CHAPITRE II

DO CRITERIUM d'uNE BONNE FORME DE GOUVERNEMENT.

La forme de gouvernement d'un pays donné, étant (dans les limites de certaines conditions déterminées) une affaire de choix, il faut maintenant rechercher par qitoi ce choix doit être dirigé, quels sont les caractères distinctifs de la forme de gouvernement la plus apte à favoriser les intérêts d'une société donnée.

Avant de commencer cette recherche, il peut paraître nécessaire de décider quelles sont les fonctions propres du gouvernement ; car le gouvernement étant purement et simplement un moyen, le choix du moyen doit dépendre de la manière dont il s'approprie à la fin voulue. Mais cette façon de poser le, problème n'en facilite pas l'étude autant qu'on pourrait le croire, et même ne met pas en lumière l'ensemble de la question. Car d'abord les fonctions propres d'un gouvernement ne sont pas une chose invariable, mais une chose qui diffère suivant les différents états de société, une chose

D'UNE BONNE FORME DE GOUVERNEMENT. 25 beaucoup plus vaste chez un peuple arriéré que chez un peuple avancé. Ensuite, le caractère d'un gouvernement ou d'un ensemble d'institutions politiques ne peut être suffisamment apprécié, si nous nous bornons à examiner la sphère légitime des fonctions gouvernementales. Car, quoique les bienfaits d'un gouvernement soient nécessairement circonscrits dans cette sphère, il n'en est malheureusement pas de même de ses mauvais effets. Tous les maux de toutes sortes et de tous degrés que Thumanité est susceptible de souffrir, peuvent lui venir par le fait de son gouvernement; et l'homme ne peut retirer de l'existence sociale aucun des avantages qu'elle comporte, si le gouvernement ne s'y prête et n'y consent.

Pour ne rien dire des effets indirects, Tinterventien directe des autorités publiques peut embrasser toute l'existence humaine ; et Tinfluence du gouvernement sur le bien-être de la société doit être examinée et appréciée dans son rapport, non pas avec quelques intérêts, mais avec l'ensemble des intérêts de l'humanité.

Nous trouvant obligés ainsi d'avoir sous les yeux, comme pierre de touche d'un bon et d'un mauvais gouvernement, un objet aussi complexe que les intérêts collectifs de la société, nous essaierons volontiers de classer ces intérêts par groupes déterminés, indiquant par là les qualités nécessaires à un

gouvernement pour favoriser chacun de ces divers intérêts. Ce serait une grande facilité si nous pouvions dire : le bien de la société consiste dans tels et tels éléments, celui-ci veut telle condition, celuilà telle autre, donc le gouvernement qui réunit toutes ces conditions au plus haut degré doit être le meilleur. On construirait ainsi la théorie du gouvernement avec les théorèmes distincts des éléments qui composent un bon état de société.

Malheureusement, énumérer et classer ce qui constitue le bien-être social, de manière à admettre la formation de pareils théorèmes, n'est pas chose facile. Presque tous ceux qui, pendant la génération actuelle et la précédente, ont étudié la philosophie politique avec des vues un peu étendues, ont senti Timportance d'une pareille classification. Mais les tentatives qu'on a faites pour y arriver se sont arrêtées jusqu'à présent, autant que je sache, au premier pas. La classification commence et finit par une division des besoins de la société entre les deux chefs d'ordre et de progrès (suivant la phraséologie des penseurs français), de permanence et de progression, suivant Coleridge. Cette division est plausible et séduisante par le contraste, bien décidé en apparence, qu'offrent ces deux chefs, et par la différence remarquable des sentiments auxquels ils font appel. Mais, je crains que (quoique très-admissible dans la conversation) la

D*UNE BONNE FORME DE GOUVERNEMENT. 27 distinction enlre Tordre ou permanence et le progrès, ne soit inexacte et peu scientifique, si on l'emploie pour déterminer les qualités nécessaires à un gouvernement.

Car, d'abord, qu'est-ce que Tordre et qu'est-ce que le progrès? A l'égard du progrès, il n'y a nulle difficulté, ou nulle du moins qui saute aux yeux. Quand on parle du progrès comme de l'un des besoins de la société humaine, on peut entendre par progrès, amélioration. C'est une idée tolérablement distincte. Mais qu'est-ce que Tordre ? Ce mot signifie une portion, tantôt plus grande, tantôt moindre, des choses nécessaires à la société, en dehors de l'amélioration ; mais il ne résume presque jamais l'ensemble de ces choses.

Dans son acception la plus étroite, ordre signifie obéissance. On dit d'un gouvernement qu'il maintient Tordre, s'il réussit à se faire obéir. Mais il y a différents degrés d'obéissance, et tous ne sont pas louables. Un pur despotisme peut seul exiger des individus une obéissance sans réserve à toutes les ordonnances de ceux qui possèdent le pouvoir Nous devons au moins borner la définition à celles de ces ordonnances qui sont générales et publiées sous forme expresse de lois. L'ordre, ainsi compris, est sans aucun doute un attribut indispensable du gouvernement. A proprement parler, un pouvoir qui ne sait pas faire obéir ses ordonnan-

us GOUVERNEMENT REPRÉSENTATIF.

ces, ne gouverne pas. Mais Tordre, quoiqu'il soit une condition nécessaire du gouvernement, n'est pas la fin pour laquelle il a été créé. Un gouvernement doit se faire obéir, afin de pouvoir atteindre quelque autre but. 11 nous reste encore à recher- <3her quel est, abstraction faite de l'idée d'amélioration, cet autre but vers lequel doit tendre le ^gouvernement en toute société, qu'elle soit stationnaire ou progressive.

