CHAPITRE II

4 janvier 1828 — 8 août 1829

ï. Pas de président du Con>eil. — Critiques sur la constitution du Cabinet. Manifeste du Moniteur. — Direction du personnel de la guerre donnée au Dauphin. — Attitude incorrecte du roi. — Crili- \.\i\\xe% à\x Journal des Débats, — Situation parlementaire. Discours du trône ; il est INeuvrc du cabinet. — Adresse favorable de la Chambre des pairs. Triomphe de la coalition à la Chambre des députés, et nomination de M. Hoycr-Collard à la présidence. Article de M. de Jussieu. — Retraite de MM. de Chabrol cl Prav?sinous. Adresse à la Chambre des députés. - II. Proposition de soumettre à la réélection les députés appeliis au ministère. — Divers succès parlementaires. — Ordonnances du 16 juin. Approbation de la Chambre. — Proposition de mise en accusation du ministère Villèle. — Pétitions pour le rétablissement de la garde nationale de Paris. Négation des droits de la Chambre par M. de Martignac. Protestations de Benjamin Constant et de M. de Salverte. — Le véritable caractère des prérogatives de la couronne, d'après M. de Jussieu. — Son article résumant les six premiers mois du ministère. — 111. Exigences libérales. — Mémoire des ministres au roi. — Poursuites contre la Gacette de France. — Projets de reconstitution du cabinet. Etrange manière de voir du roi. — Session de 1829. Le discoars de la couronne. Discours de M. Royer-Collard — Lois municipale et départementale. Dissentiments entre le ministère et le centre gauche. Retrait des deux [ïrojets. — Discussion du budget. — Résultats de la session. — Retraite du ministère.

Le roi avait chargé M. de Chabrol, ministre de la marine, de lui présenter un nouveau cabinet. II aurait été indiqué, après le succès de la coalition aux élections, de laisser cette coalition constituer son ministère. Mais le roi, qui n'avait jamais compris que les ministres dussent être les représentants d'une opinion politique, croyait seulement nécessaire, dans la circonstance, de changer quelques-uns des membres de son Cionseil ; « il n'entendait pas que ce fût une révolution ministérielle » *.

Le o janvier 1828, le Moniteur publia l'ordonnance nommant M. Portalis garde des sceaux,M. de La Ferronnays ministre des aflaires étrangères, M. Roy ministre des finances, M. de Martignac ministre de l'intérieur, M. (le Saint Cricq président du Conseil supérieur du commerce et des colonies (avec le titre de ministre secrétaire -d'Etat, qui devait lui donner entrée au Conseil), M. de Caux ministre <' de l' administration de la guerre » (la présentation aux emplois vacants dans Tarmée étant réservée au Dauphin) *. M. de (Chabrol restait ministre de la marine, et Mgr Frayssinous ministre des affaires ecclésiastiques. Cette fois encore, comme au moment de la constitution du ministère Villèle, il n'y avait pas de président du Conseil.

Les critiques ne manquèrent pas.

' Barante, Vie politique de M. Royer-Collard, t. Il, p. 351. ' Moniteur universel^ 18S8» p. 17*

Ce cabinet, dont ravènemenl était dû particulièrement au triomphe électoral de la gauche, ne comptait, non seulement aucun membre de la gauche, mais même aucun meuibre du centre gauche. Les ministres avaient été pris dans le centre droit, ou bien ceux d'entre eux qui étaient des fonctionnaires, restés jusqu'alors en dehors des luttes parlementaires, avaient rempli des emplois importants sous le cabinet précédent, et ils ne pourraient pas répudier des actes auxquels ils avaient pris une part plus ou moins directe, (le dernier cas était particulièrement celui de M. de Martignac. Aussi les journaux accusaient-ils généralement les ministres de n'être que des doublures de M, de Villèle. Bien plus, deux membres du ministère Villèle avaient été conservés ; il est vrai que c'étaient ceux qui avaient montré une certaine modération, mais on ne devait pas tarder à voir que Texaspération contre l'ancien ministère était telle, dans la majorité de la Chambre, qu'aucun de ses membres ne pouvait rester au pouvoir. Le roi avait cru que, en sacrifiant M. de Villèle, il avait pleinement répondu au vœu de la France, mais ce qu'on attendait c'était un changement complet de système politique.

Quelques jours après la constitution du cabinet, le Journal des Débats écrivait : « Le ministère n'est pas né viable ; c'est là son seul défaut. Ce qu'il a de bon, c'est de remplacer M. de Villèle, et de renfermer quelques hommes arrivés au pouvoir par la route naturelle du talent et de l'opposition parlementaire. Mais cela suffît-il? ...M. de Villèle, qui voulait supprimer et corrompre le gouvernement représentatif, et qui l'avait bien

rabaissé, puisqu'il Tavait mis k sa taille, nous a, de fait, avancés dans la carrière constitutionnelle. Sa chute est un grand pas. Ce minist«^re si tenace est tombé devant la liste seule des nouveaux élus. Quelles conditions faut-il maintenant pour qu'un ministère se présente à cette Chambre, si puissante avant d'être assemblée ? Une seule. I^e ministère doit représenter les opinions dominantes et les talents élevés de la Chambre. Le gouvernement représentatif est là tout entier. M. de Villèle, tout désastreux ministre qu'il était, a eu pendant cinq ans une raison suffisante d'exister. Son parti était de beaucoup le plus nombreux, et il était à peu près le plus habile de son parti. Mais les lieutenants de son ancienne armée, vaincue et décimée dans les élections, peuventils occuper sa place? où est leur droit? où est leur force? ...On a changé M. de Villèle pour avoir quelque chose qui ne lui ressemble pas » *.

A ces critiques, placées sur le terrain des principes du gouvernement parlementaire, le ministère répondit par un long article du Moniteur qui était loin de nier ces principes; ils étaient donc, on peut le dire, h ce moment reconnus, du moins en théorie, aussi bien par le gouvernement que par l'opposition, pour ce qui concerne la composition d'un ministère. Le Moniteur se plaçait sur le terrain du fait, en déclarant que l'état de division de la Chambre en plusieurs partis, dont on ne pouvait d'ailleurs encore exactement mesurer la force, avait rendu impossible la constitution d'un cabinet qui fût d'avance

* Journal des Débats du 10 janvier 1828.

assuré de la majorité parlementaire : « De nouveaux ministres ont été appelés par la confiance du Roi... En regardant d'un côté leurs noms et, de l'autre, le tableau des Chambres législatives, on élève quelques doutes sur un accord sans lequel tout le reste n'est rien. Les notions qui nous sont parvenues sur la composition de la Chambre élective sont trop incertaines pour qu'il soit possible d'asseoir à cet égard un jugement définitif; toutefois, il faut reconnaître que cette Chambre se trouve divisée en plusieurs fractions, qui difi'èrent entre elles quant au nombre et quant aux opinions. Dans un pareil état de choses, la composition du Conseil a dû faire naître des embarras sérieux ; on a dû rechercher quelle réunion d'hommes pouvait offrir la certitude de cette majorité parlementaire, première nécessité d'un gouvernement constitutionnel. Quelques personnes avaient conçu la pensée d'un ministère mixte... Ce projet, examiné avec attention, ne laissait aucun espoir raisonnable de succès. D'autres plans ont pu être successivement produits, mais tous ont présenté des difficultés dé natures diverses. Qu'y avait-il à faire? Laisser à l'écart les noms et les chiffres et tous les calculs de ce genre, et chercher le succès dans le fond des choses. Il fallait demander à la majorité du pays la majorité dans les Chambres. Le vœu de la majorité du pays ne s'attache pas à des combinaisons de noms propres, plus ou moins habilement conçues. Ce qu'elle demande avant tout, par-dessus tout, c'est un ministère ferme et modéré dans ses plans de conduite et sincère dans leur exécution... Un tel mi' nistère ne devra pas s'inquiéter des calculs à faire pour

MINISTÈRE MÀRTIGNAC 359

arriver à la majorité parlemeataire : cette majorité viendra à lui » ^

Malgré ces affirmations, les ministres considérèrent bientôt qu'un remaniement partiel du cabinet était nécessaire pour pouvoir compter sur une majorité. Ils jugèrent indispensable, pour renforcer le cabinet, d'offrir un portefeuille à Chateaubriand, qui avait été Tàme de la coalition contre le ministère Villèle. Le roi finit par y consentir. Mais Chateaubriand refusa le ministère de rinstruction publique, qu'on aurait constitué pour lui, ne voulant que le département des affaires étran* gères, qu'il avait eu déjà quatre ans auparavant*, MM.de Martignac et Portalis essayèrent, quelques jours après, de décider le roi à donner les affaires étrangères à M. Pasquier, en rétablissant le ministère de sa maison pour M, de La Ferronnays, qui consentait à ce changement de portefeuille ; mais Charles X ne voulut pas entrer dans ces vues \

Sur un point particulier surtout, Tordonnance constituant le ministère avait méconnu les principes les plus certains du gouvernement parlementaire. C'était en enlevant au ministre de la guerre la direction du personnel de Tarmée, pour la donner au Dauphin, personnage irresponsable. On comprit vite que c'était dégager de toute responsabilité une attribution de la plus haute importance, et abolir les garanties données par la loi de

* Moniteur universel du 47 janvier 1828, p. 66.

