II.EMBNTAIRE

mis qu'il rendrait compte au roi de notre entrevue... et j'ai lieu de croire qu'il résultera quelque bien de mes démarches ' ».

Il faut bien dire, d'ailleurs, que les origines si diverses des ministres ne les préparaient giii^re il arrêter en commun des résolutions, et a en accepter solidairement la responsaliilité : quelle concordance de vues pouvaiton attendre de représentants des idées de la Révolution, comme Tallcyrand ou le baron Louis, et de tcnnntsdes doctrines et des tendances de l'ancien regrime, comme l'abbé de Montesquieu ou le chancelier Damltray '! C'est bien ce que sentait encore Pozzo di Borgo, tout en se faisant des illusions sur la facilité d'un rapprochement entre les ministres. Il écrivait, le 6 juillet, à Nesseirode: H Des hommes aussi did'éreiits de principes devaient, dans le commencement, montrer une tendance ditrérente dans leur conduite, jusqu'à ce que les inconvénients de cette divergence d opinion les eussent forces à se rapprocher les uns des autres : c'est ce qui a déjà commencé et continuera tous les jours davantage par la force des choses, et par le désir commun qu'ils ont de servir et de sauver le roi. Le comte de itiacas conserve son crédit. L'impopularité inhérente h sa situation diminue sensiblement, depuis (ju'il ne cesse de soutenir ati Conseil le principe de la solidarité et de

' Corivs/ionttaHce dp Posîo di Bori/n e/ t/i- yenelrode^ \i li.

— I.U j'(!mari{ual)le ÎDlclligetii'e du gouverncmotil pnrleitipnlairo ilonl Po/i^o fuit iireiivc doit sans doiilc Olru cx|ili([iici7 par Ici^ si^jinii'H i|ii'i] avait faits en Angleterre, ii.irlieuliérumetit de ISIU fi IKI j a|irés (|Uo Napoléon eut obtenu son eitraitilion du lerriloire aulricliieD.

l'unité ministérielles ; c'est l'oplmoD que j'ai toujours cherché à lui inculquer, et dont il sent déjà les avantages* 0.

En dépit de ces illusions, c'est Pozzo di Borgoqui, le 21 juillet, définira encore la situation ainsi : « Le roi acquiert tous les jours du respect, il ae lui mauque que de convertir ses ministres en ministère ' «. Le 2S juillet, il renouvellera ses doléances, en relatant & son ministre les agissements en sens contraire de Talleyrand et de l'abbé de Montesquiou '.

Les réunions particulières que les ministres avaient entre eux — correspondant, si l'on veut, à ce que nous appelons aujourd'hui des conseils de cabinet — ne pouvaient guère, dans ces conditions, obvier aux graves défauts du n Conseil des Ministres " tel qu'il était organisé. Ces réunions, au surplus, ne consistaient alors qu'en des dîners *, donnés tanUlt chez l'un, tantflt chez l'autre, qui n'étaient l'occasion que de quelques échanges d'observations d'assez peu d'importance. Les lettres particulières — conservées dans les archives du ministère des Affaires étrangères ' — que le comte de Jaucourl,

' Correspondance de Potio tli Boigo et de Nessetrodf, p. 18.

• /bid., p. 27.

' Ibid.. p. 40.

* C'e^l (le la mi^me façon que, en Angleterre, avant l'institution des conseils de cahincl proprement dits, convoqués et présidés par le premier ministre, il y avait eu des réunions ministérielles fréquentes sous forme de dîners (Todd, Parliamentary Oovernment in Englund, ils origin development and praccical opération (new édition abridged and revised by Spencer Walpole), Loiidon, 1892, t. I, p. 262).

' Ely a longtemps déjà que celte première partie de notre ouvrage

44 LE GOUVERNENEXT PAnLKMESTAIRB

chaîné alors par intérim des Affaires étrangères, adressait très régulièrement i\ Talleyrand. au moins une fois par semaine, lorsque celui ci fut parti pour le congrès de Vienne, coniitituent, A ce point de vue, une source précieuse d'inrornialions. En même temps qu'il rendait compte de tout ce qui se passait d'important en France, et surtout de ce qui intcrfssait le département dont Talleyrand conservait en réalité la haute direction, M. de Jaucourl retraçait bien la physionomie des réunions ministérielles. Ses lettres font voir surtout combien ceux des ministres qui appartenaient h l'opinion consti- ' tutionnetle aspiraient h une tout autre organisation, combien ils se rendaient compte de la nécessité politique de l'union solidaire des ministres, qui faisait si complètement défaut, combien même ils sentaient la nécessité de se concilier le concours des députés.

C'est au lendemain du premier dlnt-r ministériel auquel il ait pris part, le 20 septembre 1814, que Jaucourl écrit : >r Hier nous nous sommes réunis chez le chancelier, les personnes d'habitude et le nouveau

a fait le siijel d''ine lecture h l'Acailémic il(*s sciences morales polilique«i (9 avril 1904). (luis irun article du Correuponi/am (10 aoùl I90i), sous ce litre : VEha-tcha du gomiern^meiit fxirUmenlaire sous la première Retfauration ; nous avions alors voyé aux cotes des archive} des AHdiros étrangères, mais nous verrons maintenant au volume qui, liicn ilc|)uis cette époijue, d'être publié ■ Correspondance du comte de Jaucourl. miniilre intérimaire des affaires étrangère» , avec le prince de Tal/ei/rand. pendant le Congrès de Vienne. pulilié<i iiai" son pelit-tlls sur les manuscrits conservés au déjidt des AITaires 6lran|;;6res, Paris l'Ion, IdOS, I vol. in-8.