Dans un sens un peu plus étendu, le mot ordre signifie que la paix publique n'est plus troublée par aucune violence privée. On dit que Tordre existe là où, en règle générale, les habitants du pays ont cessé de vider^eurs querelles à main armée, et ont pris l'habitude de s'en rapporter au gouvernement pour la décision de leurs disputes et la réparation <ie leurs torts. Mais, dans cette acception plus vaste -du mot comme dans la précédente, Tordre est plutôt une des conditions nécessaires du gouvernement, qu'il n'est sa fin ou bien le critérium de son excellence. Car Thabitude de se soumettre au gou- , vernement et d'en référer à l'autorité dans toute discussion peut être très-enracinée, et néanmoins ia manière dont le gouvernement traite les sujets de discussion et toutes les autres choses dont il s'occupe, peut varier entre ce qu'il y a de mieux au monde et ce qu'il y a de pire.

Si nous voulons comprendre dans l'idée d'or-

D'l}^E BONNE FORME .DE GOUVERNEMENT. 29 dre tout ce que la société exige de son gouvernement, qui n*est pas contenu dans Tidée de progrès, il nous faut définir Tordre comme le conservateur des biens de toute sorte et de toute importance qui existent déjà, et le progrès comme consistant dans un accroissement de tous ces biens. Cette distinction comprend, dans Tune et l'autre section, tout ce qu'on demande à un gouvernement de favoriser. Mais ainsi établie on n'y trouve pas la base d'une pbilosopbie de gouvernement. Nous ne pouvons pas dire qu'en constituant une politique, il faut prendre certaines mesures en vue de l'ordre et certaines autres en vue du progrès, puisque dans le sens qu'on vient d'indiquer, les conditions de l'ordre et du progrès sont non point opposées mais semblables. En effet, les influences tendant à maintenir le bien social qui existe déjà, sont absolument les mêmes que celles qui tendent à l'accroître, et vice versa^ avec cette seule différence qu'elles doivent être plus puissantes dans le deuxième cas que dans le premier.

Par exemple, quelles sont les qualités individuelles qui, chez les citoyens, tendent le plus à entretenir la dose de bonne conduite, de bonne administration, de succès et de prospérité qui existe déjà dans la société? Tout le monde reconnaîtra que ces qualités sont le travail, l'intégrité, la justice et la prudence. Mais est-ce que ce ne

sont pas là, entre toutes les qualités, celles qui mè> nent le plus directement au progrès? t, est-ce que tout accroissement de ces vertus dans la communauté n'est pas en soi le plus grand des progrès ? S'il en est ainsi, les qualités quelles qu'elles soient qui, chez le gouvernement, favorisent le travail, rintégrité, la justice et la prudence, favorisent également la permanence et le progrès : seulement il faut une plus forte dose de ces qualités pour rendre la société progressive que pour la maintenir au point où elle est arrivée.

De même, quels sont les attributs particuliers qui, chez les êtres humains, semblent avoir tout spécialement rapport au progrès et qui ne suggèrent pas aussi directement les idées d'ordre et de conservation? Ge sont surtout Factivité intellectuelle, l'esprit d'entreprise, le courage.

Mais est-ce que ces qualités ne sont pas tout aussi nécessaires pour conserver le bien que nous avons déjà, que pour y ajouter? S'il y a quelque chose de certain au monde, c'est que les mêmes forces qui ont fait nos plus précieuses acquisitions sont absolument indispensables pour les garder. Les choses abandonnées à elles-mêmes dépérissent inévitablement. Ceux que le succès porte à se relâcher de leurs habitudes de soin et de prévoyance, et de leur empressement à affronter les ennuis, ne voient guère leur bonne fortune se maintenir long-

D^UiNK BONNE FORME DE GOUVERNEMENT. 3i temps à son apogée. L'attribut intellectuel qui semble exclusivement consacré au progrès et qui renferme au plus haut point toutes les tendances progressives, c'est Voriginalité ou Yinvention. Cependant, cette faculté n'est pas moins nécessaire pour la permanence, puisque dans les changements inévitables des affaires humaines il se présente, à chaque instant, de nouveaux inconvénients et de nouveaux dangers, auxquels il faut parer par de nouvelles ressources et de nouvelles combinaisons, simplement pour maintenir les choses sur un aussi bon pied qu'auparavant. C'est pourquoi toutes les qualités qui, chez un gouvernement, tendent à encourager l'activité, l'énergie, le courage, l'originalité, sont des conditions de permanence aussi bien que de progrès ; mais généralement il faut une plus forte dose de ces qualités dans le deuxième cas que dans le premier.

Si nous passons maintenant des conditions intellectuelles aux conditions matérielles de la société, il est impossible de trouver une combinaison politique ou un arrangement des affaires sociales, qui conduise à l'ordre seulement ou au progrès seulement ; tout ce qui tend à l'un favorise les deux. Prenez, par exemple, l'institution ordinaire d'une police : l'ordre est l'objet qui semble le plus intéressé à la manière dont fonctionne cette partie de l'organisation sociale. Cependant, si la police réus-

sit à favoriser l'ordre, c'est-à-dire si elle réprime le méfait de façon à ce que chacun sente sa personne et sa propriété en sûreté, peut-il y avoir quelque chose qui mène plus directement au progrès ? La sécurité plus grande de la propriété est une des conditions et des causes principales d'une production plus grande, ce qui est le progrès sous son aspect le plus vulgaire et le plus familier ; la répression plus sévère du mal réprime les dispositions qui portent au mal, et ceci est le progrès dans un sens plus élevé. L'individu, délivré des soins et des inquiétudes dont il est assailli sous un régime de protection imparfaite, est libre d'employer ses facultés à quelque nouvel effort pour améliorer son nouvel état et celui des autres, tandis que la même cause, en l'attachant à l'existence sociale, en l'empêchant désormais de regarder son prochain comme un ennemi présent ou futur, développe ces sentiments de bienveillance, de confraternité, et cet intérêt pour le bien-être général de la communauté, qui forment une portion si importante du progrès social.

Prenez encore un cas aussi familier que celui d'un bon système d'impôts et de finances. On classerait généralement ceci sous le chef de Tordre. Néanmoins, qu'est-ce qui peut mener plus directement au progrès? Un système de finances qui favorise l'un des deux conduit à l'autre précisément

D'UNE BONNE FORME DE GOUVERNEMENT. 33 par les mêmes qualités. L'économie par exemple est un moyen non-seulement de conserver le capital de la richesse publique, mais de l'augmenter.

