CHAPITRE m
8 août 182939 juillet i8d0.
1. Conslitulion du cabinet; pas de président du (lonscii. — Irritation libérale. — Le manifeste du Moniteur. — Nomination de M. de Polignac à la présidence du Conseil Démission de M. de la Bourdonnave. Entrée de M. de Guernon-Ranville dans le cabinet. — L*institution de la présidence du Conseil, d'après la Guzettede France. — Campagne du National: (hcoric du gouvernement parlementaire la plus complète. — II. Réunion des (Chambres. Discours du trône : le roi y a personnellement mis sa marque. — Adresse insignifiante de la Chambre des pairs. — Commission hostile à la Chambre do3 députes. Termes de l'adresse : vraie doctrine de la monarchie parlementaire. Sa discussion. Explication de Benjamin (Constant. Protestation de M. de Cuernon-Ranville. — Discussion dans le Conseil sur l'altitude à prendre : on décide de proroger d abord et de dissoudre ensuite la Chambre des députés. — Ré|)onse du roi à l'adresse. - 111. Ordonnance de dissolution. Démission et remplacement de MM. Courvoisier et de Chabrol. — Proclamation royale aux électeurs. Articles du National. — Enorme majorité hostile donnée par les élections. Décisions prises par le Conseil des ministres. - Le Moniteur du 26 juillet : le Rapport au roi et les trois ordonnances.
M. de Polignac était arrivé à Paris en se croyant appelé à former un ministère dont il serait le chef in-
ion LE GOUVEKNEMtNT PARLEMENTAIRE
contesté. Mais il avait trouvé M. de la Bourdonnaye investi, lui aussi, de la confiance du roi, prétendant également ti la prépondérance, et déclarant qu'il ne ferait pas partie du ministère si >L de Polignac en était reconnu comme le chef. Dans ces conditions, M. de Polignac dut renoncer à obtenir la présidence du Conseil, et cette présidence ne fut donnée à personne. M. de Polignac devant prendre le ministère des affaires étranirères, et M. de la Hourdonnave celui de lintérieur, Charlc^s \ compta sur M. Uoy pour le ministère des finances, mais celui-ci refusa ; il fut remplacé par M. d<' (Ihahrol, à qui on avait primitivement destiné le département de la marine; ce dernier ministère fut offert à Tamiral de Rigny, et, après le refus de celui-ci, finit par échoir à M. dllaussez ; M. de Bourmont eut le ministère de la guerre ; M. de Montbel fut chargé de rinstruclion publique et des affaires ecclésiastiques; enfin M. Courvoisier, contraint par le roi, accepta le ministère de la justice. L*ordonnance constituant le cabinet parut au Moniteur du 9, et ce fut, comme par enchantement, le signal de la fusion de toutes les nuances du i)arti libéral : elles s'effacèrent dans une pensée unanime de résistance.
Avec de grandes différences de tempérament et de réelles divergences de vues, les ministres étaient du moins d'accord sur le changement de la loi des élections et de la loi de la presse : ce devait être Tœuvre principale du cabinet.
L'irritation causée par lavènemenl de M. de Polignac et de ses collègues se manifesta par la froideur avec
laquelle le Dauphin et la Dauphine furent accueillis dans un voyage en Normandie, et par les véritables ovations que reçurent, au contraire, sur divers points du royaumCj des députés de la gauche, et tout particulièrement M. de La Fayette à Lyon.
Le mouvement libéral prenait un caractère sérieux, et les divers journaux de droite ne faisaient que l'exaspérer davantage en soutenant que, dans le cas de dissentiment entre le roi et les Chambres, c'était la couronne qui devait avoir le dernier mot. Les journaux libéraux dénonçaient alors Tinlenlion du ministère de changer la loi électorale par ordonnance, et de lever l'impôt sans vote des Chambres. 11 se forma même, en Bretagne, une association pour le refus éventuel de l'impôt.
Le Moniteur du 30 septembre 1829 publia un véritable manifeste du ministère, sous la forme d'un article intitulé : Du droit et de labus du droit \ article d'ailleurs fort habilement rédigé pour justifier la formation et le maintien du cabinet au pouvoir, en ne contredisant qu'avec des apparences de modération et de raison les principes du gouvernement parlementaire. On commençait par dire que, en France, après le premier moment d'emportement, un fond de bon sens et de raison finissait quelquefois par triompher, et Ton ajoutait : « C'est à cette opinion qui se forme à la longue qu'un gouvernement est obligé d'en appeler ». D'autre part, il était fort malheureux que les passions et les préjuges ne permissent pas de se faire une idée suffisante de la liberté
« Moniteur universel, 4829, p. 1597, 1598.
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royale : « On ne saurait assez respecter l^indépendance du Hoi, car il est le fondement sur lequel repose la Charte tout entière ». Or, ajoutait-on, « la plus haute expression de la liberté royale, c'est la nomination des ministres », d'où il fallait conclure que^ (c s il n'est pas loisible au gouvernement de renverser la Constitution, il ne Test pas plus à la presse ou aux Chambres de renverser le Gouvernement ». On ne pourrait sans injustice l'empêcher de gouverner : « Les Chambres et les journaux peuvent blâmer et censurer les actes des gouvernants ; ils ne sauraient aller jusqu'au bouleversement de l'autorité, jusqu'au refus du budget ». Ici le gouvernement précisait sa thèse : « Faut- il donc souffrir de mauvais ministres dans un gouvernement où la presse et la tribune sont libres? Non vraiment. C'est ici que l'opinion joue son rùle Un gouvernement anti-national par ses actes ne saurait conserver le pouvoir. Le ministère quel qu'il soit est forcé d'agir. Il a besoin des Chambres pour l'assister dans la législation, pour l'appuyer dans sa politique, pour voter des subsides extraordinaires, en mille circonstances enfin où il lui est impossible de gouverner contre le vœu public légalement exprimé. Mais, qu'on y prenne garde, dans de telles conjonctures, rien ne devrait se faire en haine des personnes. . , Si des demandes utiles en elles-mêmes étaient rejetées, par esprit de faction, un gouvernement aurait tort de céder à cette mutinerie d'un jour: il serait de son devoir alors de tenir tête à l'orage, et d'en appeler, de l'opinion égarée de la veille, à l'opinion plus éclairée du lendemain ». N'était-ce pas là, fort bien précisée, la théorie de ce que
nous appelons aujourd'hui le gouvernement simplement représentatif, par opposition au gouvernement parlementaire? Permettre au gouvernement d'en appeler à Topinion du lendemain, en négligeant Topinion du jour, n est-ce pas lui donner un trop facile prétexte de se maintenir toujours au pouvoir en affirmant que Topinion changera? La vérité n'est-elle pas seulement qu'il faut lui permettre d'en appeler de Topinion du jour dans les Chambres à l'opinion du jour dans le pays?
On ne saurait méconnaître, aujourd'hui moins que jamais, car nous n'en sommes plus à notre lune de miel avec le gouvernement parlementaire, qu'il y avait du moins un esprit généreux, si peut-être utopiste, dans la conception de gouvernement qui avait été celle des doctrinaires, celle du ministère Martignac, et qu'affectait encore habilement de défendre l'article du Monileur à rencontre de l'idée de gouvernement de parti : « Un gouvernement est forcément placé au-dessus des dissensions intestines : il est le modérateur suprême ; il est l'équité personnifiée. A ses yeux, il n'y a ni côté droit, ni côté gauche, ni centre, ni fraction de centre ; il y a une nation française placée sous un sceptre tutélaire. Un ministère ne reconnaîtra jamais la présence légale de toutes ces fractions de partis. Il a des Français devant les yeux, et non pas des emblèmes ». La vérité est qu'il faut aller un peu moins loin et considérer, pensons-nous, comme le gouvernement parlementaire idéal celui que M. ïhiers devait définir, en 1846, dans les termes suivants : « Le véritable caractère du gouvernement représentatif, c'est la lutte de deux partis bien formés; le
plus fort est au pouvoir, le plus faible est dans l'opposition. J'accorde cela, mais prenez y garde ! il devrait cependant y avoir une différence. Celui qui est au pouvoir devrait sentir sa mission élevée ; il devrait être grave dans sa conduite, grave dans son langage ; il devrait ne pas se servir des moyens de gouvernement uniquement au profit d'un parti ; il devrait se défendre autrement ; il devrait avoir enfin des allures conformes à son rôle de gouvernement » *.
Les nouveaux ministres étaient absolument ignorants de la pratique du Conseil. « Il fallait, dit M. d'Haussez dans ses Mémoires, donner du mouvement à cet assemblage de pièces qui semblaient n'avoir pas été disposées pour composer une même machine. On les ajusta tant bien que mal, et Ton se mit à Tœuvre. M. de Chabrol avait seul assisté à des Conseils, seul il en connaissait les usages et la forme des délibérations : il nous les indiqua » *.
D'autre part, le défaut d'homogénéité du ministère s*accusa bien vite. Il y avait incompatibilité d'humeur et de tempérament entre M. de Polignac et M. de la Bourdonnaye, et, de plus, tandis que M. de Polignac comptait sur l'appui du clergé et voulait faire beaucoup pour lui, M. de la Bourdonnaye était hostile à toute influence ecclésiastique. A la fin d'octobre, le conflit s'était accentué à tel point qu'on en était venu à consi-
* Moniteur universel du 28 mai 1846, p. 1546.
* Mémoires du baron d' Haussez, publiés par son arrière- petitefille la duchesse d'Almazan, Paris, Cal mann-Lévy, 1897,2 vol. in-8^, t. II, p. lOS.
dérer comme impossible le maintien du cabinet dans son état actuel.
En môme temps, Ton sentait les graves inconvénients de l'absence d'un chef officiel. Dans une réunion des ministres tenue chez lui, rapporte M. de Polignac, M. Courvoisier proposa de demander au roi la nomination d'un président du Conseil, et aussitôt M. de la Bourdonnaye alla porter sa démission au roi \ M. d'Haussez donne môme, sur les conditions dans lesquelles fut faite cette demande^ quelques détails plus précis, qui témoignent de la façon dont tous ou presque tous les ministres, sauf M. de la Bourdonnaye, sentaient la nécessité d'un président du Conseil. « Un de nous, dit-il, raconta un entretien qu'il avait eu avec un personnage important sur un objet d'intérêt général qu'il n'avait pu traiter convenablement, n'ayant et ne pouvant se procurer les documents nécessaires. Chacun cita des faits analogues. J'en tirai la conséquence qu'un certain ordre d'affaires, sortant des spécialités des différents ministères, ne pouvait être traité que par un ministre revêtu d'un pouvoir plus étendu, en un mot par un président du Conseil, et j'exprimai le vœu que le Roi fut supplié de pourvoir à ce que je considérais comme une nécessité... M de Chabrol, qui parla après moi, se borna à dire qu'une telle proposition ne devait pas être discutée, qu'elle se résolvait d'elle-même, l'institution d'un président du Conseil étant une conséquence forcée de notre système de gouvernement ... Le comte
* Prince de Polignac, Etudes historiques, politiques et morales, Paris, Denlu, 1845, i vol. in-8, p. 2:25.
de Bourmont crut devoir développer très longuement son assentiment à la proposition » ^ M. de la Bourdonnaye, invité à donner son avis, aurait alors déclaré qu'il ne faisait plus partie du ministère.
Le roi donna la présidence du Conseil à M. de Polignac,et M. de la Bourdonnaye fut remplacé au ministère de rintérieur par M. de Montbel, qui lui-même eut pour successeur M. de Guernon-Ranville. Les ordonnances consacrant ces changements furent signées les 17 et 18 novembre '.
La Gazette de France^ en reproduisant la première ordonnance, celle qui nommait le prince de Polignac président du Conseil, la fît suivre de la très juste observation que voici : « L'ordonnance qui nomme un président du Conseil est une conséquence de ce principe d'unité sans lequel il n'y ani force ni durée pour les ministères. Quelle que soit ridentitéd'opinions et de vues qui existe entre les membres d'un Conseil, il est nécessaire que le système soit personnifié en l'un d'entre eux »'. Dans son numéro suivant, la Gazette consacra encore tout un article à l'institution delà présidence du Conseil. Mais il faut bien dire que toute son argumentation en faveur de cette institution paraissait assez embarrassée, et, en tout cas, certainement affaiblie parce fait qu'elle voulait, en même temps, réserver au roi la direction efiective des affaires : « Le président du Conseil est, en réalité, le Roi, puisqu'à lui seul appartiennent la puissance executive et
* d'Haussez, Mémoires^ t. II, p. 147, 148.