PHBMIÈRK HKSTAVIIATION 15

venu... M. de Mont. (Montesquîou) a dormi, ronflé et écouté dûrisoiremcnt. Le [lauvrc Ferrand a posé sa tête sur Hcs genoux. Le chancelier a parlé, fait des propositions... A ce sujet. J'ai fait quelques observations sur le peu de prévoyance, d'babilcté et surtout de sincérité avec lesquelles on se conduisait envers les Chambres, que l'on ne saisissait l'opinion publique par aucun point, qu'il n'y avait ni écrit utile, ni communication ■ sincère, etc.. 11 était plus aisé de placer cent sénateurs au pied de la potence que de faire ici un ministère uni et solidaire ' ».

Quelques jours après, le 1 octobre, rendant compte d'une autre conférence, dans laquelle il avait été question de mesures prises et à prendre contre des libraires et colporteurs, Jaucourt s'exprime ainsi : « .M. Beugnot nous a déclaré que pour marcher dans un système de vigueur, il fallait que le ministère fût solidaire et l'autorisât... A cela M. Louis et moi avons dit : avec l'appui des Chambres tout cela est fort bien, et cet appui il faut l'avoir parla confiance, et la confiance vous échappe par votre faute... Vous serez forts, vous serez soutenus quand on vous reconnaîtra, quand on vous proclamera constitutionnels * ».

C'est encore Jaucourt qui écrit à Talleyrand, le 8 octobre, après avoir parlé d'une intervention du duc d'Angoulème dans la discussion d'une question au Conseil du roi : « Vous jugez que Louis a eu à répondre et a répondu. On sent perpétuellement des influences exté-

1 Correspondance de Jaucourt avec Talleyrand, p. 8-9. • ibid., p. 20-2i.

46 LE GOUVSnNEMKNT PARLEMENTAIRE

rieures auxquelles l'union la plus forte, la plus constitutionnelle pourrait seule résister et cette force-là nous sommes bien loin de Tavoir ^ ».

On pourrait multiplier les citations de lettres dans lesquelles, pendant des mois, Jaucourt continue à faire entendre ses doléances : les dîners ministériels n'aboutissent h aucune conversation utile ; ces réunions particulières conservent toujours le même caractère, et l'abbé de Montcsquiou continue à s'y endormir ; il n'y a aucune unité dans le ministère, et même lord Wellington est venu s'en plaindre à M. de Jaucourt '.

A cette époque d'ailleurs, Wellington entretenait son gouvernement lui-même de ce défaut d'unité du ministère français, dans des dépêches auxquelles nous avons déjà fait allusion. Le 8 septembre, dans une lettre à lord Castlereagh, après avoir déclaré que le gouvernement de Louis XViil devenait chaque jour plus populaire, il écrivait : « Il ne me parait pas, cependant, que le ministère agisse d'après le principe de l'unité des desseins et des intérêts; celte absence d'unité est la cause de grands retards et inconvénients et, dans certaines circonstances, de contradictions dans les mesures du gouvernement ' ».

* Correspondance de Jaucourt avec Talleyrand, p. 25.

* Voy. notamment les lettres des 15, 2i, i4 octobre, 9 novembre 1814, Correspondance de Jaucourt avec Talleyrand, p. 35, 46, 49, 75.

' tt It does not appear to me however that the administration act upon the principleof unitcd counsels and interests; the want of which is Ihe cause of greal delay and inconveniance, and, in some instances, inconsistency in the measures of the government» (Colonel Gurwood,

premièke restauration -47

Cinq semaines plus tard, le 13 octobre, il répétait encore : « Le manque d'expérience en France de la manière dont devrait être conduit un gouvernement responsable est la cause de l'apparence et^ dans certaines circonstances, de Texistence réelle de discordances, retards et contradictions dans les mesures du gouvernement \ »

Les changements ministériels qu'amenèrent, au commencement de décembre 1814, la retraite du général Dupont, son remplacement par le maréchal Soult au ministère de la guerre, et la nomination du comte Beugnot au ministère de la marine, ne correspondirent en rien à des indications politiques, et n'eurent nullement pour objet d'établir Tunité dans le ministère. Cela résulte suffisamment d'une lettre du roi lui-même à Tallevrand : « Ces déplacements partiels de confiance, dont j'ai voulu que vous fussiez le premier instruit, mandait le roi, ne changent rien au système de politique qui est le mien ; c'est ce que vous aurez bien soin de dire hautement à quiconque vous parlera de ce qui se passe aujourd'hui*. » C'est d'ailleurs après ces changements mêmes

The dispatches of the duke of Wellington^ new édition, London, John Murray, 1852. 8 vol. in-8«, t. VII, p. 548).

* « The want of expérience, in France, of the syslem on which a responsible government ought to be carried on is the cause of the appearance, and, in some instances, of the existence of discussion, delay and inconsistency in the mcasures of the government » {Ibtd., p. 580).

'^ G. Pallain, Correspondance inédite du prince de Talleyrand et du roi Louis XVIIl, Paris, Pion, 1881, 1 vol. in-8<^, p. 160.