Une juste répartition des charges, en offrant à tous les citoyens un exemple de moralité et de conscience dans des arrangements difûciles, et une preuve de l'importance qu'attachent à ces qualités les autorités les plus hautes, tend éminemment à élever les sentiments moraux de la communauté, sous le double rapport de la force et du discernement. Une manière de lever les taxes qui n'empêche pas le travail du citoyen et qui ne vient pas gêner sans nécessité sa liberté, favorise non-seulement la conservation mais l'accroissement de la richesse publique, et encourage un exercice plus actif des facultés individuelles. Et vice versa : toutes les erreurs qui, en fait de finances et d'impôts, mettent obstacle à l'amélioration du peuple sous le rapport de la richesse et de la morale, tendent de même, si elles sont véritablement graves, à appauvrir et à démoraliser positivement ce peuple. En somme, cela revient à dire d'une façon générale que lorsque les mots d'ordre et de permanence sont pris dans leur sens le plus étendu, lorsqu'ils signifient la stabilité des avantages existants, les conditions du progrès ne sont autres que celles de l'ordre, à un degré plus grand; les conditions de la permanence sont sim* plementcellesdu progrès dans une mesure moindre.

34 GOUVERNEMENT REPRESENTATIF.

A Tappui de ce principe que Tordre diffère essentiellement du progrès et que la conservation du bien existant et l'acquisition d'un bien nouveau sont choses suffisamment distinctes pour fournir la base d'une classification fondamentale, on va peut-être nous rappeler que le progrès peut se produire aux dépens de l'ordre ; que pendant que nous acquérons ou que nous cherchons h acquérir un bien d'une espèce donnée, nous perdons peut-être du terrain par rapport à d'autres biens ; que par exemple la richesse peut être en progrès, tandis que la vertu se détériore. En admettant cela, il en ressort, non point que le progrès et la permanence sont choses de genres totalement différents, mais que la richesse et la vertu sont deux choses différentes . Le progrès, c'est la permanence et quelque chose de plus. Ce n'est pas nous répondre que de dire : le progrès en une chose n'implique pas la permanence en toutes choses. Tout progrès sur un point donné comprend la permanence sur ce même point : toutes les fois qu'on sacrifie la permanence à une espèce particulière de progrès, on lui sacrifie encore davantage un autre progrès : et si le sacrifice ne valait pas la peine d*ôtre fait, non-seulement on a négligé l'intérêt de la permanence, mais on s'est abusé sur l'intérêt général du progrès.

Si pour donner un commencement de précision scientifique à la notion d'un bon gouvernement»

D*UNE BONNE FORME DE GOUVERNEMENT. 35 l'on doit se servir de ces idées mises à tort en contraste, il serait plus philosophiquement correct de laisser en dehors de la définition le mot ordre^ et de dire que le meilleur gouvernement est celui qui a le plus de tendance vers le progrès. Car le progrès comprend Tordre, mais Tordre ne comprend pas le progrès. Le progrès est un degré plus grand de la chose dont Tordre est un moindre degré. L'ordre, dans tout autre sens, représente seulement une partie des qualités voulues d'un bon gouvernement : il n'en est pas le type ni Tessence. La place •de Tordre serait plutôt parmi les conditions du progrès, puisque si nous voulons augmenter notre «omme de bien, la première chose à faire est de prendre un soin convenable de ce que nous possédons déjà. Si nous voulons acquérir plus de richesses, notre première règle doit être de ne pas dissiper inutilement nos capitaux actuels. Ainsi envisagé, l'ordre n'est pas un objet de plus à concilier avec le progrès, mais une partie et un moyen du progrès lui-même. Si ce qu'on gagne sur un point est acheté au prix d'une perte plus qu'équivalente sur <5e môme point ou sur un autre, il n'y a pas progrès. L'aptitude du progrès ainsi comprise renferme tout le mérite d'un gouvernement.

Mais cette définition du critérium d'un bon gouvernement, quoique soutenable métaphysiquement, ne saurait convenir, parce que, bien qu'elle con-

tienne toute la vérité, elle n*en rappelle à l'esprit qu'une partie. L'idée que suggère le mot de progrès, est une idée d'avancement, tandis que de la façon dont nous l'employons ici^ il veut tout aussi bien dire un empêchement à reculer. Les mêmes causes sociales, les mêmes croyances, les mêmes sentiments, les mêmes institutions et les mêmes pratiques, sont aussi nécessaires pour empêcher la société de rétrogarder que pour la faire avancer. Quand il n'y aurait aucune amélioration à espérer, la vie n'en serait pas moins une lutte incessante contre les causes de détérioration, comme elle l'est aujourd'hui même. La politique telle que la concevaient les anciens, consistait uniquement en ceci : c La tendance naturelle des hommes et de leurs (( œuvres était de dégénérer; mais pourtant il était « possible de neutraliser cette tendance durant un « laps de temps indéfini, au moyen de bonnes ins- « titutions vertueusement administrées. » Quoique nous ne soyons plus maintenant de cette opinion, quoique aujourd'hui la plupartdes hommes professent une doctrine contraire et croient qu'en somme la tendance des choses est vers le progrès, nous ne devrions point oublier que toutes les folies, tous les vices, toutes les négligences, toute l'indolence, toute la nonchalance de l'humanité constituent une force qui sans cesse entraîne à mal les affaires humaines, et que l'unique contrepoids de cette force,

D^UiNE BONNE FORME DE GOUVERNEMENT. 37

ce qui seul Tempèche d'emporter tout à sa suite, c'est qu'il y a une classe d'hommes dont les efforts tendent (chez les uns constamment, chez les autres de temps en temps) vers un but utile et élevé. Supposer que Tunique valeur de ces efforts consiste dans la dose d'amélioration actuelle qu'ils opèrent, €t que si on les cessait il en résulterait simplement la persistance de l'état où nous sommes, c'est avoir une idée très-imparfaite de l'importance des efforts dont l'objet est d'améliorer et d'élever la nature et la vie humaine. Une très-petite diminution de ces efforts, non-seulement arrêterait net le progrès, mais tournerait la tendance générale des choses vers la détérioration, laquelle une fois commencée marcherait avec une rapidité toujours croissante et deviendrait de plus en plus difficile à empêcher, jusqu'à ce qu'elle fût arrivée à cet état souvent décrit par l'histoire et dans lequel rampe aujourd'hui encore une nombreuse portion de l'humanité, à cet état où un pouvoir surhumain semble presque seul capable de changer le mouvement des choses, et de les remettre de nouveau dans une voie progressive.