« Moniteur universel, 1829, p. 1787, 1791.
• Gazette de France du 19 novembre 1829.
radmînistration. Mais la personne du Roi est inviolable, sacrée et irresponsable. II faut donc au Conseil un président responsable. Il faut, lorsqu'il plaira à un membre de l'opposition démonter h la tribune pour donner une épithète au système du gouvernement, que le trait qu'il lancera trouve un but qui no soit pns ce qui est pour nous sacré; il faut, lorsqu'il conviendra à M. de Pompières de dresser un acte d'accusation, qu'il puisse, à son gré, attaquer les ministres ensemble ou séparément, ou bien attaquer l'unité morale du ministère dans la personne du président du Conseil. Toute réunion d'hommes appelée à délibérer suppose une tète, un chef, un régulateur. La royauté, comme nous Tavons dit, estTâme de celle-ci; mais, comme elle a besoin d'être personnifiée et de se manifester par une forme, ce régulateur, cette forme se trouvent dans le président du Conseil. En Angleterre, le conseil des ministres a un président... Cette organisation est conforme à la nature de toute assemblée délibérante. Quoique notre constitution diffère essentiellement de la constitution anglaise, quant au principe et à l'action du gouvernement, il y a une grande analogie dans les formes de représentation et de responsabilité » *. Dès lors que le roi devait garder la direction effective et être Tàme du Conseil des ministres, au dire de la Gazette^ on ne comprend plus aussi bien l'urgente nécessité d'un président du Conseil. C'était, disait on, pour endosser la responsabilité, mais à quoi bon, puisque les ministres doivent être solidairement responsables de la politique
* Gazette de France du 20 novembre 1829.
générale du gouvernement ? Quant à l'exemple de l'Angleterre, comment en tirer sérieux argument, si Ton prétendait ensuite que la constitution de la France différait essentiellement de celle de TAngleterre « quant au principe et à Faction du gouvernement» ?
Au fond n'était-ce pas, en partie, dans le désir de se soustraire davantage à la direction personnelle du roi, quoique la Gazette de France crût devoir en maintenir le principe, que les ministres avaient élé si bien d'accord pour réclamer un président du Conseil? M. d'Haussez, du moins, parait avoir regretté l'autorité exercée par le roi et le Dauphin, lorsqu'il a écrit : « Si, en apparence, le gouvernement était entre les mains des ministres, en réalité il était dans celles du Roi, qui, non seulement dirigeait la marche générale des affaires, mais entrait même dans les détails. M. le Dauphin s'était réservé la direction du personnel de la guerre, et ne souffrait pas la moindre atteinte à une prérogative qu'il exerçait sans contrôle, sans même tolérer une observation ou une demande » *.
On arrivait à la fin de Tannée 1829, et toute l'opposition libérale était décidée à défendre, tout au moins par le refus de l'impôt, les libertés constitutionnelles que menaçait le parti du gouvernement. Mais, avant le refus de l'impôt par les citoyens, c'était le refus du budget par les députés qui allait être bientôt tout spécialement prôné à l'approche de la réunion des Chambres. . Un député, M. de Richemont, publia une brochure
* (l'Haussez, Mémoires, t. [I, p. 111,
MINISTËKE POLIGNAC 409
destinée à montrer que, en dépit de toutes les affirmations contraires, le refus du budget par la Chambre était un acte absolument légal, dans le système des institutions de la Charte. C'était même, d'après l'auteur, un moyen constitutionnel dont Tusage n'avait rien d'effrayant : « Les terreurs que semble inspirer la possibilité d'un refus de l'impôt sont exagérées ; Ja crise qu'il produit ne peut être que salutaire, puisqu'elle fournit à la Couronne l'occasion de reconnaître si le ministère qu'elle s'est choisi n'a point en effet trompé sa confiance, ou si la Chambre, par une résistance intempestive et non motivée, n'a pas manifesté un esprit de turbulence et d'usurpation qu'il importe de dénoncer à la sagesse de la France entière, et d'étouffer incontinent par un appel à de nouvelles élections » *. Le refus du budget est légitime, ajoutait M. de Richemont, même en présence d'un ministère nouvellement choisi « dont aucun acte public n'a signalé les intentions hostiles », lorsque ce ministère est composé de personnages « reconnus pour professer des opinions opposées à l'ordre de choses existant, à la forme du gouvernement, aux droits et aux libertés publiques ». Si le refus du budget doit être approuvé dans ces circonstances, disait il, c'est <( parce qu'il vaut mieux prévenir un désastre que d'en poursuivre les auteurs ; parce qu'il est utile que le prince soit averti de la méfiance ou de la terreur que pourrait inspirer un tel ministère, qui ne saurait jamais devenir l'instrument
* Du gouvernement constitutionnel et du refus de rimpôt, par le baron de Richemont, député de l'Allier, Paris, Bêchel, janvier 1830, 1 broch. in 8, p. 49,
d'une intervention amiable entre les trois pouvoirs de TEtat, comme il convient à leurs intérêts » ^
A ce moment, surtout, le ^Yrt/îo/îa/ entreprenait, dans ses premiers numéros de janvier 1830, une vigoureuse étude des conditions du gouvernement représentatif, qui constituait, en réalité, la théorie du gouvernement parlementaire conçu de la façon la plus extensive: une large place y était faite à la question du refus du budget.
Le Prospectus que publia le National avec son premier numéro du 3 janvier 1830, et (jui portait en tête les noms de MM. A. Thiers, Mignet et A. Carrel, comme rédacteurs en chef, contint une protestation en faveur de la Charte. C'est de la Charte qu'il élait dit : « Les amis de la liberté ont vu qu'il ne fallait que du temps pour en faire sortir tout ce qu'elle avait de bon ; ils ont vu qu'en sachant la comprendre et en user, on y trouverait la vraie liberté, celle qui est conciliable avec le bon ordre et un gouvernement puissant ». A ceux qui prenaient la direction du National la Charte n'avait pas cessé de paraître « contenir le vrai gouvernement, c'esth dire le gouvernement du pays par lui-même » ; car le pays pouvait arriver, « non pas k nommer les ministres directement, mais h rendre nécessaire la préférence royale en faveur des hommes de son choix ».
Le corps du journal contenait ensuite un article, non signé, mais de la plume de M. Thiers, où celui-ci constatait qu'il n'était plus personne qui ne se déclarât partisan du gouvernement représentatif, mais qu'il y avait des
* Richemonl, op. cit. y p. 5o.
gens qui le comprenaient de façon à en faire le gouvernement le plus absolu. C'était donc à bien préciser les véritables conditions de la monarchie représentative que les auteurs du National àe\ aient désormais s'attacher, et M. Thicrs en indiquait ainsi, de suite, les principaux éléments: « Un roi héréditaire, inviolable dépositaire du gouvernement, obligé d'en confier Texercice à des ministres responsables, qui font pour lui la paix, la guerre, rédigent les lois, administrent la fortune publique ; sur lesquels la sévérité nationale punit les fautes commises. Au-dessous de ce roi, une pairie que son hérédité rende indépendante des ministres et que ses lumières rendent dépendante de Topinion. A côté de cette pairie, une assemblée élective, envoyée pour représenter le pays, faire prédominer son esprit, non pour nommer les ministres, mais pour les faire nommer par Tusage qu'elle fait de ses votes, n'administrant point de ses mains, mais par les mains des hommes qui ont sa confiance * ».
Deux jours après, le National parlait du refus de l'impôt comme d'un « parti qui réunit le calme k la dignité » ; il précisait bien qu'il s'agissait de le refuser pour tous les services, môme pour les services les plus indispensables, contrairement à une distinction qu'avait cru devoir faire Benjamin Constant, qui en était loué par la Gazette^ alors que lui-même, disait le National, axaii déjà reconnu la moitié de son erreur : « Nous tâcherons de faire entendre à la Gazette que refuser l'impôt, c'est précisé-
* Le National, du 3 janvier 1830, p. 2.
ment avoir l'intention de suspendre le gouvernement, plutôt que de le laisser exercer par certaines personnes » ^ Le refus du budget ne désorganiserait pas l'Etat, car, le lendemain, on donnerait au ministère nouveau ce qu'on aurait refusé au ministère renversé. Le 6 janvier encore, l'article du National était consacré à démontrer que le refus du budget apparaissait comme un fait parfaitement légal, découlant de la Charte, et devant servir à renverser le ministère, ce à quoi ne suffisait ni une adresse sévère, ni le refus de diverses lois, lorsque la Chambre avait en face d'elle des ministres décidés h se passer de Topinion. Renverser le ministère, il fallait bien pouvoir y arriver : « Dans la monarchie représentative, la majorité doit prévaloir contre un ministère, sans que pour cela la royauté soit ni compromise ni annulée. La royauté choisit les ministres, il n'y a pas de doute, mais la majorité de la Chambre les renverse. Il n'y a pas d'outrage, pas même d'offense envers le roi. Le roi rend la pareille au pays au moyen de la dissolution. La nation nomme la Chambre, le roi la renverse en la dissolvant. C'est un veto réciproque que le roi et le pays exercent l'un envers l'autre » *.
Les journaux royalistes ne manquèrent pas de répondre que refuser le budget pour forcer le roi à faire la volonté de la Chambre, c'était violer la constitution et faire un coup d'Etat libéral, car si le roi avait le droit de choisir ses ministres, c'était attenter à sa prérogative que d'influer sur leur nomination ou sur leur renvoi.
* Le National, du 5 janvier 1830, p. 2.
2 Le Nationaly du 6 janvier 1830, p. 2.
Ce dernier argument n'a rien qui doive surprendre, si Ton se rappelle que Benjamin Constant, lui-même, dans son étude sur la Responsabilité des ministres, avait jadis tenu presque le même langage pour refuser aux Chambres le droit de voter des motions explicites de défiance à l'égard du ministère. Mais, depuis 1815, les théoriciens du gouvernement représentatifs comme Ton disait encore en cette année 1830, avaient fait des progrès.
M. Thiers, dans un article du 8 janvier, intitulé De la prérogative royale^ allait rétablir exactement ce qu'était cette prérogative, h Tencontre des affirmations du parti qui, disait-il, s'en était fait le commentateur. Plaçant sur le même pied, l'une en face de Tautre, la prérogative royale et la prérogative de la Chambre, il allait mettre encore plus en relief qu'on ne l'avait fait jusqu'alors ce principe que, dans la rencontre de ces deux prérogatives^ c'est le pays qui doit servir d'arbitre : « Le roi et la Chambre peuvent se tromper, l'un dans ses choix, l'autre dans ses vœux. S'ils ne s'entendent pas, ils font l'un et l'autre usage de leur prérogative légitime de refuser et de dissoudre. Ils en appellent alors, à qui? à la force? non, mais au pays qui est le juge suprême entre l'administration et la Chambre * ».
Jusqu'alors M. Thiers n'avait fait qu'exposer avec une force singulière les principes fondamentaux et indiscutables du gouvernement parlementaire. Dans bien peu de jours, il irait plus loin, il irait trop loin, pensent d'aucuns. 11 irait jusqu'à dire que le roi ne devait avoir
* Le National, du 8 janvier 1830, p. 2.
ili LE GOUVERNEMENT PARLEMENTAIRE
aucune part eflcctive dans la direction du gouvernement. " La Charte, écrivait M. Thiers le 19 janvier, c'est un roi non responsable qui ne gouverne pas, des ministres responsables qui gouvernent, deux Chambres qui délibèrent »'. Le lendemain, il répétait : « En un mot, le roi n'^gne et le pays se gouverne » *. Enfin il écrivait, au début de février : « Le roi n'administre pas, ne gouverne pas, il règne... Ainsi le roi règne, les ministres gouvernent, les Chambres jugent. Dès que le mal gouverné commence, ou le roi ou les Chambres renversent le ministre qui gouverne mal, et les Chambres offrent leur majorité comme liste de candidats » '.
