AVANT- PROPOS

archives du miDistère des Affaires étraDgères nous ont fourni des documents inédits fort intéressants, particulièrement pour le début de la deuxième Restauration.

INTRODUCTION ilISTOHIQUE

I. AiiembUe Conslituanle. — Lu responsnbitité ministérielle dans les Cahiers de 1189, et d'après Montesquieu . — Première discussion à la Conslituanle sur rintluenccdc l'Assemblée dans le ciioix et le renvoi des ministres. Distinction signalée par Bainavc. Intervention de Mirabeau. — Seconde discussion. Mcnou propose que le président fasse connailrc au roi la diSriance de l'Assemblée vis-fivis des ministres en exercice. Objections. Barnave soutient la proposition. — Notes secrètes de Mirabeau pour la Cour : nécessité d'un ministère convenant à la majorité. — Troisiùme discussiou. On ne consacre que les deux responsabilités pénale et pécuniaire des ministres. — Droit de dissolution : Mirabeau y montre le renièdecontre les abusdu Parlement. C'est un appel au jugement delà nation. Son exercice en Angleterre. Néanmoins le droit de dissolution esl refusé au roi. — Mirabeau signale l'utilité qu'il y aurait à prendre les ministres dans l'Assemblée. Cependant on vole l'incompatibilité. — H. Aiiemblée Législative. — ElTetïiderinlerdictioD de prendre les ministres parmi les membres de l'Assemblée. — Constitution de £793. Los ministres, purs agents du Conseil exêculif, n'ont aucun rapport avec le Corps législatif. — Comtilution. de l'an III. Séparation complète des deux pouvoirs. Tal- (eyrand et Benjamin Constant s'associent au coup d Etat du 13 fructidor. — Constitution de l'an Vllf. Répartition des attributions entre des corps distincts. Les ministres ne jouent en rien le rôle d'un gouvernement parlementaire. — ConttituliOTis de Van X et de tan XI/. Lors du Consulat à vie et de l'Empire, iontili's revendications d'inslilutiODs représentatives.

Les principaux éléments du gouvernemeDt parlemcutaire ont fait l'objet de diverses délibérations àf l'As-

semblée Constituante. Ils furent à cette époque écartés Tun après l'autre ; mais un rapide examen de ces discussions ne nous en a pas moins paru constituer l'introduction naturelle d'une étude sur rétablissement en France du gouvernement de cabinet k l'époque de la Restauration. Il n'y a, au contraire, on le verra, à peu près rien à dire de toute la période qui suivit le vote de la Constitution de 1791, depuis la réunion de TAsseniblée Législative jusqu'il la chute de l'Empire.

Au moment où se réunissaient les Etats Généraux de 1789, le gouvernement de cabinet achevait de se dégager, dans ses traits essentiels, en Angleterre. L'Assemblée Constituante allait pourtant, on le sait, adopter un système politique bien différent, et elle ne fut même pas appelée à envisager dans son ensemble l'organisation du gouvernement parlementaire. Il ne faut pas trop s'en étonner.

Tout d'abord, si les Cahiers de 1789 avaient visé la responsabilité des ministres, c'était le plus souvent sans préciser ce que devait être cette responsabilité, et la plupart de ceux des Cahiers qui précisaient ne la réclamaient qu'en matière financière ou à propos des lettres de cachet. La responsabilité des ministres n'apparaissait dès lors que comme une garantie contre des abus, et avec un cai*actère uniquement pénal. Il en était d'ailleurs encore ainsi dans les quelques Cahiers qui donnaient à

leur réclamatioa de la responsabilité ininistérielle une formule plus comprébcnsive K

D'autre part, le gouvernement de cabinet était peu connu des membres delà Constituante ', et, parmi ceux qui le connaissaient, beaucoup considéraient la corruption, dont ils savaient l'existence dans le Parlement anglais, comme liée à ce système politique ; c'est pourquoi ils le désapprouvaient '.

Enfin le gouvernement de cabinet était contraire aux principes abstraits qui avaient tant d'empire sur les esprits. Ce n'est pas seulement avec des idées politiques telles que celles de Rousseau, celles de Mably ou celles de Sieyès * que la conception du gouvernement parlementaire était incompatible. Elle était condamnée par la théorie même de la séparation des pouvoirs *, empruntée à la récente constitution des Etats-Unis d'Amérique, empruntée surtout à l'illustre auteur de Y Esprit des lols^ dont les idées avaient beaucoup d'in-

* V. H. Simonnct, F^e Gourernement parlementaire et V Assemblée Constituante^ Paris, L. Larosc, t899. l broch. in 8, pp. 32-36.

^ C'étaient surloul Montesquieu, Blakslone et de Lolme qui avaient fait counailre aux étrangers les institutions politiqoes de l'Angleterre, et ils n'avaient pas signalé le gouvernement de cabinet. Nous résumons particulièrement ci-après les idées de Montesquieu*

' A. Esmein, Eléments de droit constitutionnel, Paris, Larose, 1896,1 vol. in-8, p. 12â.

^ Sieyès traitait avec dédain le système politique de l'Angleterre et s'élevait contre l'idée de l'imiter, dans sa célèbre brocimre : Qu'est* ce que le Tiers-Etat, 3- édition, 1789, pp. 96-103.