Pour toutes ces raisons le mot progrès est aussi impropre que les termes ordre et permanence, à devenir la base d'une classification des qualités nécessaires à une forme de gouvernement. L'antithèse fondamentale qu'expriment ces mots, ne repose pas tant sur les choses elles-mêmes, que sur les

types de caractère humain qui y correspondent. Il y a, nous le savons, certains esprits chez lesquels c'est la prudence qui domine, et d'autres chez lesquels c'est la hardiesse. Pour les uns, le soin et la garde de ce qu'ils possèdent déjà, est un sentiment plus puissant que celui qui pousse aux jouissances nouvelles, aux acquisitions nouvelles; tandis que d'autres penchent du côté contraire, et sont plus désireux du bien futur que soigneux du bien présent. Dans les deux cas, la route qui mène au but est la même; mais les hommes sont sujets à s'en écarter dans des directions opposées. Cette considération est importante, lorsqu'il s'agit de composer le personnel d'un corps politique. Les deux genres de caractères doivent s'y rencontrer, afin de pouvoir tempérer l'un l'autre leurs tendances, en ce qu'elles ont d'excessif. Il n'est pas nécessaire de prendre aucune précaution expresse pour assurer cet objet ; il suffit qu'on ait soin de ne rien admettre qui y fasse obstacle. Le mélange naturel et spontané de la vieillesse et de la jeunesse, de ceux dont la fortune et la réputation sont faites, et de ceux qui ont encore à faire l'une et l'autre, suffira généralement pour atteindre le but, à condition que cet équilibre naturel ne soit pas troublé par un règlement artificiel.

Puisque la distinction qui sert généralement à classer les besoins de la société ne possède pas les

qualités voulues pour cet usage, il nous faut chercher quelque autre distinction première, mieux appropriée à l'objet qu'on a en vue. Une pareille distinction me semblerait être indiquée par les considérations auxquelles je passe actuellement.

Si nous recherchons les principes et les conditions d'un bon gouvernement dans tous les sens du mot, depuis le plus humble jusqu'au plus élevé, nous trouvons en première ligne les qualités des humains qui composent la société sur laquelle s'exerce le gouvernement. Nous pouvons prendre comme premier exemple l'administration de la justice, et cela d'autant mieux, qu'il n'y a pas une branche des affaires publiques où le mécanisme pur, les règles et les combinaisons qui dirigent les détails de l'opération, soient d'une importance aussi vitale. Cependant, ce qui importe encore davantage, ce sont les qualités des agents humains employés. A quoi sert-il qu'en fait de justice criminelle les formalités soient des garanties, si la condition morale du peuple est telle que les témoins mentent pour la plupart, et que les juges et les autres magistrats se laissent corrompre ? De même, comment des institutions peuvent-elles procurer une bonne administration municipale, là où on traite ce sujet avec une telle indifférence, que les hommes qui pourraient administrer avec honnêteté et capacité refusent de le faire, el en abandonnent le soin à

ceux qui s'en chargent parce qu'ils y ont un intérêt? A quoi sert le système représentatif le plus franchement populaire, si les électeurs ne se soucient pas de choisir le meilleur membre du parlement, mais choisissent celui qui dépensera le plus d'argent pour se faire élire? Comment une assemblée représentative peut-elle travailler au bien public, lorsque ses membres peuvent être achetés, ou lorsque Tirritabilité de leur tempérament que ne modère ni la discipline publique ni leur empire sur eux-mêmes, est telle qu'elle les rend incapables d'une délibération calme, et les pousse à en venir aux voies de fait dans la chambre môme, ou bien à des duels? Comment le gouvernement (ou toute autre entreprise) peut-il être conduit d'une manière tolérable, chez un peuple si envieux que lorsqu'un homme paraît sur le point de réussir à quelque chose, ceux qui devraient y coopérer avec lui, s'entendent tacitement pour le faire échouer.

Partout où la disposition générale du peuple est telle que chaque individu regarde seulement ceux de ses intérêts qui sont personnels et ne s'appesantit pas sur sa part des intérêts généraux ou ne s'en inquiète pas, sous un pareil état de choses un bon gouvernement est impossible. Il n'y a pas besoin d'illustration pour prouver que le manque d'intelligence est un obstacle à la marche d'un bon gouvernement. Le gouvernement consiste en des actes

faits par des êtres humains : or, si les agents, ou ceux qui choisissent les agents, ou ceux envers lesquels les agents sont responsables, ou les spectateurs dont Topinion devrait influer et peser sur tout cela, sont simplement des masses d'ignorance, de stupidité, de préjugé malheureux, toutes les opérations du gouvernement iront de travers ; tandis qu'à mesure que les hommes s'élèveront au-dessus de ce niveau, le gouvernement s'élèvera de son côté vers ce degré d'excellence possible à atteindre, quoiqu'on ne Tait encore atteint nulle part, où les fonctionnaires du gouvernement doués eux-mêmes d une vertu et d'une intelligence supérieures, respirent l'atmosphère d'une opinion publique vertueuse et éclairée.

Donc, le premier élément de bon gouvernement étant la vertu et Tintelligence des êtres humains qui composent la communauté, le mérite le plus important que puisse posséder un gouvernement, c'est de développer la vertu et l'intelligence du peuple lui-même. La première question à l'égard de toute institution politique, est de savoir jusqu'à quel point elle tend à développer chez les membres de la communauté les différentes qualités, morales ou intellectuelles, ou plutôt (suivant la classification plus complète de Bentham) les qualités morales, intellectuelles et actives. Le gouvernement qui remplit le mieux cette condition, est apparemment le

meilleur sous tous les autres rapports, puisque de ces qualités dans la proportion où elles existent chez le peuple^ dépend absolument le bien que peut faire le gouvernement dans ses opérations pratiques.

