CHAPITRE n

LES CEKT'JOUBS ZO man-S juind IStS

I. A Gand, lutte d'inlluence cuire la majorité des minJslres et te parti de la cour. Talleynind dirige de Vienne 11 lutte des miDistrès. Il écrit même à Louis XVIII. Lettre* adreaaéei de Gand à Tnlleyrand : elles demandent toutes un ministère solidaire et responsable. — Après Waterloo, Rapport remis au roi, à Mons, par Tallejraad. — Proclamation de Cambrai. — IL Ce qui s'était passé en France. Benjamin Constant avait rédigé l'Acte additionnel. — Ses Principes de politique. — Discussion, dans la Chambre des représentants, sur les rapports de la Cbambre avec les niinistres. — Projet de coQSlilulion de la Ciiambre des représentants. Il semblait instituer une responsabilité collective et purement politique dei ministres. — Négociations de la Commission de gouvernement avec Wellington.

Louis XVIII était entouré à Gand des mêmes ministres qu'il avait à Paris avant le 20 mars, & l'exception pour> tant du ministre de l'intérieur, l'abbé de Montesquiou, qui se trouvait à Londres ; en l'absence de celui-ci, le roi avait appelé M. de Chateaubriand à son Conseil, en

LES CBNT-JOUIS 71

le chargeant de lui faire des rapports sor rintérieur. Les ministres, on pintftf la majorité des minisfres, formaient ce cpi'on avait appelé précédemment « le parti da roi », ce qu'on appelait alors « le parti da gonrernement » ; ils avaient fort à faire pour combattre Tinfluence du « parti de la cour », c^est-à-dire des amis de Monsieur et des gentilshommes de la cour dn roi, qui ne •voulaient conserver la Charte qu'en Tamendant, et qui •avaient avec eux M. de Blacas et, dans une certaine mesure, M. Dambray lui-même.

C'était surtout Talleyrand qui, de Vienne, dirigeait la lutte des ministres, et s'efforçait de faire adopter fran- -chement toutes les conséquences de la Charte, avec la formation d'un ministère homogène et solidaire. Il avait particulièrement pour interprète de ses idées à Gand non seulement son fidèle M. de Jaucourt, mais aussi le baron Louis, qui correspondait fréquemment avec lui. Le corps diplomatique d'ailleurs appuyait son action, car les ambassadeurs ou ministres accrédités auprès du roi, effrayés parles folies du parti de Monsieur, croyaient tous h la nécessité de donner satisfaction aux opinions Jibérales. L'un d'eux, sir Charles Stuart, d'accord avec Wellington, avait même obtenu de Louis XVIII la promesse qu'il constituerait un ministère efficace et responsable, sous la présidence de M. de Talleyrand, aussitôt •que celui-ci pourrait quitter Vienne.

Talleyrand écrivait lui-même de Vienne à Louis XVIll, le 22 avril 1815, et lui faisait des représentations sur sa politique intérieure, sons le couvert d'une conversation <\\xï\ rapportait comme ayant eu lien entre lord Clan-

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72 LE aOUVERNEHENT Pit RLEMENTAIHE

carty ' et l'empereur Alexandre. Puis, parlant do désir de la généralité des puissances, Talleyrand disait : « On regarde comme très nécessaire que Votre Majesté s'attache k rallier à elle tous les partis en leur assurani à tous, sans distinction, tous les uvantages d'un régime constitutionnel. Les puissances considèrent une déclaration de Votre Majesté faîte dans cet esprit comme un puissant auxiliaire des forces qu'elles vont déployer. Plusieurs voudraient encore que Votre Majesté, rejetant sur les ministres les fautes qui ont pu être commises, se compos&i un nouveau ministère, comme si elle était en France, et dans la composition duquel chaque parti trouvât les garanties qu'il désire... J'ai la satisfaction de voir que les puissances portent toutes A Votre Majesté un intérêt sincère..., je serais heureux de pouvoir ajouter qne cet intérêt s'étend ù Monsieur et à Messieurs les ducs d'Angoulêrae et de Iterry. Mais, une fois le pouvoir exclusivement concentré entre les mains de Votre Majesté et de ministres responsables, ayant sa confiance et celle de la nation, les impressions exagérées que des erreurs ou des inadvertances ont données, au dedans et au dehors, s'effaceront peu à peu ' ».