« Le roi règne et ne gouverne pas », telle était la formule qui était devenue le sujet de toutes les discussions, et, lorsque M. Thiers la reprendrait, d'une façon demeurée célèbre, sous la Monarchie de juillet, il aurait le droit de rappeler qu'il Tavait prononcée dès avant la chute de la Restauration ^. Remarquons que, du moins, M. Thiers reconnaissait au roi le droit de changer ses ministres de lui-même, aussi bien que sur Tindicatiou des Chambres.
• Le National du 19 janvier, p. 1.
* Le National du 20 janvier, p. l.
^ Le National (\\i À février, p. 1 et 2.
♦ M. Thiers disait à la Chambre des députés, le t3 mars 1846 : « J'avais écrit en 1829 ce mol devenu célèbre : « Le roi règne et ne gouverne pas ». Je l'avais écrit en 18i9. Est ce que vous croyez que ce que j'ai écrit en 1829 je ne le pense pas en 1846 ? Non, je le pense encore, je le penserai toujours » (Thiers, Discours parlementaires, édition Calmon, t. VU, p. 144). Ce n'est pas en 1829, mais, on Ta vu, au commencement de 1830 que M. Thiers avait formulé cette pensée presque exactement dans ces termes.
Au début même de la campagne entreprise par le National^ le 7 janvier, avait paru au Moniteur Tordonnance convoquant les Chambres pour le 2 mars, et c'est ce qui avait donné un intérêt d autant plus pressant à la question du refus du budget. Cette convocation avait, du même coup, accentué la discussion entre les journaux de nuances opposées sur le sens de la majorité dans la Chambre des députés. Les journaux libéraux affirmaient, ce qui était vrai, qu'elle était absolument hostile au ministère ; les journaux ministériels, ne pouvant aller jusqu'à prétendre qu'elle lui fût favorable, prenaient le parti de contester qu'il y eût une majorité quelconque dans la Chambre. Le National^ en affirmant qu'il y avait une majorité hostile, reconnaissait seulement que, peut-être, cette majorité n'avait pas un caractère assez accusé pour imposer une ligne politique précise et suivie : s'il en était ainsi, le roi aurait pu dissoudre la Chambre, et les ministériels auraient vu ce que pensait le pays : « Mais enfin, en admettant, ce qui est vrai, l'impossibilité d'un système décidé avec une Chambre composée encore d'éléments trop divers, le ministère n'avait qu'à la dissoudre. Puisqu'il doute de la majorité de la Chambre, il n'avait qu'à s'adresser à la majorité du pays. Nous aurions vu pour qui elle se serait prononcée » *.
En réalité, le ministère n'avait pour lui que le roi, car la majorité de la (Chambre des pairs ne lui était pas plus favorable que contraire.
* Le National du 1 1 janvier, p. 2.
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416 LE GOVVRRNEMMNT PA HLKMËNTAIRE
Dans ces conditions, une particulière prudence devait s'imposer pour la rédaction du discours que le roi avait à prononcer lors de l'ouverture de la session, fixée au 2 mars. Les ministres, dit on, ou au moins la majorité d'enlre eux, étaient bien d'avis d'éviter toute parole irritante ; mais d'autres influences prévalurent et, malgré les premières protestations de MM. de Chabrol et Courvoisier, il fut décidé que le discours contiendrait une menace contre l'opposition *. Chacun des ministres prépara un projet ; ces divers projets furent ensuite discutés eu Conseil, et le garde des sceaux fut chargé de la rédaction définitive ; finalement cette rédaction fut approuvée par le Conseil. Une phrase spécialement, au dire de M. de Barante^ n'émanait pas de Tinitiative des ministres, mais venait du roi personnellement. C'était celle-ci : « La Charte a placé les libertés publiques sous la sauvegarde des droits de ma couronne. Ces droits sont sacrés ; mon devoir est de les transmettre intacts à mes successeurs )>. La fin du discours avait un ton particulièrement menaçant : « Pairs de France, députés des départements, je ne doute pas de votre concours pour opérer le bien que je veux faire Si de
coupables manœuvres suscitaient à mon gouvernement des obstacles que je ne veux pas prévoir, je trouverais
» Viel-Caslel, op. cit., t. XX, p. 226.
^ Barante, op, cit. y t. II, p. 413.
la force de les surmonter dans ma résolution de maintenir la paix publique, dans la juste confiance des Français et Tamour qu'ils ont toujours montré pour leurs rois » *.
M. Royer-Collard obtint 225 voix, pour la présidence de la Chambre des députés, contre 116 données & M. de Chantelauze, le plus favorisé des candidats ministériels ; le roi fut donc bien forcé de le nommer président.
A la Chambre des pairs, la commission de Tadressc fut composée d'hommes modérés, si bien que l'adresse votée, prêtant par son insignifiance à toutes les interprétations, eut l'approbation à la fois des libéraux et des royalistes *.
A la Chambre des députés, au contraire, la seule composition de la commission rendit dès lors évident que la Chambre ou le ministère devrait succomber dans la lutte qui allait s'ouvrir. L'adresse fut rédigée par M. Gauthier, sous l'inspiration de M. Royer-Collard qui en pesa toutes les expressions. Ce projet d'adresse contenait des passages sévères, qui furent discutés et légèrement amendés dans le comité secret du 16 mars, pour être adoptés définitivement dans la teneur suivante : « Sirc^ la Charte, que nous devons à la sagesse de votre auguste prédécesseur, et dont Votre Majesté a la ferme volonté de consolider le bienfait, consacre comme un droit l'intervention du pays dans la délibération des intérêts publics. Cette intervention fait du concours
* Arch,parLy 2* série, l. LXI, p. 544.
* Arch. parl.f 2* série, t. LXI, p. 554.
mcHON 27
permanent des vues politiques dé votre gouvernement avec lés vœux de votre peuple la condition indispensable de la marche régulière des aflaires publiques. Sire, notre loyauté, notre dévouement nous condamnent à vou^ dire que ce concours n*existe pas..... Que la haute sagesse de Votre Majesté prononce. Ses royales prérogatives ont placé dans ses mains les moyens d'assurer entre les pouvoirs de TEtat cette harmonie constitutionnelle^ première et nécessaire condition de la force du tiM^Ae et de la grandeur de la France » '.
C'était la vraie doctrine de la monarchie parlementaire : le roi avait le choix entre le renvoi des ministres ou la dissolution de la Chambre. Cette rédaction de l'adresse, du début de Tannée 1830, préludait ainsi au rôle que ladresse devait jouer sous la Monarchie de juillet, et auquel elle avait manqué jusqu'alors. On devait la voir devenir la principale expression du contnMe des Chambres sur la politique générale do gouvernement, et le mode ordinaire de mise en jeu de la responsabilité politique des ministres.
Placer ainsi les droits de la Chambre à côté de ceux du roi, c'était, aux yeux de Charles X et de ses ministres, un excès d'audace, et une pareille adresse devait,* avant d'être adoptée, donner lieu, on le conçoit, à unevive discussion.
On ne pouvait nier, déclara le ministre de Tintérieur, que, sous des formes respectueuses, le projet d'adresse eût pour but d'exiger du roi la révocation de ses mi-
* Arch.parl., 2* série, l. LXI, p. 607.
MINISTBRE POUGNAG 41*9
nistres. « Que deviendraient, disait M. deMontbel, les articles 13 et 14 de la Charte ? où serait Tindépendance du pouvoir exécutif? que reslerait-il de l'autorité royale? Le Roi, renonçant à sa liberté dans Is choix de ses agents, recevrait désormais les painistres que lui imposerait la majorité des Chambres. £n cas de désaccord entre elles, à laquelle des deux devrait'ii obéir ' » ? L'orateur ne manquait pas de rappeler, d*ailleurs, ce qu'avait dit M. Uoyer-Collard lui-même, en 1816 : « Le jour où il serâT^etabli en fait que la Chambre peut repousser les ministres du Roi^ ce jour là,, c'en est fait non seulement de la Charte mais de notre royauté... ce jour là nous sommes en République ' ». En finissant, le ministre ajouta : <c Celui dont le pouvoir a créé notre existence a seul droit de l'anéantir ; tant qu'il le jugera convenable, nous resterons dévoués à son service. Rien n'ébranlera notre résolution ; rien ne saura lasser notre constance ^).0n avait vu de précédents ministères ne pas tenir compte des indications d'une majorité hostile, on voyait aujourd'hui le cabinet affir* merqull resterait au pou voir en verset contre la Chambre, Benjamin Constant s'efforçait alors de réduire à ceci la portée de l'adresse proposée : « Le ministère ne pose qu'une moitié de la question. On dirait que cette Chambre toute puissante ne peut être dissoute. Nais la dissolution répond à tout, et renverse tous les arguments du ministère... Nous lui disons (au monarque) avec res-^
* Arch, parLj 2* série, t. LXl, p. 579.
2 Voy. ci-dessus, p. 439.
Arch. parl.j 2e série, t. LXI, p. 580.
420 LE GOUVERMEMBNt PARLEMENTAIRE
pect : Les ministres actuels n'ont pas notre confiance, nous croyons qu'ils n'ont pas celle de la France ; que Votre Majesié prononce, qu'elle daigne en appeler à son peuple, que des élections libres lui fassent connaître si ses ministres se trompent ou si nous nous trompons * ». Peut-être Benjamin Constant, lui aussi, ne montrait-il bien qu'un coté de la question, car enfin, si Tadresse de rassemblée, hostile pour le ministère, laissait au roi la faculté de la dissolution, elle lui demandait bien plutôt encore le renvoi des ministres.
M. de Guernon-Ranville protesta avec véhémence contre toute intervention des Chambres dans le renvoi des ministres : « Si vous avez le droit de contraindre le Roi à renvoyer ses ministres actuels, vous aurez le même droit apparemment à 1 égard de ceux qui les remplaceront, et vous arriverez ainsi nécessairement à ce point que le pouvoir, royal sera forcé d'accepter pour ministres les hommesqu'une majorité systématiquement organisée lui désignera comme seuls dignes de la confiance de la Chambre. La raison se soulève en présence d'une telle doctrine ». Ainsi en était-on arrivé à ce que le gouvernement parlementaire, au moins dans son expression complète, fût traité par le ministère de pure monstruosité.
M. de Guernon-Ranville avait invoqué, à l'appui de sa thèse, l'exemple qui avait été donné, il y avait moins de cinquante ans, par TAngleterre, lorsque Georges IV, en face d'une demande de la Chambre des Communes,
» Arch.parl, 2e série, l. LXI, p. 580.
MIMSTKRE POLIGNAC 421
avait refusé de renvoyer son ministre Pitt ; il fut facile à M. Dupin de lui répondre que Georges IV, pour garder ses ministres, avait dissous la Chambre : rien n'empêchait aujourd'hui le roi de faire de même *.
M., de Lorgeril présenta un amendement qui atténuait le langage de la Chambre, tout en y laissant l'expression des inquiétudes publiques, et aussi la demande au roi d'y apporter le remède qu'il jugerait convenable, puisqu'il trouvait dans ses prérogatives le moyen d'assurer Iharmonie constitutionnelle entre les pouvoirs de l'Etat. Cet amendement fut repoussé, et les paragraphes de l'adresse que nous avons rapportés furent votés par 221 voix contre 181 ^ Encore, sur ces 181 voix, y en avaitil 30 qui avaient voté pour ramendenient Lorgeril repoussé, ce qui indiquait que la majorité hostile au ministère était d'une centaine de voix.
Au Conseil tenu le 17 mars, rapporte M. de Guernon-Ran ville dans son Journal, le roi commença par déclarer qu'il ne se soumettrait jamais à la prétention de la Chambre de lui faire changer ses ministres. Il ajouta même que M. Royer-Collard lui avait tenu tout récemment ce langage : « Plus que jamais, il n'y a pas de ministère qui puisse faire le bien avec une telle assemblée ; une majorité s'y formera accidentellement sur un point ou sur un autre, mais sans consistance, sans stabilité, le mieux serait de la dissoudre ». « Voilà
* Arch. pari., 2« série, t. LXl, p. 584. — C'est dans ces débals, nolons-Ie en passant, que Berryer fit ses débuts à la tribune en combattant l'adresse.
* Arch. pari., 2" série, t. LXl, p. 6"7.