Nous pouvons donc regarder comme un critérium de ce que vaut un gouvernement, la mesure dans laquelle il tend à accroître la dose de bonnes qualités des gouvernés, collectivement et individuellement; puisque, sans parler de leur bien-être qui est l'objet principal du gouvernement, leurs bonnes qualités fournissent la force motrice qui fait marcher la machine. Reste alors, comme autre élément constitutif du mérite d'un gouvernement, la qualité du mécanisme lui môme, c'est-à-dire la mesure dans laquelle ce mécanisme est combiné de manière à tirer parti des bonnes qualités existantes et à s'en servir dans un but utile. Prenons encore l'administration de la justice, comme exemple et comme illustration. Le système judiciaire étant donné, le mérite de l'administration de la justice est en raison composée de ce que valent les juges, et de ce que vaut l'opinion publique qui les influence ou les contrôle. Mais toute la dilTérence entre un bon et un mauvais système judiciaire repose sur les combinaisons adoptées pour amener tout ce qu'il y a dans la communauté de valeur morale et intellectuelle, à peser sur l'administration de la justice, de façon à la rendre dûment efficace dans ses résultats.

D'UNE BONNE FORME DE GOUVERNEMENT. 43 Les arrangements pris pour choisir les juges de telle façon qu^on obtienne la plus haute moyenne de vertu et d'intelligence — les formes salutaires de procédure — la publicité qui permet de relever et de critiquer tout abus — la liberté de discussion et de censure au moyen de la presse — la manière de recueillir les preuves, suivant qu'elle est plus ou moins propre à faire luire la vérité — les facilités de toutes sortes pour obtenir accès auprès des tribunaux — les moyens adoptés pour découvrir les crimes et arrêter les malfaiteurs — toutes ces choses ne sont pas le pouvoir, mais le mécanisme qui met le pouvoir en contact avec l'obstacle ; et le mécanisme par lui-même n'a aucune action, mais sans lui le pouvoir, si grand qu'on puisse le supposer, serait désarmé et inutile.

Cette distinction s'applique aussi bien kVexécutif qxCsLU judiciaire. Le mécanisme est bon lorsque les qualités voulues chez les fonctionnaires sont soumises aux épreuves convenables — lorsque la besogne est convenablement répartie entre ceux qui doivent la traiter, lorsqu'on la traite dans un ordre méthodique et convenable, et qu'on tient note d'une façon correcte et intelligible de la manière dont elle a été traitée, — lorsque chaque individu sait de quoi il est responsable, et que les autres le savent également — lorsque enfin on a pris les meilleures précautions contre la négligence, le favoritisme ou la malversation.

Mais les freins politiques n'agiront pas plus . d'eux-mêmes qu'une bride ne dirigera un cheval sans un cavalier. Si les fonctionnaires qui doivent empêcher le mal sont aussi corrompus et aussi négligents que ceux qu'ils devraient réprimer, et si le public, le ressort principal de tout le mécanisme réprimant, est trop ignorant, trop passif ou trop insouciant et inattentif pour jouer son rôle, on retirera peu de profit du meilleur appareil administratif. Cependant, un bon appareil est toujours préférable à un mauvais. Avec un bon appareil, la force motrice ou réprimante qui existe peut porter les meilleurs fruits, et sans cela nulle dose de force motrice ou réprimante ne serait suffisante. Par exemple la publicité n'est pas un obstacle au mal ni un stimulant au bien, si le public ne veut pas regarder ce qui se passe ; mais sans pubUcité comment pourrait-Il empêcher ou encourager ce qu'on ne lui permettrait pas devoir? L'idéal de la constitution parfaite, pour une fonction publique, c'est que l'intérêt du fonctionnaire coïncide avec son devoir. On n'arrivera pas là simplement par un système, mais on y arrivera encore bien moins sans un système habilement préparé à cet effet.

Ce que nous avons dit des détails de l'administra- • tion du gourvernement, on peut le dire avec encore plus d'évidence de sa constitution générale. Tout gouvernement qui vise à être bon, est une brgani-

D'UNE BONNE FORME DE GOUVERNEMENT. 45 sation des bonnes qualités existant dans la communauté pour la conduite de ses affaires. Une constitution représentative est un moyen d'amener rintelligence et l'honnêteté répandues dans la communauté, ainsi que Tentendement et la vertu supérieurs dés individus les plus sages, à peser plus directement sur le gouvernement : c'est une manière de leur donner plus d'influence dans le gouvernement, qu'ils n'en auraient avec un autre mode d'organisation. A vrai dire, ce qui existe là d'influence, quelle qu'en soit l'organisation, est la source de tout le bien qu'il y a dans le gouvernement, et l'obstacle à tout le mal qui n'y est pas. Plus est considérable la somme de ces bonnes qualités que les institutions d'un pays réussissent à organiser, et meilleur est le mode d'organisation, meilleur sera le gouvernement.

Nous voilà donc arrivés à un point de vue d'où l'on aperçoit le double mérite dont est susceptible tout ensemble d'institutions politiques. L'un consiste dans la manière dont les institutions favorisent le progrès intellectuel de la communauté (entendant par là le progrès de la communauté en intelligence, en vertu, en activité et en puissance pratique), l'autre consiste dans la perfection avec laquelle les institutions organisent la valeur morale, intellectuelle et active qui existe déjà, de façon à lui donner le plus d'action possible sur les affaires pu-

bliques. On doit juger un gourvernement par son action sur les choses, par ce qu'il fait des citoyens et par ce qu'il fait avec eux, par sa tendance à améliorer ou à détériorer les hommes eux-mêmes, et par le mérite ou le vice des œuvres qu'il accomplit, soit pour eux, soit avec eux.