2 Pasquier, Mémoires, l. VI, p. 107.

> Viel-Castel, op. cit., l. XVIl, p. 200, 201.

360 LE GOUVBRNEMl^NT PARLEMENTAIRE

1818 *. Aussi, dès le 17 janvier, une nouvelle ordonnance fut-elle rendue, dans laquelle le roi disait vouloir « faire cesser toute incertitude sur les fonctions confiées au ministre secrétaire-d'Etat chargé de Tadministration de la guerre ». En conséquence, le roi décidait que M. de Gaux prendrait « le titre de ministre secrétaired'Etatde la guerre », et conserverait « les attributions dont se formait le département de la guerre ». Exception était faite, cependant, pour la présentation aux emplois vacants dans l'armée, qui était confiée au Dauphin ; mais le travail préparatoire qui servirait de base aux propositions « serait signé, disait le roi, par notre ministre sécrétai re-d'Etat de la guerre, et certifié par lui "conforme aux lois et ordonnances sur l'avancement dans l'armée » ^. Une autre ordonnance nomma directeur général du personnel M. de Champagny, qui était aide de camp du Dauphin, a La combinaison de ces deux ordonnances faisait suffisamment comprendre, dit M. de Viel-Castel, qu'en rentrant pour la forme dans Tordre constitutionnel, on entendait maintenir, en fait, la position exceptionnelle et irrégulière qu'on avait faite à l'héritier de la couronne. Néanmoins, comme il passait alors pour professer dos opinions libérales, et comme le parti vainqueur croyait avoir intérêt à le ménager, les journaux de la gauche se montrèrent à peu près satisfaits » ^ Il faut noter encore que le roi avait le tort de conti-

^ Baranle, op. cit.^ l. II, p. 355.

* Moniteur universel, 4828, p. 73.

» Viel-Castel, op. cit. y t. XVII, p. 193.

MIHISrÈRB MARTItiNAC 361

nuer à prendre sccpètement les coiii<eils de M. de Villèle. Le Journal lies Débats, dans un article du 2 février 1828, et sous la forme d'une disscrtntiou théorique visant un abus qui, disait-on, se rencontrait parfois, établissait ce qu'avait de particulièrement inadmissiJile l'existence d'un ministère secret, à côté d'un ministère ostensible : « Le gouvernement représentatif ne va pas toujours comme le veut la théorie ni môme le bon sens. Un ministère illégal, odieux, i'i la lois pervei's et maladroit, cs(-il tombé devant le choc de l'opinion et l'approche d'une majorité accusatrice, les membres de ce ministère doivent ôfpe dès lors sans crédit à la Coup, réduits ix faire de l'opposition, s'ils le veulent, à invoquer des principes, s'ils le peuvent, mais déchus do toute influence immédiate sur d'augustes conseils Autrement, la Couronne, séparée de ses conseillers publics pour délibérer avec ses conseillers secrets, la (lonronac, agissant conipo ceux qu'elle nomme ofliciellemcnt ses organes et se confiant fi ceux qu'elle repousse et qu'elle désavoue, se trouverait engagée dans la situation la plus pénible pour tout le monde. 11 y aurait un ministère secret et un ministère ostensible ; et le ministère ostensible serait poussé tour à tour ou paralysé par le ministère secret. Cela est insoutenable. La théorie et le bon sens le disent également » '.

Deux jours après, c'était, cette fois, au ministère ostensible que s'en prenait le Journal des Débats. Ce journal avall, jusqu'à ce jour, mis une certaine réserve dans son

I iùurnal des Débats du 2 février 1828.

attitude; mais il fallait maintenant, disait-il, fixer cette attitude pour l'avenii', alors que le ministère venait de prendre couleur par la nomination de M. de Vatimesnil à rinstructiou publique. M. de Vatimesnil avait été royaliste passionné, et on ne le savait pas devenu constitutionnel libéral. Le Journal r/es Débais écrivait: « L'inconvénient du ministère était de paraître, sinon hostile, du moins étranger à ce mouvement électoral qui a brisé sans retour les majorités anciennes. Y a-l-il aujourd hui plus d'harmonie entre le Conseil et la France? L'inconvénient du ministère était de n'appartenir qu'incomplètement il Topinion quia vaincu, à Tère qui commence, à ce régime nouveau qui sera la réconciliation du pouvoir royal avec les institutions émanées de sa sagesse. M. de Vatimesnil sort-il des rangs de la majorité victorieuse, quand le ministre, dont il fut le second, a mérité, par Téclat de son double échec, d'ouvrir la liste des vaincus ? » ^

La plupart des membres de la nouvelle Chambre étaient arrivés à Paris avant la retraite môme de M. de Villèle, et on avait facilement pu reconnaître Texistence d'une majorité hostile à ce ministre ; mais, c'était chose différente (jue la constitution d'une majorité sur laquelle pussent s'appuyer ses successeurs, et, à la veille de l'ouverture de la session, on en voyait la difficulté. D'un cMé, s'était formée une réunion de 110 députés environ, composée des membres de la gauche, de ceux du centre gaucho et do quelques uns de ceux du centre droit. Kn

' Journal des Débats du 4 février 1828.

face, les amis de M. de Villèle constituaient un groupe de 120 à 130 membres. Enfin, Tancienne opposition de droite tendait à se diviser ; les uns, avec de M. de la Bourdonnaye, satisfaits dans leurs animosités personnelles par la chute de M. de Villèle, se rapprochaient maintenant de la masse des royalistes ; les autres, avec MM. Hyde de Neuville et Agier, semblaient devoir persister dans la coalition avec la gauche K

D'autre part, le ministère n'avait pas une attitude bien déterminée. Il inclinait sans doute vers l'opinion libérale, dont le succès dans les élections îivait été l'occasion de sa constitution, mais, en même temps, il était retenu par la crainle de déplaire au roi et par la difficulté d'obtenir de lui quoi que ce fût dans ce sens. Les ministres ne s'étaient pas attendus de la part du roi h des difficultés aussi sérieuses, mais, en eux-mêmes, ils comptaient, pour en triompher, sur la force des choses et la nécessité de gouverner selon l'esprit de la nouvelle Chambre des députés '.

A l'ouverture des Chambres, le o février 1828, le discours du tr6ne, œuvre de M. de Martignac, fit entendre un langage vraiment constitutionnel et libéral. Il se terminait ainsi : « Je compte aussi. Messieurs, je compte beaucoup sur le concours de vos lumières et sur l'accord de vos sentiments. La parole de votre Roi, appelant Tunion des hommes de bien ne peut trouver ici que des cœurs disposés à l'entendre et à lui répondre » '. Les

' Viel-Castel. op. cit., t. XVII, p. 215, 216. » Pasquier, Mémoires, t. VI, p. 104.

3 Arch, pari., 2« série, t. LU, p. 562.

journaux libéraux célébrèrent alors ce discours, mais le Jouiifial des Débats avait le tort, et eu fait et au point de vue des principes du gouvernement parlementaire, de vouloir en rapporter le mérite au roi personnellement : (( A la manière dont étaient prononcés les mots où sont annoncées des lois on harmonie avec la Charte octroyée à Saint-Ouen et jurée à Reims, tout le monde croyait sentir que ces hautes promesses n'étaient pas nées d'une combinaison ministérielle ; qu'elles avaient une source plus auguste ; que là, si Ton ose dire, l'écrivain était le Roi » ^

A la Chambre des pairs, la nomination do la commission de l'adresse montra que, malgré l'intrusion des pairs créés par M. de Villèle, la majorité restait constitutionnelle. Une adresse modérée, rédigée par M. Lalné, et votée par 193 voix sur 208, exprima une entière satisfaction '.

Le scrutin qui eut lieu pour la désignation des candidats à la présidence de la Chambre des députés fit voir que la majorité dépendait des trente membres environ composant la fraction de l'ancienne opposition de droite qui suivait M. Agier. La gauche n'ayant pas obtenu leur concours au premier tour de scrutin, ce fut M. de la Bourdonnaye qui arriva en tête ; la droite comptait donc quelques voix de plus que la gauche ; mais il manqua quelques suffrages pour la majorité absolue. Au second tour de scrutin, Taccord se fit entre la gaucho, le centre gauche et les amis de M. Agier : les cinq can-

1 Journal des Débats du 6 février 1828.

2 Arch, pari., 2« série, t. LU, p. 653.

MlNISTKflH MARTIGNAC 365

didats désignés furent aloi^s deux membres des trente, M. Delalot et M. Hyde de Neuville, puis trois membres de la gauche ou du centre gauche, M. Royer-CoUard, M. Gautier et M. Casimir Périer.