' La séparation des pouvoirs fut, on le sait, affîrmée comme un principe primordial par Tarticle 16 de la Déclaration des droits, votée le 23 août 1789.

fluencc sur les membres les plus sages de l'Assemblée Constituante. Si, en effet, le gouvernement parlementaire suppose la séparation des pouvoirs, il y apporte d'autre part une singulière atténuation, par Taccord et la collaboration qu'il implique entre les pouvoirs exécutif et législatif. Montesquieu avait bien admis une surveillance du pouvoir législatif sur le pouvoir exécutif, et même une surveillance qui devait aboutir à demander des comptes non au chef du pouvoir exécutif lui-même mais à ses ministres * — deux idées qui sont à la base du gouvernement parlementaire — , mais il n'avait pas aperçu d'autre responsabilité que la responsabilité pénale. Il n'avait pas reconnu celte responsabilité purement politique qui n'a pour sanction que la perte du pouvoir. Il n'avait signalé ni l'action que le pouvoir législatif peut avoir sur l'Exécutif par l'intermédiaire de ministres choisis dans le parti de la majorité, ni l'influence que cette situation même donne par contre à ces ministres sur le Corps législatif. D*après lui, chacun des deux pouvoirs ne pouvait avoir par rapport à

* Esprit des lois, liv. XI, chap. VI : « Si dans un Etat libre, la puissance législative ne doit pas avoir le droit d'arrôtcr la puissance exécutrice, elle a droit et doit avoir la faculté d'examiner de quelle manière les lois qu'elle a faites ont été exécutées. . . Mais quel que soit cet examen le Corps législatif ne doit point avoir le pouvoir de juger la |)ersonne, et par conséquent la conduite de celui qui exécute. Sa personne doit être sacrée, parce que, étant nécessaire à l'Etat pour que le Corps législatif n'y devienne pas lyrannique, dès le moment qu'il serait accusé ou jugé, il n'y aurait plus de liberté... Mais comme celui qui exécute ne peut rien exécuter sans avoir des conseillers méchants et qui haïssent les lois comme ministres, quoiqu'elles les favorisent comme hommes, ceux ci peuvent être recherchés et punis »•

l'autre que « la faculté d'empocher » ; la puissance exécutrice notamment ne devait avoir ni le droit de faire des propositions au Corps législatif, ni le droit d'entrer dans ses débats.

Bien que l'Assemblée Constituante n'ait pas été appelée à délibérer sur l'organisation du gouvernement parlementaire dans son ensemble, il n'y en eut pas moins, nous Tavons dit^ des débats qu'il est intéressant de rapporter.

Le jour 'OÙ la Constiluan te apprit le renvoi par le roi de Nccker et de ses collègues, le 13 juillet 1789, la question de Tinfluence de TAssemblée sur le choix et le renvoi des ministres se posa brusquement. Mounier, Lally-Tollendal et Clermont-Tonnerre furent alors d'accord pour affirmer, tout à la fois, le droit absolu du roi quant au choix de ses ministres et la faculté de l'Assemblée de le conseiller dans son choix : « Je rends hommage, ainsi que M. Mounier, disait LalIy-Tollendal, au principe dont il ne faut jamais s'écarter. Sans doute le roi est maître absolu de composer son conseil comme il lui plait, mais nous pouvons lui indiquer les bons serviteurs comme le détourner des mauvais.... Nous pouvons le conjurer par l'amour que nous lui portons, par la fidélité que nous lui garderons toujours.... de rappeler les seuls ministres dignes de sa confiance, et les seuls qui possèdent la nôtre * ». Clermont-Tonnerre disait à son tour : « Le roi est le maître de composer et de décomposer son conseil ; la Nation ne doit pas nommer

4 Arch. pari., ire série, t. VIÏI, pp. 225, 226.

D LE GOUVERNEMENT PAntEMENTAIKE

les ministres, elle ne peut que les indiquer par le témoijjnage de sa coiiliaucc ou de son improhation * ». Cependant on parut reculer ce jour là devant Tadresse, qu'avait proposée Mounier. pour demander au roi le rappel de Necker et de ses collèijues, et lui représenter que l'Assemblée ne pouvait avoir aucune conliauce dans ses successeurs. On vola seulement une déclaration d'estime et de regrets pour M. Xecker et de responsabilité des malheurs présents pour les ministres actuels '.

Trois joui's plus fard, Mirabeau lira à l'Assemblée un projet d'adresse au roi, cpii sera un ré(iuisitoire contre les nouveaux ministres dont il voulait le renvoi : « La Nation croira-t-elle que Tharmonie est parfaite entre Votre Majesté et nous, si le ministère est suspect... Des inconvénients de toute espèce résultent de la déliancc ouverte entre nous et les ministres... ^ ».

Ce que cherchait praticiuement à obtenir TAssemblée, c'était non seulement le renvoi des nouveaux ministres mais le rappel des anciens. Aussi n*avait-on pas distingué les deux questions, au point de vue du droit d'intervention des représentants. Plusieurs membres demandaient môme alors expressément le rappel de Xecker, et cette demande était appuyée par acclamation*. Ce fut alors le mérite de Barnave de siirnaler une distinction qui devait s'imposer : « Lorsqu'un ministre n'a la confiance ni de la nation, ni de ses représentants,

« Arch, pari., l"*» sério, l. VIII, p. -2-27.

2 Arc/i. pari., |re série, t. VIII, p. 230.

^ Arc/t. pari., 1'"'' sôrio» l. VIII, p. îti'2.

* Arc/i. pari. y l^o série, l. VIII, p. 2'*:2.