422 LK r.OL'VRRNEMRNT PARLBMBNTAIRR
ce que m'a dit M. Royer-Collard, conclut Charles X, et je crois qu'il a raison, mais, au reste, voyez, Messieurs, le parti que vous jugerez bon à prendre w.Si tel fut bien, ce jour-hli, le langage de Charles X, il faut reconnaître qu'il ne prête que pour peu de chose à la critique K Le roi n'avait pas le droit, sans doute, de dire qu'il ne renverrait jamais ses ministres devant l'expression des prétentions de la Chambre, mais il avait celui de ne pas les renvoyer de suite et de faire la dissolution. Or il inclinait personnellement à prendre ce parti, et, très justement, il invitait ses ministres à en délibérer. Il aurait di\ seulement comprendre, et faire comprendre à ses ministres, que le maintien du cabinet au pouvoir devait être absolument subordonné à l'usage du droit de dissolution. M. de Montbel, d'ailleurs, et tous les autres ministres ensuite, sauf M. de Guernon-Ranville, émirent Tavis de dissoudre la Chambre, et, à ce point de vue, il n'y a rien à leur reprocher.
L'opinion de M. de Guernon-Ranville, au contraire, telle qu'il la rapporte lui-niôme, constitua une vraie méconnaissance des principes du gouvernement parlementaire : « Jus(|u'à présent la discussion est restée ouverte entre le ministère et la Chambre, dit-il... La dissolution proposée changerait complètement la posi-
* Notons toutefois que le roi avait dit encore : « Les Chambres ont un moyen constitutionnel d'exprimer que le ministère ne possède plus leur confiance, c'est de repousser ses propositions; mais elles manquent à leur devoir, elles usurpent sur la puissance royale, lorsqu'elles viennent d'avance déclarer qu'elles ne veulent pas concourir avec tels ou tels ministres, dont elles ne peuvent même connaître les intentions ».
MINISTÈRB POLIGNAC 4^23
tiondes choses ; par cette mesure, la Couronne, se prononçant formellement en faveur de ses ministres, entrerait elle-même en lice avec l'opposition et rendrait les collèges électoraux juges suprêmes de cette lutte nouvelle ; or ceci est de la plus haute gravité, et peut entraîner de terribles conséquences : quelle ressource, par exemple, resterait-il au pouvoir royal, vaincu dans son appel aux électeurs, si les collèges lui renvoyaient ou la même Chambre, ou une Chambre plus hostile encore que celle-ci?... Je ne vois qu'un moyen de conjurer ce danger... C'est de tenter Tépreuve de la session avec la Chambre actuelle. Je n'espère pas que le ministère puisse y rallier une majorité tarit soi peu compacte ; mais le vote de Tadresse ne me parait pas aussi démonstratif qu'on le dit d'une hostilité arrêtée et systématique... Que si ce? prévisions se trouvaient trompées, si la Chambre portait son aveugle opposition jusqu'à refuser le budget, comme on nous en menace, eh bien ! elle aurait fait elle-même un coup d'état plus violent que tous ceux annoncés par la presse depuis six mois ; elle aurait brisé la Charte... ;le Roi rentrerait dans la plénitude de son droit constituant et aviserait aux moyens de sauver l'Etat » \
M. de Guernon-Ranville fut seul de son avis, mais, au lieu d'arrêter une dissolution immédiate, qui eût été absolument régulière, le Conseil décida que le roi prorogerait d'abord les Chambres au 3 septembre^ et que la dissolution ne serait prononcée qu'après avoir pris des mesures pour préparer de bonnes élections.
' Journal d'un ministre, œuvre posthume du comte de Guernon-
'A2k LK GOUVERNEMENT PARLEMENTAIRE
Restait la question de la réponse du roi à Fadresse. Charles X avait en poche un projet que M. de Guernon- Kanville combattit ; sur Tordre du roi, il en rédigea alors, séance tenante, un autre qui, légèrement modifié par le roi, fut définitivement adopté*. Le 18 mars, Charles X répondit donc à la grande députation de la Chambre, venue sous la conduite de M. Royer-Collard : <( J'avais le droit décompter sur le concours des deux Chambres pour accomplir tout le bien que je méditais ; mon cœur s'afflige de voir les députés des départements déclarer que, de leur part, ce concours n'existe pas. Messieurs, j*ai annoncé mes résolutions dans mon discours d'ouverture de la session; ces résolutions sont immuables; l'intérêt de mon peuple me défend de m'en écarter. Mes ministres vous feront connaître mes intentions ' ». Chacun comprit que la Chambre était condamnée.
Comme on en était convenu, la Chambre ne fut pas dissoute de suite. Le 19 mars, une ordonnance la prorogea jusqu'au 1" septembre.
Un peu plus tard, il fallut fixer l'époque de la dissolution, et arrêter ce que ferait le roi au cas où les élections seraient mauvaises. Le désaccord éclata alors dans
Ranville, publié par sou secrclairc M Julien Travers. Caen, 1873, 1 vol. in-S, p. 41-50.
* Guernoa-Ranville, yourna/, p. 61.
2 Arch. part.,''!' série, t. LXf, p. 619.
MIMSTKIIB POLIGNAC 425
le Conseil. La dissolution fut prononcée par une ordonnance du 16 mai, qui parut au Moniteur sans aucun préambule explicatif *. Mais M. Courvoisier et M. de Chabrol, qui, à ce moment, ne voulaient pas de la dissolution et désiraient appeler au ministère un ou deux membres de Topposition du centre gauche *, donnèrent alors leur démission.
Une ordonnance du 19 détacha certains services du ministère de l'intérieur, pour constituer un ministère des travaux publics, et une seconde ordonnance du même jour nomma M. de Chantelauze au ministère de la justice, M. de Peyronnet à Tintérieur, M. de Montbel aux finances, M. Capelle aux travaux publics '.
Après ces changements, tous les ministres furent d'accord pour exercer largement l'influence de l'administration sur les électeurs. Il y eut des circulaires demandant leur concours politique, non seulement à beaucoup d'agents du gouvernement, mais même aux notaires. Ce ne fut pas assez ; le Moniteur du 14 juin parut avec une proclamation royale aux électeurs qui disait: «Français, la dernière Chambre des députés a méconnu mes intentions. J'avais le droit de compter sur son concours pour faire le bien que je méditais ; elle me Ta refusé ! Comme père de mon peuple, mon cœur s'en est affligé ; comme Roi, j'en ai été oflensé. J'ai prononcé la dissolution de cette Chambre... Au moment où les collèges électoraux vont s'ouvrir sur tous les points de mon royaume, vous écouterez
* Moniteur Universel^ 1830, p. 541.
2 Polignac, op. cî7., p. 226.
^ Moniteur Universel, 1830, p. 553.
426 LE GOUVBRNEMRNT PARLEMENTAIRE
» la voix de votre Roi. Maintenir la Charte constitutionnelle et les institutions qu'elle a fondées a été et sera toujours le but de mes efforts. Mais, pour atteindre ce but, je dois exercer librement et faire respecter les droits sacrés qui sont l'apanage de ma couronne... Qu'un même sentiment vous anime, qu'un môme drapeau vous rallie ! ^» Ainsi Ja dissolution était présentée comme une mesure de rigueur contre une Chambre factieuse, plutôt que comme un appel au jugement libre du pays.
M. de Peyronnet avait obtenu du moins, contre Tavis de M. de Polignac, que la proclamation fût contre-signée, et le nom du président du Conseil se trouvait écrit audessous du nom du roi. A ce point de vue, la proclamation était correcte, mais le parti libéral ne manqua pas de profiter de ce contre seing pour attaquer, en toute liberté, la proclamation.
Dès le lendemain, le National disait : « C'est pour la première fois qu'entre deux mauvaises mesures, le ministère n'a pas préféré la plus mauvaise. Il a publié une proclamation, mais avec contre-seing. C'est donc M. de Polignac qui parle; c'est à M. de Polignac que nous répondons. En conséquence^ nous lui ferons remarquer toutes les choses qui, dans le langage prêté à la royauté, nous semblent ou illégales, ou peu convenables * ».
Comme tous les journaux royalistes s'efforcèrent de démontrer, au contraire, que la proclamation était l'acte personnel du roi, ce fut pour le National l'occasion de développer très exactement la portée du contre-seing
* Moniteur Universel^ 1830, p. 645.
* Le National, du 15 juin 1830, p. 1 .
ministériel, sous le gouvernement parlementaire : « La Qnofidienne.VU/iivers eiious\es']ouvn3ii}\ de la faction... s'évertuent à prouver, de toutes les manières, que c'est bien Charles X; et non M. de Polignac, qui a parlé... Us répètent que le contre -seing est une pure formalité, destinée à prouver seulement l'authenticité de la signature royale... Le contre-seing n'est pas destiné à prouver Tauthenticitc, ce qui serait puéril ; il a un but beaucoup plus relevé, c'est celui de constituer un garant pour les actes de la royauté... Le ministre, en effet, a signé Tacte que nous examinons ; il savait qu'en le signant il en devenait garant ; et c'est à lui que nous nous en prenons, parce qu'il s'est fait volontairement responsable. Après cela, que, pour sa part, le roi ait plus ou moins voulu l'acte dont il est question, peu nous importe ; nous n'avons pas à nous en mêler ; il nous suffit qu'un personnage qui n'est pas inviolable en soit le solidaire ; c'est à lui que nous en demandons compte w.
A ces développements très corrects des principes, le National joignait des lignes dans lesquelles il faisait perfidement remonter ses critiques jusqu'au roi, tout en prétendant rester à l'abri de la fiction qu'il venait de définir, et, en même temps, faisait allusion à la théorie, déjà exposée, qui refusait au roi le droit d'intervenir légitimement dans la direction du gouvernement : « Voici ce que signifie notre allégation, quand nous disons que c'est le ministre qui a fait une certaine chose. Nous n'entendons pas dire que ce n'est pas le roi, nous ne poussons pas la fiction jusqu'à la duperie ; nous disons seulement que c'est le ministre pour ce qui le concerne,..
l28 LE GOUVEHXEMEXT PARLEMENTAinE
Mais alors, dira-t-on, si le roi est Tailleur de l'acte, il reçoit donc sa part de vos attaques, de votre blAme ! La réponse à cela est facile. Bien souvent, en effet, la chose arrive ainsi ; bien souvent une partie de notre blâme ne s'arrête pas où il devrait s'arrêter, c'est-a-dire au ministre, et remonte plus haut ; mais ce n'est pas notre faute. Si, par exemple, en attaquant le ministre, nous nous permettions d'ajouter que le roi, lui aussi, a voulu l'acte que nous attaquons, alors nous serions dans notre tort, et nous deviendrions les auteurs du manque de respect. Mais Dieu nous garde de jamais en agir ainsi ! nous faisons autrement * ».
Quelques jours après la proclamation royale aux électeurs, le 18 juin, fut signée une ordonnance qui ajournait au 12 juillet pour les collèges d'arrondissement, et au 19 pour les collèges de département, les élections d'une vingtaine de départements, dont la Seine et les départements voisins. On donnait comme prétexte qu'un grand nombre de contestations, relatives aux droits politiques d'électeurs du ressort de certaines cours royales, ne pourraient être jugées définitivement avant l'époque fixée par l'ordonnance du 16 mai précédent pour la réunion des collèges '. 0»i a dit que cette mesure était, en réalité, destinée à afiranchir la province de l'exemple de Paris et des départements voisins.
Ce qui était autrement grave encore que cette combinaison, que le langage de la proclamation royale, ou que les eflbrts faits pour peser sur les électeurs, c'était le
* Le National ùw 15 juin 1830, p. I. ' Moniteur Universel, 1830, p. 06î^
MINISTÈRE POLIGNAC 42d
fl
projet déjà médité, pourlecasoù les élections ne tourneraient pas au gré du gouvernement, de changer la loi électorale sans le concours des Chambres, et par simple ordonnance, en se basant sur Tarticle 14 de la Charte.
Le 23 juin, eut lieu la réunion de la plupart des collèges élecloraux d'arrondissement. Ces collèges, sur 195 députés, en donnèrent 141 à l'opposition, 4 à la fraction du centre droit représentée par M. de Lorgeril, 50 au ministère *. Les journaux libéraux exultèrent, avec des termes méprisants pour le ministère, tandis que les journaux des diverses fractions de la droite se rejetaient respectivement la responsabilité.