Talleyrand, assurément, songeait bien moins à donner satisfaction à des principes abstraits de gouvernement qu'à faire prévaloir sa politique et ses intérêts ; on voit toutefois quel acheminement ce devait être vers le gou-

* Lord Clancarty était le cliefde l'ambassade anglaise à Vienoe, depuis le dcparl de lord Casllercagh el du duc de Wellinglon.

* Mémoire» du prince de Talleyrand, publiés par le duc de Broglie, Calmana Lévy, 1891, t. III, p. ITT, t78.

vernement de cabinet si, d*ime part, le roi rejetait toute la responsabilité de la politique passée sur le ministère de 1814, si, d'autre part, pour Tavenir, on excluait les princes de toute participation aux affaires, et, enfin, si Ton donnait le pouvoir à des ministres politiquement responsables, ayant la confiance non seulement du roi mais de la nation.

Il était fâcheux d'ailleurs, pour le succès de ces idées, que Talleyrand se contentât d'écrire au roi, et qu'il prolongeât son séjour à Vienne, en dépit des sollicitations pressantes qui le rappelaient à Gand.

Les lettres qui lui étaient alors adressées témoignent toutes et de l'ardeur avec laquelle ses correspondants se disaient partisans d'un ministère solidaire et responsable, et de l'urgence qu'ils voyaient à son arrivée pour constituer ce ministère et en prendre la présidence.

Ce n'est pas seulement M. de Jaucourt qui le supplie, le 27 avril, de venir au moins pour quinze jours, afin de les défaire « de cet air de Coblentz auquel nous nous laissons aller * », disait* il; qui, le 2 mai, lui déclare que, s'il laisse finir le congrès sans arriver, il ne trouvera plus à Gand « la moitié de son autorité * ». Ce sont encore quatre lettres, toutes datées de Gand du 6 mai, qu'il faut citer. C'est le duc de Lévis qui écrit à Talleyrand : « Pour moi, j'ai peu d'imagination, et je pense exactement comme en 1814, lorsque j'avais l'honneur devons dire : il faut qu'il y ait un Conseil solidaire

* Correspondance de Jaucourt avec Talleyrand, p. 308. ^ Ibid., p. 325.

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^t que voos en soyez le président *. m C'est Lally- Tollendal qui dit à son tour : n Venez donner do eorps à Tombre de ministère que nons arons. Soyez-en la tète, renoiivelez-en les membres... Mon premier mot dans le premier avis que j'ai ouvert au Conseil a été : GouvernemenI représeniatif^ minisires solidaires, imité en tout, un seul roi, un seul conseil^ un seul esprit *. » C*est encore Chateaubriand qui écrit : «r J*al remis hier une note qu'on m'avait demandée. Dans cette note, je propose deux choses : de roeilre M. le duc d*Orléans À la tête de Tarmée, et voos, mon prince, à la tête d'un ministère solidaire. Ce ministère serait choisi par vous. . . une douzaine d'articles contiennent les développements de ce projet'.» C'est surtout la lettre du général de Beornonville, ministre d'Etat, qui est particulièrement explicite. Parlant do gouvernement du roi avant son départ de France, il s'exprime ainsi : « Il faut convenir que son gouvernement n'a point gouverné, qu'avec beaucoup de ministres iin^y a jamais eu de ministère... Je n'ai pas besoin, mon prince, de vous indiquer les maux et les remèdes. V. A. S. les connaît mieux que moi, elle sçait qu'avec un sisthème (sic) représentatif il faut un ministère fort» ferme, solidaire et responsable, on ministère qui soit un et qui fasse faisceau; mais, pour y parvenir, il en faut un qui soit le chef, et ce chef, mon prince^ c'est vous que nous désinxis tous ♦. »

* Ârch. a/f. étrang,, France, vol. 681, fol. 274.

2 /6irf., vol. 681, fol. 273.

3 /ôirf., vol. 68r, M. 271.

♦ Ibid., vol. 681, fol. 269.