48 LB GOUVBRNKMENT PARLEHBNTAinB

que Jaucourt relève plus explicitement que jamais les défauts du système de gouvernement. Parlant de ce qui se passe au conseil du roi, il écrit A Talleyraud, le 10 décembre 1814 : t< Nous ne nous affermissons pas dans les principes d'un gouvernement représentatif, de ta solidarité des ministres et de l'espèce d'autorité et d'indépendance ministérielle sans laquelle la responsabilité n'est plus qu'une entrave et un obstacle & tout service public '. »

Ce ne sont pas les plaintes de M. de Jaucourt seul que sa correspondance nous met sous les yeux. Une de ses lettres à Talleyrand montre que M. Beugnot particulièrement comprenait fort bien, lui aussi, les conditions auxquelles devrait répondre l'organisation ministérielle : « Je dois vous rendre compte de ce qui s'est passé jeudi après le dîner, qui avait lieu chez le ministre de la guerre. Tout d'un coup M, Beugnot, ministre de la marine, a tiré un mémoire de sa poche, fort bien fait, élégamment écrit... Les ministres ne sont pas du tout ce qu'il faudrait qu'ils fussent, et l'écrit avait en vue de les placer dans une autre et meilleure position .. On devait tomber d'accord qu'il y avait deux grands objets à considérer, l'intérêt politique commun à tout véritable système d'un gouvernement représentatif, le travail administratif de chaque ministère, lié et soumis k l'intérêt ministériel proprement dit, ou plutôt à ce système politique déjà indiqué... M. Beugnot présentait ensuite comme un moyen d'action et d'union un comité de mini^

' Correspondance de Jaucourt avec Talleyrand, p. 117.

très à département présidé par le roi et seulement composé du roi et de ses ministres. Le chancelier est devenu cramoisi à cette lecture... Où cela aboutira-t-il ? A rien, A quoi cela aboutîrait-il si vous étiez ici? à tout, si vous le vouliez avec votre bonne volonté *. »

La question de la solidarité ministérielle devait s'imposer si bien à tous les esprits, que les ministres mêmes qui étaient le moins disposés à comprendre les solutions commandées par l'établissement du gouvernement représentatif en arrivaient à reconnaître que Télat actuel ne pouvait durer et qu'il y avait quelque chose à faire. A la dernière séance du comité, c'est-à-dire à la dernière réunion des ministres, rapporte Jaucourt dans une leltre du 15 février 1815, l'abbé de Montesquiou avait déclaré nettement que la solidarité était impossible entre gens aussi peu faits pour marcher ensemble, et que les ministres devaient eux-mêmes demander au roi de les remplacer : « Notre dernière séance du comité a été orageuse. La question de la solidarité, toujours sur le tapis, a amené un nouveau travail plus long de M. le maréchal Soult. Sur quelques mots que j'ai dits, l'abbé a pris feu... sur ce qu'il était absurde de penser à aucune union, à aucun système sincère, à aucune solidarité enfin entre gens réunis par des circonstances et si peu faits pour marcher ensemble. Bref il a conclu à ce que le ministère déclarât que, le bien étant impossible par lui, il invitait le roi à changer ses ministres. » Quant au chancelier, il avait apporté un projet moins radical, dont

^ Correspondance de Jaucourt avec Talleyrand^ p. 143, 145.

50 LE GOUVERNEMENT PABLEMENTAIRB

Jaucourt disait : « C'est un règlement pour les séances du comité. Composition du conseil. On s'assemble deux fois et plus en cas de besoin, on porte au comité les affaires intéressant les ministères ou la chose en général. Aucun projet devant passer au Conseil d'en haut n'y est porté, sans au préalable être discuté en comité. Les ministres se communiquent franchement Içurs observations, etc. Les délibérations lient les ministres et sont secrètes *. » Ce projet d'organisation des réunions ministérielles eut pu, remarquons-le, remédier dans une certaine mesure au vice d'organisation du Conseil présidé par le roi, mais ne nécessitait-il pas précisément une entente cordiale entre les ministres ?

Talleyrand envoyait de Vienne des conseils^ mais Jaucourt paraissait vraiment avoir désespéré de la possibilité d'une union ministérielle sérieuse, lorsqu'il lui répondait, le 2a février 1815 : « Tout ce que vous me dites, mon cher prince, sur la nécessité d'un cabinet des ministres est bien vrai, bien juste, bien urgent, mais bien impossible. Je ne sais pas ce que votre retour heureux et honorable, votre supériorité et votre volonté ferme d'établir la marche du ministère à Tinstar de celle d'Angleterre pourront produire, mais en ce moment ce qu'il faut vouloir, c'est, au lieu de cette union plâtrée qui donne une apparence de bonne intelligence, une franche opposition qui laisse à la critique le mérite de forcer chacun à s'observer et à mieux faire. La responsabilité des ministres se fera par un mouvement tumul-

* Correspondance de Jaucourt avec Talleyrand , p. 176.

PREMiÈKB RESTAURATION 51

tueux des Chambres, des pétitions, des dénonciations et nullement par une bonne loi, que Ton a aura pas le courage de proposer dans le ministère ni la sagesse de faire dans les Chambres ^ ».

En dehors de Funité dont la nécessité avait fiai par apparaître à tous les yeux, une condition manquait d'autre part, non sans doute théoriquement essentielle, mais pratiquement à peu près nécessaire pour que le ministère pût constituer ce lien entre le roi et les Chambres qui caractérise le gouvernement parlementaire : c'était que les miui^itres, ou au moins la plupart d entre eux, fissent partie des Assemblées. Or des huit ministres et des deux directeurs généraux (qui, sans avoir le titre de ministres à portefeuille, en avaient en réalité les prérogatives), pas un n'appartenait à la Chambre des députés, bien que la Charte eût formellement établi que les ministres pouvaient faire partie des deux Chambres. A la Cour même, cette anomalie avait frappé les esprits, mais « on ne songeait qu'à découvrir un expédient qui permit aux ministres de devenir députés sans l'intervention des collègues électoraux ^ ». C'était le point de vue de ceux mêmes des ministres qui avaient le plus rintuition des conditions du gouvernement représentatif. C'est encore M. de Jaucourt qui avait dit, dans une lettre du 11 octobre 1814 : « La chose qui nous occupe en idée spéculative, c'est de mettre les ministres dans l'Assemblée. L'Assemblée y est fort disposée, mais

* Correspondance de Jaucourt avec Talleyrand^ p. 210. ^ Duvergierde Hauranne, op. cil,, t. II, p. 207.