TAssemblée nationale peut et doit déclarer qu'elle ne correspondra point aveclui sur les affaires du royaume, et alors le renvoi d'un tel ministre devient nécessaire ; mais il n*en est pas de même du rappel d*un ministre renvoyé, parce que, par la même raison qu'on ne peut pas forcer l'Assemblée nationale à correspondre avec «n conseiller du roi qu'elle n'estime point, on ne peut contraindre le roi à reprendre le ministre qui a pu lui déplaire ; je pense qu'on ne peut pas demander le retour de M. Necker ^ ». Distinguer entre la chute des ministres et le choix de leurs successeurs : n'admettre l'intervention directe de l'Assemblée que sur le premier point, c'était avoir l'intuition d'une vérité fondamentale <îu gouvernement parlementaire.

C'est encore dans la même séance que Mirabeau allait soutenir, pour l'Assemblée, le droit d'exprimer sa -défiance, et, pour le roi, le droit de dissolution. Mais déjà se dressait l'objection delà séparation des pouvoirs. Mounier, quoiqu'il comprit mieux que bien d'autres les restrictions qui devaient être apportées à ce principe, vint contredire ce qu'il avait dit trois jours auparavant, •et déclarer que d'une façon générale « refuser sa confiance à un ministre à qui le roi a donné la sienne serait, de la part de l'Assemblée nationale, une manière indirecte d'obliger le roi h le renvoyer », que c'était là un des plus grands abus du Parlement d'Angleterre *. Mirabeau ne craignait pas alors, pour lui répondre, de railler la fameuse théorie des trois pou-

* Arch. pari., i»» série, t. VIII, p. 242.

2 Arch. pari., V série, t. VIII, p. 242.

8 LB GOUVEnNEMENT PARLBHENTAIBE

voirs, « laquelle exactement analysée montrerait peutêtre la facilité de l'esprit humain & prendre des mots pour des choses, des Formules pour des arg^umenfs ». Il demandait surtout comment on pouvait refusera l'Assemblée le droit d'exprimer sa défiance, quand on lui reconnaissait le droit d'accusation : « Vous n'admettez aucun intervalle entre un morne silence et une dénonciation sanguinaire. Se taire ou punir, obéir ou frapper, voilà votre système. Et moi j'averlis avant de dénoncer, je récuse avant de flétrir, j'ofTre une relraitc h l'inconsidération ou à l'incapacité avant de les traiter de crimes. Qui de nous a plus de mesure et d'équité ? ' ». Quelque petit que fût le nombre des collègues de Mirabeau qui comprissent la responsabilité politique, l'Assemblée décida l'envoi d'une députation au roi, ponrlui demander le renvoi des ministres et le retour de Nccker. Avant que la démarche eiU été faite, le roi fit savoir qu'il consentait au rappel de Necker, et c'est ainsi qu'on a pu dire que « le principe de la responsabilité politique se trouvait pratiqué avant d'être reconnu ou compris' ».

Un an plus tard, la question de la responsabilité politique des ministres, devait renaître au sein de 1' .assemblée, et celle-ci n'oserait plus faire ce qu'elle avait fait en 1789.

Un rapport du député Menou, déposé au nom de (juatre comités, sur des troubles qui s'étaient produits !»

' Arc/i. pari., i" série, l. VUE, p. 2i3.

' Duvergier de Hauranne, Histoire du gouvernement parlementaire, iDlroJuctiOD, t. [, p. 96.

I^TflODCCTION HISTORIQUE V

Rrest, proposait à l'Assemblée d'arrêter diverses dispositions spéciales, et enlln de décréter « que sod président se retirerait par devers le Roi, pour représenter à Sa Majesté que la méfiance que les peuples avaient conçue contre les ministres actuels apportait les plus grands obstacles au rétablissement de l'ordre public, à l'exécution des lois et à l'achèvement de la Constitution * ». La discussion dura deux Jours.

Ce ne fut pas seulement Cazalès qui, tout en condamnant les ministres, combattit le projet de décret en invoquant l'autorité de Montesquieu, et en affirmant que, « si la liberté du Roi était gênée par l'influence du Corps législatif, la monarchie serait détruite * ». Ce furent aussi Malouet et Clermont-Tonnerrc. Ce dernier s'écriait; » On veut que vous disiez au Roi que ses ministres n'ont pas la coQliance de la Nation. Ou cette déclaration est, dans l'opinion de ceux qui la proposent comme dans la mieune, un ordre de les renvoyer, et alors la Constitution est évidemment altérée, les pouvoirs sont confoDdus, l'Assemblée nationale est despote ; ou l'on suppose que le Roi, quoique instruit par nous, pourra les conserver, et alors nous faisons une fausse démarche * u.

Mais, en sens inverse, Alexandre de Lameth, Alexandre de Beauharnais, Barnave, Baumetz développèrent non seulement le droit mais le devoir de l'Assemblée de signaler au rotcequiétaitnécessaire pour le bonheur du peuple^Baruavedisait: « Vous-mêmes,rannée dernière,

1 Arch. pari., 1" série, t. XIX, p. 715.

* ArcA. pari., i" série, t. XIX, p. 716.

' ArcA. pari., tr« série, l. XIX, p. 730.

• ArcA. pari., 1" série, t. XIX, pp. 7M-738.

10 LE GOUVERNEMENT PARLEMENTAinB

VOUS avez déclaré au Roi (jue les ministres n'avaient pas, n'obtiendraient pas la confiance de la Nation. Alors ils agissaient ouvertement contre vous : aujourd'hui il ne s'agit que de leur incapacité, que d'une inertie volontaire ou involontaire. La circonstance est différente, le principe est toujoui's le même ' ». C'était signaler justement deux motifs différents de mise en jeu de la responsabiliié politique : la contradiction par les ministres des vues de la majorité, et aussi leur simple incapacité.