Le Journal des Débats constatait alors le triomphe de sa politique : « Depuis que le nouveau ministère s'est formé, nous n'avons cesse de lui dire que la majorité de la Chambre élective se rencontrait dans la gauche, unie à la partie indépendante delà droite.... Le ministère actuel doit maintenant apercevoir la vraie route ; tous les nuages sont dissipés. Qu'il se fortifie de deux ou trois hommes pris dans les rangs où la majorité existe et, avant la fin de la session, plus de trois cent députes se lèveront pour lui».

Le même article àw Journal des Débats définissait ainsi ce que devaient être théoriquement les rôles respectifs du cabinet et de la majorité parlementaire : « Le minist(^re dira-i-il : « Je suis pour la majorité partout où elle est». Vous êtes pour la majorité, c'est fort bien ; mais est-ce une raison pour que la majorité soit pour vous ? Distinguons bien entre un ministère qui se traîne derrière une majorité, et un ministère qui marche à la tête de cette majorité ; entre un ministère qui fait, par la confiance qu'il inspire, une majorité, et un ministère qui subit cette majorité. Dans le premier cas, le ministère gouverne ; dans le second il est gouverné, et, dans ce dernier cas, sa fragile existence dépend d^un instant de pitié ou de mépris ». Que, dans la situation parlemen-

» Journal des Débats du 25 février 1828.

taire d'alors, ce fût le ministère qui dût faire sa majorité, que souvent même il doive en être ainsi, nous ne le contesterons pas ; mais il ne faudrait pas poser en principe que telle doive être la condition d'un gouvernement parlementaire fonctionnant normalement, c'est-à-dire avec des partis bien constitués ; c'est alors, au contraire, la majorité qui fait le ministère, en ce sens que ce sont les chefs du parti dominant qui doivent naturellement être appelés au pouvoir ; et, de ce que c'est la majorité qui fait le ministère, il ne s'ensuit nullement que ce dernier se traîne derrière elle ; tout au contraire, par cela même qu'on a pris pour ministres les personnages principaux de la majorité, ces ministres peuvent marcher à la tête de cette majorité, la diriger et vraiment gouverner comme le veut le génie du gouvernement parlementaire. Le roi, très irrité d'avoir vu s'évanouir la majorité de droite qu'il avait espérée, en voulut profondément aux défectionnaires, particulièrement à M. Delalot. C'est le motif pour lequel il préféra encore donner la présidence de la Chambre à M Royer (lollard. Les journaux de gauche célébrèrent cette nomination, et en profitèrent pour demander au gouvernement d'assurer sa marche dans la voie de l'accord avec la majorité de la Chambre. Unpubliciste libéral, M. Alexis de Jussieu écrivait : « Né dans un moment de surprise et d'inquiétude, le ministère actuel se ressent encore des influences contradictoires qui ont présidé h sa formation. Nous l'avons vu jusqu'à ce jour faible, incertain de ses propres principes, vivant à peine, attendre du dehors le mouvement qui devait l'engager dans une route ou dans Tautre.

MINISTÈRE MARTIUNAC 367

Comment espérer alors qu'il marche d'un pas ferme dans celle où il vient d'entrer avec la majorité de la Chambre élective, s'il ne se régénère lui-même en appelant dans son sein quelques hommes plus éprouvés? Le choix de M. Royer-CoUard, élevé à la présidence de la Chambre des députés, ne saurait être un acte isolé ; il indique, il prépare la composition définitive du Conseil qui, en adoptant la noble mission de marcher avec une majorité composée de talents si distingués, doit sentir tout ce qui lui manque sous ce rapport pour satisfaire aux exigences de sa position. Tel qu'il est, composé d'éléments si divers, il ne saurait agir sans se diviser.... Deux systèmes riv^iux s'établiraient au sein du gouvernement, et là se continuerait encore la lutte que les collèges électoraux doivent avoir terminée » ^

M Royer-Collard dut nécessairement exercer une grande influence dans la commission de l'adresse, dont il lit partie. Les opinions qui furent exprimées au sein de cette commission témoignaient d'une telle hostilité contre le précédent cabinet, et firent si bien craindre une phrase flétrissante pour lui, dans l'adresse, que MM. de (>habrol et- Frayssinous donnèrent leur démission. Le ministère de la marine fut alors ofi'ert à Chateaubriand, mais il refusa encore. Il fit toutefois nommer M. Hyde de Neuville, et accepta pour lui-même l'ambassade de Rome avec quelques indemnités pécuniaires. Ainsi devait se terminer son opposition. Quant au ministère des alTaires ecclésiastiques, l'ordonnance du

* Courrier Français du t*' mars 4828.

368 LK GOUVERNKMKNT PARLEMENTAIRB

4 mars le donna à Mgr Feutrier, évoque de Beauvais *.

La discussion de l'adresse, rédigée par M. Delalot,

commença le 5 mars Le projet contenait, comme on

l'avait prévu, un passage offensant pour l'ancien ministère. « Les vœux de la France, était il dit, ne demandent aux dépositaires de votre pouvoir que la vérité de vos bienfaits. Ses plaintes n'accusent que le système déplorable qui les rendit illusoires. Grâces soient rendues à Votre Majesté. L'esprit de discorde a fui pour toujours » *.

M. de Montbel prétendit que la Chambre devait « éviter, dans son adresse, de faire allusion au passé », sou» prétexte que, en établissant un précédent contraire, elle « pourrait se trouver par la suite en opposition avec les droits constitutionnels du Roi » '. M.Dupin aîné, au contraire, affirma le droit de la Chambre, en réfutant l'objection qu'on voulait tirer de ce que « improuver l'ancien ministère serait usurper un acte du pouvoir royal », et en soutenant que la Chambre se trouverait, au contraire, ainsi d'accord avec le roi : « En efifet, disait-il, si le Roi eût trouvé bon le système suivi par ses ministres, il ne les eût pas renvoyés » *. Peut-être le roi fut il surpris de voir invoquer son autorité personnellecontreM.de Villèle et pour l'adresse. Mais, h cette époque, comme au moment de l'avènement de Charles X, le parti libéral

^ Moniteur universel du 5 mars t827.

' Arch. pari., 2e série, t. LU, p. 742.

• Arch, pari,, 2e série, l. LU, p. 744.

♦ Arch, pari. y 2e série, t. LU, p. 753.

MINISTERE MARTIGNAG 369

avait grand soin, même aux dépens de la vérité, de séparer le roi de ses ministres.

Le paragraphe discuté fut voté par 187 voix contre 173, et l'ensemble de l'adresse recueillit 198 voix contre 164 *. La coalition triomphait.

Le roi fut d'abord fort irrité : il déclara a ses ministres qu'il voyait dans l'adresse une insulte à lui personnelle, et qu'il ne recevrait la Chambre, ni dans la salle du trône, ni même dans son cabinet particulier. Mais, le lendemain, il était très radouci. Dans l'intervalle il avait vu, dit-on, ses conseillers secrets, qui, n'étant pas prêts à prendre le pouvoir, lui avaient demandé de dissimuler son mécontentement jusqu'au jour où il pourrait se débarrasser, tout à la fois, de la Chambre et du ministère \

Au mois d'avril, eut lieu, à la Chambre des députés, une discussion intéressant le fonctionnement du gouvernement parlementaire, en ce qu'elle toucha indirectement à la question de la double qualité chez les membres du cabinet de ministre et de député. M. de Conny avait fait une proposition tendant à ce que tout député qui serait nommé à des emplois du gouvernement fût soumis à la réélection. C'est là une règle qui a été admise en Angleterre depuis le commencement du dix-

* Arch. parL, 2* série l. LUI, p. 42, 43.

* Duvergier de Hauranne, o/). cit., l. IX, p. 448.

huitième siècle, et qui s'y cipplique même aux députés appelés par le roi aux fonctions ministérielles. M. de Coniiy avait pourtant fait une exception pour les ministres. Mais M. de Chantelauze, dans un rapport favorable à Tobligation de réélection, expliqua que la commission avait supprimé cette exception.

D'une façon générale, exposait-il, la proposition de Conny tendait à ce que la Chambre élective, « manifestation vivante de l'esprit public )),ne piU voir soupçonner ses actes d'ambition ou d'intérêt personnel ; ce danger était évité dès lors qu'intervenait le jugement du pays, chaque fois que la position d'un député était changée depuis Tépoque do son élection : la réélection valait alors une affirmation que le député n'avait rien perdu de son caractère d'indépendance et de sa force morale. M. de Chantelauze prétendait, ensuite, justifier Tapplication aux ministres de la même mesure qu'aux députés appelés à des fonctions quelconques : « Dans un gouvernement représentatif, tout est mû, tout est régi par la majorité des Chambres ; tout fiéchit sous sa loi. Cette majorité, qu'est-elle en elle-même? Une manifestation régulière de l'esprit public. Nous retrouvons donc ici le même principe qui domine notre sujet. Les conséquences à en déduire s'applicjuent avec plus de justesse encore aux ministres qu'aux fonctionnaires d'un ordre inférieur. A moins de renoncer au principe même de la proposition, il n'y a nul motif d'admettre l'exception établie » '. Nous avouons ne pas comprendre le raisonnement de M. de

* Arc/i. parL, :2" série, t. LUI. j». 30i.