Pourquoi faut-il, après ces professions de principes, que Lally-Tollendal parle du « plaisir particulier » qu'il aura à servir le roi sons la bannière de Talleyrand? que Chateaubriand rappelle, en posMcripfum^ que le roi Ta appelé k son Conseil et Ta chargé de lui faire des rapports sur Yiniérieur, ce qui lui donnerait « quelque droit à ce ministère » ? que le général de Beumonville termine sa lettre en disant qu'il accepterait par dévouement le raînislère de la marine, et qu'il désire vivement le bâton de maréchal de France?

A la fin de mai, cependant^ la lutte se perpétuait dans le gouvernement royal à Gand, et on ne constituait toujours pas le ministère efficace et responsable : Talleyrand prolongeait de plus en plus son séjour à Vienne. M. Royer-Collard et ses amis, demeurés à Paris^ inquiets d'apprendre de Gand que « tous les problèmes de principe ou de circonstance qu'on se flattait d^avoir résolus «n 1814 étaient là remis en question * », dépéchaient auprès du roi, au commencement de juin, M. Guizot, tout Jeune encore. Celui-ci, quoique froidement reçu, -demeurait à Gand, et là, avec le groupe des hommes éclairés, il s^efforçait de pousser non seulement au maintien, mais même au développement de la Charte.

Le 22 juin, à la nouvelle de Waterloo, que lui avait fait connaître Wellington, Louis XVIII quittait Gand pour Mons. Il y était rejoint par Talleyrand demeuré jusque là à Vienne. Talleyrand lui remettait alors un Rapport^ résumant son œuvre au congrès de Vienne, et

* Guizot, Mémoires pour servir à fkisioire de mon temps, Paris, Michel Lévy, 1858, in-8», l. I, p. 78.

76 LB COLVBRXKHBNT PARLEMENTAIRE

indiquant ensuite les conditions alors nécessaires pour que les peuples accordassent leur coniiance au pouvoi légitime. Ënumérant les garanties réclamées par l'opi nion générale, ce rapport précisait qu'on croirait n'avoi pas ces garanties nécessaires « si les ministres n'étaient pas solidairement responsables de l'exercice du pouvoir dont ils sont dépositaires ». Un peu plus loin, Talleyrand ajoutait, — non sans doute particulièrement sur ce point de la solidarité des ministres, mais à l'appui de (ous les conseils qu'il venait de faire entendre — : » J'ai recueilli ces opinions au milieu des délibérations de l'Europe assemblée... C'était donc un devoir pour moi de les soumettre à Votre Majesté dans ce rapport. J'ai dû bien moins encore m'en dispenser, lorsque les souverains, dans les audiences de congé qu'ils m'ont accordées, m'ont tous recommandé de dire à Votre Majesté qu'ils sont intimement convaincus que la France ne saurait jamais être tranquille, si Votre Majesté ne partageait pas ces opinions sans réserve, et ne les prenait pas pour règle unique de son gouvernement ' ».

Talleyrand aurait voulu que le roi gagn&t Lyon, et fjuc la Charte y fut i< interprétée dans un corps d'institutions qui ferait la règle du pays * » : mais le roi, contre son avis, se dirigea sur Cambrai. Talleyrand comptait donc se retirer, lorsque, le lendemain, il fut, avec ses collègues, convoqué pour un conseil prochain. En môme temps il recevait une lettre du duc de Wellington : c'était ce demierqui avait déterminé son rappel

' .Vémoii-es de Talleyrand, 1. 111, p. 221.

^ Mémoire» de Talleyrand, t. IIJ. p. 233.

LES CKNT-JOIRS 77

en remémorant au roi qu'il s'était engage à former un vrai ministère ^ Le roi accueillit ses ministres à Cambrai le 26 et, dans un conseil préparatoire, on chargea M. Beugnot de rédiger une proclamation et une ordonnance instituant une commission provisoire de gouvernement, en attendant l'organisation du ministère. Après des corrections faites par Talleyrand, la proclamation fut soumise à l'ambassadeur d'Angleterre et aux ministres de Russie et de Prusse, le ministre d'Autriche étant encore à Bruxelles '. Elle parut le 28, et contenait particulièrement le passage suivant : « Je prétends ajouter à cette Charte toutes les garanties qui peuvent en assurer le bienfait. L'unité du ministère est la plus forte que je puisse offrir : j'entends qu'elle existe, et que la marche franche et assurée de mon Conseil garantisse tous les intérêts et calme toutes les inquiétudes * ». Le jour même Pozzo di Borgo écrivait à Nesselrode : « C'est un acte très grave et très marquant, qui promet une administration toute constitutionnelle. M. de Talleyrand l'a signé, ce qui le constitue pour ainsi dire chef du ministère qui sera nommé * ».