Le gouvernement est à la fois une grande influence agissant sur l'esprit humain, et un ensemble de combinaisons organisées pour les affaires publiques. Pans le premier cas, son action bienfaisante est éminemment indirecte quoi qu'elle n'en soit pas moins vitale, tandis que son action nuisible peut être directe.

La différence entre ces deux fonctions d'un gouvernement n'est pas comme entre l'ordre et le progrès, une différence simplement en degré, mais en genre. Nous ne devons point supposer pourtant qu'elles n'aient point de rapports intimes. Les institutions qui assurent la meilleure direction des affaires publiques compatible avec l'état des lumières, tendent par cela seul à l'amélioration de cet état. Un peuple qui aurait les lois les plus justes, la judicature la plus honnête et la plus active, l'administration la plus éclairée, le système de finances le plus équitable et le moins onéreux qu'il soit possible d'avoir, au degré de progrès moral et intellectuel où il est parvenu; ce peuple serait en beau chemin d'atteindre rapidement un progrès

D'UNE BONNE FORME DE GOUVERNEMENT. 47 supérieur, elles institutions publiques ne sauraient contribuer plus efficacement à Tamélioration du peuple qu'en s'acquittant de ce qui est leur besogne la plus directe. Si au contraire, leur mécanisme est si mal construit qu'elles exécutent mal leur besogne, les effets s'en font sentir de mille façons : en abaissant la moralité, en émoussant l'intelligence et l'activité du peuple. Mais la distinction est néanmoins réelle, parce que -cette circonstance d'un mécanisme bon ou mauvais est un des moyens seulement par lesquels les institutions politiques améliorent ou détériorent l'esprit humain ; les causes et les modes de cette influence, bienfaisante ou nuisible, des gouvernements, restent un sujet d'étude distinct et beaucoup plus étendu.

Entre les deux modes d'opérations par lesquels une forme de gouvernement, ou un ensemble d'institutions politiques, touche au bien-être d'une communauté, à savoir — son opération comme agent d'éducation nationale, et ses mécanismes pour diriger les affaires collectives de la communauté où elle se trouve, — il est évident que le second mode varie beaucoup moins que le premier, selon les différents pays et les différents degrés de civilisation. Il dépend aussi beaucoup moins directement de la constitution fondamentale du gouvernement. La manière de diriger la besogne pratique du gouvernement, qui est la meilleure dans un pays libre.

serait aussi la meilleure sous un monarque absolu ; seulement, il est moins probable que ce dernier remploie. Par exemple, les lois qui régissent la propriété, les principes de procédure et de preuves judiciaires, le système d'impôt et d'administration financière, n*ont pas absolument besoin d'être différents sous différentes formes de gouvernement. Chacune de ces matières a des principes et des règles à elles propres, quksont un sujet d'étude séparé. La jurisprudence générale, la législation civile et pénale, la politique financière et commerciale, sont en elles-mêmes des sciences ou plutôt des membres séparés de la science (ou art) si vaste du gouvernement, et les doctrines les plus lumineuses sur tous ces sujets seraient en général également utiles sous tous les gouvernements, si tous étaient capables de les comprendre et de s'y conformer, ce qui n'est guère probable. Il est vrai que ces doctrines ne peuvent pas être appliquées sans quelques modifications à tous les états de la société et de l'esprit humain ; néanmoins, le plus grand nombre d'entre elles ne demanderaient que des modifications de détail, afin de pouvoir s'adapter à tout état de société suffisamment avancé pour avoir des gouvernants capables de les comprendre. Un gouvernement auquel elles ne sauraient nullement convenir doit être un gouvernement si mauvais en lui-même, ou si opposé au sentiment public, qu'il

d'une bonne forme de gouvernement. 4$^ ne peut se maintenir par des moyens honnêtes. Il en est tout autrement pour cette portion des intérêts de la communauté qui a rapport à l'éducation meilleure ou pire du peuple lui-même. Considérées comme instruments de cette éducation, les institutions doivent être radicalement différentes^ suivant le degré de progrès qu'un peuple a atteint. La reconnaissance de cette vérité, quoique la pratique lui rende hommage plutôt que la science, peut être regardée comme le grand trait de supériorité des théories politiques du siècle actuel sur les théories du siècle dernier : on avait coutume alors de réclamer, pour la France ou TAngleterre, la démocratie représentative d'après desarguments qui auraient tout aussi bien prouvé que c'était le seul gouvernement convenable pour les Bédouins ou les Malais. L'état des différentes communautés, en fait de culture et de développement, descend jusqu'à une condition très-peu supérieure à celle des bêtes les plus .intelligentes. Le mouvement d'ascension est, lui aussi, considérable et la possibilité d'amélioration future beaucoup plus grande. Une communauté ne peut monter d'un de ces degrés au degré supérieur que par un concours d'influences dont la principale est celle du gouvernement auquel elle est soumise. A tous les degrés imaginables de progrès, la nature et la somme de l'autorité exercée sur les individus, la distribution du pouvoir

elles conditions de commandement et d'obéissance sont les plus considérables des influences, à Texception toutefois des croyances religieuses, qui font des humains ce qu'ils sont, et qui les rendent capables de devenir tout ce qu'ils peuvent être. Un gouvernement qui s'adapte mal au degré de civilisation dont jouit un peuple donné, peut arrêter court le progrès de ce peuple. Et le mérite indispensable d'un gouvernement, celui en faveur duquel on peut lui pardonner d'ailleurs presque tout, c'est qu'il se prête ou qu'il ne s'oppose pas à ce que le peuple franchisse le pas qui le sépare d'un degré de progrès supérieur.

Ainsi (pour revenir à un exemple dont je me suis déjà servi) un peuple dans un état d'indépendance sauvage, ou chaque homme vit pour lui-même, exempt la plupart du temps de tout contrôle extérieur, ce peuple est incapable en pratique d'aucun progrès dans la civilisation, jusqu'à ce qu'il ait appris à obéir : ainsi, la qualité indispensable à un gouvernement qui s'établit sur un pareil peuple, c'est de savoir se faire obéir. Pour en arriver là, la constitution du gouvernement doit être presque ou tout à fait despotique. Une constitution populaire à un degré quelconque, dépendant d'un abandon volontaire par les membres de la communauté de leur liberté individuelle d'action, serait incapable d'imposerle premier principe nécessaire aux pupil-

D'UNE BONNE FORME DE GOUVERiNEMENT. 51 les dans cette phase de leur progrès. Par conséquent, la civilisation de pareilles tribus, quand elle n*est pas le résultat d'un contact avec d'autres tribus déjà civilisées, est presque toujours l'œuvre d'un chef absolu, qui tire son pouvoir ou de la religion ou de sa prouesse, très-souvent d'une conquête étrangère.