Le roi et le cabinet n'en restèrent pas moins résolus k ne pas céder, et^ dès le 29 juin, dans un Conseil tenu chez le garde des sceaux, les ministres tombèrent d'accord que l'article 14 donnait au roi le droit de prendre les mesures extra légales nécessaires au salut de TEtat.
Aux élections des grands collèges, le ministère espérait gagner quelques sièges : il fît, au contraire, encore quelques pertes. Dès lors, les ministres s arrêtèrent à un projet présenté par M. de Peyronnet, et combattu seulement par M. de Guernon-Ranville, qui, cette fois, avait raison contre ses collègues ; le projet consistait à dissoudre la nouvelle Chambre aussitôt que les élections seraient terminées, à modifier la loi électorale pour procéder à de nouvelles élections, et à suspendre la liberté de la presse '. Le lendemain, 7 juillet, le roi déclara qu'il voyait avec satisfaction que tous ses ministres étaient
* Viel Caslel, op. cit,, l. XX, p. 468.
^ Guernon-Ranville, Journal^ p. I3â et suiv«
d'accord sur le droit que lui donnait Tarticle 14 de la Charte, et qu'il n'y avait entre eux de dissentiment que sur l'opportunité des mesures à prendre*. Il adopta celles que la majorité du (lonseil avait décidées la veille.
La nouvelle de la prise d'Alger arriva avant les élections complémentaires, des 13 et 19 juillet, pour les vingt départements ajournés. Elle n'empêcha paç que Paris donnât une énorme majorité aux candidats de l'opposition. Dans la plupart des départements, la gauche triompha également. Au total, les élections de 1830 avaient donné 274 nominations à Topposition, et 143 au parti du ministère. Les quelques élus qui appartenaient à ce qu'on appelait la fraction Lorgeril éiaieni évidemment eux-mêmes très peu favorables au cabinet.
Dans les Conseils des ministres qui suivirent, on arrêta le détail des mesures qui se préparaient. Le 24 juillet, M. de Polignac présenta à l'adoption définitive de ses collègues les projets d'ordonnances préparés par M. de Peyronnet puis légèrement modifiés. Ces ordonnances furent signées par le roi le lendemain, et parurent SiU MofiiU'ur du 2G, précédées d'un Rapport au roi signé de tous les ministres ". Ce rapport déclarait que « ce serait nier l'évidence, que de ne pas voir dans les journaux le principal foyer d'une corruption dont les progrès étaient chaque jour plus sensibles ». Il fallait donc, à ce point de vue, rentrer dans la Charte; les termes de l'article 8 étaient ambigus, niais son esprit était manifeste : <« il est certain, disait-on, que la Charte n'a pas concédé la
* Guernon-Ranville, Journal^ p. 142.
* Moniteur Universel, 1830, p. 813.
liberté des journaux et des écrits périodiques». Quant aux élections, les ministres écrivaient: u Une majorité turbulente... dispose de la majorité des élections, par le moyen de ces journaux et le concours d'arfiliations nombreuses. Elle a paralysé, autant qu'il dépendait d'elle, Texercice régulier de la plus essentielle prérogative de la Couronne, celle de dissoudre la Chambre élective ». Par cela même, la constitution de TEtat était ébranlée, et le devoir du roi était d'en assurer le maintien. D'ailleurs, les ministres ajoutaient : « L'article 14 a investi Votre Majesté d'un pouvoir suffisant, non sans doute pour changer nos institutions, mais pour les consolider et les rendre plus immuables ». Suivaient encore ces lignes : « Le moment est venu de recourir à des mesures qui rentrent dans Tesprit de la Charte, mais qui sont en dehors de Tordre légal dont toutes les ressources ont été inutilement épuisées ».
Après le Rapport au roi venaient les ordonnances. La première suspendait la liberté de la presse périodique. La seconde prononçait la dissolution de la Chambre des députés, en prétextant que, sur plusieui*s points du royaume, des manœuvres avaient trompé et égaré les électeurs, pendant les dernières opérations des collèges électoraux. La troisième déclarait réformer les règles d'élection dont l'expérience avait fait sentir les inconvénients, en usant du droit qui appartenait au roi de pourvoir à la sûreté de l'Etat. Une quatrième ordonnance convoquait les collèges électoraux, et fixait la réunion des deux Chambres au 28 septembre ^
^ Moniteur univetsel, 1830, p. 814.
432 LE GOLVERNEMENT PAntEMENTAIRE
On n'attend pas que nous établissions ici Tillégalité des Ordonnances. On conçoit, d'autre part, que, à partir de ce jour, il ne puisse plus être question de rien qui touche au gouvernement parlementaire : c'était Tessence même du régime représentatif qui nvait été atteinte, et on sait ce qu'il en devait résulter.
I. L'unilé du ministère. — II. La responsabilité politique des ministres. — m. Le droit de dissolution. — IV. Le rôle personnel du roi.
Le lecteur parvenu au terme de celte étude historique aura, sans doute, beaucoup plus Timpression des tâtonnements, des heurts, des retours en arrière, que la vision nette du chemin parcouru de 1814 à 1830.
Cette impression, il faut qu'elle demeure, pour qu'on conserve la juste notion de la façon dont se sont élaborées, sous la Restauration, la théorie et la pratique du gouvernement parlementaire, au travers des affirmations et des contradictions mêmes dont elles ont été Tobjet ou l'occasion de la part des divers partis, tour à tour, selon les suggestions, plus fortes que tous les principes, de leur intérêt politique du jour.
11 nous a paru bon toutefois de retracer en quelques pages de synthèse, pour chacun des principaux facteurs du gouvernement parlementaire, les grandes ligues de rétape parcourue. C'est Tobjct de ce dernier chapitre.
L'idée que nous avons vue se dégager la première est celle de la nécessité d*un Conseil qui eût une corn*
position homogène, dans lequel entrassent seuls les ministres secrétaircs-d'Elat, ceux-ci discutant les affaires en commun et se considérant comme solidaires les uns des autres.
C'est dès la première Restauration qu'on sent Tinconvcnient de ministres qui ne forment pas un iniîiistère. Non seulement ce qu'on appelle, à cette époque, le Conseil des ministres comprend les princes de la famille royale et de nombreux autres personnages, mais, de plus, les ministres n'y siègent pas d'ordinaire ensemble. Les secrétaircs-d'Etat n'ont même en réalité aucune influence sérieuse sur les décisions prises. Au fond, d'ailleurs, il y a plus encore qu'un défaut d'organisation, une absence totale de concordance de vues. Aussi les réunions particulières des ministres ne peuvent-elles obvier aux vices du Conseil des ministres.
La nécessité de riiomogcnéité ministérielle a si bien apparu à tous les yeux sous la première Restauration, elle a si bien fait encore l'objet de discussions pendant les Cent-Jours que, même avant la rentrée du roi en France, la proclamation de Cambrai spécifie que Louis XVIII entend établir l'unilé du ministère, qui permettra « une mai'che franche et assurée de son Conseil ». Dès le début de la seconde Restauration, un véritable Conseil des ministres est constitué, dont ne feront plus partie que les ministres secrétaires-d'Etat ayant département. En même temps, un cabinet est composé qui présente une véritable unité, avec institution d'une présidence du Conseil donnée à Talleyrand. Les ministres échangent entre eux un mémoire sur les attributions du
Conseil des ministres, qui témoigne à quel point Ton envisage comme essentielles Tunité et la solidarité, à côté de la responsabilité dont nous aurons à parler plus longuement ; toutes les affaires qui sont appelées à venir devant les Chambres sont au premier rang de celles qui devront être discutées en Conseil ; il en sera de même de tout ce qui présentera un intérêt au point de vue de la politique générale et de l'ensemble du gouvernement.
Restent l'inaptitude de Talleyrand à jouer le rôle de président, qui n'a d*ailleurs pas encore été bien déterminé, et la mollesse avec laquelle il tolère^ tout en la déplorant^ la présence aux séances du Conseil d'un secrétaire, M. de Vitrolles, qui n'en fait pas partie et qui appartient même au parti politique adverse. Du moins, au moment de sa chute, Talleyrand affirmera à ses collègues la nécessité de se tenir parfaitement unis, de <( sortir tous ensemble », expliquant qu'il faut donner l'exemple de cette union qui fait la force des ministères anglais, et qui doit s'introduire en France pour consolider la nouvelle forme de gouvernement.
On peut dire que, dès lors, on a compris ce que c'est qu'un Conseil des ministres.
M. de Richelieu aura le mérite d'exiger Téloignement du secrétaire qui jusque là assistait indûment aux séances.
Sous son ministère, d'autre part, parait l'étude sur le Miîiistdre dans le gouvernement représentatif de ce même M. de Vitrolles, qui, non seulement insiste à nouveau sur l'union de principes, sur le lien politique qui doit exister entre les membres d'un même cabinet,
mais encore indique comment l'institution d'un premier ministre ou président du Conseil, chargé de recruter ses collègues, permet d'assurer cette homogénéité. Chateaubriand, un peu plus tard, revient, dans la Monarchie selon la Charte^ sur cette nécessité de Tunité dans le cabinet, et il explique que, si Ton peut admettre parfois des ministères de coalition, au moins faut-il qu*une convention ferme ait d'avance établi un système politique d'après lequel on gouvernera d'accord.
La théorie de l'unité dans le cabinet était désormais déPnitivement assise, et nous n'avons plus eu à examiner que les satisfactions ou les contradictions qu'elle a reçues dans la composition et le fonctionnement des ministères successifs.
Nous avons vu, sous ce môme ministère Richelieu, deux ministres prendre une attitude différente de celle de leurs collègues, parce qu'ils représentaient les opinions de l'opposition royaliste. M. Decazes, à ce moment, se fait l'interprète auprès du roi et du président du Conseil de la nécessite de rétablir l'unité de volonté et d'action, et il finit par l'obtenir.
La séparation en deux fractions à peu près égales du cabinet Dessoles va jusqu'à le paralyser. Quand MM. Dessolcs, Louis ctdouvion-Saint-Cyrsonl remplacés, et que M. Decazes est président du Conseil, le cabinet n'est pas encore parfaitement homogène : MM. Decazes et de Serre, qui avaient constitué l'aile droite du précédent ministère, sont maintenant à l'aile gauche du nouveau.
Lors du second ministère du duc de Richelieu, le roi reconnaît que c'est le président du Conseil qui doit
choisir ses collègues, et non pas se les voir indiquer. L*unité dans le ministère existe bien au moment de sa constitution, mais, après la victoire complète du parti royaliste dans les élections de 1820, il faut, pour maintenir le cabinet au pouvoir, y faire entrer MM. de Villèle et Corbière : le duc de Richelieu dépeint alors combien est difficile son rôle de président du Conseil, obligé de faire marcher ensemble des hommes qui depuis longtemps avaient toujours été opposés les uns aux autres.
Il n'y a pas de président du Conseil dans le cabinet Villèle, au début. Sans doute M. de Villèle avait été chargé de former, d'accord avec son ami M. Corbière, le nouveau ministère, et il devait, en fait, y exercer une influence prépondérante ; mais il n'avait pas eu toute la liberté, en tout cas toute Tinitiative que le roi avait naguère reconnu devoir appartenir au président du Conseil, puisque Louis XVIII lui avait remis un projet de composition du cabinet laissé par le duc de Richelieu démissionnaire. L'avantaged'investirofficiellement M. de Villèle de la présidence du Conseil apparut sans tarder, cl il fallut même encore affirmer le droit de contrôle du Conseil des minisires et du président du Conseil lui-même vis-à-vis de M. de Chateaubriand, qui cherchait à y soustraire les instructions politiques qu'il adressait aux agents de son département.
Au mépris du principe, depuis longtemps reconnu, que seuls doivent siéger au Conseil les personnages responsables des décisions qui y sont prises, Charles X, à son avènement, y fait entrer le duc d'Angoulême. En outre, le fonctionnement du Conseil est contrarié par des
438 LR COUVRnXRMENT PARLEMENTAIRE
agissements que nous aurons à rappeler à propos du rôle personnel joué par Charles X.
Le cabinet qui porte dans Thistoire le nom de ministère Martignac n'a jamais eu de président officiel du Conseil. Le personnage qui fut chargé de présenter au roi la combinaison ministérielle, M. de Chabrol, ne fut môme pas, comme pour le ministère Villèle, celui qui devait exercer une influence prépondérante.