Cette proclamation paraissait au moment d'une entrevue de Wellington avec les commissaires du gouvernement provisoire, dont il nous faudra rapporter les

* Duvcrgier de Hauranne, op. cit,, t. III, p. 100.

* Voy. une lettre du comte de Goltz au prince de Hardenberg, datée de Cambrai, 28 juin 1815. (Albert Malet, Louis XVJll et les Cent-Jours à Gand, Paris, Picard, 1902, t. II, p. 272).

' Voy. notamment dans les Mémoires de Talleyrand, t. III, p. 231.

* Correspondance de Pozzo di Borgo et de Nesselrode, t. I, p. 176.

78 LE GOUVERNEMENT PÀBLEM ENTAI HE

déclarationâ ; mais, auparavant, il n'est pas mutile de résumer brièvement les faits intéressants au point de vue des institutions parlementaires, qui s'étaient déjà passés en France depuis que Louis XVIII lavait quittée, ou s'y passaient eu ces jours mêmes qui précédaient de bien peu la rentrée du roi.

On sait que Benjamin Constant s'était facilement laissé persuader que le plus grand service qu'il pût rendre à la liberté était d accepter de Napoléon le titre de conseiller d'Etat, et de rédiger l'Acte additionnel. II faut reconnaître d ailleurs que le texte de cet Acte» plus peut-être que celui de la Charte de 1814, reproduisait les traits essentiels du gouvernement parlementaire. Il prévoyait que les ministres pourraient être membres des deux Chambres, et que, lorsqu'ils siégeraient dans les Chambres, ils y donneraient les éclaircissements qui leur seraient demandés et dont la publicité ne compromettrait pas l'intérêt de l'Etat ; il attribuait le droit de dissolution au chef de TEtat ; il stipulait expressément — ce que n'avait pas fait la Charte — la nécessité du contre-seing d'un ministre ayant département pour tons les actes du gouvernement, et il disait, dans l'arlicle suivant : « Les ministres sont responsables des actes du gouvernement signés par eux »,

Sans doute, l'Acte additionnel ne précisait pas s'il y aurait jamais une responsabilité solidaire des ministres, ou seulement une responsabilité individuelle du minis-

LES CENT-iOUAS 79

tre qui aurait donoé son contre-seing ; sans doute, toute la procédure d'accusation, qui était réglée très minutieusement et prudemment par les articles suivants, ne visait qu'une responsabilité pénale ; mais n'est-il pas intéressant de remarquer, lorsqu'il s'agit d'interpréter l'Acte additionnel, que Benjamin Constant, son auteur, n'hésita pas dans ses Principes de palitiquey qui parurent au mois de mai, à reproduire tout ce qu'il avait écrit, un peu avant le retour de Napoléon, dans sa brochure sur La responsabilité des minisires ? Benjamin Constant faisait même précéder ce qu'il écrivait ainsi, pour la deuxième fois, sur la responsabilité des ministres de cette appréciation sur l'Acte additionnel : « La Constitution actuelle est peut-être la seule qui ait établi sur la responsabilité des ministres des principes parfaitement applicables et suffisamment étendus ' ». Assurément Benjamin Constant sentait le besoin de justifier la constitution qui était son œuvre, mais il n'en est pas moins difficile d admettre que, par cette appréciation, le publiciste ait entendu dire que la responsabilité pénale des ministres était suffisante. On peut d'autant mieux croire que, dans la pensée de Benjamin Constant, l'Acte additionnel faisait place à une responsabilité politique des ministres que, daprès ce qu'il écrivait, il n'y avait pas besoin, pour la mise en jeu de cette responsabilité purement politique, d'une déclaration en forme des Chambres prévue par un texte. Benjamin Constant l'avait dit jadis dans son écrit sur La

* Benjamin Constant, Principes de politique, Paris, mai 1815^ dans Laboulaye, Cours de politique constitutionnelle, t. !, p. 70.