52 LE GOVVBnNEMENT PARLEMENTAIRE

avec des arrangements, comme d'au^meoter beaucoup le nombre des députés, de ne mettre de droit que tes ministres et de laisser k l'élection la chance d'y placer les directeurs généraux, conseillers d'Etat, etc. ' ». M Beugnot avait écrit, lui aussi, à Talleyrand ; « Si le ministère le voulait aujourd'hui, et dès qu'il te voudra, les Chambres seront en secours au roi plus puissamment que quelque pouvoir que ce fât qu'on y voudrait substituer. L'entrée des ministres à la Chambre des députés passera le jour où M. de Montesquiou le voudra ; mais je vois clairement que cela ne lui convient pas ' ». Personne ne comprenait donc, alors, que, ainsi introduits dans la Chambre, les ministres n'acquerraient pas l'autorité et la puissance nécessaires pour diriger une majorité dont ils ne seraient pas sortis.

Le gouvernement royal était bien loin, nous venons de le voir, de ressembler au gouvernement de caliinet ; mais, du moins, les vices de la composition hétérogène du ministère du 13 mai 1814 et les défauts mêmes de ['organisation du >< Conseil des ministres » étaient devenus si manifestes qu'ils avaient contribue à faire reconnaître les idées essentielles d'union entre tes membres du cabinet, et de délibération des affaires en commun au sein d'une réunion composée des seuls ministres secrc-

' Correspondance de Jaucourt arec Talleyrand, p. 30. '' Arcl). aff. èlrang , France, vol. 681, fol. i\.

taires d'Etat. Comment se dessinaient, en même temps, les traits d'une participation des Chambres à Tœuvre gouvernementale ?

Le gouvernement du roi se trouvait en face d'une Chambre des députés que son origine et son éducation ne préparaient évidemment pas à exercer sur la marche générale des affaires l'influence qui doit appartenir à une Assemblée élue, dans un gouvernement parlementaire : c'était le Corps législatif impérial, auquel on avait seulement rendu la parole ^ Il est juste de remarquer, toutefois, que cette Assemblée prenait au sérieux les institutions nouvelles de la France, et il faut retracer comment peu à peu elle s'essaya à exercer un certain contrôle.

Certains députés même témoignèrent dès le début qu'ils se faisaient une idée du rôle que les Chambres devaient être appelées à jouer. M. Oumolard, en développant, dans la séance du 29 juin 1814, une proposition tendant à reconnaître le nom de Parlement à a la collection des trois branches de la puissance législative », s'écriait : « Craindrait-on de sembler imitateurs d'une nation rivale également fière de sa liberté et de son Parlement qui la garantit ?.., Ah qu'elle soit désor-

' IL est facile de comprendre ce qu'élait, au début de la session de 1814, la confusion qui régnait parmi les membres de celle Chambre, appelée subitement à jouer un rôle actif : ils n'avaient pas été élus à raison d'opinions politiques qui leur permissent de se classer, mais nommés, on le sait, par le Sénat, sur une liste de candidats que des considérations diverses avaient désignés & la bienveillance des préfets et conséquemment au choix des collèges de fonctionnaires électoraux.

54 LE GOUVERXEMEXT PARLEMENTAIRE

maïs l'objet de nos méditations ci de nos études cette organisation politique, achetée sans doute par des torrents de sang, et si louertemps imparfaite, mais qui, depuis 1688, fait la gloire et la prospérité d'un grand peuple * »! La Chambre prenait alors en considération la proposition, cl ordonnait l'impression du discours de M. Dumolard.

A ce momenf, le roi faisait communiquer aux deux Chambres un règlement, arrêté dans son conseil, déterminant la forme des relations qui auraient lieu entre le roi et les Chambres, et entre les deux Chambres ellesmêmes. A côté de diverses autres formules paraissant peu en harmonie avec le rAle véritable des Chambres d'après les dispositions de la (charte, le projet contenait particulièrement un article qni souleva une vive opposition dans la Chambre des députés. L'article premier du titre III disait : « Les messa^ges du roi contenant des propositions de loi sont portés aux Chambres par ses ministres, ou par des commissaires que le roi en a particulièrement chargés ». On soutint qu'il était contraire à la Charte que des commissaires, qui n'avaient pas comme les ministres reçu ce droit de la Charte, vinssent discuter les projets de loi et « prendre part ainsi à l'exercice de la puissance législative ». Ce fut M. Dumolard qui trouva la vraie solution, permettant à la fois aux Chambres d'être éclairées, dans certains cas, par des commissaires spécialement désignés à raison de leur compétence et de conserver, en même temps, toute leur

* Arch. pari., 2« série, t. XII, p. 83.

autorité vis-à-vis du gouvernement : a II pourrait arriver, <]isait-il, une époque où les ministres s'abstiendraient de se présenter, et vous avez senti vivement les inconvénients d'une telle circonstance ». Quant à lui, il consentait volontiers à Tadmission des commissaires, <v mais pourvu qu'un ministre fût présent et sous sa responsabilité » \ Quoique confuse encore, l'idée de la responsabilité politique des ministres commençait, on le voit, à se faire jour dans certains esprits. La Chambre vota Farticle ainsi amendé : « Les messages du roi contenant les propositions de lois sont portés aux Chambres par ses ministres, qui pourront être assistés de commissaires envoyés par le roi » ^. Cet amendement fut consenti par le roi, et voté par la Chambre des Pairs '.