Rappelons encore que, lors de la retraite de M. de La Ferronnays, le roi songea un instant à mettre M.Ravez et M. de Polignac dans le ministère, qui serait ainsi devenu un assemblage d'opinions opposées.
Pas plus que le précédent ministère, le cabinet Polignac n'a d'abord de président du Conseil ; mais les divergences de vues entre M. de Polignac et M. de la Bourdonnaye deviennent telles que des ministres qu'on n'accusera pas, sans doute, d'engouement pour les règles du gouvernement parlementaire se montrent unanimes, à Texception de M. de la Bourdonnaye, à réclamer la nomination d'un président. Le Moniteur, on Ta même vu, consacre un article à démontrer la nécessité de cette institution. Ainsi, du moins, était encore affirmée, après bien des inconséquences, la nécessité de l'unité et de l'homogénéité du cabinet, au moment même où la méconnaissance d'un autre principe, d'une importance bien plus grande encore, celui de la responsabilité politique des ministres, allait amener la Révolution de juillet.
La responsabilité politique des ministres devant les Chambres n'était pas établie expressément par la (.harte, mais les plus éclairés des ministres de la première Restauration reconnaissent, avec la nécessité d'un ministère homogène, la nécessité d'avoir la confiance des Chambres. Ils comprennent l'utilité qu'il y aurait à ce que les ministres fissent partie de la Chambre des députés, sans se rendre compte encore qu'ils devraient même sortir de la majorité.
D'autre part, l'idée de la responsabilité politique, quoique confuse encore, se fait immédiatement jour dans l'esprit de certains députés. La Chambre, d'ailleurs, s'essayait à un certain contrôle, et trouvait moyen de faire connaître ses sentiments dans la discussion des pétitions.
Bientôt la responsabilité des ministres fait l'objet de débats spéciaux à la Chambre des députés, et, à côté des responsabilités civile et pénale, on parle d'une responsabilité des actes seulement « nuisibles au bien de l'Etat », responsabilité qui doit avoir pour seule conséquence une déchéance du pouvoir ; on n'envisageait toutefois cette déchéance que comme la sanction d'une incapacité administrative, et, par suite, il était naturel qu'il ne fût question que d'une responsabilité individuelle pour chaque ministre en particulier.
Benjamin Constant, dans son étude sur la Responsabilité des minisires, proclame qu'un ministère ne
4iO LE GOUVERNEMENT PARLEMENTAIRE
pourra se mainlciiîr au pouvoir s'il n'a pour lui la majorité parlcmeutaire.
Il n'était pas suffisant do reconnaître le principe de la responsabilité politique, il fallait encore prévoir comment elle pourrait être mise enjeu. On avait proposé, à la Chambre des députés, un système compliqué d'enquête, avec vote d'une résolution qui devrait être adoptée par la seconde Chambre avant d'être portée au roi à qui il appartiendrait enfin de Tadmettre ou de la rejeter. Ce système fut écarté par la commission chargée de la loi projetée sur la responsabilité des ministres, maison proclama, dans le rapport, que chacune des deux Chambres avait le droit de faire une adresse au roi aussi bien pour le supplier d'éloigner de lui un de ses ministres que pour tout autre objet intéressant le bien public. Quant à Benjamin Constant, il refusait au\ Chambres le droit de voter une déclaration expresse de défiance ; il se bornait à dire que la seule expression constitutionnelle du défaut de confiance consistait pour la majorité à abandonner le ministère.
Après les Cent-Jours, sous le ministère Talleyrand, le mémoire que nous avons vu mettre si bien en relief la nécessité de Thomogéncité dans le ministère, comme de la délibération en Conseil sur toutes les mesures importantes à prendre, explique, en même temps^ que le ministère ne peut gouverner que par les Chambres, et il fait nettement apparaître l'idée de la solidarité dans la responsabilité des ministres : n'cst-elle pas en effet la conséquence logique de l'unité des vues et du concert dans les décisions prises? Cette solidarité s'affirme
CONCLUSION 4if
encore dans le langage de Talleyrand, au montent où Thostiliié prévue de la Chambre qui allait se réunir était la véritable cause de la retraite du cabinet.
La responsabilité politique du ministère doit naturellement influer sur sa constitution. Il faut que le chef du pouvoir executif se préoccupe de trouver des honimes qui aient la confiance de la majorité parlementaire. M. de Vitrolles, si Ton en croit ses Mémoires, aurait dit au roi, peu avant la retraite de Talleyrand, que l'opinion qui prévaudrait dans les Chambres indiquerait le sens politique dans lequel le ministère devrait être choisi.
La composition du ministère Richelieu sembla tout d'abord devoir donner satisfaction à la Chambre introuvable ; mais M. Decazes et M. Barbé-Marbois mécontentèrent la majorité de rassemblée, et Ton vitcetle majorité prétendre exercer un sérieux contrôle, tandis que les ministres et les membres du parti constitutionnel, au contraire, niaient les droits de la Chambre.
M. de Vitrolles publie h ce moment sa brochure, et il y précise, mieux qu'on ne Tavait fait jusqu'alors, le caractère de la responsabilité politique : elle s'étend à tous les membres du cabinet pour ce qui est de la conduite générale des affaires, et doit aboutir à leur renvoi, non seulement dans le cas d^incapacité, mais même pour ce seul motif qu'ils auraient perdu la confiance de la Chambre.
M. de Vitrolles ne dit pas encore expressément, comme on le fera plus tard, que le moyen le plus sûr pour le roi d'avoir des ministres nui aient la majorité,
ii2 I.E (JOrVEIiNKMEXT PARLKMENTAIKK
c'est d*appclcr au pouvoir les chefs mômes de cette majorité parlementaire ; mais il précise déjà en termes excellents la conséquence que doit avoir cette nécessité pour les ministres d'être investis de la confiance de la Chambre des députés : « Dans le choix des ministres, qui appartient au roi seul, le souverain doit être attentif h le porter sur les hommes que Topinion de la Chambre désignerait si elle était appelée à y concourir directement ».
En même temps, M. de VitroUes explique très bien qu'une condition de la responsabilité des ministres — on a trop souvent oublié ce principe — c'est que la Chambre se borne à les jufrer dans leurs actes, une fois qu'ils sont accomplis, et ne prétende pas dicter ces actes d'avance.
Au moment, il est vrai, où les représentants du parti royaliste définissaient si bien, dans la Chambre et au dehors, les principes du î^ouvernement parlementaire, les libéraux et ceux qu'on devait appeler les doctrinaires allaient jusqu'à dire que c'en serait fait de la royauté le jour où le gouvernement n'existerait que par la majorité de la Chambre, le jour où il serait établi en fait que la Cihambre peut repousser les ministres du roi: nous le rappelons, pour qu'on ne perde pas de vue que les progrès de l'affirmation des principes ne se faisaient qu'à travers les contradictions.
D'ailleurs, si la majorité qu'avaient donnée les élections de 1815 proclamait la responsabilité ministérielle avec ses conséquences, et revendiquait tous les droits de la Chambre, elle n'osait aller jusqu'au bout de ces
droits et, comme on Tavait proposé, refuser le budget pour mettre en jeu la responsabilité du ministère avec lequel elle était en conflit.
Chateaubriand apporte, à son tour, sa contribution à la théorie de la responsabilité politique, en expliquant que tout ce qui se fait au nom du roi doit être tenu pour rœuvre môme du ministère, et aussi en engageant la Chambre à faire sentir aux ministres leur dépendance par Tusage de questions comme celles qui étaient pratiquées en Angleterre. Il disait, en outre, avec plus de netteté encore que M. de Vitrolles, que le ministère devait « sortir de la majorité de la Chambre des députées », en donnant pour raison que cette majorité était le principal organe de Topinion populaire : n'était-ce pas laisser entrevoir le principe de la souveraineté nationale?
Après la dissolution et les élections de 1816, Lally- Tollcndal, à la Chambre des pairs, le garde des sceaux lui-même, M. Pasquier, à la Chambre des députés, reconnaissent la responsabilité politique des ministres.
En se rappelant ce que nous avons dit de la constitution du cabinet Dessoles, de sa situation difficile à la Chambre des députés, et à ce point mauvaise à la Chambre haute qu'il fut obligé de faire une « fournée de pairs », on reconnaîtra combien ce ministère était loin encore de répondre aux desiderata exprimesparM.de Vitrolles et par Chateaubriand.
Lesdoctrinair.es en étaient arrivés maintenant à formuler par l'organe de M. Auguste de Sta(*l une affirmation du gouvernement de cabinet.
iii LE GOUVEUNBMENT PAHLEMENTAIRB
L'histoire du ministère Decazes, après la retraite de M. Dessoles, celle ensuite du second cabinet Richelieu, montra la vérité de cette idée qu'il fallait que le ministère représentât la majorité : ces cabinets purent obtenir momentanément des votes favorables, mais ce fut pour eux une cause de constante faiblesse que de vouloir gouverner avec un parti qui n'avait pas place au pouvoir. Après les élections de novembre 1820, il fallut bien faire entrer dans le ministère deux membres de la droite, mais ils en sortirent bientôt. Une majorité de coalition se forma dès lors pour voter une adresse dont un passage accusait indirectement le gouvernement d'avoir compromis l'honneur de la nation. Le cabinet ne se retira pas de suite ; mais, pour n'avoir pas reconnu que sa responsabilité fût mise en jeu par le vote d'une adresse hostile, il n'en put pas davantage garder longtemps le pouvoir : il dut bientôt démissionner, devant les manifestations non équivoques de dispositions hostiles de la Chambre dans le domaine législatif.
L'appel de MM. de Villèlc et Corbière par le roi, pour former le nouveau cabinet, présentait ceci d'un peu anormal que, précisément, ces deux chefs de la fraction modérée du parti royaliste n'avaient pas voulu se joindre à la droite, dans sa coalition avec la gauche, pour voter l'adresse hostile au ministère Richelieu. Toutefois la désagrégation qui se fit de la coalition et la constitution d'une majorité qui se forma par l'union du centre avec la droite justifièrent la composition du cabinet : celui-ci trouva, dès la première loi importante, une majorité d'une centaine de voix à la Chan)bre des députés ; la
CONCLUSION i4S
majorité fut encore assez forte à la Chambre des pairs, bien que dès lors s'y constituât une opposition menaçante pour l'avenir. M. Royer-CoIIard allait faire incidemment cette constatation, d^ailleursun peu exagérée : « Nous sommes arrivés à ce degré de vérité dans le gouvernement représentatif où ce n'est plus le ministère qui a la majorité, mais la majorité qui a le ministère ». C'était maintenant Chateaubriand qui, parce qu'il était au pouvoir, ne voulait plus laisser les Chambres empiéter, disait-il, par des demandes de documents sur la prérogative royale !
M. Pasquier, à cette époque, insiste très fortement sur ce point que le rejet d'une loi après des discussions consciencieuses ne peut nécessiter la retraite du ministère qui Ta proposée. L'appréciation des Chambres diflférente de celle du cabinet sur un point purement législatif ne doit pas, en effet, le plus souvent, impliquer un désaccord sur la politique à suivre, être considérée comme la marque d'un défaut de confiance dans le ministère : il n'y a pas de raison de faire intervenir la responsabilité ministérielle. M. de Villèle ne songea donc pas adonner sa démission après Téchec de la loi de conversion de la rente à la Chambre des pairs, ni après quelques autres échecs législatifs, de l'année 1824, antérieurs à la mort de Louis XVIII. On ne peut l'en blâmer, car, après Tavèncment de Charles X, il réussit en 1825 à faire passer ses principales lois : il n'y avait pas encore, d'une manière générale, de coalition entre les deux oppositions de droite et de gauche à la Chambre des députés, et le ministère y avait une très réelle majorité. Le rejet
de la loi successorale par la Chambre des pairs, en avril 1826, ne sembla pas marquer une opposition systématique de la Chambre haute, et les journaux hostiles avaient tort d'affirmer que, à cette époque, un échec de cette nature eût été considéré en Angleterre comme un motif de retraite pour le ciibinet.