MIMSTÈRB MARTIGNAC 371

Chantelauze, et tenons pour inexacte son affirmation que l'obligation de réélection devait s'appliquer plus justement encore aux ministres qu'aux autres fonctionnaires. Que, dans le gouvernement parlementaire, où la majorité joue un si grand r6le, il soit plus indispensable encore qu'ailleurs que cette majorité soit composée dé députés indépendants, véritables interprètes de l'esprit public, c'est fort bien, et M. Dupin avait raison de dire, de son côté, à l'appui de la proposition de Conny.: « Si vous sollicitez des emplois qui vous placent dans la dépendance de ceux dont vous avez la mission de contrôler les actes, retournez à vos commettants ». Mais comment cette observation pourrait-elle s'appliquer aux ministres ? On ne comprend pas que l'élévation de députés au ministère puisse donner lieu au soupçon de tentative de corruption de la part du chef du pouvoir exécutif, et, d'autre part, on ne comprend pas davantage qu'il puisse être question d'exiger des ministres, en tant que députés, la même indépendance qui doit exister chez les autres membres de la Chambre pour que ceux-ci puissent contrôler les actes du gouvernement. L'obligation de la réélection, même pour les ministres, s'explique historiquement en Angleterre, comme une règle anciennement édictée d\me façon générale pour tout député qui tiendrait du roi une charge ou place quelconque, mais cette règle n'a en soi aucune raison d'être pour les ministres d'un gouvernement pa4*lenientaire. Si elle a été adoptée par un certain nombre de constitutions modernes, c'est par une imitation, sur ce point servile et non raisonnée, des usages du gouvernement anglais.

Un ne parait pas, cependant, avoir reconnu en 1828, dans la discussion que nous rapportons, ce défaut de raison d'ôlre, et, si l'exception en faveur des ministres, telle que l'avait originairement prévue M. de Conny, fut finalement admise, contre l'avis de M. de Ghantelauze et de la commission, il semble bien que ce fut seulement dans la pensée de sauvegarder la complète irresponsabilité du roi dans ses choix. Un député, M. Raudot, venait en effet d'alléguer que la nomination d'un ministre ét^iit la seule nomination où. la volonté propre et personnelle du roi se manifestât immédiatement, et que la non réélection de ce ministre serait considérée comme une accusation implicite d'incapacité ou d'improbité. « Cette accusation implicite contre le ministre deviendra nécessairement, avait-il ajouté, une accusation réelle d'imprévoyance, peut-être même un motif de soupçon contre les intentions du pouvoir qui l'aurait choisi; et, le choix émanant immédiatement du Roi et du Roi seul, le Roi irresponsable par la loi, le Roi qui ne peut mal faire, d après notre foi politique, se trouvera cependant prévenu d'avoir mal fait, et frappé d'une responsabilité morale » \

A la Chambre des pairs, M. Pasquier combattit, au nom de la conmiission, la proposition de Conny dans son ensemble, et elle fut rejetée ; mais il n'y a pas à parler de ces débats, dans lesquels il n'était plus question, après le vote de la Chambre des députés, d'obligation de réélection pour les députés appelés au minis-

' Àrc/i, pari,, i" série, t. LUI, p. 416.

tère : ces débats n'iatéressaient plus le gouvernement de cabinet.

Nous avons eu déjà l'occasion de signaler à plusieurs reprises la pratique, qui fut assez souvent employée sous a Restauration, d'appeler exceptionnellement à prendre part aux délibérations du Conseil des étrangers considérés comme particulièrement éclairés sur la question à discuter, ou dont l'adhésion pouvait être utile pour s'assurer une majorité. M. Pasquier et M. Ravez, l'ancien président de la Chambre, furent ainsi appelés au Conseil, pour la préparation du projet sur la révision annuelle des listes électorales et du jury. Ce projet fut adopté, avec quelques modifications, par une grosse majorité à la Chambre des députés ; il en fut de même à la Chambre haute ^ dont l'attitude politique, on l'a déjà vu, n'avait pas été changée par la nomination de pairs faite sous le ministère Villèle.

Peu après, aux mois de juin et de juillet, le ministère obtint encore finalement le succès, tant à la Chambre des députes qu'à la Chambre des pairs, pour un projet sur la presse ; ce projet abrogeait la loi de 1822, et supprimait, à la fois, la nécessité de l'autorisation préalable pour la publication des journaux, la censure facultative et les procès de tendance ; mais il établissait un système sévère de gérants responsables.

Beaucoup de députes finirent par voter la loi, après l'avoir combattue, et il y eut une majorité de 266 voix, contre 116 appartenant en partie à l'extrême gauche, en

^ 4rch. pari., ^e série, t. LUI, p. 770, et LV, p. 291.

'Mi LE r.orVKRNFMENT PARLEMENTAIRE

pnrtio à la droite '. Mais la position du ministère avait été difficile entre les attaques de droite et de gauche; elle s'était ressentie de ce que le cabinet ne représentait pas véritablement une majorité : placé entre les deux grands partis qui se partageaient la Chambre des députés, il n'avait Tentière confiance d'aucun d'eux, et la discussion avait troublé la bonne harmonie qui avait jusque-lîi régné entre lui et la gauche.

Un mois plus tard, la majorité qui sera obtenue k la Chambre des pairs ', montrera que décidément la Chambre haute donnait au nouveau ministère l'appui qu'elle avait refusé au cabinet de M. de Villèle. La discussion. sera même pour Chateaubriand, personnellement satisfait parce qu'il était sur le point de partir pour Rome, l'occasion d'un discours d'un optimisme exagéré. « Messieurs, dit-il en Unissant, nous avons fait dans le cours de cette session de grands pas dans la carrière constitutionnelle. J^n prédit, il y a déjà longtemps, (jue, si un ministère se résignait à marcher franchement dans le sens de la (Charte, il serait étonné de la facilité qu'il trouverait h conduire les affaires... Le nouveau ministère en fait l'épreuve aujoui'dhui. Admirable gouvernement représentatif! Les événements les plus compliqués s'y dénouent sans effort, et ce qui, dans une monarchie absolue, ne s'arrangerait que par des violences populaires, ne demande, dans la monarchie constitutionnelle, que (|uelques bulletins dans Fume électorale ou législative » \

* Arc/i. parl.,1'' série, t. LV, p. i39.

* Arch. pari., 2» st>rie, t. LVI, |). 95.

•* Arch. pari., 2® série, t. LVI, p.

MINISTèRE MAIïTIGNAC 375

Avant ces débats de la Chambre des pairs, et au moment même où allait se terminer la discussion de la loi sur la presse à la Chambre des députés, les ordonnances du 16 juin étaient venues, en exaspérant la droite, opérer du même coup un rapprochement entre le ministère et la gauche dont la bonne harmonie avait été, on le sait, un moment troublée. Une commission instituée pour constater Tétat des écoles secondaires ecclésiastiques, communément désignées sous le nom de petits séminaires, avait conclu à l'irrégularité de la situation d'un certain nombre d'établissements, et à la nécessité de rappeler, d'une façon générale, les petits séminaires à l'observation de certaines régies j)eu respectées ; mais, en même temps, la commission avait, à la majorité, considéré comme légale l'existence en France des Jésuites qui professaient dans beaucoup d'établissements. Le ministère, cependant, ne se borna pas à préparer une ordonnance dont les mesures devaient empêcher les petits séminaires de recevoir d'autres élèves que ceux qui se destinaient réellement au sacerdoce, avec limitation à 20,000 du nombre de ces derniers. Une seconde ordonnance, du 16 juin, décida qu'aucune maison d'éducation dépendant de TUniversité ne pourrait avoir à sa tête, ou comprendre dans son personnel enseignant, quiconque n'aurait pas affirmé par écrit qu'il n'appartenait à aucune congrégation religieuse non autorisée *. Charles X, contrairement à ce que Ton aurait pu attendre, consentit assez facilement h signer

* Moniteur universel, 1828, p. 85.

ces deux ordonnances, aprrs avoir pris un avis qui lui parut rassurant au point de vue de sa conscience. Faut-il croire, comme on Ta supposé *, qu'il ait considéré que, à défaut de son consentement, ses ministres seraient renversés par la majorité de la Chambre, et qu'il n'aurait ni la possibilité de leur donner des successeurs en mesure de se soutenir, ni la chance d'obtenir une Chambre plus docile par un appel au pays ?

Devant les attaques de la presse religieuse et la résistance à craindre de Tépiscopat, le ministère tint à avoir une approbation de la Chambre, et cette approbation ne lui fit pas défaut. La Chambre avait reçu des pétitions contre Texislence tolérée de la compagnie de Jésus : un rapport de M. de Sade déclara que l'ordonnance royale paraissait devoir suffire, mais, en môme temps, proposa le renvoi des pétitions au gard«; des sceaux et au ministre de l'instruction publique, parce que « la Chambre devait toute la force de son appui constitutionnel aux dispositions adoptées par le gouvernement pour rétablir Tordre public »'. Ce renvoi fut ordonné, à une grosse majorité.