D'autre part, Barnave faisait valoir, ce qu'on n'avait pas fait jusqu'alors, deux avantages de la responsabilité politique sur la responsabilité pénale : l'étendue bien plus grande de sa sphrro d'application et la rapidité du résultat à obtenir : « On a dit que le seul moyen à employer était l'accusation formelle et précise. Mais si, en occasionnant des maux graves et réels, les ministres n'ont pas commis de crimes; si, ayant commis des crimes, les délits sont cachés, les preuves ont été sousi rai tes ; si même les preuves sont authentiques et certaines, il faut du temps pour que l'accusation justifiée les fasse descendre du poste où ils compromettent le salut de l'Etat. Il faudrait, et c'est la traduction de ce raisonnement, laisser périr la chose publique, plut(^t que d'articuler contre eux une méfiance générale - ».

Enfin Barnave rétablissait, contre Cazalès, la vérité sur ce qui se passait en Angleterre : « Cet usage est constant chez un peuple qui, depuis longtemps, connaît l'art de se gouverner. On a, à ce sujet, bien altéré

* Arch. pari. y l" série, t. XIX, p. 733.

» Ai'c/i. parL, Ire série, t. XIX, p. 784.

l'histoire. Toutes les fois qu'en Angleterre la proposition qu'on vous fait a clé proposée ou admise, elle l'a été comme une marclîe conslitulionnelle, cl nul ne l'a regardée comme un attentat à l'autorité royale, à la Constitution. On l'a rarement employée, parce que les mitiisiros, délibérant dans la chambre des Communes, ne peuvent servir utilement que quand ils ont la majorité. Quand ils ne l'ont plus, le Roi, averti qu'il ne peut leur conserver plus longtemps sa confiance, la leur retire ' ».

A celte époque, Mirabeau n'intervenait plus dans la discussion publique en faveur de la responsabilité politique des ministres, mais il n'avait pas changé d'opinion. Si le nouveau point de vue auquel il se plaçait, dans ses Notes pour la Cour, lui faisait, il est vrai, envisager maintenant avec crainte pour le roi le vole d'un décret de défiance de l'Assemblée vis-à-vis des ministres, il conseillait précisément, avec insistance, pour prévenir ce décret, d'exiger la démission des ministres. Plus que jamais il était dans la vérité du gouvernement parlementaire, lorsqu'il écrivait le 18 octobre : n Le roi ne pouvait gouverner sans se coaliser avec le parti dominant ; un nouveau ministère, formé d'après l'impulsion de lu majorité et secondé par elle, lui donnera bientôt cet avantage, et lui fera reconquérir son influence ' », Quelques jours plus tard il répétait :

I Arch. pari., \" série, l. XtX. p. 734.

' Hirnbcaii, Trente- troisième noie pour la Cour {18 octobre 1790), Voj. <le Bacourt, Correspondance entre te eomle de Miraheau et ie comte de La Marc/e, Paris, Lcnormant, 1831, t. U, p. US.

i2 LE GOCVERNEMENT PARLEMENTAIRE

« Veut-on gouverner ? on ne le peut que par la majofité, et Ton ne peut Influer sur la majorité qu'en se rapprochant d'elle, qu^en lui donnant le ministère qui paraîtra lui convenir, qu'en la forçant de le défendre, qu'en Tobligeant de composer par Teflet inévitable d'une confiance réciproque * ».

Le roi ne renvoya pas ses ministres et TAssembléene vota pas le décret de défiance, mais Tintervention populaire du 10 novembre auprès de l'Assemblée, pour lui demander la mise en accusation des ministres ', décida Champion de Cicé et La Tour du Pin à se retirer.

Lorsque, pour la troisième fois, la question de la responsabilité des ministres se posa devant TAssemblée, ce ne fut plus en raison d'un conflit politique existant, mais d'une façon plus exclusivement théorique, à propos des dispositions à inscrire dans la loi sur l'organisation du ministère.

Le 6 avril 1791, l'Assemblée délibérait sur \e projet de décret du Comité de Constitution sur rorganisation du ministère. Dans le titre relatif à la responsabilité des ministres, les articles présentés par Démeunier au nom du comité de Constitution établissaient : premièrement, la nécessité du contre seing du ministre compétent pour l'exécution de toutordre du roi relatif à l'administration, ou de toute délibération du Conseil intime ou du Conseil d'administration^ ; deuxièmement l'obligation pour les

* Mirabeau, Trente sixième note pour la Cour (24 octobre 1790), Voy. de Bacourt, op, cit , t. II, p. 262.

• Arch, pari., l'e série, t. XX, p. 353.

' V. le projet de décret sur les fonctions différentes de ces deux

ministres de rendre compte de leur conduite dans {^administration du royaume, toutes les fois qu'ils en seraient requis parle Corps législatif. Mais l'article spécial à leur responsabilité vis-à-vis du Corps législatif ne concernait que des cas de responsabilité pénale ^ Buzot demanda le rétablissement dans le nouveau projet du Comité d'un article qui en avait été supprimé, et qui accordait au Corps législatif la faculté de demander au roi, par une adresse, le renvoi des ministres. Cet article fut voté en ces termes : « Le Corps législatif pourra présenter au roi telle déclaration qu'il jugera convenable sur la conduite des ministres, et même lui déclarer qu'ils ont perdu la confîance de la nation * ».