Il ne faudrait pas croire, toutefois, que les Assemblées eussent, dès lors, dans leur ensemble, l'intuition de la responsabilité politique des ministres devant elles Ce n*est pas évidemment dans ce sens que la Chambre des dépotés avait, au lendemain de l'octn^i de la Charte, interprété la responsabilité des ministres qui y était •écrite, lorsque, dans l'adresse de remerciement présentée au roi le 6 juin, elle avait dit : « Entre les garanties qu'elle donne, la France remarquera la responsabilité des ministres qui trahiraient la confiance de Votre Majesté ■en violant les droits publics et privés que consacre la Charte constitutionnelle * ». L'adresse de la Chambre

* et * Séance de la Chambre des dépotés du t8 jaillct 1814, Areh^ parL, 2« série, t. XII, p. 152.

* Arch. parl.,^« série, t. XII, p. ÎI6.

* Arch, pari., 2* série, t. XII, p. 40.

des pairs, présentée au roi dès le 4 juin au soir, n'avait pas parlé de la responsabilité des ministres ^ ; mais l'adresse dans laquelle les pairs remercièrent le roi, deux mois plus tard, de Texposé qu'il leur avait fait de la situation actuelle du royaume contint ce passage : « Votre Majesté imprimera à ses conseils le sceau de son caractère ; vos ministres seront responsables devant vos peuples du dépôt d*autorité qui leiir est confié ; ils le seront envers vous de la conformité de leurs actes avec vos intentions paternelles ^ ». Là encore on ne saurait découvrir l'intelligence de la responsabilité qui doit caractériser le gouvernement parlementaire : on ne fait allusion à une responsabilité des ministres vis-à-vis du pays que pour abus d'autorité, et, politiquement, ils semblent n'avoir à conformer leurs actes qu'aux intentions du roi.

Les adresses étaient des manifestations solennelles qui ne se produisaient que rarement; elles ne pouvaient d'ailleurs exprimer que d'une façon très générale les vues des Assemblées, mais, en l'absence du droit d'interpellation qui ne devait s'établir qu'après 1830, en l'absence même des simples questions dont on n'usait pas encore, la Chambre des députés trouvait le moyen de manifester ses opinions sur de nombreux points particulier.:;, et de produire, au besoin, ses griefs dans les rapports faits publiquement, au moins une fois par semaine, sur les pétitions adressées à l'Assemblée, pétitions qui furent très fréquentes surtout dans les derniers

* Arch, pari., 2e série, t. XII, p. 39.

2 Arch. parL, 2« série, t. Xïï, p. 214.

PHËMIÈRB RESTAURATION 57

mois de la session de 1814. On peut remarquer que, lorsque le régime parlementaire était ainsi à son berceau, les manifestations critiques ne se produisaient dans les Chambres que soutenues par le sentiment déjà exprimé dans une pétition, et trouvaient ainsi souvent dans le pays un point d'appui qui manque trop fréquemment aux interpellations dont nous avons vu faire à notre époque un si grand abus.

Souvent ces manifestations amenèrent le gouvernement du roi à modifier sa conduite. Citerons-nous la suppression de trois établissements destinés aux orphelines de la Légion d'Honneur, à laquelle le gouvernement renonça à la suite de débats sur une pétilion * ? L'ordonnance du 26 juillet 1814, supprimant les écoles militaires organisées en vertu d'une loi, fut aussi rapportée à la suite du renvoi par la Chambre d'une pétition dans ses bureaux pour sérieux examen *.

Mentionnons surtout une pétition qui amena d'intéressants débats sur la façon dont la Chambre pouvait se faire juge de la conduite des ministres. Le maire d'une petite ville se plaignait que, le jour de la Toussaint, 1 ancien seigneur eût eu recours à des violence? pour que le pain bénit lui fût présenté avant de Têtrc au maire. Le rapporteur de la commission, M. Augier, dans la séance de la Chambre des députés du 23 novembre 1814, exprima un blâme sévère contre l'ancien sei-

^ Séance de la Chambre des députés du 16 aoùl 1814, Arch, pari., 2- série, t. XII, p. 355-356.

* Séance de la Chambre des dépulés du 4 octobre 1814^ Arch. parl.y 2- 2érie, t. XIII, p. 26.

gneur, et le regret que le maire ne l'eût pas fait arrêter ; la commission proposait, en outre, de renvoyer la pétition et le procès-verbal du maire au chancelier, « avec invitation de faire connaître le résultat des mesures qu'il aurait ordonnées *> '. M. Rlanquart de Bailleul voulut s'y opposer : « Je prendrai la liberté, dit-il, de faire observer à la Chambre qu'elle ne peut inviter les ministres à rendre compte de ce qu'ils ont fait dans telle ou telle circonstance... Autrement nous nous établirions juges de la conduite des ministres... Qu'on ne m'objecte point que les ministres sont justiciables de la Ghambre. Oui sans doute ils peuvent être accusés par elle, mais seulement pour fait de trahison ou de concussion ; alors seulement vous pouvez les interroger sur leur conduite relative aux faits imputés* ». C'était nier la responsabilité politique des ministres, mais l'orateur ne recueillit pas l'approbation de la Chambre. M. Flaugergues apporta même une protestation énergique et n*appuya le renvoi pur et simple que pour mieux témoigner de la confiance de la Chambre dans la probité du chancelier. Le renvoi pur et simple fut voté : mais, en décidant que le rapport de M. Augier serait imprimé, la Chambre indiqua quelle était la portée de son vote. La responsabilité des ministres faisait d'ailleurs l'objet de débats spéciaux dans la Chambre. Ces débats avaient été amenés par une proposition, déposée, au mois d'août, par M. Farez, tendant h supplier le roi de présenter un projet de loi sur la responsabilité des mi-

^ Arch. pari., 2-? série, t. X[T[, p. 665.