Les libéraux de toute nuance devenaient de plus en plus implacables contre l'ancien ministère, voulant mettre M. de Villèle et ses collègues dans Timpossibilité de revenir au pouvoir. La proposition de les mettre en accusation, qui fut développée au mois de juin par M. Labbey de Pompières, ne toucha pas, en elle-même, à la question du gouvernement de cabinet, puisqu'il

» Viel-Castel. op, cit , t. XVIII, p. 15.

3 Arcli. pari., 2e série, l. LV, p. 2-2i.

MINISTÈHE MARTIGXAC 377

s'agissait d'une prétendue responsabilité pénale d'un ministère déjà tombé, — responsabilité pénale qui n'est, on le sait, nullement caractéristique du gouvernement parlementaire, — et non d'une responsabilité politique de ministres au pouvoir. Nous n'avons à parler de cette proposition de mise en accusation que pour signaler, dans la presse, une discussion dont elle fut l'occasion ; cette discussion était de nature à montrer dès lors combien, lorsque les deux responsabilités coexistent dans le gouvernement parlementaire, il peut être difficile de bien respecter la limite entre le domaine qui est commun à Tune et à l'autre responsabilité et le champ d'action où la responsabilité politique seule peut s'exercer. Il importe, pourtant, que l'étendue indéfinie de cette dernière ne réagisse pas sur l'interprétation de la responsabilité pénale pour en élargir outre mesure l'application. On peut môme observer que, dès lors qu'existe le moyen préventif de la responsabilité politique, le moyen répressif de la responsabilité pénale perd beaucoup de son utilité. Sous la Charte de 1814, il fallait, pour Tapplication de la responsabilité pénale^ aux termes de Tarticle 56, un fait de trahison ou de concussion', mais les lois particulières qu'avait annoncées cet article, pour spécifier cette nature de délits, n'avaient jamais été faites. Qu'était-ce donc qu'un fait de trahison, au sens de Tarticle o6?Le Journal des Débats^ à notre avis, interprétait la faculté de mise en accusation d'une façon déjà bien assez large, tandis que le Courrier Français l'étendait indéfiniment. Ce dernier journal écrivait : « Le Jotumal des Débats expose aujourd'hui relativement à l'accusation

des ministres une doctrine que nous ne saurions admettre Il serait prudent et convenable, selon cette feuille, de borner les chefs de culpabilité h un certain nombre de faits dont on pourrait fournir la preuve, pour ainsi dire matérielle... Et le môme journal indique ensuite, comme les faits que Ton peut reprocher avec le plus de succès au dernier ministère, les atteintes portées aux libertés électorales par son système de corruption, à la liberté de la presse par les deux censures, et à Tinstitution de la pairie par la création des soixante-seize.... Nous réclamons pour les Chambres le droit de juger et condamner un système, lorsqu'il se révèle par des faits positifs et appréciables, tels que des projets de lois présentés ou rejetés, des alliances plus ou moins sympathiques avec les institutions du pays, des guerres ouvertes, des luttes secrètes, ou des défiances continuelles et des éloignements marqués, dans une direction évidemment contraire à l'esprit de la constitution.... Le droit d'accusation conféré aux (chambres correspond ti leur droit de surveillance. Partout où elles ont des comptes à demander, elles ont une réparation A obtenir, si ces comptes révèlent un déficit quelconque soit pour la fortune, soit pour l'honneur du pays. Autrement, la responsabilité ministérielle n'existerait plus que pour un petit nombre de cas de trahison qui se présentent bien rarement dans l'histoire, ou pour les faits plus communs de concussion ; elle ne serait plus cette garantie de tous les instants, particulière aux gouvernements libres, cette institution vigilante, si l'on peut s'exprimer ainsi, qui préside aux moindres actes d'un ministre, et lui rappelle

sans cesse, comme im devoir dont rinfraction serait punie, la nécessite de se conformer tout à la fois à la lettre et à Tesprit des lois fondamentales » ^ En déclarant indispensable une pareille extension de la responsabilité pénale, le Courrier Français parlait comme si n'avait pas existé la responsabilité purement politique, dont, ce jour-là, il ne disait pas un mot.

L'attitude prise par M. de Martignac, dans les débats sur Taccusation des anciens ministres, avait été un peu équivoque et n'avait satisfait aucun des côtés de la Chambre. Mais ce fut surtout dans la discussion de plusieurs pétitions pour le rétablissement de la garde nationale de Paris que M. de Martignac perdit la popularité de gauche que lui avaient value les ordonnances du 16 juin. Son langage constitua la négation des droits qui doivent incontestablement être ceux de la Chambre des députés, dans un gouvernement parlementaire.

Le rapporteur de la commission ayant proposé le renvoi des pétitions aux ministres de la guerre et de l'intérieur ', M. de Martignac demanda l'ordre du jour en ces termes : « Je n'ai pas à m'occuper de la question de savoir si les conseillers de la Couronne ont donné un conseil salutaire au Roi, en lui proposant la dissolution de la garde nationale de Paris... Ce ne peut être devant vous, messieurs, l'objet d'une discussion. Le Roi a usé d'un droit qui lui appartient ; il a exercé sa prérogative royale ; il a agi dans la plénitude de son autorité souveraine ; et je ne crois pas qu'il vienne dans la pensée

* Coui*rier Français du 30 juin 1828.

* Arch. pari, 2« série, t. LVI, p. 76.

de personne d'en appeler à l'opinion d'un acte de Tautorité souveraine, rendu dans les limites de cette autorité. Un pareil appel conduirait à Tanarchie » *.

Tout en essayant de s'opposer à la clôture de la discussion, Benjamin Constant ne sut pas relever, sur le champ, ce qu'il y avait d'inconstitutionnel dans le langage de M. de Marlignac, car il dit même : « Je ne viens pas combattre la partie du discours du ministre que vous venez d'entendre, dans laquelle il établit les droits du Roi dans l'exercice de sa prérogative ». L'ordre du jour réclamé par M. de Martignac fut alors voté à une grande majorité, et on put voir dans ce vote une consécration de la thèse soutenue par le ministre. Mais, trois jours plus tard, dans la séance du 15 juillet, Benjamin Constant trouva le moyen de revenir sur la question. Il s'opposa k une allocation demandée pour encouragement aux lettres, en disant que ces fonds seraient destinés à encourager les écrivains, c'est-à-dire les doctrines que M. le ministre trouverait bon d'encourager, et que, parmi ces doctrines, il pourrait s'en trouver quelqu'une dont l'encouragement serait funeste dans un pays constitutionnel. Il donnait alors cet exemple : « Le ministère a naguère confondu la prérogative royale et les conseils ministériels ; il a confondu l'acte de la prérogative royale, qu'on doit toujours respecter, avec les conseils des ministres, dont ils doivent être responsables » ^.

Non seulement Benjamin Constant devait ainsi pro-

* Arch. pari., 2« série, t. LVI. p. i35.

» Séance du \i juillet 1828, Arch. parL, 2e série, t. LVI, p. 78,

MINISTÈne MARTIGNAG 381

tester, un peu tardivement, mais encore, dès le lendemain même du débat sur les pétitions, M. Eusèbe de Salverte rétablit les droits de la Chambre, en développant une proposition tendant à supplier le roi d'ordonner la réorganisation de la garde nationale de Paris. « Oui sans doute, dit-il, la Couronne exerce librement sa prérogative... Oui sans doute la prérogative royale est sacrée... Oui sans doute nous savons, nous professons que le Roi ne peut ni vouloir ni faire le mal. Mais un si bel avantage appartient exclusivement à sa haute existence : il ne le communique en rien aux agents responsables qu'il honore de sa confiance, et dont la signature leur rend propres et personnels les actes émanés de la Couronne » *.

M. de la Bourdonnaye reconnut que Fintervention des Chambres par une adresse serait constitutionnelle, mais il fit valoir quelle prudence s'imposait, alors qu'il s'agissait d'une question très délicate d'ordre public et de discipline militaire ; à son dire, on allait délibérer sur le pouvoir suprême du chef de l'Etat en ce qui concernait la force publique V La question préalable, alors demandée par un membre de la Chambre, fut votée \

A peine quelques jours après, M. de Jussieu, le publiciste que nous avons déjà cité, justement ému de la thèse de M. de Martignac et des votes de la Chambre, rétablissait, dans une longue dissertation dont il est intéressant de

* Séance du 14 juillet 1828, Arch. parL, 2« série, t. LVI, p. (24. 2 Àrch. pari., 2- série, t. LVI, p. 12?, 124. » A7rh. pari., 2' série, t. LVI, p. 126.