Goupil-Préfeln avait même demandé davantage ; il avait demandé que, si, après une première déclaration du Corps législatif, le roi conservait ses ministres, une nouvelle déclaration semblable émanant de la législature suivante eût pour eflet de suspendre à Tinstant les fonctions des ministres. Mais cette addition à la proposition de Buzot n'avait pas été votée. Beaumetz avait d'abord fait remarquer que cette disposition serait insuffisante, parce que le ministre incriminé pourrait ainsi faire impunément pendant deux ans le malheur do la nation. Puis, ayant la juste intuition de la force morale suffisante qu'aurait par elle-même une déclaraconseils composés, le premier : du roi des ministres et de tous ceux que le roi jugerait à propos d'y appeler ; le second : du roi, des ministres et des directeurs généraux. Arch.parl., !'• série, t. XXIV, p. 605.

* Arch. pari., [^ série, t. XXIV, p. 6t6.

* Arch, pari., f série, t. XXIV, p. 612.

tion de défiance émanant régulièrement d'une Assemblée maîtresse de refuser le vote de l'impôt, il avait ajouté cette observation : « Lorsque nous aurons acquis Tusage du gouvernement représentatif, nous saurons qu'il est impossible qu'un ministre marqué de la réprobation nationale conserve plus longtemps sa place ' »,

Ce serait pourtant, en dépit des apparences, une erreur de croire que l'Assemblée eût véritablement compris et voulu établir la responsabilité politique des^ ministres. Ce que comprenait si bien Beaumetz, l'Assemblée dans son ensemble ne le comprenait pas, et, en votant le texte présenté par Buzot, la majorité n'avait pas pensé que le roi serait obligé de renvoyer ses ministres, quand le Corps législatif déclarerait qu'ils n'avaient plus sa confiance *. Cela ressort principalement de ce qui se passa lorsque, dans la séance du 14 août 1791, fut demandée l'introduction dans Tacte constitutionnel du texte qui, nous venons de le voir, avait été voté le 6 avril. Thouret, rapporteur du Comité de revision, répondit : « Il nous a paru que c'ébiit une disposition qui ne méritait pas d'être dans l'acte constitutionncK car, aux termes du décret, le roi peut garder les ministres malgré la déclaration du Corps législatif ; or nousne croyons pas digne de la Constitution d'y mettre de ces^ sortes de dispositions qui n'aboutissent à aucune exécution ' ». Sur cette déclaration, l'auteur de la motion

* Arch . parL, !'• série, t. XXIV, p. 611 .

2 Voy. Léon Duguit, La séparation des pouvoirs et t' Assemblée nationale de 1789, Revue d'Economie politique, 1893, pp. 3G6-368s ' Arch. parl,,V série, t. XXIX, p. 434.

la retira, et c*est ainsi que la Constitution de 1791 ne consacra que les responsabilités pénale et civile des ministres \

Quant au droit de dissolution, il en avait été tout d'abord incidemment question à plusieurs reprises sans qu*on décidât rien à cet égard.

Lorsque, au mois de juillet 1789, Mirabeau avait si vigoureusement défendu le droit de TAssemblée d'exprimer sa défiance à Tégard dés ministres, il avait, du même coup, montré le remède contre les abus du Parlement dans le droit de dissolution dont venait de faire usage le roi d'Angleterre. En dépit de ce qu'on avait dit de l'Angleterre, elle « fleurissait encore pour réternelle instruction du monde », et on venait de voir que Vinfluence d'une Assemblée nationale sur les ministres ne pouvait jamais devenir désastreuse, parce que cette influence tombait dès qu'il en était fait abus. Le roi d'Angleterre n*avait pas craint de prononcer la dissolution, et Mirabeau signalait justement, quoique dans un langage déclamatoire, le caractère de cette mesure, qui avait fait écrouler une opposition formidable : « Eh ! quelle est la cause d'un changement si subit ? cest que le peuple était de l'avis du roi et non de celui du parlement. Le chef de la nation dompta l'aristocratie législative par un simple appel au peuple, à ce peuple qui n'a jamais

^ Tit. III, chap. Il, sect. IV» art. 5 : « Les ministres sont responsables (le tous les délits par eux commis contre la sûreté nationale et la constitution ; — De tout attentat à la propriété et à la liberté individuelle ; — De toute dissipation des deniers destines aux dépenses de leur département ».

16 LE CUDVBRNBNBNT PAIlLBMBNTAinB

qu'un iotérét, parce que le bien public est essentiellement le sien. Les représentants, revêtus d'une invisible puissance, et presque d'une véritable dictature quand ils sont les organes de la volonté générale, ne sont que des pygmées impuissants, s'ils oscdI substituer à leur ntissLOQ sacrée des vues intéressées ou des passions particulières ' ».

Le 31 août 1789, Lally-Tollendal avait déclaré que le droit de dissolution devait appartenir au roi *, et, les jours suivants, Mirabeau et surtout Alexandre de Lamelh avaient bien montré encore que l'exercice de €c droit n'aboutissait qu'à remettre Jt la nation la solution du conflit entre le roi et le Corps législatif; « Dans ce conflit d'opinion et de volonté qui décidera ? Qui l'emportera? Quel est le véritable juge qui doit terminer le différend ? La nation. C'est par elle et pour elle que sont institués les représentants et le roi ; c'est sa volonté qui doit être faite... L'appel au peuple est donc indispensable. Le droit de dissoudre et d'ordonner une nouvelle élection doit donc appartenir au roi ' ».