De même, les races non civilisées, et surtout les plus braves et les plus énergiques, répugnent à un travail continu et monotone. Cependant, toute véritable civilisation est à ce prix. Sans un pareil travail, on ne peut ni former Tesprit aux habitudes voulues pour une société civilisée, ni préparer le monde matériel à la recevoir.

Il faut un rare concours de circonstances, et souvent par cette raison un laps de temps considérable, pour réconcilier un tel peuple avec le travail, à moins qu'il n y soit contraint pendant un moment. C'est pourquoi l'esclavage lui-même, en donnant . un commencement à la vie industrielle et en l'imposant comme l'occupation exclusive de la partie la plus nombreuse de la communauté, peut hâter le passage à une liberté meilleure que celle de se battre et de piller. Il est presque inutile de dire que cette excuse de l'esclavage ne s'applique qu'à un état de société encore très-arriéré. Un peuple civilisé a tant d'autres moyens d'inculquer la civilisation aux êtres sur lesquels il a de l'influence,

Tesclavage répugne tellement dans tous ses détails à ce gouvernement du droit qui est la base de la vie moderne, et il est une telle source de corruption pour la classe supérieure, lorsque celle-ci est une fois arrivée à la civilisation, que de Tadopter n'importe dans quelles circonstances serait pour une société moderne une rechute dans quelque chose de pire que la barbarie.

Cependant, presque tous les peuples aujourd'hui civilisés ont été, à quelque époque de leur histoire, une majorité d'esclaves. A un peuple dans cette condition, il faut, pour en sortir, un gouvernement tout différent de celui qu'il faut à une nation de sauvages. Si ce peuple est naturellement énergique, et surtout s'il renferme dans son sein une classe industrieuse qui n'est ni esclave, ni propriétaire d'esclaves (comme c'était le cas en Grèce), il ne lui faut guère plus pour assurer son amélioration que de devenir libre ; une fois affranchi, il est souvent capable, comme les aflTranchis romains, d'exercer sur-le-champ tous les droits de citoyen.

Ceci pourtant n'est pas la condition normale de l'esclavage, et c'est généralement un signe qu'il tombe en désuétude. Un esclave, proprement dit^ est un être qui n'a pas appris à se servir de luimême. Il est sans aupun doute d'un pas en avant sur le sauvage : il connaît déjà le premier principe de la société politique, il sait obéir. Mais il n'obéit

qu'à un ordre direct ; c'est le trait caractéristique des esclaves nés, d'être incapables de conformer leur conduite à une règle ou à une loi. Ils ne peuvent faire que ce qu'on leur ordonne et seulement lorsqu'on le leur ordonne. Si un homme qu'ils craignent est près d'eux, les menaçant d'une punition, ils obéissent; mais, s'il tourne le dos, ils ne font pas leur besogne.

Un despotisme qui peut dompter le sauvage ne fera (en tant que despotisme) que confirmer les esclaves dans leurs incapacités. Cependant, ceux-ci ne sauraient nullement diriger un gouvernement placé sous leur propre contrôle. Leur amélioration ne peut venir d'eux-mêmes, mais doit être apportée du dehors. La façon qu'il leur faut, leur seule manière d'arriver au progrès, c'est de passer d'un gouvernement arbitraire au gouvernement du droit. Us ont à apprendre l'empire sur soi-même, et ceci n'est autre chose, au début, que la capacité d'agir d'après des instructions générales. Ce qu'il leur faut, ce n'est pas un gouvernement qui use de force, mais un gouvernement qui les guide. Comme ils sont cependant dans un état d'abaissement trop grand pour céder à la direction de ceux qu'ils ne regarderaient pas comme les possesseurs delaforce^ le gouvernement qui leur convient le mieux est celui qui possède la force, mais qui s'en sert rarement. A ce peuple d'esclaves, il faut un despo-

tisme paternel ou une aristocratie à la façon du socialisme saint-simonien, un pouvoir qui préside d'en haut à toutes les opérations de la société (de manière à ce que chacun sente la présence d'une force capable de Tobliger à se conformer aux lois) mais qui, vu l'impossibilité de descendre à régler toutes les minuties de la vie et du travail, condamnerait et pousserait incessamment les individus à faire beaucoup par eux-mêmes. Ce gouvernement, qu'on peut appeler le gouvernement des lisières, semble être ce qu'il faut pour aider un pareil peuple à franchir le plus rapidement possible le premier pas qu'il doit faire dans le progrès social. Tel paraît avoir été le type du gouvernement des Incas au Pérou, et tel fut celui des Jésuites au Paraguay. J*ai à peine besoin de faire remarquer que les lisières ne sont admissibles que comme un moyen d'habituer graduellement le peuple à marcher seul.

11 serait superflu de pousser plus loin cette iliustratton. Essayer de rechercher quelle espèce de gouvernement convient à chacun des états connus de la société, serait composer un traité, non sur le gouvernement représentatif, mais sur la science politique en général. Notre projet étant plus limité, nous emprunterons à la philosophie politique seulement ses principes généraux. Pour déterminer la forme de gouvernement qui convient le mieux à un

D'UNE BONNE FORME DE GOUVERNEMENT. 53 peuple donné, il faut pouvoir discerner, parmi les vices et les lacunes de ce peuple, ce qui forme un obstacle immédiat au progrès, ce qui lui barre le chemin, pour ainsi dire. Le meilleur gouvernement pour ce peuple est celui qui tend le plus à lui donner la chose, faute de laquelle il ne peut avancer, ou n'avance que d'une manière boiteuse et incomplète. Nous ne devons pas cependant oublier cette réserve indispensable, toutes les fois qu*il s*agit d'amélioration ou de progrès; à savoir qu'il faut prendre soin, en cherchant le bien nécessaire, de détériorer le moins possible celui qu'on possède déjà.