382 LE GOUVERNEMENT PARLEMENTAIKE

rapporter les principaux passages, comment il fallait entendre ce qu'on appelait les prérogatives de la couronne. Parlant du langage tenu par M. de Marlignac, il écrivait : « Ces principes, émis si hautement par les dépositaires du pouvoir, ne présenteraient aucun danger réel s'ils rencontraient une contradiction suffisante dans les assemblées, qui ont aussi des prérogatives h faire respecter ; mais, dans une des dernières discussions, la Chambre populaire semble avoir adopté la théorie professée par les hommes du gouvernement, et, dès lors, il nous parait nécessaire de protester contre une doctrine qui est en opposition directe avec l'esprit de notre constitution .. Qu'entend-on par les prérogatives de la Couronne ? Serait-ce un pouvoir dont Fexercice fût à Tabri de toute espèce de contrôle, de telle sorte que notre Parlement lui-même ne pût émettre une simple opinion à cet égard?... Alors le ministre aurait raison : il n'y aurait à provoquer aucun examen sur des décisions rendues en vertu de cette toute-puissance .. Mais voyons les conséquences de cette doctrine ; sans doute ceux qui l'ont consacrée par leur vote ne s*en étaient pas rendu compte. Le Roi commande les forces de terre et de mer, déclare la guerre, fait les traités de paix, d'alliance et de commerce, nomme à tous les emplois d'administration publique, fait les règlements et ordonnances pour l'exécution des lois et la sûreté de TEtat, propose, sanctionne et promulgue les lois, convoque et dissout la Chambre des députés quand il le juge convenable, et augmente k son gré celle des pairs. Voilà, d'après la Charte elle-même, les prérogatives de la Couronne !

MIMSTÈRK MAHTIGNAC 383

N'hésitons pas k le dire, si tous ces droits divers, qui constituent le pouvoir exécutif dans sa plus grande extension, peuvent être exercés au nom du chef suprême de lEtat, sans que la nation ait à vérifier soit les motifs, soit les résultats de Tusage qui en aura été fait, nos droits, à nous peuple, sont sans garantie, la loi fondamentale est sans sanction, le pays sans liberté. Mais en est-il ainsi dans la pratique, même encore si timide, de nos institutions ? iNon : il n'est pas un de ces actes qui soit affranchi du contre-seing d'un ministre, et n'engage dès lors la responsabilité que le contre seing entraine toujours avec soi... Il est étrange qu'on en soit encore aujourd'hui à discuter ce principe élémentaire du gouvernement représentatif. Que signifient donc ces paroles : /e Roi a agi dans la plénitude de son autorité souveraine? Une seule fois il a agi ainsi, c'est lorsqu'il donna la Charte k la France : depuis lors, son autorité a toujours rencontré les limites qu'elle s'était imposées à elle-même. La Charte a été l'abdication du pouvoir absolu au nom de la monarchie; la théorie de M. de Martignac ne serait plus qu^me usurpation, et, le jour où elle a été admise par une Chambre représentative, la constitution du pays a reçu une grave atteinte S).

Faut-il souligner les nuances des termes en lesquels Benjamin Constant, M. de Jussieu et M. de Salverte avaient affirmé la responsabilité des ministres pour tous les actes de la couronne? Uacle même de la prérogative

royale devait toujours être respecté, avait dit Benjamin Constant, mais les ministres étaient responsables

* Courrier Français du 21 juillet 1828.

38i LE GOUVERNEMENT PARLEMENTAIRE

du conseil par eux donué. Le contre-seing des ministres entraîne toujours leur responsabilité, écrivait M. de Jussieu, sans préciser autrement. Pour M. de Sal verte, la signature des ministres allait jusqu'à leur rendre propres et personnels les actes de la couronne ; c'est la conception communément acceptée aujourd'hui, c'est celle qu'avait admise Chateaubriand dès 1816.

Bientôt, M. de Martignac devait tenir, à propos d'un projet de loi relatif aux écoles ecclésiastiques, un langage plus correct que ce qu'il avait dit sur la question de la garde nationale. Ayant prononcé le nom du roi, il ajoutait : « Quand je me sers ici du nom du Roi, Messieurs, gardez-vous de croire que je veuille en abuser; que je veuille me prévaloir de ce nom vénéré pour me rattacher ou aux sentiments personnels, ou aux opinions particulières du monarque. Non, Messieurs, je connais trop bien mon devoir. Je parle du Roi comme chef du gouvernement, du Roi conseillé pa r ses ministres. A Dieu ne plaise que j 'aille, dans une circonstance délicate, chercher un abri derrière des sentiments si nobles, derrière une conscience si pure. Non, Messieurs, le conseil est venu de nous. C'est sur nous que doit en tomber toute la responsabilité » *.

C'est seulement le 18 août que la session fut close. Selon l'expression de M. Guizot, elle avait acquis à M. de Martignac « un juste renom de sincérité libérale, comme d'éloquence et de prudence parlementaires » ; elle le laissait chef incontesté du cabinet dont il n'avait pas officiellement la présidence.

Quelques jours après, M. de Jussieu publiait encore

^ Séance du 30 juillet (8-28, Arch, pari. y 2« série, t. LVI, p. 54i.

MINISTÈRE MARTIGXAC 385

dans le Courrier Français^ un article qui nous parait mériter une longue citation : n Dans les gouvernements représentatifs, lorsqu'un ministère est renversé et qu'un changement a lieu dans le système politique de l'administration, c'est ordinairement Teflet d'une opposition formée au sein des Chambres et qui s'est acquis la force d'une majorité. Alors le ministère, auquel elle refuse son appui, se retire devant elle, et les membres du nouveau ministère sont choisis naturellement dans cette opposition, organe de Topinionqui triomphe. . Rien de semblable n'a eu lieu dans la crise mémorable dont nous venons d'être les témoins. C'est du sein môme de la nation, bien plus que dans les Chambres, que l'opposition exerçait toute son autorité. L'ancienne administration eût pu, quelque temps encore, prolonger son pouvoir, sans les élections qu'elle provoqua... L'opinion publique, qui avait déclaré une guerre directe à cette administration et l'avait ébranlée, avec plus de succès encore que la tribune, lui porta un coup mortel dans les collèges électoraux ; et, quand la nouvelle session s'ouvrit, le ministère n'était plus. Ainsi tout s'était passé hors des Chambres... Ce fait particulier a eu des conséquences remarquables. D'abord, comme ce n'était pas l'opposition parlementaire qui avait exercé cet ascendant décisif sur les affaires, les nouveaux ministres ne furent pas choisis parmi ses membres ; un système ne fut pas substitué instantanément à un autre, et le gouvernement put encore se flatter de n'être qu'à demi vaincu La composition du nouveau ministère révélait, cette arrièrepensée. L'ancien Conseil n'était pas entièrement renou-

velé, et les membres nouveaux qu'on y introduisait avaient presque tous marché constamment avec les anciens ministres. Plus tard, il est vrai, on remplaça le précédent ministre de la marine par un antagoniste prononcé delà dernière administration ; mais, tel qu'il était lors de sa composition définitive, ce cabinet n'eût pu rester ainsi constitué, si tous les membres eussent persévéré dans la ligne politique qu'ils avaient suivie jusqu'à ce jour... D'un autre côté, il n'y avait, dans la Chambre nouvelle, aucun plan arrêté, aucune résolution uniforme ; on n'eût trouvé de bien uni que ce petit nombre d'hommes qui composaient Tancieune opposition ; mais, comme ce n'était point elle qui avait renversé le ministcro, comme ce n'étaient pas ses membres qui composaient le nouveau Conseil, elle se sentit, à tort selon nous, sans ascendant certain sur le reste de l'Assemblée ; et, dans la crainte d'amener une scission, elle ne tenta point d'entraîner avec elle les nouveaux mandataires du pays... Ni la Chambre, ni le ministère n'avaient une impulsion qui leur fût propre... Mais Fopinion publique conservait toute son autorité... Lo ministère sentit qu'il lui serait impossible de gouverner la France contre ses vœux... Il se résigna peu à peu sons l'empire de cette nécessité, devenue de jour en jour plus sensible. D'importantes conversions s'opérèrent sous cette influence au sein du Conseil ; ceux-là mêmes de ses membres que nous avions vus naguère lesi plus hostiles contre les libertés publiques commencèrent à en parler le langage, et leurs professions de foi ne furent pas entièrement stériles ; quelques actes y répon«

dirent, d'une manière imparfaite, il est vrai, toutefois avantageuse pour le pays. En mémo tompa> dans le sein de la Chambre, se formait enfin, h grande peine, une majorité de coalition qui devait appuyer le ministère» *. On ne pouvait mieux résumer les circonstances qui avaient présidé à la naissance du ministère Martignac et révolution que ce ministère avait opérée dans les six premiers mois de son existence.