* Arch. pari. , 2« série, l. XllI, p. 665.

nistrcs. Cette proposition, tout en mentionnant, à côté de la responsabilité pénale, la responsabilité civile que pourraient encourir les ministres, ne tendait qu'à définir les crimes de trahison et de concussion pour lesquels les minisires pouvaient, aux termes de la Charte, être accusés par la Chambre des députes et jugés par la Chambre des pairs, et à organiser la procédure ; elle ne disait rien d'une responsabilité purement politique ^ Il en fut encore de même de la proposition, difiFérente, de M. Challan, produite au cours de la discussion '.

Au contraire, M. Faget de Baure distingua avec soin des responsabilités pénale et civile une responsabilité des actes seulement « nuisibles au bien de TEtat ». « Avec des intentions droites et pures, on peut être, disait-il, un très mauvais ministre. On peut se livrer à un faux système de gouvernement, diriger l'esprit des peuples vers la gloire des conquêtes, sacrifier le commerce et l'industrie à la guerre, négliger la marine pour augmenter l'armée de terre, préparer des invasions sans assurer la défense des frontières, et se précipiter dans de grands succès en s'exposant à des revers plus grands encore. On peut livrer les provinces à des administrateurs sans expérience, les tribunaux à des magistrats inappliqués et les places de finances à des hommes perdus de dettes et de luxe ; en un mot^ on peut également, par une activité inconsidérée et par une inexcusable

* Séance de la Chambre des dépulés dn 26 août 1814, Areh. pari , â* série, t. Xll, p. 40o et suiv.

* Séance de la Chambre des députés du 11 octobre 1814, Arch. parL, 3« série, t. XIII, p. 134 et suiv.

t>U LB COIWKRNEMBXT PAIILEMENTAIIIB

inconscience, tarir les sources de la prospérité publique et amener la ruine de l'Etat. C'est dans de semblables circonstances que la vigilance des deux Chambres doit s'alarmer, et qu'elles doivent scruter la conduite des ministres ». L'orateur forruulait ensuite les deux premiers articles de sa proposition de loi : » Article premier : Les ministres sont responsables de tous les actes du gouvernement, chacun dans le département qui le concerne. — Article 2 : Si ces actes ne sont point conformes à l'intérêt de l'Etat, sans que néanmoins ils constituent une trahison ou une concussion, les deux Chambres peuvent en faire l'objet d'une enquête et supplier le roi, s'il y a lieu, de retirer sa confiance â un ministre qui aurait cessé de la mériter ». Il s'agissait bien ainsi, OD le voit, de ce qu'on appelle la responsabilité politique des ministres, celle qui a éventuellement pour conséquence, et pour seule conséquence, leur déchéance du pouvoir. Il faut observer toutefois que cette déchéance était envisagée plutôt comme la sanction d'une incapacité administrative que comme le résultat d'une ligne de conduite politique heurtant les vues de la majorité parlementaire. Par là mémo s'explique qu'il ne fût question que d'une responsabilité individuelle pour chaque ministre, et jamais d'une responsabilité collective des différents membres du ministère, responsiibilité que les pratiques de gouvernement que nous avons retracées ne permettaient guère d'ailleurs alors d'envisager.

L'ordre d'idées dans lequel se plaçait M. Fagct de Baure peut expliquer encore le mode compliqué qu'il

prévoyait pour la mise en jeu de cette responsabilité : « Le plus grand secret doit, disait-il, accompagner cette espèce de recherche dans Tune et dans l'autre des Chambres. Il importe de ne point affaiblir la confiance publique nécessaire à Faction du gouvernement, et il ne faut pas que Tesprit de faction puisse influer sur une démarche où rintérêt public doit seul être consulté. Dans Tune ou l'autre des Chambres, une enquête sur la conduite des ministres peut être demandée par un des membres qui la composent... Cette enquête doit être faite dans la Chambre même. Les témoins y sont entendus en présence de tous les membres et du ministre luimême. S'il n'y a point été présent, il doit être invité à venir se disculper. C'est après l'avoir entendu que la Chambre prononce sa résolution; et, si elle le trouve répréhensible, elle exprime le vœu de sa destitution dans la forme qui est prescrite par les projets de loi. Cette résolution est transmise à l'autre Chambre, qui suit la même marche pour en examiner Tobjet. Si elle y est adoptée, elle est portée au roi, à qui il appartient deTadmetlre ou de la rejeter». «Le vœu des deux Chambres, ajoutait M. Faget de Baure, aura d'autant plus de force que, lorsqu'un ministre aura perdu leur confiance, elles refuseront leur assentiment aux actes du gouvernement * ».

M. Farez. rapporteur de la commission, ne méconnaissait pas l'importance de la question que M. Faget de Baure avait abordée dans son projet, la responsabilité

• ^ Séance de la Chambre des députés du 15 octobre 1814, Arch,

par/., t. XIII, p. 172-178.

