 9 octobre 18S4.

parce que, encore une fois, c'est là une fiction nécessaire pour sauvegarder l'irresponsabilité royale, alors même que, en fait, le souverain exercerait une action prépondérante sur la marche des affaires. C'était d'ailleurs, remarquons-le en passant, cette action prépondérante du roi que ce même article de la Quotidienne semblait, un peu plus loin, envisager comme l'idéal d'un gouvernement qu'elle célébrait en termes lyriques. Il ne faudrait, semble-t-il, un ministère fort que pour endosser la responsabilité des volontés royales et les faire accepter par les assemblées : « Un ministère qui a perdu sa force morale est un obstacle à tous les bienfaits que le trône répand à pleines mains sur les sujets. Supposons un ministère fort de la confiance royale et de l'opinion publique, son action vivifie tout, les cœurs volent au devant de lui ; la royauté veut-elle créer des institutions, veut elle donner à celles qui existent leur développement naturel, le ministère trouve un vote tout prêt dans les pouvoirs parlementaires, un appui constant dans la société » ^

Où la Quotidienne méconnut complètement la tradition du gouvernement parlementaire — tradition qui de fait, on l'a vu, s'était déjà, depuis plusieurs années, bien établie en France — c'est lorsqu'elle affecta de ne pas considérer le discours royal d'ouverture de la session de 1825 comme l'expiession de la pensée ministérielle; elle voulut y voir l'œuvre absolument personnelle du roi, de même qu'elle n'avait naguère attribué qu'au roi le

' La Quotidienne du 19 octobre t824.

mérite de la suppression de la censure : « Le ministère nous a souvent reproché de n'avoir point d'idée fixe dans l'expression de nos plaintes... ; maintenant la royauté nous a indiqué ce qu'elle voulait, et cette volonté deviendra la base de notre politique ; les ministres s*en éloigneront-ils, nous la leur rappellerons... Dans la situation actuelle des choses, il nous semble que le contrôle des pouvoirs parlementaires doit se borner à ramener sans cesse le ministère à l'exécution franche et loyale du discours émané du trône... ». C'étaient alors les journaux ministériels qui rétablissaient la vérité du gouvernement parlementaire, et la Quotidienne s'en rendait si bien compte qu'elle sentait le besoin de commenter son langage de la veille : « Une observation importante à consigner ici, c'est l'espèce de controverse qui s'est engagée dans les journaux au sujet de ce discours. ' Les uns l'ont considéré comme l'œuvre du Roi, les autres comme le fait des ministres ; quoique, d'après les principes rigoureux du gouvernement représentatif, les ministres seuls soient toujours eu scène, il y a dans nos mœurs et dans Thabitudc de nos sentiments envers la royauté quelque chose qui nous ordonne de croire que la parole du Roi vient toujours de son cœur et de sa pensée » V C'était défendre assez faiblement ce qu'on avait écrit, et on peut voir par cet exemple que, sur bien des points, la théorie du gouvernement de cabinet était déjà, en 1824, trop établie dans les esprits pour que les fantaisies de la presse pussent y porter sérieuse atteinte.

^ La Quotidienne des 26 et 27 décembre 1824.

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Si les données essentielles du gouvernement parlementaire étaient bien connues en théorie, il ne s'ensuit pas que la marche gouvernementale fût conforme à la pratique idéale de ces institutions. On pouvait déplorer, tout à la fois, et la légèreté d'esprit du roi, qui avait fait perdre à des futilités maintes réunions du Conseil des ministres, et Tobstination avec laquelle il avait ensuite — un mois avant la réunion des Chambres, qui venait d'avoir lieu le 23 décembre 1824 — présenté et imposé au cabinet un programme législatif. Sur une loi d*indemnité des émigrés on s'était facilement mis d'accord, mais, malgré toutes les objections, le roi avait encore exigé deux projets de loi sur les communautés religieuses et sur le sacrilège. C*est ainsi que le ministère se présentait devant les Chambres avec un programme qu'il considérait lui-môme comme imprudent, et nous devons dire maintenant quelques mots des efforts laborieux qu'il dut faire, au cours de cette session, dans le domaine législatif, pour rallier sa majorité.

Le 3 janvier 1825, le ministre des finances porta à la Chambre des députés les trois projets de loi de la liste civile, de Tindemnité des émigrés et de la conversion des rentes \ Le lendemain, le ministre des affaires ecclésiastiques et le garde des sceaux présentèrent, à la Chambre des pairs, l'un la loi des communautés religieuses de femmes, et l'autre la loi du sacrilège *. Ces derniers projets étaient repoussés par toutes les

1 Arc/i. pari., 2« série, t. XLIl, p. 591, 594. 6W. * Arch. pavL, i« série, t. XLII, p. 637, 640.

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nuances de l'opinion libérale et même du parti modéré, et, d'autre part, ils étaient bien loin de satisfaire complètement l'extrême droite.