Bien des lois votées dans la longue session qui venait de finir semblaient de nature à donner satisfaction à Topinion libérale; mais celle ci se montrait toujours exigente : elle réclamait surtout du ministère la réforme complète du personnel administratif, sans ae rendre compte de la véritable lutte que les ministres devaient entamer avec le roi pour obtenir la moindre concession. Personnellement, les ministres comprenaient la nécessité de donner quelques satisfactions nouvelles à Topinion, avant la prochaîne session, sous peine de ne plus retrouver une majorité. C'est pourquoi, à la fin de septembre, ils présentèrent au roi un mémoire, rédigé en collaboration par MM. de Martignac et Portails^ qui justifiait d'abord la conduite passée du cabinet, puis indiquait les mesures à prendre en vue de la prochaine session, notamment le déplacement de quelques hauts fonctionnaires. Si le roi s*y refusait, il serait impossible

* Courrier Français du î23 aoùl 1828.

388 LB GOUVERNBMENT PARLEMENTAIRE

d'avoir une majorité soit dans la Chambre actuelle, soit, en cas de dissolution, dans les collèçes électoraux, et le ministère devrait se retirer. « Ceux-là qui conseilleraient au Roi une dissolution de la Chambre seraient bien insensés, disait la fin du mémoire, car les collèges électoraux renverraient une majorité plus puissante et plus compacte, dont le premier acte serait de proclamer la souveraineté parlementaire » \

Un mémoire au roi, tant que ce mémoire n'eut pas de résultat, parut chose insuffisante au parti libéral, et, lorsque quelques révocations de préfets furent enfin arrachées par le cabinet à Charles X, on ne se déclara pas encore satisfait dans les journaux de gauche. C'en était du moins assez pour rendre à l'avenir toute réconciliation impossible entre le ministère et les amis du cabinet précédent, et ceci était décisif au point de vue parlementaire.

D'autre part, h raison d*un article qui avait pris très vivement h partie le ministère, des poursuites étaient dirigées contre la Gazette de France inculpée, comme l'avait été autrefois le Counner^ d'avoir provoqué « à la haine et au mépris du gouvernement ». La comparution du gérant, M. Aubry, eut lieu le 12 novembre, M. Champanhet, avocat du roi, commença par s'appuyer sur Tautorité de Blackstone, pour dire que la liberté de la presse ne pouvait être illimitée; puis il établit que le gouvernement du roi, c'était le ministère; enfin il prétendit que l'article incriminé avait fait plus

' Voy. Krnesl Daiidcl, Le Ministère de M, de Martignac, Paris, Denlu, i875, un vol. in-S-», p. 22.

que censurer le ministère, qu'il avait excité au mépris du gouvernement *. Mais le tribunal déclara que le droit de censurer le ministère était de Tcssence du gouvernement qui régissait la France, et que, si l'article était conçu en termes peu mesurés, il ne présentait pas pourtant le caractère du délit prévu par Tarticle 4 de la loi du 25 mars 1822 *. Les poursuites, qui avaient été à tort exercées, justifiaient les appréhensions qu'avait jadis exprimées le général Foy, dans la discussion de la loi de

A la fin de 1828, ta situation intérieure était pleine d'incertitude. Les libéraux se persuadaient que les ministres auraient pu, avec plus de fermeté, imposer leur volonté au roi. La vérité était, au contraire, qu'ils ne faisaient que montrer une utile prudence, en usant de ménagements ; mais ces ménagements, sans leur rendre l'appui de la droite, écartaient peu à peu de leur politique un bon nombre de libéraux qui Tavaient d'abord soutenue,, particulièrement les doctrinaires. On pouvait craindre que, si ce mouvement continuait, le cabinet ne se vit bientôt réduit à Tappui insuffisant des hommes sensés du centre droit ^

Le ministère se préparait à soumettre aux Chambres, convoquées pour le 27 janvier 1829, deux lois fort importantes, la loi municipale et la loi départementale. Il arrêtait donc, en Conseil, les détails de leur présentation. Cependant, à ce moment môme, on parlait de deux

* Moniteur universel, 4828, p. 1701.

« Ibid., p. 1702.

» Viel Caslel. op. cit., l. XVIIT, p. H69,

390 LE (ÎOUVERXKMBNT PARLEMENTAIRE

changenieats dans le cabinet. L*un y aurait fait entrer M. de Polignac^ qui était alors notre ambassadeur à Londres et que désirait le roi ; Tautre projet aurait consisté à instituer un ministf^re de coalition, avec M. de Chateaubriand, M. Casimir Périer, M. Sébastian!, M. Hyde de Neuville. Mais le premier de ces ministères n'aurait pu avoir la majorité au Parlement, et le roi ne voulait pas du second, qui était, au contraire, Tobjet des vœux du parti libéral. Il fut, en définitive, résolu que le ministore resterait tel qu'il était.

Malheureusement, le l'*" janvier 1829, M. de La Ferronnays tomba gravement malade. Il n*était pas facile de le remplacer, et le roi songea de nouveau obstinément à M. de Polignac. « Son ministère, on Ta dit, avait, à ses yeux, le tort irréparable de lui rappeler la défaite de son système, et d'être l'expression d'idées qu'il subissait en les maudissant »)^ Il entendait niéme ne pas subir ces idées, et c'est pourquoi il rêvait d'introduire dans le ministère un représentant de ses propres senti* ments, qui pourrait peu à peu les répandre parmi ses collègues. Que le nom de M. de Polignac ne pût réunir une majorité parlementaire, le roi n'y prenait pas bien garde. C'était, en effet, le fond môme du gouvernement parlementaire que Charles X méconnaissait. «J'aimerais . mieux, disait-il quelquefois, scier du bois que d'être Roi aux conditions des Rois d'Angleterre ». Il trouvait encore la responsabilité des ministres déraisonnable et injuste : « En Angleterre, disait-il, les ministres gouvernent ;

* Ernest Daudet, op. cit. y p. 188.

MiNISTÉnE M^nTIGNÀC ^01

ainsi ils doivent être responsables. En France, c'est le Roi qui gouverne ; il consulte les Chambres, il prend en grande considération leurs avis et leurs remontrances ; mais quand le Roi n'est pas persuadé, il faut bien que sa volonté soit faite »> *. La véritable mission des ministres était donc, dans la pensée du roi, de résister, non pas à son opinion, mais k celle des Chambres. Charles X ne se demandait pas comment gouvernerait un ministère auquel la majorité refuserait sa confiance, el qui verrait rejeter tous ses projets de loi, et même le budget, a Une telle altitude de la part des Chambrés lui paraissait tout simplement un acte de rébellion, contt*e lequel il lui resterait la ressource de Tarticle 14 de la Charte » *.

Le roi ne voulant ni de M. de Chateaubriand, ni de M. Pasquier, pour remplacer M. de La Ferronnays, on s'accorda sur le nom du duc de Mortemart, mais celui-ci refusa. Alors, sur Tordre formel du roi, M. Portails écrivit à M. de Polignac, et M.de Martignac à M. Ravez, pour les mander à Paris. L'un prendrait le ministère des affaires étrangc^res et Tautre le ministère de l'intérieur, tandis que M. de Martignac passerait à la marine ; tel était le remaniement du cabinet que voulait le r'oi. Etrange pt*océdé sous un gouvernement de cabinet, les collègues de M. Portails et de M. de Martignac ne furent avertis qu'une fois les lettres parties.

M. Ravez donna un prétexte pour ne pas venir : en réalité il n*admettait pas un ministère où des opinions

» Voy. Barante, Vie de M. RoyerCollard, t. II, p. 379, 380. * Vie'l-Castel, op. cit., t. XVIIl, p. 456.

392 LR GOUVKRNRMEXT PARLEMENTAIRE

opposées seraient amalgamées; n'y avait-il pas déjà près de quinze ans que, dès le début de la Restauration, on avait reconnu la nécessité d'un cabinet homogène ? Sur ce point, comme sur tous les autres, Charles X méconnaissait absolument les conditions du gouvernement parlementaire.

M. de Polignac arriva, au contraire, à Paris avec confiance, Mais bientôt M. Portalis fît définitivement entendre au roi que ni lui ni ses collègues ne pouvaient accepter ce choix. Les journaux libéraux citaient, paralt-il, cette réponse de M. de Martignac à un courtisan, qui lui demandait s'il entendait contester au roi le droit de choisir un ministre : « Non sans doute, je lui reconnais môme le droit den choisir neuf». La résistance des ministres finissait ainsi par avoir raison de l'opiniâtreté du roi.

A l'ouverture de la session, le 27 janvier 1829, il fut très manifeste que le discours de la couronne exprimait, non les opinions personnelles du roi, mais celles du ministère. Le roi s'y félicitait de l'entière liberté de la presse, il promettait les lois sur l'organisation municipale et départementale et il disait : « La France sait bien, comme nous, sur quelles bases son bonheur repose, et ceux qui le chercheraient ailleurs que dans l'union sincère de l'autorité royale et des libertés que la Charte a consacrées seraient hautement désavoués par elle » \

Dans le scrutin pour la présidence de la Chambre, la majorité ministérielle fît preuve d'union : M. Royer-Col-

^ Arcfi' pari , 2* série, t. LVII, p. 27.

larci obtint 175 voix et M. Sebastiani 145, contre 50 voix à MM. Ravez et de la Bourdonnaye, candidats de la droite ^ M. Royer-Collard fut alors nommé président par le roi, et le Journal des Débats déclara que c'était « un nouveau gage de Tunion inaltérable de la royauté et des Chambres », ce nom de M. Royer-Collard personnifiant « Taccord pacifique de la prérogative royale et des franchises populaires » ^ Son discours de prise de possession du fauteuil contint cette phrase intéressante à signaler : <( A mesure que le progrès naturel des institutions représentatives élève la Chambre des députés à la place qui lui appartient dans notre gouvernement, les fonctions de son président deviennent plus importantes et plus difficiles » \

L'adresse de la Chambre des pairs fut insignifiante ; ce fut la simple paraphrase du discours de la couronne*.