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des ministres en dehors des cas de trahison et de concussion. Mais cette question, disait-il, no faisait pas partie de la tâche assignée à la commission, qui n'était relative qu'à Texécution des articles oo et 56 de la Charte *. Un mois plus tard, le 22 novembre, M. Faget de Baure faisait, à son tour, le rapport au nom d'une nouvelle commission instituée pour examiner et fondre ensemble les diverses propositions qui s'étaient produites sur la responsabilité ministérielle; il définissait alors de la façon suivante les raisons qui avaient fait écarter par la commission les dispositions du projet dû à son initiative personnelle : a Un autre projet, en considérant la responsabilité des ministres dans les cas mêmes où ils ne sont point accusables, offre un plan pour soumettre les actesde leur ministère à un examen dans les deux Chambres et pour demander au roi, s'il y a lieu, leur destitution, par une résolution de ces deux branches de la puissance législative. Votre commission n'a pu voir, dans cette résolution des deux Chambres, qu'une simple adresse au roi pour le supplier d'éloigner de lui un de ses ministres, de qui la confiance publique se serait éloignée ; mais chacune de ces deux Chambres a le privilège de présenter au roi des adresses sur tous les objets qui lui paraissent intéresser le bien public ; chacune d'elles acrit en pareil cas d'une manière indépendante, et ce serait restreindre une de leurs plus importantes prérogatives que d'assujettir la présentation d'une adresse votée par une Chambre au concours de l'autre; ce concours même n'est

* Séance de la Chambre des députés du 26 octobre 1814, Arch, pari,, 2e série, t. XIII, p. 206.

PKEMIÈRE RESTAURATION 6^

point autorisé par la Charte^ puisque l'article 20 semble le borner au seul cas où la demande d'une loi est formée par Tune des Chamhi^s. C'est par* ce double motif que votre commission a cru devoir écarter cette partie du projet, où le rédacteur a voulu donner le caractère d'une résolution à ce qui ne doit être qu'une adresse de Tune ou de Tautre des Chambres * ».

La commission écartait ainsi, il est vrai, la proposition de M. Faget de Haure, mais elle ne le faisait qu'en affirmant le droit des Chambres d'user, chacune en ce qui la concernait, du moyen d'une adresse pour demander au roi le renvoi d'un ministre ; c'était, dès ce moment, dès la première année même de la Restauration, un important jalon qui était planté dans la voie conduisant au gouvernement parlementaire.

Quelques mois après, au début de 1815, Benjamin Constant venait compléter ses Réflexions sur les Cous* titulions par la publication d'une étude sur La responsabilité des Ministres ».

A ne lire que le chapitre VI de cet ouvrage, intitulé (( De la responsabilité proprement dite », on pourrait croire que Tauteur confondait, comme on le lui a [>arfois. reproché, la responsabilité pénale et la responsabilité politique, ou plutôt qu'il se bornait à élargir la responsabilité pénale pour soumettre les ministres à l'accusation dans des cas qui n'auraient dû relever que de la responsabilité purement politique. En pareille matière, ri importait, d'après lui, de laisser aux juges un pouvoir-

« Arch.part., 2« série, t. XIII, p. 660.

64 LE GOL'VERNEMENT PARLEMENTAIHE

discrétionnaire, et, si Ton devait conserver dans la Charte les expressions de concussion et de trahison pour déterminer'les cas dans lesquels les ministres pourraient être accusés, il faudrait, de toute nécessité, donner k ces expressions le sens le plus large. Benjamin Constant résumait ainsi sa pensée : « Il faudra établir qu'un ministre trahit TEtat toutes les fois qu'il exerce au détriment de TEtat son autorité légale ». Toutefois, dès ce premier chapitre, l'auteur écrivait : « Il s'agit beaucoup plus d'enlever le pouvoir aux ministres prévaricateurs que de les punir », et, si l'on passe au chapitre suivant, on voit que Benjamin Constant avait vraiment la notion de la responsabilité purement politique, devant résulter de la mise en minorité des ministres dans les Assemblées et se traduire seulement par leur chute du pouvoir. Cette perte du pouvoir devrait slmposer à moins que le pays, appelé à se prononcer par la dissolution, ne donnât raison aux ministres contre ceux qui étaient ses représentants. « Dans les discussions qui ont eu lieu dernièrement sur la responsabilité, disait Benjamin Constant, l'on a propose de remplacer, par un moyen plus doux en apparence, Faccusation formelle, lorsque la mauvaise administration des ministres aurait compromis la sûreté de TEtat, la dignité de la couronne, ou la liberté du peuple, sans néanmoins avoir enfreint d'une manière directe aucune loi positive. On a voulu investir les assemblées représentatives du droit de déclarer les ministres indignes de la confiance publique. Mais je remarquerai d'abord que cette déclaration existe de fait contre les ministres, toutes les fois qu'ils perdent la majorité dans les assem-

blées. Lorsque nous aurons, ce que nous n'avons point encore, mais ce qui est d'une nécessité indispensable dans toute monarchie constitutionnelle, je veux dire un ministère qui agisse de concert, une majorité stable^ et une opposition très séparée de cette majorité, nul minisire ne pourra se maintenir, s'il n'a pour lui le plus grand nombre des voix, à moins d'en appeler au peuple par des élections nouvelles. Et alors ces élections nouvelles seront la pierre de touche de la confiance accordée à ce minisire. Je n'aperçois donc, dans la déclaration proposée au lieu d*accusation, que Ténoncé d'un fait qui se prouve sans qu'il soit besoin de le déclarer \ » N'y a-t-il pas là un résumé des conditions essentielles du gouvernement parlementaire, bien que l'auteur constate peut-être plutôt une impossibilité pour les ministres de se maintenir au pouvoir sans la majorité qu'il ne leur fait encore un devoir de se retirer ?

Remarquons toutefois que Benjamin Constant déclarait inutile le vote par la majorité d'une motion expresse de défaut de confiance, alors que, à cette époque, c'était, «emble-t-il, le seul mode possible de mise en jeu de la responsabilité politique en Angleterre ^ Il voulait même interdire une pareille motion, notamment pour une raison qui tendait à refuser aux assemblées toute l'influence sur le choix des ministres que comporte le gouvernement de cabinet complètement développé : « Cette déclaration est, en troisième lieu, disait-il, une

* Benjamin Constant, op. cit., p. 406-407.