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responsabilité, et il le répétait encore dans ces Princi' pes de politique dont nous parlons ici.

Dans la Chambre des représentants même, nommée par le corps électoral de 1804 mais pénétrée de l'esprit nouveau de 1814, il y avait eu une ébauche de discussion sur les rapports de la Chambre avec les ministres.

On sait que Napoléon, après avoir reçu les adieux des deux Chambres le 11 juin, à la veille de son départ pour rejoindre l'armée, avait organisé un grand Conseil qui devait diriger les affaires pendant son absence : à cAté des huit ministres responsables, il avait nommé quatre ministres non responsables chargés de représenter seuls le gouvernement dans les débats de la Chambre '.

Or, dans la séance de la Chambre des représentants du 16 juin, comme M. Boulay, député de la Mcurthe et ministre d'Etal, venait de donner lecture, par ordre de l'empereur, d'un rapport à lui adressé par le ministre des relations extérieures sur la situation de la France, plusieurs membres, MM. Jay, Manuel, Barrère prolestèrent contre la forme de cette communication : il aurait di\ y avoir un rapport adressé k la Chambre, et non simple communication d'un rapport adressé h l'empereur ; en tout cas, cette communication aurait dû être faite non par un ministre d'Etat, mais par le ministre signataire, seul responsable et seul capable de donner

' Cette mesure était spécialement destinée à empêcher Fouchédc paraître comme ministre à la Cliamhre ; la méfiance de l'empereur l'avait [léjA éloigné du l'a lais- Uourbon comme député, en l'élevant â la pairie le 3 juin.

à la Chambre les renseignements qu'elle pourrait avoir à demander \ « La monarchie constitutionnelle vient de commencer^ avait dit M. Desmousseaux ; avec elle, la distinction des pouvoirs est établie : et c'est une chose importante que de régler leur communication entre eux ». M. Barrère, regrettant, lui aussi, qu'il n'existât pas de règles déterminées sur les communications avec le pouvoir exécutif, avait ajouté : « Je dis avec le pouvoir exécutif, car il n'est pas question du souverain, dont il faut toujours mettre la personne à part comme inviolable et sacrée » ; puis il avait invoqué l'exemple de TAngleterre, où la responsabilité des ministres à portefeuille était assurée par leur présence dans les Chambres ^

Le 16 juin, jour auquel avait eu lieu cette discussion, était Tavant-veille de Waterloo. Le 22, Napoléon avait abdiqué. Quelques jours après, le 29, un projet de constitution avait été déposé par la commission centrale de la Chambre des représentants, qui avait reçu, au début du mois, la mission de réunir dans un acte unique les dispositions des divers sénatus-consultes encore en vigueur et celles de l'Acte additionnel.

Le 5 juillet, la Chambre des représentants votait une déclaration plaçant au nombre des garanties que devrait donner tout gouvernement, pour pouvoir durer, le système représentatif avec la responsabilité des ministres •.

* Arch.parL, 2e série, t. XIV, p. 458-461.

» Arch, parL, 2e série, t. XIV, p. 461.

• Arch. parL, 2e série, t. XIV, p. 610.

MIGHOM 6

82 LE GOUVBRNBMBNT PARLEMBNTAIRB

Dans la séance du 6 juillet, TAssemblée votait d'abord un article déclarant la personne du monarque inviolable et sacrée, puis elle en adoptait deux autres qui, sans le dire expressément, semblaient instituer une responsabilité collective et purement politique des ministres, à côté de leur responsabilité individuelle et pénale. L*un de ces articles, en effet, parlait d'une façon générale de la responsabilité des ministres pour « tous les actes du gouvernement », tandis que l'autre ne décrétait la responsabilité individuelle de chaque ministre pour les actes de son ministère que dans des cas énumérés, où il y avait au moins abus de pouvoir K On doit remarquer, toutefois, que l'article concernant l'accusation, c'est-à-dire la responsabilité pénale, article voté dans la séance du lendemain, visait les actes du gouvernement en même temps que les actes individuels de chaque ministre dans son département '.