Il faut enseigner l'obéissance à un peuple de sauvages, mais non de façon à en faire un peuple d'esclaves. Et (pour donner à l'observation un caractère plus général) la forme de gouvernement qui réussit le mieux à déterminer les premiers pas d'un peuple dans la voie du progrès, sera néanmoins très-mauvaise pour ce peuple, si elle fait la chose de manière à empêcher pour lui tout avancement ultérieur. C'est un cas qui se rencontre fréquemment dans Thistoire, et qui en est un des faits les plus regrettables. La hiérarchie égyptienne, le despotisme paternel de la Chine, étaient des instruments très-propres à amener ces nations au point de civilisation qu elles ont atteint. Mais une fois parvenues là, elles sont restées perpétuellement stationnaires, faute de li-

berté intellectuelle et d'individualité, deux conditions de progrès que les institutions qui les avaient élevés jusque-là les rendaient complètement incapables d'acquérir : comme ces institutions ne se sont pas écroulées pour faire place à d'autres, toute amélioration ultérieure s'est arrêtée.

En regard de ces nations, considérez l'exemple tout opposé que nous fournit un autre peuple d'Orient, un petit peuple auprès d'elles : les Juifs. Eux aussi avaient une monarchie absolue, une hiérarchie : leurs institutions organisées étaient évidemment d'origine sacerdotale, tout comme celle des Hindous. Elles ont fait pour eux ce que les institutions des autres races orientales avaient fait pour elles, les assujettissant au travail et à l'ordre et leur donnant une vie nationale. Mais ni les rois ni les prêtres n'obtinrent jamais en Judée comme dans ces autres pays, une puissance exclusive sur le caractère national. Leur religion qui était telle que les personnes de génie et de haute piété étaient regardées et se regardaient elles-mêmes comme inspirées d'en haut, suscita une institution non organisée d'un prix inestimable : l'ordre (si on peut l'appeler ainsi) des prophètes. Sous la protection non infaillible toutefois de leur caractère sacré, les prophètes étaient un pouvoir dans la nation, pouvoir souvent plus qu'égal à celui des rois et des prêtres : et ils entretenaient dans ce petit coin de la terre cet antago-

nisme des influences qui est la seule garantie réelle d'un progrès continu. Par conséquent, la religion n'était pas là ce qu'elle a été si souvent ailleurs, une consécration de tout ce qui a été une fois établi et un obstacle à toute amélioration ultérieure.

La remarque d'un Juif distingué {M. Salvador) que les prophètes étaient dans l'Église et dans l'Etat l'équivalent de la liberté moderne de la presse, donne une idée juste, mais insuffisante, du rôle joué dans l'histoire nationale et universelle par ce grand élément de la vie juive, grâce auquel la source de l'inspiration coulant toujours, les hommes les plus éminemment doués du côté du génie et du sens moral pouvaient non-seulement dénoncer et réprouver avec l'autorité directe du Tout-Puissant tout ce qui leur paraissait fait pour un pareil anathème, mais encore donner à la religion nationale des interprétations meilleures et plus élevées, lesquelles devenaient dès lors une portion de cette religion. Aussi quiconque peut laisser de côté l'habitude de lire la Bible comme si c'était un seul livre (habitude jusqu'à ces derniers temps également enracinée chez les chrétiens et chez les incrédules) voit avec admiration l'énorme distance qu'il y a entre la morale et la religion du Pentateuque ou même des livres historiques (l'œuvre évidente des conservateurs juifs de l'ordre sacerdotal) et la morale et la religion des prophètes; distance aussi

grande que celle qui existe entre ces dernières et

les Evangiles.

On ne saurait imaginer facilement des conditions plus favorables au progrès; aussi les Juifs, au lieu de demeurer stationnaires comme les autres Asiatiques, furent-ils, après les Grecs, le peuple le plus progressif de l'antiquité, et sont-ils, avec eux, le point de départ et la grande influence motrice de la culture moderne.

Il n'est donc pas possible de traiter de la manière dont les diverses formes de gouvernement s'adaptent aux différents états de société, si Fon ne prend souci, non-seulement du premier pas, mais de tous les pas subséquents que la société doit encore faire, de ceux qu on peut prévoir, et de ceux (le nombre en est infiniment plus grand) qui défient pour le moment toute prévision. Il s'ensuit que, pour juger du mérite des formes de gouvernement, on doit se faire un idéal de la forme de gouvernement la meilleure en soi, c'est-à-dire de celle qui plus que toute autre tendrait à favoriser le progrès, et le progrès de toutes sortes et de tous degrés ; on suppose, bien entendu, les conditions voulues pour donner effet à ces tendances bienfaisantes. Gela fait, nous devons examiner quelles sont les différentes conditions intellectuelles nécessaires pour que ce gouvernement puisse agir d'après ses tendances, et quels sont par conséquent les divers défauts qui

D'UN£ BONNE FORME DE GOUVERNEMENT. 59 rendraient un peuple incapable d'en recueillir les fruits. Il serait alors possible de construire un théorème des circonstances dans lesquelles une forme de gouvernement peut être sagement introduite, et de juger aussi quelles seraient, pour les pays où on ferait mieux de ne pas l'introduire, les formes inférieures de gouvernement les plus propres à faire traverser à ces communautés l'espace intermédiaire qu'elles doivent parcourir avant d'être prêtes à recevoir la meilleure forme de gouvernement.

11 est évident que nous n'avons pas à nous occuper ici de cette seconde question; mais la première forme une partie essentielle de notre sujet : car nous pouvons sans témérité énoncer dès à présent une proposition dont les preuves et les illustrations se présenteront dans les pages suivantes : à savoir que l'idéal de la meilleure forme de gouvernement se trouvera dans quelqu'une des variétés du système représentatif.