2 Voy. Esmein, op, cit., p. 111.

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atteinte directe à la prérogative royale, die dispute aa roi la liberté de aes choix... L'essence de la royautédans une monarchie représentative, c*est Tindépendanee des nominations qui lui sont attribuées. Jamais le roi n*agit en son propre nom. Placé au sommet de tous les pouvoirs, il crée les uns, modère les autres, dirige ainsi Taction politique en la tempérant sans y participer. C'est de là que résulte son inviolabilité. II faut donc lui laisser cette prérogative intacte et respectée. Il ne faut jamais lui contester le droit de choisir. Il ne faut pas que les assemblées s'arrogent le droit d'exclure, droit qui, exercé obstinément, implique & la fin celui de nommer... J ajouterai que, pour les ministi*es mêmes, il vaut mieux qu'ils soient quelquefois accusés, légèrement peut être, que s'ils étaient exposés à chaque iostant à une déclaration vague, contre laquelle il serait plus difficile de les garantir. C'est un grand argument dans la bouche des défenseurs d'un ministre que ce simple mol : accusez-le. Je lai déjà dit et je le répète, la confiance dout un ministre jouit, ou la défiance qu'il inspire, se prouve par la majorité qui le soutient ou qui l'abaudoune. C'est le moyen légal, c'est l'exprèssion constitutionuelle. Il est superflu d'en chercher une autre ^ ». Il y avait, à la fois, dans ce langage vérité et exagération. Une remarque est surtout piquante à faire : à cette époque où il n'était pas question que la simple mise en minorité du ministère dans un vote quelconque pût avoir pour conséquence sa chute du

^ Benjamin Constant, op. cil , p. 408.

PREMIfiAE RJISTAUBATION 67

pouvoir, — comme on Ta souvent aujouixl*hui trop facilement admis même pour les scrutins de hasard qui out ie moins de signification — un vote de défiance paraissait être une arme dangereuse à mettre dans la main des Chambres ; de nos jours, au contraire, les esprits les plus autorisés ont souhaité Tusage de votes ainsi explicites, comme un moyen même de i«médier à l'instabilité ministérielle, le cabinet ne devant alors se retirer qu'en présence d'un ordre du jour motivé, discuté dans les bureaux, et exprimant en termes précis le blâme parlementaire \

Ce devaient être plus tard les ultra-royalistes de la Chambre introuvable qui, pour assurer le triomphe de leurs passions, feraient faire à la Restauration le plus grand pas vers la reconnaissance de ces doctrines et la pratique de ces usages qui constituent ce que nous appelons aujourd'hui le gouvernement de cabinet ; mais, au début de 1815, celaient, constatons -le, les revendications du parti constitutionnel, aussi bien dans la presse que dans les débats parlementaires ou les écrits théoriques, qui étaient d'accord avec les principes du gouvernement parlementaire. Tandis que les royalistes purs, avec M. de Bonald et M. Fiévée, pressaient le roi de s'emparer énergiquement du pouvoir pour le partager avec la noblesse et le clergé, les constitutionnels

* Georges Picot, La Réforme partemeniaire, Saooerre, Pigelet, 1898, p. 8.

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voulaient voir appliquer la Charte non seulement dans sa lettre mais, disaient-ils, dans son esprit, et MM. Comte et Dunoyer, dans le Censeur^ réclamaient du roi un véritable ministère, un ministère qui eût la confiance des Chambres et du pays, aussi bien que la sienne ^

Le débarquement de Napoléon au golfe Juan allait, pour un moment, réunir royalistes et libéraux contre Tennemi commun. Tandis que les libéraux oubliaient leui*s griefs et ne demandaient qu*à venir en aide à la Restauration, les royalistes les plus exaltés sentaient (c le besoin de manifester pour la Charte des sentiments de tendresse qu'ils avaient tenus jusque-là dans l'ombre * ». En face de la gravité de la situation, Tabbé de Montesquiou ne songeait même qu'à démissionner du ministère, lui et ses collègues, pour faire place aux constitutionnels.

Le 17 mars, la Chambre des députés présentait au roi une adresse qui contenait le passage suivant : «Tandis que les Chambres prêteront au gouvernement qui doit sauver la France la force de la nation tout entière, vos fidèles sujets sont convaincus que le gouvernement concourra au salut public, en se confiant à des hommes énergiques à la fois et modérés, dont les noms seuls soient une garantie pour tous les intérêts, une réponse à toutes les inquiétudes ; à des hommes qui, ayant été à diverses époques les défenseurs des principes de justice et de liberté qui sont dans le cœur de Votre Majesté et

« Duvergier de Hauranne, op. cit., i. II, p. 374. *'* Paul Thureau-Dangin, Le parti libéral sous ta Restaura* tion, 2« édition, Paris, Pion, 1888, i vol. in-12, p. 10.

forment le patrimoine de la nation, sont tous également solidaires de la stabilité du trône et des principes que Tennemi public vient anéantir * ». C'était, en réalité, demander au roi de prendre de nouveaux ministres^ en les choisissant parmi les libéraux : l'ancien Corps législatif impérial ne prenait-il pas vraiment les allures de la Chambre des députés d'un régime parlementaire ?

Le roi n'eut pas le temps de s'occuper d'un changement de ministère, à supposer qu'il en eût l'intention, car, trois jours après, Napoléon entrait à Paris.

La lutte entre les partisans de la Charte et ceux de l'ancien régime devait être bientôt réengagée à la cour de Gand.

* Arch. pari,, 2e série, t. XIV, p. 343.