* Projet de constitution de la Chambre des représentants : Art. 12. La personne du monarque est inviolable et sacrée. — Art. 29. Le nombre des déparlements du ministère est déterminé par une loi. Le monarque nomme et révoque les ministres. — Art. 30. Les ministres sont responsables de tous les actes du gouvernement. Chacun de ces actes, signé du monarque, est contresigné par le ministre du département auquel il est relatif — Art. 3i. Les ministres sont en outre responsables de tous les actes de leur ministère qui porteraient atteinte à la sûreté de l'Etat, à la constitution, aux intérêts du trésor public, à la propriété, à la liberté des individus, à la liberté de la presse, à la liberté des cultes (Voy. Moniteur universel du 7 juillet 1815, p. 775).

^ Art. 29. Les ministres peuvent être accusés par la Chambre des représentants pour raison des actes du gouvernement ou de leur ministère. En ce cas, ils sont jugés par la Chambre des pairs. (Voy Moniteur universel du 7 juillet 1815, p. 776 bis).

Un membre de TAssemblée, M. Ducbesne, proposait, peu après, un article additionnel au projet, pour déclarer qu'une loi réglerait « l'organisation du conseil du monarque » ; mais cette proposition, contre laquelle on demandait Tordre du jour, n^était pas appuyée et restait sans suite ^

Le dernier article voté fut celui qui concernait l'hérédité de la pairie. On n'était pas encore arrivé à la discussion des articles prévoyant que les ministres pourraient être membres de la Chambre des pairs et de la Chambre des représeniants ', lorsque fut faite la lecture du message de la commission de gouvernement qui amena la Chambre h s'ajourner au lendemain 8 juillet. Mais, ce jour-là, le gouvernement royal rentrait aux Tuileries, et le Moniteur publiait une note, datée du 7, déclarant les Chambres dissoutes.

Cette rentrée avait été précédée des négociations, avec Wellington, de la commission de gouvernement nommée au moment de l'abdication de l'empereur, commission dont Fouché était, on le sait, parvenu à se faire donner la présidence '.

La veille même de la proclamation de Cambrai, le

* Moniteur universel du 7 juillet 181. H, p. 776 ter,

^ Art. 60. Les ministres peuvent ôlre membres de la Chambre des pairs. — Art. 69. Les ministres peuvent être élus membres de la Chambre des représentants. Toutefois, si un membre de la Chambre des représentants est nommé ministre, le collège électoral qui Ta nommé est convoqué pour une nouvelle élection. Le minisire nommé ne cesse pas d*6tre éligible. (Voy. le projet de la commission centrale, Moniteur universel du 1er juillet 1815, p. 752).

* Louis Madelin, Fouché^ Paris, Pion, 1901, 2 vol. in-So, t. II, p.i04.

27 juin, Fouché avait écrit à Wellington : « La République nous a fait connaître tout ce qu'ont de funeste les excès de la liberté ; TEmpire tout ce qu'a de funeste Texcès du pouvoir. Notre vœu, et il est immuable, est de trouver^ à égale distance de ces excès, Tindépendance, Tordre et la paix de l'Europe. Tous les regards, en France, sont fixés sur la constitution de l'Angleterre : nous ne prétendons pas à être plus libres qu'elle, nous ne consentirons pas à l'être moins ^ »

Dans l'entrevue qui suivit, Wellington disait, en son nom personnel, que seul le gouvernement de Louis XVIII lui paraissait offrir des garanties de sécurité suffisantes pour que TEurope n'en exigeât pas d'autres, et chacun des commissaires protestait de la satisfaction que lui ferait éprouver la restauration de Louis XVIII ; mais M. Flaugergues, l'un d'eux, déclarait nettement et fortement qu'il ne serait pas possible de déterminer les Chambres à rappeler le roi sans conditions, et, parmi les réformes désirables^ il citait la formation d'un ministère solidaire et responsable. Wellington, recevant à ce moment le texte de la proclamation de Cambrai, le communiqua aux commissaires, trouva leurs observations justes et importantes, et promit de les transmettre immédiatement à M. de Talleyrand. Il ne cherchait pas d'ailleurs à dissimuler les fautes du gouvernement de Louis XVIII, et il reconnaissait notamment quelle avait été l'erreur d'admettre les princes dans le Conseil '.

* Moniteur universel du 29 juin 1813^, p. 74T. 2 Duvergierde Hauranne, op, cit,^ t. III, p. 146.