En octobre 1790, après .les troubles de Brest et le rapport de Menou dont nous avons déjà parle, Cazalès, dans son exposé du rAle des ministres, avait fait allusion à l'exercice du droit de dissolution récemment fait en Angleterre. Après l'élévation de Pitt au ministère, le roi avait répondu à une adresse des Communes : « 11 s'est élevé une grande question entre le Parlement et moi,

I Arch. pari., {'• série, t. VIH, p. 2i3.

* Arch pari., I" série, l. VUE, |i. 52î.

' Arch. pari., l" série, l. VUE. p. 57J.

j'en appelle à mon peuple. Il dit : et le Parlement fui dissous * ».

Dans la discussion de la loi sur l'organisation du ministère y la question de la dissolution se présenta pour la troisième fois et dut alors être tranchée. Cazalès revendiquait encore le droit de dissolution comme un moyen d'arriver à connaître le vœu du peuple, mais il suffit, pour le faire écarter^ d'un discours déclamatoire de Le Chapelier, présentant la dissolution comme un moyen qui serait donné au pouvoir exécutif de détruire la Constitution à rencontre de la législature qui la défendrait * !

Lors de la révision de la Constitution, au mois d'août suivant, on devait adopter sans discussion' un article refusant expressément au roi le droit de dissolution \

Ce fut encore par application du principe de la séparation des pouvoirs que Ton admit et introduisit dans la Constitution de 1791 Tincompatibilité entre les fonctions de membre de TAssemblée nationale et celles de ministre. On sait que ce fut Mirabeau qui le premier signala combien le concours des ministres serait utile aux travaux de l'Assemblée. Lorsqu'on se récria, au nom du principe de la séparation des pouvoirs, le grand orateur, dans un de ses plus célèbres discours, demanda ironiquement à TAssemblée si vraiment elle entendait

* Arch, pari., i" série, t. XIX, p. 716.

* Arch. parL, i" série, l. XXIV, p. 611 (6 avril 1791).

^ Arch. pari., 1" série, t. XXIX, p. 332 (40 août 1791). ^ fit. III. Chap. I*% art. 5 : « Le Corps législatif ne pourra être dissous par le Roi » .

lfICHO.\ 2

18 LB COVVEBNBMENT PARLEMENTA 111 B

établir que la confiance de la nation dût être un tilre d'exclusion à la confiance du monarque, et s'il importait avant tout d'écarter tout ce qui pourrait établir plus de confiance, plus d'unité dans les desseins et dans les démarches ' '. On n'en décida pas moins — beaucoup pa r crainte de voir arriver Mirabeau au pouvoir — «{d'aucun membre de l'Assemblée ne pourrait obtenir une place de ministre pendant la durée de la session '.

Ce n'était alors qu'une disposition transitoire ; mais elle passa dans la loi sur l'organisation du ministère en avril 1791. Lors de la révision de la Constitution, l<^ comité ne la reproduisit pas, et, devant une réclamation^ le rapporteur Thouret déclara qu'il ne s'agissait plusd'une disposition particulière à un lendemain de révolution, mais d'une constitution devant établir un véritable gouvernement, et qu'il devait y avoir entre les deux pouvoirs exécutif et législatif un concours, une collaboration fratemellc '. Mais la majorité de l'Assemblée était dominée, à la fois, par l'idée de la séparation des pouvoirs et par la crainte de la corruption, et elle décréta l'impossibilité pour les membres de l'Assemblée actuelle et des Assemblées futures d'être promus nu ministère pendant ladu^e de leur mandat, et même encore pendant deux années après eu avoir cessé l'exercice *.

■ Arch.parl., 1" série, t. IX, |i. 717.

' Arc/i. pari., t" sOrie. t. IX, p. 718 (7 novemltrc iîSS).

'Arcft. parl.,iT-s6ri<:. l. XXIX, \>. 400.

* Arck. part., f-série, l. XXIX, p. 403 (13 août 1791). — Codslilulion de 1791, lil. III, chap. Il, scclion IV, art. 3 : (Les membres de l'Assembli^; nationale nctuclle et des législatures suivanles. ... ne- IWUTODl Ûlre promus au ministëR' ni recevoir aucune place, don, pen-

INTHODUCTIO!! HISTOHIQUB

Les éléments du gouveroemciit parle meut aire avaient été l'un aprèsl'autre écartés, mais les discussions, dont ils avaient fait l'objet, nedevaient-cUes pas du moins laisser des traces dans les esprits? Celui-là sans doute était mort, avant même la séparation de l'Assemblée Constituante, qui, tant dans ses discours que dans ses Notes secrètes pour la Cour, avait fait preuve de la plus remarquable intuition des données essentielles du gouvernement parlementaire, Mirabeau, que nous avons vu défendre, tout h la fois, la responsabilité politique des ministres, l'utilité de choisir ces ministres parmi les représentants de la nation et d'assurer leur concours à l'Assemblée, eiifîti le droit de dissolution, comme un moyen pour le roi de faire appel à l'opinion du pays. Mais, k défaut de Mirabeau ', te ministre de la Restauration qui, après avoir été ministre du Directoire, du Consulat et de l'Empire, sera eu France le premier instaurateur du gouvernement parlementaire, ne sera-ce pas cet ancien évéque d'Autiin qui avait été l'un des collègues les plus intimes du grand orateur de l'Asscaiblce

siOD, traitement ou commission du pou' |>CDdaDl la durée de leurs l'ooclioDS, u avoir cessé l'exercice «.