A la Chambre des députés, la gauche eut, pour la première fois, une grande majorité dans la commission de l'adresse, et celle-ci reproduisit, en les accentuant, les déclarations libérales du discours de la couronne. Le scrutin, de même que celui qui avait eu lieu pour la formation du bureau de la Chambre, donna à penser que jamais la majorité n'avait été décidée à rester plus unie.

C'est dans ces conditions que furent présentées les deux lois municipale et départementale, qui admettaient

* Arch. parl.y 2e série, t. LVII, p. 3'*.

2 Journal des Débats, du 3 février i829.

» Arch. part., 2- série, t. LVII, p. 38.

* Arch. part., 2^ série, t. LVII, p. 41, 42.

39 i LE GOUVERNEMENT PARLEMENTAIRE

rélection pour les conseils municipaux et clépaptementaux. A propos de la nomination des maires et adjoints, qui devait être laissée îi l*cntière discrétion du roi, sans que son choix fût limité à une liste de candidats élus, M. de Martignac en vint à parler de la responsabilité ministérielle, « une des bases fondamentales du système de nos institutions » disait il : o Celte responsabilité, quoique l'action qui en dérive ne soit pas encore réglée par des lois précises, existe comme règle, comme principe ; vous ne voulez pas la perdre en la rendant impossible. La première condition de la responsabilité est évidemment la liberté des hommes sur qui elle pèse, dans le choix de ceux qu'ils emploient. Choisir à un ministre ses agents, ou, ce qui est la même chose, Tobliger à les choisir dans une liste imposée, et le déclarer en même temps responsable des actes de ceux qu'on Ta contraint d'employer, ce serait une inconséquence et une injustice que notre législation ne peut consacrer* ». M. de Martignac, on le voit, reconnaissait que la responsabilité des ministres allait jusqu'à s'appliquer aux nominations des fonctionnaires par eux proposés au choix du roi, point qui u*avait jamais été aussi bien précisé, et il est évident qu'il devait s'agir de la responsabilisé politique, et non de la responsabilité pénale.

La gauche avait d'abord bien accueilli les deux projets. Mais bientôt elle s'aperçut que, en raison du petit nom • bre d'électeurs, les élections se feraient sous l'influence aristocratique. Le dissentiment éclata alors entre le ministère et le centre gauche sur la question de priorité ;

^ Arch. pari., 2* série, l. LVII, p. 70.

MINISIÈKK MARTlCNAC 395

le ministère comptait sur la discussion préalable de la loi mnnicipate, alors que le centre gauche attachait plus d*imporlance à la loi départementale. Ainsi se préparait le conflit qui, un mois plus tard, devait amener la rupture entre la majorité libérale et le cabinet.

Ce ne fut pas seulement la priorité de discussion de la loi départementale qui fut votée par la gauche entière, une partie du centre gauche, et le côté droit moins Textrême droite et le centre droit. Le ministère ne s'était pas entendu avec les commissions, surtout en ce qui concernait la loi départementale, et, le 8 avril, un amendement de la commission supprimant les conseils d'arrondissement obtint la majorité*. MM. de Martignac et Portalis quittèrent la salle, se rendant aux Tuileries prendre les ordres du roi. Ils lui firent connaître ce qui venait de se passer. « Eh bien. Messieurs, se serait, diton, écrié Charles X, je vous Tavais bien dit ; il n'y a pas moyen de traiter avec ces gens-h\ vous voyez comme ils reçoivent mes bienfaits. Il est temps de vous arrêter. Allez leur annoncer que je retire les lois » *. Les ministres, en elTei, revinrent à la Chambre avec une ordonnance qui retirait les deux projets relatifs à l'administration municipale et à Tadministration départementale '. Le roi, on Ta prétendu, avait, par l'intermédiaire de MM. Ravez et de la lîourdonnaye, trempé les mains dans la coalition organisée contre ses ministres *.

* Arc/i. pari , 2- série, t. LVIII, p. SîiO.

* Ernesl Daudet, op. cit., p. 275.

^ Arch, part., 2* série, t. LVIII, p. 251.

* Ernest Daudet, op. cit., p. 276.

NINISTKHK MAHTKJNAC

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Le cabinet toutefois, ne voulant pas laisser tomber le pouvoir entre les moins de M. de Polignac, ne donna pas sa démission, bien que les journaux de gauche lui signifiassent qu'il ne serait plus soutenu ni par la droite ni par la gauche : « Il peut rester debout s'il demeure immobile ; mais il doit tomber dès son premier pas. Il faudra que Tannée prochaine le ministère présente une loi. Il ne peut la présenter ni assez bonne pour que le côté gauche l'adopte, ni assez mauvaise pour que le côté droit la tolère. La dissohition de la Chambre est écrite dans l'histoire de Tannée 1830 » *.

Le congé de M. de La Ferronnays venante expiration sans que sa santé lui permit de reprendre ses fonctions, les ministres eussent voulu se donner de la force en s'adjoignant M. de Chateaubriand. Mais le roi s'y opposa absolument, et on finit par s'accorder sur le choix de M. de Montmorency-Laval. Celui-ci refusa. Alors, M Portalis consentit à quitter les sceaux pour passer aux affaires étrangères, dont il avaitdéjà l'intérim, sur la remise, que lui fit le roi, de l'ordonnance le nommant premier président de la Cour de cassation, ordonnance qu'il mettrait au jour quand il serait temps. Cela ne révélait-il pas que, dans Tesprit du roi, M. Porlalis ne devait pas rester longtemps aux affaires étrangères? Aussi la presse, lorsqu'elle eut connaissance du fait, déclara -t-clle qu'il ne faisait que garder la place de M. de Polignac 2.

La discussion générale du budget fut, comme à Tordinaire, politique en même temps que financière. M. de

* Courrier Français du 10 avril 1829.

• Duvergier de Uaiiranne, op. cit., t. X, p. 136-210,

MINISTERE MARTIGXAC 3l)7

Martignac disait lui-même que les députés devaient, à Toccasion du budget, « jeter un œil examinateur sur Tensemble du système suivi par le gouvernement w,et que les ministres n'avaient pas seulement leurs chiffres à défendre, mais encore « leur système à expliquer, leurs adversaires à persuader ou à combattre >k 11 exposait ensuite quelle avait été la politique du ministère : « Nous avons trouvé, en arrivant, deux partis en présence... C'est au milieu de ce choc que le précédent ministère avait été renversé. Que devions-nous faire? Nous mettre à la tête d'un parti, et le conduire à la guerre contre l'autre ? perpétuer les haines..? Nous n'avons pas compris ainsi notre devoir. Ministres du Roi, en même temps que citoyens de notre pays, nous avons cru que nous devions multiplier les amis du trône, détruire de funestes barrières, rapprocher enfin des hommes destinés à vivre ensemble sous une loi commune * ». C'était là, en quelque sorte, le testament politique de M. de Martignac. Ses intentions avaient été généreuses, mais se faire ainsi l'arbitre des partis, au lieu de se poser comme le chef d'une majorité, n'était-ce pas méconnaître une condition nécessaire au fonctionnement du gouvernement parlementaire ?

Le 31 juillet, après le vote du budget, le ministre de l'intérieur apporta aux deux Chambres l'ordonnance de clôture de la session. Très peu de lois avaient été votées. Les deux projets les plus importants avaient été retirés ; les autres n'avaient pu aboutir. Au point de vue

» Arch pari., 2e série, t. LIX, p. 688, 689.

politique, au contraire^ la session avait eu une grande signification. Dans la Chambre des députés, la majorité de 1828 s'était à peu près dissoute sansqu*une nouvelle majorité se fût formée pour la remplacer. A la Chambre des pairs, la majorité même était passée du c(Mé de Tancien ministère. Quant au cabinet^ il était divisé^ désemparé et découragé.

Presque aussitôt après la clôture de la session, le 5 août, les ministres apprenaient que M. de Polignac, qui était venu à Paris appelé par Charles X, avait, sur son invitation, secrètement composé un nouveau cabinet. Aussitôt, ils se rendirent isolément chez le roi, pour lui faire comprendre les périls de la politique dans laquelle il allait s'engager, un ministère Polignac ne devant jamais avoir la majorité dans la Chambre ; mais toutes leurs représentations furent vaincs.

Le lendemain, les ministres se réunirent auprès du roi pour rendre officiellement leurs portefeuilles.