La doctrine même de la responsabilité politique des ministres reçoit une nouvelle précision dans le livre que M. Duvergier de Hauraune fait paraître en 1826. Il y montre bien qu'il iiesi pas d'exercice de la prérogative royale qui ne puisse être une source de responsabilité politique pour le ministère. C'était surtout le contrôle des Chambres que M. Duvergier de Hauraune voulait voir se développer, en demandant tout d'abord une procédure régulière pour les questions à adresser aux ministres, puis le vote de résolutions exprimant d'une manière catégorique l'opinion des Chambres sur les actes du gouvernement. Il préparait ainsi, nous Tavons remarqué, la reconnaissance du droit d'interpellation qui devait être admis sous la Monarchie de juillet.
Après les élections de 1827, dans lesquelles la coalition a triomphé, M. de Villèle se montre prêt à faire bon marché des principes du gouvernement parlementaire, à rester au pouvoir malgré la demande de renvoi du cabinet que la Chambre des députés ne pourrait manquer de faire dès sa réunion, et Charles X a l'idée de le maintenir à la tête d'un ministère réorganisé. Mais, en fait, M. de Villèle, ayant échoué dans ses pourparlers.avec divers personnages, et aussi pour des motifs auxquels le point de vue parlementaire est étranger, se
retire avant la réunion de la Chambre dans laquelle il n'aurait pu rallier une majorité.
Il est certain que la composition du ministère Martignac ne repondait pas au sens de cette majorité, qui se constitue dès la réunion de la Chambre par l'alliance d'une fraction de Taucienne contre-opposition de droite avec la gauche entière. Une phrase prévue dans l'adresse amène la retraite des deux anciens membres du cabinet Villèle, restés d'abord dans le nouveau ministère : alors même, la position du ministère est encore difficile à la Chambre des députés, sinon à la Chambre des pairs. Les ordonnances de juin 1828 lui donnent un moment le véritable appui de la gauche, mais M. de Martignac perd bientôt cet appui par son attitude dans la discussion des pétitions pour le rétablissement de la garde nationale de Paris. Cette discussion fut même pour lui Toccasion d'un langage qui contredisait absolument le principe de la responsabilité ministérielle, en prétendant que les actes du roi exercés dans les limites de son autorité souveraine ne pouvaient être l'objet d'une discussion dans la Chambre. Il fallut que M. de Jussieu rétablit la vérité de la responsabilité des ministres pour tout exercice de la prérogative royale. Ainsi, en 1828, après tous les développements qu'a reçus la théorie de la responsabilité ministérielle au cours de la Restauration, elle est encore méconnue et doit être rappelée.
Bien plus, M. de Martignac, qui se maintient au pouvoir malgré un échec relatif aux lois départementale et municipale témoignant clairement qu'il ne pourrait
4i8 LE GOUVERNEMENT PARLEMENTAIRE
plus se constituer une majorité, ne peut éviter la solution plus anti-parlementaire encore qu'impose brusquement rhostilité sourde mais agissante de Charles X.
Le ministère Polignac, ainsi institué, eut du moins pour résultat d'amener chez les théoriciens de la presse d'opposition une affirmation de principes trèé complète, disons très remarquable jusque dans ses exagérations. Jamais on n'avait aussi bien montré que le refus du budget était une ressource parfaitement constitutionnelle, à Laquelle la Chambre était en droit de recourir pour forcer à la retraite des ministres décidés à braver l'opinion. La Chambre apprit même à se servir de l'adresse comme d'un moyen, qui devait être pendant longtemps le plus normal, de mettre en jeu la responsabilité ministérielle.
Le troisième élément du gouvernement parlementaire dont nous voulions résumer Thistoire est le droit de dissolution. Il peut exister sans le gouvernement parlementaire, mais il est surtout nécessaire comme contrepartie de la responsabilité politique des ministres, afin que la Chambre des députés ne puisse imposer au pouvoir exécutif une politique pour laquelle elle ne serait plus soutenue par Topinion publique. La dissolution est alors un appel au jugement du pays.
Nous avons vu que, dès la fin de 1815, M. de Vilrolles présente la dissolution sous ce jour. Il écrit que, par la dissolution, le gouvernement « en appelle pour
CONCLUSIOI^ 449
ainsi dire au jugement de la nation par une élection nouvelle », et que « le peuple se trouve ainsi, par l'esprit de ses choix, investi du droit de confirmer ou de renverser le ministère ». Il prévoit l'usage de la dissolution dans le cas où le ministère se trouverait en face d'une Chambre « entraînée par une opposition factieuse » et « cessant de marcher de concert avec l'opinion générale ».
Si la théorie de la dissolution est déjà construite, ce n'est pourtant pas de cette manière que la dissolution est envisagée par aucune des trois notes de M. Decazes, de M. Pasquier et de M. Guizot, lorsqu'ils conseillent cette mesure au roi en août 1816. Louis XVIII, au contraire, dans une note par lui remise à M. Decazes, dit justement que la dissolution est un acte du roi, « qui, se croyant bien servi par ses ministres, tandis que la Chambre croit le contraire, veut consulter la nation sur ce point important ». Cependant le préambule de l'ordonnance du 5 septembre 1816 présente la dissolution comme une mesure simplement destinée à permettre de réduire le nombre des députés au chiffre fixé par la Charte. La correspondance de Pozzo di Borgo avec Nesselrode montre qu'on n'avait tenu qu'à avoir, par n'importe quel moyen, une Chambre moins indocile, sans se préoccuper beaucoup de rechercher la véritable opinion du pays ; mais, comme l'écrivait Pozzo, la dissolution était o le seul remède constitutionnel et honorable ». Nous avons dit, d'ailleurs, qu'on avait trop tardé à la faire, parce que, s'il ne faisait pas de
MIGHON 29
suite la dissolution^ le duc de Richelieu aurait dû se retirer devant Thostilité de la Chambre.
La dissolution du début de 1824, quoique correcte^ est bien moins encore un appel au jugement du pays, puisqu'elle a lieu à une époque où le ministère Villèle a la majorité parmi les députés, et n'est destinée qu'à servir de transition entre le mode de renouvellement de la Chambre alors en vigueur et le renouvellement intégral et septennal qu'on projetait d'établir.
Lorsque M. Duvergier de Ilauranne reprend la théorie de la dissolution dans son livre de 1826, il la considère bien, ainsi que l'avaient naguère définie M. de VitroUes et le roi Louis XVIII lui-même, comme un appel au jugement du pays. Mais ce n'est pas entre le ministère et la Chambre que M. Duvergier de Hauranne prévoit ce jugement ; c'est entre la manière de voir du roi, averti par Topinion publique, et la politique du ministère et de la Chambre condamnés par le roi comme marchant de concert dans un système contraire aux intérêts du pays. La dissolution étant regardée sous cet aspect, les ministres devaient y consentir selon là volonté du roi, ou se retirer. On ne peut pas dire qu'un tel usage du droit de dissolution n'eût pas été régulier, mais il faut reconnaître que M. de Vitrolles, en 1815, et le roi lui-même, en 1816, avaient envisagé l'exercice de cette prérogative dans une hypothèse plus en rapport avec le gouvernement parlementaire, en en faisant, sinon une ressource du ministère lui-même, du moins une ressource du roi pour seconder son ministère, qui serait par conséquent le premier à la conseiller.
Lorsque, pour la troisième fois, on usa de la dissolution, en 1827, le ministère Villèle n'avait plus qu'une majorité très allaiblie dans la Chambre des députés et celle-ci semblait bien être tombée en discrédit devant le pays ; mais, à tout prendre, il avait la majorité, et la dissolution parait avoir été surtout l'accompagnement nécessaire d'une fournée de pairs qui devait comprendre de nombreux députés. M. de Villèle y voyait aussi une mesure de prévoyance, parce qu'on ne pouvait espérer garder une majorité dans la Chambre qu'à la condition de faire dès lors les élections. Quant à Charles X, il ne fut décidé que grâce à ce qu'on lui montra dans la dissolution un acte personnel d'autorité. Cette fois encore, le Moniteur expliqua que la dissolution permettrait de substituer avec précaution le système du renouvellement septennal à celui du renouvellement quinquennal qu'il avait remplacé.
On sait enfin que la dissolution faite sous le ministère Polignac n'intervint pas dès le lendemain même de l'adresse qui condamnait le ministère, mais fut à tort reportée après une prorogation des Chambres destinée à préparer les élections. Surtout, elle fut envisagée et présentée aux électeurs comme une mesure de rigueur du roi, bien plutôt que comme un appel à leur libre jugement. Que dire de la seconde dissolution, prononcée par l'une des Ordonnances de juillet, dissolution d'une Chambre qui ne s'était même pas encore réunie, alors que le roi avait certainement épuisé son droit par le premier usage qu'il en avait fait ?
4â2 LE GOUVERNEMENT PARLEMENTAIRE
Il faut enfin marquer brièvement, tout à la fois, ce que pouvait être le rôle personnel du roi sous le gouvernement parlementaire, tel que la théorie s'en dégageait au cours de la Restauration, et ce que furent en fait l'attitude de Louis XVIII et celle de Charles X en face des assemblées et en face de leurs ministres.
Benjamin Constant, dès avant la Charte, admet, en même temps que la responsabilité des ministres, Tinviolabililé royale dont cette responsabilité est la condition. Mais il a le tort de faire du pouvoir royal et du pouvoir ministériel, en qualifiant ce dernier seul du nom de pouvoir exécutif, deux pouvoirs distincts à ce point qu'il semble n'y avoir plus place pour une collaboration entre le roi et ses ministres : c'était une conception différant sensiblement de la vraie notion du gouvernement parlementaire, selon laquelle il n'est pas d'acte gouvernemental proprement dit qui soit purement royal ou purement ministériel, le concours du roi et de ses ministres étant toujours nécessaire, bien que la seule responsabilité des ministres soit engagée.
La Charte proclame. Tune à côté de l'autre, l'irresponsabilité royale et la responsabilité des ministres, mais, en fait, sous la première Restauration, le rôle du roi est bien loin d'une collaboration avec les seuls ministres secrétaires-d'Elat : ce que nous venons de rappeler do l'organisation du Conseil et de la responsabilité ministérielle l'a déjà marqué.
La première exposition doctrinale du rôle personnel
du roi se trouve dans la brochure de M. de VilroUes, de la fin de 1813 : le droit d'avoir et de chercher même à faire prévaloir des vues personnelles dans la direction des affaires, mais à la condition de trouver d'autres ministres qui consentent à en endosser la responsabilité, si ceux qui sont au pouvoir ne veulent pas s'incliner. M. Guizot, dans sa réponse à M. de Vitrolles, aura tort de dire que « c'est le roi qui veut et agit, qui seul a le droit de vouloir et le pouvoir d'agir » ; mais il pourra écrire sans méme^ quoi qu'il en dise, être en contradiction avec son adversaire, qu'il n'y a « dans la responsabilité ministérielle, ni dans Tin viola bilité royale, aucune raison de considérer le roi comme étranger aux actes du ministère, et les actes du ministère comme étrangers à la volonté du roi ».
Chateaubriand va plus loin que M. de Vitrolles. Il proclame, d'abord, que le roi doit laisser ses ministres « agir d'après eux-mêmes ». Sans doute, il ne faut pas entendre cette formule d'une manière trop absolue, car, si l'auteur de la Monarchie selon la Charte avait voulu dire que, dans le gouvernement parlementaire, le roi n'a même pas à exprimer son avis, le rôle du monarque eût été à peu près uniquement figuratif. Chateaubriand précisait autrement sa pensée : « Que fait donc le roi dans son Conseil ? Il juge, mais il ne force point le ministère ». Ainsi, pas de doute que le roi puisse bien faire connaître son opinion personnelle. Mais il ne doit pas peser sur ses ministres autant que l'avait admis M. de Vitrolles, lorsqu'il avait prévu que l'opiniâtreté du roi pourrait aipener ]a dêinission du ministère. Un autre
royaliste, M. de la Bourdonnaye, dans Tune des discussions de la Chambre, qualifiera le ministère de « directoire de gouvernement »>, ce qui impliquerait pour le roi un rôle singulièrement effacé, et, trois ans plus tard, un représentant des doctrinaires, M. Auguste de Staël, écrit que ce sont les ministres qui, en qualité de délégués de la majorité parlementaire, gouvernent sous les yeux du roi. On est singulièrement près déjà de la formule que donnera M. Thiers en 1830 : « le roi règne et ne gouverne pas ». N'oublions pas, pourtant, que, devant l'émotion soulevée par son expression, M. de la Bourdonnaye consentit à la retirer, et que maints débats parlementaires pendant toute la durée de la Restauration témoignent que la plupart des hommes politiques de cette époque se refusaient h concevoir que le roi pût n'avoir pas la prépondérance dans la direction des affaires publiques. Ce ne seront pas seulement des royalistes, comme M. Pardessus, dans la discussion de la loi sur la presse de 1822, mais des libéraux, comme M. Duvergier de Hauranne, dans son livre de 1826, qui protesteront que le ministère n'est pas le gouvernement.