' M. Eilmonij Rousse, après avoir iti figure de Miratieau, se demande ce que vécu. Il le voit assez cl3iremeiil,iii[-iI,sor el sans trop d'elTorls le retrouve quinze pire (Edmond Rousse, Mirabeau, P; in-13, p. 217). Pourquoi ne pas prfilci

roir exécutif on de ses agents i pciHiaot deux aos après eo

erveilleusement fait revivre la scraitdcvenu son héross'il eûl l3nldeFranccspr£-slel0aoâl, ans après dtgnilaiie dd'Emris, Hachctle, (891, i vol.

Mirabeau quelques années de

plus encore (it était né le 9 mars I7't9>. et ne pas le voir ministre de 3uis XVin et fondateur de ce gouvernement parlementaire dont il 'ail vipgt-cinq ans plus loi défendu les institutions essenllellcs ?

20 LE GOUVERNEMENT PAnLEMENTAIRE

Constituante * ? D'autres témoins encore des discussions de TAssemblée Constituante, survivant à la Révolution et & l'Empire, assisteront et participeront personnellement dans une plus ou moins large mesure à rétablissement du gouvernement parlementaire en France. D'autre part, si Louis XV^III lui-même devait accepter aussi facilement les institutions parlementaires, ne faut-il pas, comme on Ta dit, Tattribuer pour une part à ses anciennes relations avec les '< monarchiens de T Assemblée Constituante ' » ? Ne faut-il pas même se souvenir que le comte de Provence avait été le premier à avoir connaissance des Noies de Mirabeau ?

De l'Assemblée Législative il y a peu de chose à dire au point de vue qui nous occupe. On peut pourtant — sans prétendre définir quelle part eurent les défauts de la Constitution de 1791 dans la chute de la Monarchie — penser que> & côté des autres vices plus généraux et plus profonds de l'acte constitutionnel, l'interdiction pour le roi de prendre ses ministres parmi les membres

^ Il ne faudrait pas, bien entendu, exagérer Tidéc que nous indiquons ici, et, pour Talleyrand en particulier, nous ne prétendons pas méconnaître que ce soient les 80u\enirs de ses séjours en Angleterre et surtout Tinfluence anglaise au début de la Restauration qui aient exercé sur lui Faction la plus directe dans le sens du gouvernement parlementaire.

* Mémoires et correspondance du comte de Villèie, Paris, Perrin,4888, t. I, p. 253.

(le TAsscmblée contribua dans une certaine mesure à hâter la catastrophe.

D'abord la difficulté pour le roi de composer le ministère uni et ferme qu'il aurait fallu, alors qu'il ne pouvait y appeler aucun membre de l'Assemblée nouvelle, ni même de l'Assemblée Constituante, influa sans doute pour beaucoup sur la détermination du roi de conserver Tancien ministère ; or il est certain, d'autre part, que la présence de ce ministère suspect à l'Assemblée contribua & son tour à ce qu'elle décrétât, dès le l®' octobre 179 1,1a formation de vingt- trois comités permanents, et s'emparât ainsi sans obstacle non seulement du gouvernement mais de l'administration tout entière.

Relatons surtout l'échec des deux tentatives qui furent faites, pendant la durée de l'Assemblée Législative, pour se rapprocher du vrai système constitutionnel.

M. de Narbonne, d'abord, devenu ministre de la guerre le 7 décembre après la retraite de M. de Montmorin et la démission forcée de M. Duportail, voulut sincèrement, explique M. Duvergierde Hauranne, rattacher la majorité parlementaire au pouvoir en Ty faisant participer *. Mais, n'étant pas membre de l'Assemblée, il ne put parvenir à réaliser son dessein. Ne plaisant pas à la Cour en sa qualité de constitutionnel, attaqué secrètement par des collègues qui étaient loin de former avec lui un ministère homogène, il ne trouvait pas, d'un autre côte, de point d'appui dans une Assemblée dont il ne faisait même pas partie. En mars 1792, une de ses phra-

* Duvergier de Hauranne, op, cii,, t. I, p. 238.

SCS ayant un jour excité quelque tumulte dans rAssemblée, on profila de celte apparence de discrédit pour faire immédiatement décider son renvoi K

Après la disgrâce de M. de Narbonne, le roi dut bientôt se séparer des ministres ses collègues qui avaient prévalu sur lui^ et qui étaient particulièrement odieux à TAssembl^e ; il résolut alors de faire appel à ce parti qui tenait dans TAssemblée le milieu entre les constitutionnels et les jacobins, et dont les chefs s'appelaient Brissot, Vergniaud, Condorcet, Guadct. Mais le roi ne pouvait appeler ces pei*sonnages mêmes, puisqu'ils étaient exclus du ministère de par leur seule qualité de députés ; il reçut donc d^eux quelques-uns de leurs amis : Dumouriez^ Roland, Clavière, Servan. On vit alors, un moment, professer publiquement les vrais principes constitutionnels sur Tbarmonie des pouvoirs '. Mais ces ministres qui vivaient en dehors de l'Assemblée ne pouvaient réellement jouer le rôle d'intermédiaires entre elle et le roi, et il fut bientôt manifeste qu'ils ne se considéraient que comme des délégués de leurs seuls patrons chargés de surveiller le souverain. On sait comment Servan en arriva à proposer à TAssemblée, sans en avoir même parlé ni au roi ni à ses collègues, le rassemblement d'un camp de vingt mille volontaires autour de Paris, comment Servan, Roland et Clavière furent destitués, et comment Dumouriez lui-même, après avoir essayé de venir en aide au roi, dut démis-

* Bûchez et Roux, Histoire parlementaire de la Révolution française, Paris, Paulin, 1834, t. XIII, p. 369. 2 Duvergierde Hauranne, op. cit. y t. I, p. 240.