La loi des communautés religieuses de femmes, dont la discussion à la Cbambre des pairs commença au début de février, fut l'objet d'un amendement de M. Pasquier qui ne laissait dans le domaine des ordonnances que l'autorisation d*établissements dépendant de congrégations déjà autorisées, et réservait au pouvoir législatif le droit d'approuver des instituts nouveaux. Cet amendement fut combattu, comme tous les autres, par le garde des sceaux, dans un discours dont la véhémence s'expliquait par l'intérêt que Charles X attachait personnellement à la loi. L'amendement de M. Pasquier n'en fut pas moins voté, et ce fut pour le roi un vrai chagrin. C'était môme pour le ministère, qui s'était aussi fortement engagé, un échec du ne certaine gravité, malgré la grosse majorité qui adopta les articles suivants, puis la loi dans son ensemble ^

Aussitôt après, vint la discussion de la loi du sacrilège. Le gouvernement n'obtint qu'une assez faible majorité, pour rejeter un amendement de M. de Bastard supprimant la peine de mort prévue par le projet, et une majorité plus faible encore, de quelques voix seulement, pour repousser un autre amendement analogue de Lally- Tollendal ^ On put même craindre pour le sort définitif de la loi; mais le roi y tenait à tel point qu*il usa de son intervention personnelle^ en faisant appeler deux mem-

« Arch, parL^ 2« série, t. XLIII, p. 56.

» Arch, parL, ^ série, t. XLUI, p. Î6i.

bres de la commission, M. Portails et M. de Pastorct, pour s'entretenir avec eux *.

Au moment où finissait cette discussion à la Chambre des pairs, celle de la loi d*indemnité en faveur des émigrés dépossédés commençait à la Chambre des députés. En présence d'amendements contre- révolutionnaires, portant atteinte aux droits des propriétaires actuels de biens confisqués, M. de Villèle ne songea pas à poser ce qu'on appelle aujourd'hui la question de confiance, puisque, à cette époque, les échecs législatifs n'étaient pas considérés par le ministère comme des motifs de retraite ; mais il déclara que l'introduction dans la loi de dispositions contraires à la Charte « ne permettrait pas au gouvernement de porter plus loin le projet qu'il avait soumis aux délibérations de la Chambre ». Bien plus, devant l'agitation que cette menace souleva dans rassemblée, il fit, au mépris des principes, allusion à ce qu^il savait être la volonté personnelle du roi. L'impuissance personnelle du président dn Conseil contre les déchaînements de la majorité allait se manifester encore. Un amendement de M. Duhamel, dispensant des droits d'enregistrement la rétrocession qui pourrait être faite aux anciens propriétaires par les propriétaires actuels de bien d'émigrés, souleva les clameurs de la gauche, mais il fut voté sans que le ministère osât même prendre la parole. Par contre, un amendement de M. Hay, interdisant toute recherche dans les actes par lesquels les biens confisqués avaient été alié-

* Viel-Castel, op. cit., t. XIV, p. 458.

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nés et transmis aux nouveaux propriétaires, fut rejeté malgré Tappui que lui donnait M. de Villèle. Ce n'étaient sans doute que des échecs secondaires, et Tensemble de la loi fut adopté par 259 voix contre 124 *.

La loi de conversion des rentes divisa la Chambre des députés à peu près de la môme façon *.

Ainsi, des quatre grandes lois présentées par le ministère, deux avaient, dès le mois de mars, passé à la Chambre des pairs, «ît deux h la Chambre des députés ; mais elles avaient été Tobjet de discussions laborieuses. Il restait à conduire ces quatre lois jusqu'à l'adoption par celle des deux assemblées qui devait connaître de chacune d'elles en dernier lieu. Le ministère ne rencontra pas de difficulté à obtenir des majorités ^ La loi d'indemnité des émigrés reçut seulement, à la Chambre des pairs, certains amendements qui durent la faire ensuite reporter h la Chambre des députés, et celle-ci la vota telle qu'elle avait été amendée par les pairs*. Au fond, la loi était juste et heureuse, en ce sens que, peu d'années après, elle avait eu pour effet de rendre toute leur valeur aux anciens biens d'émigrés ; mais on sait que le milliard des émigrés n'en resta pas moins un des principaux griefs de la France nouvelle contre le gouvernement de la Restauration.

Le ministère avait, avant la fin d'avril 1S25, obtenu

1 Arch. pari., 2e série, t. XLIV, p. 45.

« /IrcA. par/., 2« série, t. XLIV, p. 289.