Pour essayer maintenant de dégager la part d'influence que Louis XVIII a eue en personne, directement ou indirectement, sur le développement des institutions parlementaires^ il faut commencer par tenir compte de la mesure dans laquelle ses antécédents, c'est-à-dire ses relations remontant à l'époque de T Assemblée constituante avec les partisans des institutions anglaises, favorisèrent les efforts de ceux qui obtinrent
la déclaration de Saint-Ouen, puis la Charte. Il ne faudrait pas cependant aller jusqu'à croire que Louis XVIII ait eu a priori la pensée d'organiser le gouvernement de cabinet : ce que nous avons dit des travaux préparatoires de la commission chargée d'élaborer la Charte en parait être la preuve. Ce qui est vrai, c'est que, dans l'évolution qu'il a vue se produire du gouvernement représentatif vers le gouvernement parlementaire, Louis XVIII a peut-être parfois contredit les principes nouveaux, mais que, le plus souvent, il les a lui-même professés avec un sens très juste et très fin.
Quelle qu'ait été îi ce moment l'influence de Talleyrand, on peut croire que le roi avait reconnu tout d'abord la nécessité d'un cabinet homogène, lorsque, dans la proclamation de Cambrai, il promet, comme un point essentiel, l'unité du ministère, et lorsqu'il la réalise ensuite par Tinstitution d'un véritable Conseil des ministres, aussitôt après sa rentrée en France.
En tout cas, il a vraiment compris plus tard ce que doit être un cabinet lorsqu'il écrit à M. Decazes que ce n'est pas le roi qui est « la clef de voûte », mais que c'est le président du Conseil, ou encore, lorsque, sous le ministère Villèle, il tient à rétablir cette institution de la présidence du Conseil qui avait disparu lors de la constitution de ce ministère.
C'était aussi respecter la responsabilité politique des ministres que de déclarer à ïalleyrand, au moment de la réunion de la Chambre introuvable, qu'il serait peu constitutionnel de le soutenir contre la Chambre et que c'était h ses ministres de se tirer d'alfaire. Le roi voit
iT}\\ LE (;<)UVEnNB.>IKNT PARLEMENTAIRE
juste encore, en écrivant au conite d'Artois que, avec une constitution admettant la responsabilité du iniuistère, il est impossible fju'une institution quelconque, et surtout une institution aussi importante que la garde nationale, ne soit pas placée sous Tautorité directe du ministre. Il a seulement la faiblesse de céder devant les siens et de ne pas réaliser ce dont il avait compris la nécessité.
Louis XVIII n'a pas moins bien senti ce que doit être entre ses mains le droit de dissolution, lorsque, devant la menace d'une adresse hostile contre deux de ses ministres, il déclare qu'il consultera la nation. Il précise mieux encore lorsque, en août 1816, il écrit qu'il faut se garder avec soin de donner ù la dissolution le caractère d'une punition infligée par le roi à une assemblée. Knfin, î\ cette époque, il se rend compte qu'il aurait mieux valu dissoudre la (^Jiambre au moment où on avait eu h sen plaindre que de le faire après coup, alors qu'elle n'était plus réunie.
Dans son action sur lel^onseil des ministres, Louis XVIII eut de même le mérite de ne sortir jamais des règles du gouvernement de cabinet. Malgré les apparences, il n'en méconnaissait pas Tessence en écrivant à M. Decazes, un jour qu'il voulait le consoler de la division qui existait dans le cabinet, la lettre qui contenait cette phrase : « C'est ma volonté qui doit tout faire ». De celte phrase, en ellet, le roi tempérait la signification, en ajoutant que les ministres responsables devaient faire connaître leur opinion : le roi restait alors le maître de faire prévaloir sa volonté en changeant de
minisires, mais il devait céder, disait Louis XVIII, s'il ne croyait pouvoir se passer de ceux qu'il avait actuellement ; ceci semblait bien vouloir dire que le roi devait s'incliner, s*il ne pensait pas trouver d'autres ministres plus accommodants qui eussent la majorité.
Il faut noter que, si le discours du trône a commence par être Tœuvre personnelle du roi, dès avant qu'il ait perdu complètement ce caractère, Louis XVIII acoepte de le soumettre à ses ministres et de tenir compte de leurs observations, comme nous Tavons vu pour l'ouverture des Chambres en novembre 1817. Bientôt, le discours du trône devient l'expression de la pensée politique des ministres, et c'est ainsi que peut s'accentuer la signification de l'adresse qui y répond, c'est ainsi môme que pourra s'élaborer Timportancc à laquelle l'adresse doit être appelée pour mettre enjeu la responsabilité politique des ministres.
Avec Charles X, l'attitude du roi change singulièrement, en dépit du langage tenu par lui au lendemain de son avènement.
Sans doute, le discours du trône continue a être rédigé par les ministres, comme la tradition en est établie. C'est à tort, par exemple, et seulement par esprit d'opposition au ministère Villèle ou au ministère Martignac, que la Quotidienne^ k la fin de 1824, le Journal des Débats, au commencement de 1828, prétendent voir dans le discours d'ouverture de la session l'expression d'une pensée purement personnelle au roi. Toutefois, ce ne fut plus, semble t-il, l'influence des ministres ou du moius de la majorité d'entre eux qui prévalut daijs
la rédaction du discours menaçant de mars 1830 : au reste, peut-être cela importait-il assez peu avec un cabinet dont les dispositions ne pouvaient faire doute pour les Chambres.
Il ressort des faits, tels que nous les avons exposés historiquement, combien peu Charles X se rendait compte des conditions du gouvernement parlementaire; nous avons môme rapporté tels de ses propos qui manifestaient la plus grande aversion pour le rôle politique des rois d'Angleterre.
Faut-il rappeler d'abord l'idée du roi, pourtant animé en cela des meilleurs intentions, de faire, dès son avènement, entrer le duc d'Angoulôme au Conseil des ministres ? Plus tard, lors de la constitution du ministère Martignac, on va jusqu'à attribuer à ce prince irresponsable la direction du personnel de Tarmée, et cette irrégularité trop évidente de la situation n'est que masquée pour la forme par une seconde ordonnance qui intervient quelques jours après.
Nous avons dit aussi la légèreté d'esprit du roi, qui, dans les premiers temps de son règne, fait perdre un grand nombre de séances du Conseil à des futilités. Cette légèreté d'esprit, d'ailleurs, n'exclut pas l'opiniâtreté avec laquelle Charles X exige du cabinet Villèle, malgré toutes les objections, la loi des communautés religieuses de femmes, dont la discussion est l'occasion d'un échec assez grave à la (Chambre des pairs, et la loi du sacrilège, dont le sort reste un moment très douteux. Ce sera encore le roi qui imposera la loi sur la presse, dont la présentation amènera la coalition définitive entre
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rextrôme droite et la gauche, coalition qui aboutira à la chute de M. Villèle.
Sous le ministère Villèle encore, Charles X, à une certaine époque, montre la plus grande répugnance à traiter les affaires en Conseil, en entretient des personnages étrangers et communique même à des ennemis du ministère, comme M. de VitroUes, les projets qui ont été arrêtés en (Conseil. Par un procédé analogue, sous le ministère Martignac, il prend les avis de M. de Villèle, à tel point que la presse se récrie contre le ministère secret qui existe à côté du ministère ostensible.
L'inintelligence, de la part de Charles X, du véritable esprit du gouvernement parlementaire se montre surtout dans la manière dont il comprend le remplacement de ses ministres. Après les élections de novembre 1827, qui marquent le triomphe delà coalition formée contre M. de Villèle, il demande à M. de Villèle lui-même, au mépris de Topinion publique, de réorganiser le cabinet, et, lorsque celui-ci échoue, il charge encore un membre du cabinet Villèle, M do Chabrol, de composer un ministère : malgré le succès électoral de la gauche, on n'y fait entrer ni un membre de la gauche, ni môme un membre du centre gauche. Au reste, la constitution du ministère Martignac, qui par son évolution sut se faire une majorité, était encore singulièrement satisfaisante à côté de ce que sera l'appel de M. de Polignac au pouvoir.
M. de La Ferrounays étant tombé malade, le roi songe à plusieurs reprises i\ faire entrer M. de Polignac dans le
cabinet. S'il cède h ce moment devant la résistance de ses ministres, il ira bien plus loin quelques mois après, lorsque les lois communale et départementale auront amené la rupture entre la majorité libérale et le ministère : il charge, en secret, M. de Polignac de composer un nouveau cabinet. Charles X remplace ainsi un ministère pour lequel il était désormais difficile d'avoir une majorité favorable par un mini$tère contre lequel il y aura certainement une majorité hostile dans la Chambre des députés. Quand cette majorité hostile s'est affirmée au point de demander, dans Tadressc, le changement des ministres, le roi ne se contente pas de déclarer qull ne cédera pas et de faire la dissolution. 11 arrête d'avance, avec ses ministres, les mesures à prendre pour le cas, trop facile à prévoir, où les élections lui seraient contraires. Ces mesures, ce sont celles que décréteront les Ordonnances de juillet.
Voilà donc où aboutissait Charles X, après quinze années de monarchie constitutionnelle pendant lesquelles la théorie du gouvernement parlementaire s'étaitélaborée peu à peu, plus activement sans doute à certaines époques qu'à d'autres, mais toujours au moins d'une façon latente. C'est au moment où les principes s'en étaient plus précisés et plus affirmés que jamais que le roi, d'accord avec ses ministres, y avait aussi contredit plus que jamais. Pour n'avoir pas voulu s'incliner devant les conditions du gouvernement parlementaire, on avait dû en arriver à violer les conditions du régime représentatif lui-môme; parce qu'on n'avait pas admis la responsabilité politique des n^inistres, les n^inistres
allaient voir mettre en jeu leur responsabilité pénale et le roi avait perdu le bénéfice de son irresponsabilité, il avait perdu sa couronne !
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INTRODUCTION HISTORIQUE. — I. Assemblée Constituante.
— La responsabilité minislérielle dans les Cahiers de 1789, et d'uprôs Montesquieu. — Première discussion, à la ConslituaiHe,sur Tinfluence de l'Assemblée dans le choix et le renvoi des ministres. Distinction signalée par Bar nave. Intervention de Mirabeau. — Seconde discussion. Menou propose que le président tasse connaître au roi la défiance de l'Assemblée vis-i'i-vis des ministres en exercice. Objections. Barnave soutient la proposition. ~ Notes secrètes de Mirabeau pour la Cour : nécessité d'un ministère convenant à la majorité. — Troisii'me discussion. On ne consacre que les deux responsabilités pénale et pécuniaire des ministres. — Droit de dissolution : Mirabeau y montre le remède contre les abus du Parlement. C'est un appel au jugement de la nation. Son exercice en Angleterre. Néanmoins le droit de dissolution est refusé au roi. — Mirabeau signale Tutilité qu'il y aurait à prendre les ministres dans l'Assemblée. Cependant on vole l'incompatibilité. — 11. Assemblée Législative. — Effets de l'interdiction de prendre les ministres parmi les membres de l'Assemblée. — Constitution de Î793. Les ministres, purs agents du Conseil exécutif, n'ont aucun rapport avec le Corps législatif. — Constitution de l'an IIL Séparation complète des deux pouvoirs. Talleyrand et Benjamin Constant s'associent au coup d'Etat du 18 fructidor. — Constitution de l'an VIII. Répartition des attributions entre des corps
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distincts. Les minisires ne jouent en rien le rôle d*un gouvernement parlementaire. — Constitutions de tan X et (le lan Xll. Lors du Consulat à vie et de l'Empire, inutiles revendications d'institutions représentatives i