INTBODUCTION HISTORIQUE Z3

«onner. La chiite du ministère girondin allait précipiter «QCore la tertible crise qui s'annonçait déjà depuis ■quelque temps.

Parmi les hommes qui, à la tête du parti constitution nel de l'Assemblée législative, s'étaient en vain efforcés ■de sauver la monarchie, se trouvaient M. Beugnot et M. de JaucourI, que nous verrons eu 1814 et en 1815 contribuer pour leur pai-t, à côté de ces survivants de l'Assemblée Constituante dont nous avons déjà parié, ■à dégager les principes du gouvernement parlementaire ; peut-on croire qn'ils eussent dès lors senti la nécessité d'un trait d'union entre les poavoirs ' ?

Après avoir eu peu de chose à relever dans ce court passage de la Monarchie à la République que marqua la durée de l'Assemblée Législative, nous ne parlerons pas beaucoup plus longuement des vingt-deux années qui ^séparèrent la proclamation de la Képublique de la Restauration.

La Constitution du 2i juin 1793 organisait, ou le sait, un Conseil exécutif de vingt-quatre membres, choisis par te Corps législatif sur la liste générale des candidats désignés par les assemblées électorales de •département. Ce conseil était nommé pour deux ans et renouvelable chaque anuée par moitié. Quant aux ministres, appelés u agents en chef de l'administration générale », ils ne formaient pas un conseil, ils étaient surveillés par le Conseil exécntif, et ils n'avaient aucun

< M. de Jaucourt avait déjà assisEé, en Aogleterrc, au jeu d'inalllulions libres dans un ^uvernemeot représentatif, et il devait rclourlier en Angleterre, avec Talleyrand, après le 10 août.

24 LE GOUTERNEMENT PXnLEMENTAIRE

rapport avec le Corps législatif. Au reste TorganisatioD constitutionnelle, on le sait, ne fut jamais mise h répreuve, car le gouvernement révolutionnaire, qui exista d'abord de fait, fut bientôt organisé définitivement par le comité de salut public.

La Constitution de Tan III, quoique incontestablement supérieure à la précédente, ne faisait pas, elle non plus, la moindre place à Tidce d'une collaboration entre les deux pouvoirs : pour éviter tout conflit, on crut qu'il suffisait de les tenir séparés, en définissant rigoureuse* ment les attributions de chacun \ On sait ce qu'il advint lorsque, en l'an V, après le premier renouvellement par tiers des Conseils, la majorité du Directoire refusa de nommer des ministres qui fussent agréables au Corps législatif et gouvernassent avec lui. Pourquoi faut-il rappeler que Tallcyrand et Benjamin Constant, que nous verrons jouer un si grand rôle dans les débuts du gouvernement parlementaire, s'associèrent au coup d'Etat du 18 fructidor?

On n'attend pas que nous relevions davantage quoi que ce soit qui touche au gouvernement parlementaire sous la Constitution de Tan VIII, quoiqu'elle ait été pro* mulguée avec un préambule qui la déclarait fondée sur les vf'ais principes du gouvernement représentatif. Dans la mesure où il y avait une apparence de ce gouvernement, c'étaient les idées abstraites de Sieyès qui avaient été appliquées, c'est-à-dire la répartition entre des corps distincts des diverses attributions qui appartiennent

* Duvergier de Ilauranne,. op, cit. y 1. 1, p. 339.

inthoduction historiqur 25

naturellement aui assemblées sous le régime représentatif. Les ministres ne jouaient enaucune façon le rôle que leur attribue le gouvernement parlementaire, bien que l'article 55 déclarât qu'aucun acte du gouvernement ne pourrait avoir d'effet s'il n'était signé par un ministre'. Les ministres n'avaient aucun rapport avec les assemblées, et ils ne furent en réalité que les serviteurs du premier consul.

Lors de l'établissement du Consulat à vie, en l'an X, quelques membres du Sénat et du Conseil d'Etat auraient voulu voir fonder en même temps des institutions libérales et représentatives. Un certain mouvement de revendication se dessina même en ce sens ', mais c'était une réforme tout opposée delà constitution de l'an Vill que projetait le premier consul, et le sénatus-consulte du 16 thermidor an X lui conféra en droit comme en fait le pouvoir absolu.

En l'an XII, lors de l'établissement de l'Empire, on pouvait croire que l'hérédité monarchique permettrait de modifier les institutions existantes dans le sens des libertés publiques. Le Sénat, en offrant le trône héréditaire au premier consul, joignit & son adresse un mémoire dans lequel il développait les dispositions qui lui paraissaient les plus propres à garantir & la nation ses droits les plus chers. Mais Bonaparte en témoigna tout son mécontentement, déclarant que les prétentions du Sénat étaient des réminiscences de la constitution

' Voy. A. BsmeJD, op. cit., p. t24.

' Camille Jordan s'en fît parliculiërement l'éclio dans une brochure : Vraiseni du vota national sur le Consulat à vie.

anglaise et que rien n'était plas différent que la France et r Angleterre ^ On comprend, dès lors, qu'il n'y ait pas un mot de plus à dire de TEmpire.

* Opinions de /Napoléon sur divers objets de politiqite et cT administration, recueillies par un membre de son conseil d*Etat, Paris, FirmiD-Didot, 4833, 1 vol in-8, p. 63. — Thibaudeau, Le Consulat et t' Empire ; Empire, Paris, Jules Benouard, 1834, 3 toI. in-S, t. ï, p. 49.