3 Arr.h.parl,, ^ série, t. XLIV, p. 52, 466, 6D3; t. LV, p. 215.

* Arch, pari., 2e série, t. LV, p. 83.

le vote de ses quatre lois. Quant au budget de 1826^ il n'avait pu, avant le sacre du roi qui eut lieu h la fin de mai, être voté que par la Chambre des députés ; mais il fut adopté par la Chambre des pairs aussitôt la reprise des travaux parlementaires^ au commencement de juin.

La situation du ministère, à la Chambre des députés, ne s'était pourtant pas améliorée, loin de h\, au cours de la session. Sans doute, l'opposition libérale était encore faible par le nombre, bien qu'elle se fût renforcée par quelques défections du centre droit ; mais elle était riche en talents, et prenait courage en voyant tout le terrain que son parti gagnait au dehors. D'autre part, l'opposition de droite, fondée plutôt sur des rivalités et des ambitions individuelles que sur des principes bien déGnis, avait fait aussi des recrues, parce que le ministère ne pouvait satisfaire toutes les prétentions. Ces deux oppositions étaient profondément divisées sur les questions politiques et religieuses, mais déjà elles étaient d'accord sur les questions de finances, et elles devaient bientôt se coaliser. Chateaubriand, qui n'avait pu rentrer en faveur auprès du roi, comme il l'avait espéré au moment du sacre, allait être Tâme de cette coalition, qu'il défendrait dans ses articles du Journal des Débats. C'est sous l'inspiration de celui qui avait si lumineusement exposé les conditions du gouvernement parlementaire, dans son livre De la monarchie selon la Charte^ qu'on écrirait que le ministère ne pouvait plus vivre, parce que « il ne pouvait convenir au Roi chevalier qui voyait tout par lui-même, et qui, assis au Conseil avec

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son auguste fils, n'avait pas besoin de se reposer sur un président inutile » \

Il V avait cerlainement de raffectation dans Tassurance qu'on affichait relativement à la chute du cabinet ; mais, pourtant, l'opposition concevait un certain espoir de cette chute, sachant de quelles attaques très vives les ministres étaient l'objet à la cour, sachant que Charles X lui-même, depuis les échecs successifs éprouvés et en présence du déclin de sa popularité, avait quelque incertitude. Le roi cependant aurait dû se rendre compte qu'il eût évité la plupart de ces échecs s'il eiU écouté davantage le président du Conseil, comme l'aurait voulu une plus saine pratique du gouvernement de cabinet. Mais Charles X avait l'hitbitude d'écouter tout le monde, môme les ennemis de ses ministres qui étaient ses familiers ; ce qui était plus grave encore, il allait jusqu'il communiquer à des amis particuliers, et spécialement à M. de Vilrolles dont l'opposition au ministère était bien caractérisée, les projets arrêtés en Conseil ^.

C'est dans ces conditions que, à la fin de 1825, se répandait le bruit que le cabinet allait être changé, ou tout au moins modifié, et qu'on allait même jusqu'à faire circuler des listes ministérielles.

Au moment où les Chambres allaient se réunir pour la session de 1826, le ministère craignait justement

» Viel-Caalel, op. cit., t. XV, p. 49.

• Viel-Castel, op. cit., t. XV, p. 55.

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Topposition qu'il rencontrerait dans la Chambre des pairs ; mais on ne céda pas, à cette époque^ à l'idée de faire une fournée de pairs, telle que celle qui avait été autrefois si reprochée à M. Decazes.

Quant à la Chambre des députés, elle allait, après les élections, revenir sans modification dans sa composition, car le mouvement d*opposition qui agitait la partie la plus active de la population n'avait pas encore pénétré dans le corps électoral.

M. de Polignac et M. Sosthènes de la Rochefoucauld traduisirent bien Tesprit de la majorité de la Chambre, lorsqu'ils demandèrent que le ministère présentât un projet de loi donnant de nouvelles armes contre la presse et un projet contre le morcellement de la propriété.

M. de Villèle ne consentit pas à présenter un projet contre la presse, trouvant à ce moment un appui, non seulement auprès du Dauphin, lié alors avec la partie modérée de Topinion libérale, mais encore auprès du roi lui-même. Le président du Conseil persista même dans sa résistance, malgré une manifestation peu équivoque des dispositions de la majorité de la Chambre des députés sur laquelle il s'était jusqu'alors appuyé, majorité qu'était loin encore de contre-balancer la coalition des deux oppositions, ainsi que venaient de le prouver les scrutins pour la nomination des membres du bureau de la Chambre. Le désir de la majorité ne ressortait-il pas clairement, en efiPet, des termes très vifs en lesquels l'adresse de la Chambre dénonça la licence de la presse? « Votre Majesté, dit cette adresse, veille à tous les intérêts ; elle saura défendre les libertés publiques, même